Организационно-экономические аспекты территориальной организации местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономические аспекты территориальной организации местного самоуправления"

На правах рукописи УДК 330 31

КАПУСТЯН ЛАРИСА АНАТОЛЬЕВНА

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ АЛТАЙСКОГО КРАЯ)

08 00 05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003161295

Барнаул 2007

003161295

Работа выполнена на кафедре региональной экономики и управления ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет»

Научный руководитель

доктор социологических наук, профессор Троцковский Александр Яковлевич

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Зубахин Алексей Максимович

кандидат экономических наук Боровиков Дмитрий Владимирович

Ведущая организация

Сибирский НИИ экономики сельского хозяйства СО РАСХН (Алтайский филиал)

Защита диссертации состоится 09 ноября 2007 г В 14-00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212 005 05 при ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет» по адресу 656049, г Барнаул, пр Ленина, 61, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет» по адресу 656049, г Барнаул, пр Ленина, 61

Автореферат разослан «08» октября 2007 г Ученый секретарь регионального

диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Становление местного самоуправления в России проходит в условиях реформирования политической и социально-экономической жизни общества Государство в значительной мере заинтересовано в развитом институте местного самоуправления, так как он выступает связующим звеном между населением и государственными структурами Наличие развитого местного самоуправления в конечном счете обеспечивает демократизм, стабильность и целостность российского государства

В последние годы в субъектах Российской Федерации сложились различные формы территориальной организации местного самоуправления. В некоторых регионах местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов и крупных городов, в некоторых - на уровне отдельных поселений, в других - и на уровне районов и на уровне поселений. В целом ряде субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления не было вообще, а их функции исполнялись территориальными подразделениями органов государственной власти

Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, пошел по пути

унификации системы местного самоуправления Он предусматривает

формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой

территориальной структуры органов местной публичной власти,

соответствующей принципам территориальной организации и управления в

развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой

государственной власти

При реформировании территориальной организации местного

самоуправления часть субъектов Российской Федерации осуществило его с

минимальным изменением границ, сложившихся административных и

хозяйственных связей С одной стороны это было оправданно, так как любой

переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую

вызывает массу проблем Но с другой стороны, сложившееся в советский период

административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях

является экономически нецелесообразным, нерациональным с точки зрения

удовлетворения потребностей населения и препятствующим осуществлению его

права на местное самоуправление

Кроме того, на практике имеются существенные особенности

территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах

3

Федерации (например, в аграрных и агропромышленных регионах) Особенности сельского самоуправления, его значительное отличие от городского и других видов местного самоуправления не всегда в должной степени учитываются

В результате сложившаяся в ряде регионов территориальная организация местного самоуправления является неэффективной Она не позволяет в полном объеме выполнять возложенные на нее полномочия, является достаточно затратной

С позиций региональной экономики территориальная организация местного самоуправления требует решения ряда вопросов До сих пор не сложилось однозначного понимания территориальной организации местного самоуправления, отсутствуют научно обоснованные критерии определения оптимальной территории муниципальных образований, подходы к его реформированию в условиях жестких финансовых ограничений

Актуальность вышеупомянутых проблем предопределила выбор темы диссертационного исследования

Состояние и степень научной разработанности проблемы. Актуальность и значимость рассматриваемой проблемы обуславливают интерес к этой теме отечественных и зарубежных ученых Теоретические аспекты регулирования, проблемы становления и развития местного самоуправления изложены в трудах ученых середины и конца XIX и начала XX века JIА Велихова, А Д Градовского, H Я Данилевского, H M Коркунова, НИ Лазаревского, М.И Свешникова, Б H Чичерина, Л. Штейна

В современной научной литературе вопросы местного самоуправления исследовались И Я Богдановым, В.И. Васильевым, И В. Выдриным, Ю А Дмитриевым, ЕМ Ковешниковым, ОЕ Кутафиным, А А Саломаткиным, ,АА Сергеевым, С.Е. Чанновым, АН Широковым, ЕС Шугриной и другими учеными

Вопросы оценки эффективности муниципального управления

рассматриваются в исследованиях отечественных экономистов- Е И Георгадзе,

А Г Гранберга, К И Ефремова, О Кузнецова, В H Лексина, Т H Морозовой,

В M Рябцева, С А Суспицина, А H Швецова

Вместе с тем, практически отсутствуют работы по эффективности

территориальной организации местного самоуправления, разработке научных

основ ее формирования

Отсутствие научной литературы, посвященной проблемам регулирования

территориальной организации местного самоуправления сельских поселений в

4

современных условиях, а также пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили автора к написанию настоящей диссертационной работы

Цель и задачи исследования заключаются в определении методических подходов к определению эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений с учетом особенностей агропромышленного региона и на этой основе - разработке направлений и путей ее совершенствования

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи

- уточнить понятие территориальной организации местного самоуправления,

выявить особенности правового регулирования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений,

- изучить отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления и возможность его применения в условиях России;

- охарактеризовать основные тенденции формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности,

- разработать и апробировать методику формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления

- предложить направления и пути совершенствования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений

Объектом диссертационного исследования является территориальная организация местного самоуправления

Эмпирическим объектом анализа выбрана территориальная организация местного самоуправления на уровне сельских поселений Алтайского края

В качестве предмета исследования рассматриваются управленческие отношения, возникающие в процессе регулирования территориальной организации местного самоуправления

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют теории и методы, традиционно используемые в региональной экономике, работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам местного самоуправления, регулирования его территориальных основ

Информационная база исследования включает в себя - данные Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому

краю,

- нормативные документы РФ и Алтайского края, в том числе по его административно-территориальному устройству,

- результаты экспертного опроса по проблемам формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления,

- результаты социологического опроса по проблемам реформирования территориальной организации местного самоуправления в Алтайском крае

Научная новизна и основные результаты исследования. Научная новизна диссертационного исследования предопределена

- в теоретическом плане - рассмотрением теоретических вопросов формирования и регулирования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений;

- в методическом плане - разработкой авторской методики формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления

В научный оборот вводятся новые методические подходы и прикладные результаты, в частности

1 На основе анализа и обобщения существующих взглядов уточнено понятие территориальной организации местного самоуправления в широком смысле, охватывающее характеристику сложившейся системы муниципальных образований, а также критериев и процедур установления их территорий и границ

2 Разработана и апробирована на примере 372 сельских поселений Алтайского края методика формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений

3 На основе сравнительного анализа правовых норм регулирования и практики территориальной организации местного самоуправления в сельских поселениях и городских округах выделены специфические особенности территориальной организации местного самоуправления в сельской местности (вариативность, дифференциация территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений, двухуровневая организация, наличие административного центра и др)

4 Изучен отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления, который свидетельствует о том, что большинство стран перешло к многоуровневой системе местного самоуправления, сопровождавшейся тенденцией к укрупнению муниципалитетов, формированием

территорий и установлением границ муниципалитетов на основе определенных критериев

5 Выявлены основные тенденции формирования территориальной организации местного самоуправления в Алтайском крае, а именно1 чередование процессов укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц, совпадение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления, преобразование сельских населенных пунктов в городские и обратно

6 На основе разработанного методического подхода проведена ранжировка сельских поселений в соответствии с эффективностью территориальной организации местного самоуправления и предложены пути ее повышения в условиях жестких финансовых ограничений

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретико-методологическая ценность работы состоит в том, что ее результаты вносят определенный вклад в развитие научных подходов к формированию основ эффективной территориальной организации местного самоуправления

Прикладное значение диссертации заключается в возможности использования полученных в ходе исследования знаний сущности территориальной организации местного самоуправления, механизмах ее регулирования, критериях определения эффективной территориальной организации муниципальных образований при формировании и осуществлении государственной политики по ее регулированию Результаты исследования подводят научную базу совершенствования этой политики, повышения ее обоснованности и эффективности

Кроме того, материалы диссертационного исследования могут найти применение в образовательном процессе при разработке и чтении лекций по соответствующим разделам таких научных дисциплин, как «Региональная экономика», «Управление региональной экономикой», «Экономика сельских регионов», «Система государственного и муниципального управления».

Апробация и практическое использование результатов исследования Теоретико-методологические положения, методика и прикладные результаты исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных конференциях, расширенном заседании кафедры региональной экономики и управления Алтайского государственного университета Результаты

7

работы используются автором при чтении курса «Система государственного и муниципального управления» в Алтайском государственном университете, в Российской академии национальной безопасности, охраны и правопорядка

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ общим объемом 4,0 п л, из них авторских - 3,6 п л, в том числе 2 - в изданиях из рекомендованного списка ВАК

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений Основной материал изложен на 178 страницах Библиографический список включает 110 источников

Содержание работы раскрыто в следующей последовательности Введение

Глава 1. Теоретические основы территориальной организации местного самоуправления

1 1 Основные понятия исследования

1 2 Теоретические вопросы формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности

13 Методические подходы к формированию эффективной территориальной организации муниципальных образований — сельских поселений

Глава 2. Объективные предпосылки формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления

2 1 Историография местного самоуправления

2 2 Тенденции развития административно-территориального устройства Алтайского края

2 3 Характерные особенности системы расселения региона Глава 3. Организационные аспекты территориальной организации местного самоуправления

3 1 Отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления

3 2 Опыт территориальных преобразований в Алтайском крае 3 3 Перспективные направления совершенствования

территориальной организации местного самоуправления Заключение

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект и предмет, цель и задачи, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту

В первой главе «Теоретические основы территориальной организации местного самоуправления» сформировано теоретическое представление объекта исследования, раскрыты содержание и взаимосвязь ключевых понятий, выделены основные структурные компоненты территориальной организации местного самоуправления, определено место территориальной организации при установлении основ местного самоуправления

В параграфе 1 1 «Основные понятия исследования» автором рассмотрены основы местного самоуправления как объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие отношения, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть

С точки зрения автора, несмотря на использование в научной литературе различных терминов, - «территориальные основы местного самоуправления», «территориальное устройство местного самоуправления, «территориальная организация местной власти», в наибольшей мере отражает сущность рассматриваемого явления термин «территориальная организация местного самоуправления»

Автором уточнено понятие «территориальная организация местного самоуправления», обоснована необходимость использования его трактовки в широком смысле Под территориальной организацией местного самоуправления в работе предлагается понимать управленческие отношения по установлению, изменению и преобразованию границ территорий муниципальных образований на основе научно обоснованных критериев

Исходя из этого определения понятие территориальной организации местного самоуправления включает в себя характеристику видов и уровней муниципальных образований, их взаимосвязи, определение оптимальной территории муниципального образования и его границ В работе дана подробная характеристика всех вышеуказанных элементов

В данном разделе работы диссертантом раскрыт круг понятий, характеризующих основы территориальной организации местного самоуправления

В параграфе 1 2 «Теоретические вопросы формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности» раскрыты два принципа формирования муниципальных образований поселенческий и административно-территориальный Рассмотрены преимущества той и другой модели, сделан вывод о целесообразности использования смешанной модели

На основе сравнительного анализа правовых норм формирования и регулирования территориальной организации местного самоуправления сельского поселения и городского округа, выделены специфические особенности территориальной организации местного самоуправления в сельской местности К таковым автор предлагает относить- вариативность территориальной организации местного самоуправления, согласно которой сельское поселение может представлять собой различные типы территориальных образований,

- двухуровневая организация, предопределяющая взаимодействие сельского поселения, как самостоятельного муниципального образования, с другим самостоятельным муниципальным образованием - муниципальным районом

- дифференциация территориальной организации местного самоуправления, различия при определении территории сельского поселения для территорий с низкой плотностью сельского населения и для территорий с высокой плотностью сельского населения,

- наличие административного центра с учетом исторических особенностей и пешеходной доступности до него и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав

Исходя из установленных особенностей территориальной организации местного самоуправления в сельской местности, автор предлагает разграничить наличие сельского поселения, созданного на основе одного населенного пункта и на основе нескольких населенных пунктов Выделив для их обозначения два разных термина сельское поселение и сельский округ Для этих территориальных образований, как показано в работе требуются различные системы управления Автор обосновал необходимость дополнения системы принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных законом, принципом учета наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления установленных законом вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий

В параграфе 1 3 «Методические подходы к формированию эффективной территориальной организации муниципальных образований - сельских поселений» с учетом существующих в науке подходов предложено под эффективной территориальной организацией местного самоуправления понимать такую организацию, которая, с одной стороны, позволяет эффективно и в полном объеме выполнять возложенные на муниципальное образование полномочия, а с другой стороны удовлетворять интересы населения муниципального образования Таким образом, территориальная организация местного самоуправления рассматривается как один из факторов повышения эффективности местного самоуправления в целом

Разработана авторская методика формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений Суть методики сводится к определению системы критериев формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления В качестве таковых в данном случае понимаются параметры (характеристики) системы местного самоуправления, оказывающие существенное влияние на эффективность и полноту исполнения полномочий муниципалитетами, возможность реализации населением своих потребностей и во многом детерминированные тем, каким образом была разграничена территория субъекта между муниципальными образованиями

Методика включает в себя шесть последовательных этапов Первый этап - определение критериев эффективной территориальной организации местного самоуправления, реализуется в ходе двухшаговой процедуры.

Первоначально на основе имеющихся в науке теоретических и эмпирических наработок определяется перечень критериев эффективной территориальной организации местного самоуправления.

Затем проводится экспертная оценка, цель которой заключается в выборе из предложенного набора наиболее значимых критериев и их ранжировании Из 12 предложенных экспертам критериев выделяется шесть, наиболее важных, с их точки, критериев демографическая ситуация, состояние системы расселения, состояние транспортной инфраструктуры, состояние социальной инфраструктуры, финансово-экономическое положение, оценка системы управления

Второй этап заключается в определении индикаторов, в наибольшей степени раскрывающих критерии эффективной территориальной организации местного самоуправления

В начале обобщается опыт, накопленный наукой в этой области И, далее проводится экспертная оценка сформированной системы индикаторов (всего 23) с учетом их информативности, надежности и доступности

На третьем этапе определяются критериальные значения (количественные или качественные) сформированных ранее индикаторов (табл 1)

Таблица 1

Критериальные значения индикаторов эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений

№ Критерий Индикаторы Критериальные значения индикаторов

1 Демографическая ситуация 1 Численность населения 2 Доля населения в трудоспособном возрасте 3 Динамика чисаенности населения за последние 5 лет Не менее 1000 чел Более 50% Сокращение не более 10 % ежегодно

2 Состояние системы расселения 1 Плотность населения 2 Число сельских населенных пунктов в муниципальном образовании сельское поселение 3 Расстояние от населенного пункта до административного центра Не менее 15 чел/км*1 Не менее 3 ед Не более 20 км

3 Состояние транспортной инфраструктуры 1 Наличие дорог 2 Наличие мостов, паромной переправы 3 Наличие общественного транспорта Имеется(отсутствует) Имеется (отсутствует) Имеется (отсутствует)

4 Состояние социальной инфраструктуры 1 Наличие школы 2 Тип школы 3 Наличие учреждений здравоохранения 4 Тип учреждения здравоохранения 5 Наличие клуба 6 Наличие библиотеки Имеется (отсутствует) Начальная, неполная, полная или малокомплектная Имеется (отсутствует) ФАП, врачебные амбулатории, участковые или районные больницы Имеется (отсутствует) Имеется (отсутствует)

4 Финансово- экономическое положение 1 Доля занятых в экономике 2 Уровень безработицы 3 Доля собственных средств бюджета 4 Уровень расходов на 1 жителя 5 Наличие сельскохозяйственных организаций 6 Наличие промышленных предприятий Не менее 20%* Не более 10% Не менее 30% Не более 2000 руб Имеются (отсутствуют) Имеются (отсутствуют)

5 Оценка системы управления 1 Доля в бюджете расходов на управление 2 Количество муниципальных служащих на 1000 человек Не более 35% Не более 6 человек

* не учитываются занятые в личном подсобном хозяйстве

Суть четвертого этапа заключается в разработке инструментария, позволяющего в условиях ранее отмеченной узости информационного поля собрать необходимую информацию в разрезе сельских поселений

На пятом этапе производится дифференциация всех муниципальных образований сельских поселений в зависимости от того, насколько эффективна территориальная организация муниципального образования и соответственно какова необходимость территориальных преобразований

Общая логика, положенная в основу типологизации муниципальных образований сельских поселений по эффективности территориальной организации местного самоуправления представлена в таблице 2

Таблица 2

Характерные черты различных типов муниципальных образований сельских поселений по эффективности территориальной организации местного самоуправления

Тип муниципального образования Характерные черты

Муниципальные образования со сравнительно эффективной территориальной организацией местного самоуправления Критериальные значения в целом соответствуют или выше установленных значений

Муниципальные образования с условно эффективной территориальной организацией местного самоуправления Большая часть критериальных значений 1-4 ранга соответствуют установленным, критериальные значения 5-6 ранга не соответстуют

Муниципальные образования с неэффективной территориальной организацией местного самоуправления Большинство основных критериальных значений (1-4 ранга) не выдерживаются

Поскольку реформирование территориальной организации местного самоуправления осуществляется в условиях жестких финансовых ограничений, на шестом этапе поселения из третьей группы последовательно рассматриваются на соответствие критериям 2-6 ранга Оставшаяся группа поселений, которые не соответствуют всем критериям, должна быть реформирована в первую очередь

Во второй главе «Объективные предпосылки формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления» раскрыты предпосылки, в качестве которых рассматривались история формирования территориальной организации местного самоуправления в России, тенденции ее изменения в Алтайском крае и сложившаяся система расселения

В параграфе 2 1 «Историография местного самоуправления» сформировано представление об исторических условиях формирования территориальной организации местного самоуправления в России и в Алтайском крае

В диссертации сделаны выводы о том, что

- административно-территориальное деление страны и территориальная организация местного самоуправления практически всегда совпадали,

- в сельской местности практически всегда существовала двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления община (одно село)-волость (несколько деревень)

Таким образом, история развития территориальной организации местного самоуправления подтверждает правильность выбора в пользу двухуровневой системы местного самоуправления в сельской местности Но в работе сделан вывод о том, что местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти, со своими особыми функциями, задачами, компетенцией должно существовать на территориях, созданных по несколько иным принципам, чем нынешние административно-территориальные единицы

В параграфе 2 2 «Тенденции развития административно-территориального устройства Алтайского края» рассмотрены основные цели, критерии и тенденции изменения территориальной организации местного самоуправления, а именно- на территории края постоянно чередуются процессы укрупнения и разукрупнения административно территориальных единиц,

- в качестве критериев выделения территорий административных единиц учитывались „только критерий численности населения и доступности территории, экономические критерии практически никогда в расчет не брались

- процессы преобразования административно-территориального устройства тесно связано с поиском оптимальной системы управления, и такая система пока не установлена

Таким образом, реформирование территориальной организации местного самоуправление на современном этапе было осуществлено на имеющейся административно-территориальной основе, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может

В параграфе 2 3. «Характерные особенности системы расселения региона»

отмечено, что распределение населения между городом и селом в Алтайском крае

14

имеет свою специфику, заключающуюся в нетипичной для среднего региона РФ высокой доле сельского населения В то время как в сельских населенных пунктах РФ проживает 26,7% населения страны, СФО - 28,9% населения округа, в сельской местности Алтайского края проживает почти каждый второй житель

Сельское население Алтайского края сконцентрировано, главным образом, (около двух третей всего сельского населения) в населенных пунктах людностью свыше 1000 человек при удельном весе поселений данной группы в структуре сельских населенных пунктов - 21,8% На фоне регионов РФ, СФО это является специфическим моментом, поскольку в РФ в целом 94,3% сельских поселений - это населенные пункты с числом жителей до 1000 человек, в которых проживает почти половина сельского населения

Анализ динамики структуры сельских поселений Алтайского края выявил тенденцию поляризации в размещении сельского населения региона С одной стороны, наблюдается увеличение численности населения и, соответственно, удельного веса в структуре крупных поселений, с другой, вследствие сокращения населения, растет доля мелких населенных пунктов - потенциальных «кандидатов» на статус населенного пункта без населения (табл 3)

Таблица 3

Динамика структуры сельских поселений (в процентах от общего числа сельских населенных пунктов)

Сельские населенные пункш с населением до 100 человек Сельские населенные пункты с населением свыше 100 человек

1979 1989 2002 1979 1989 2002

РФ 592 60,8 56,0 40,8 39,2 35,6

Алтайский край 18,1 16,6 16,5 81,9 83,4 82^

Сделан вывод о том, что сложившаяся система расселения двояко влияет на формирование оптимальной территориальной структуры сельских поселений в Алтайском крае (табл 4) С одной стороны, увеличение доли крупных поселений позволяет создавать жизнеспособные муниципальные образования, с другой стороны, рост числа мелких населенных пунктов приводит к необходимости постоянно осуществлять реорганизацию территориальной организации местного самоуправления

Наибольший удельный вес 53% составляют поселения с численностью от

1000 до 3000 человек Наименьший удельный вес (9%) составляют сельские

поселения с численностью населения более 3000 человек Значительную долю

(38%) составляют поселения с численностью до 1000 человек, хотя в

15

соответствии с законодательством они должны существовать только в качестве исключения в труднодоступных местах и низкой плотностью населения Кроме того, из общего числа сельских поселений 5% - это поселения с численностью менее 500 человек, 0,6% от общего числа поселений - с численностью менее 200 человек Крупные поселения с численностью более 10000 человек составляют всего 1,1% от общего числа сельских поселений края

Таблица 4

Распределение сельских поселений Алтайского края по численности населения

№п/п Сельское поселение с численностью населения Количество, ед Удельный вес, %

1 Менее 100 человек 0 0

2 Менее 1000 человек, из них 275 38

с численностью менее 500 человек 39 5

с численностью менее 200 человек 4 0,6

3 От 1000 до 3000 человек 378 53

4 3000 и более человек, из них 67 9

более 10000 человек 8 1Д

Итого 720 100

В третьей главе «Организационные аспекты территориальной организации местного самоуправления» в параграфе 3 1 «Отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления» автором рассмотрена существующая территориальная организации местного самоуправления на примере ведущих стран мира, выявлены основные направления государственного регулирования территориальной организации местного самоуправления и опыт ее реформирования Данный опыт рассмотрен, с точки зрения использования его для России В последние годы для большинства зарубежных стран (как постиндустриальных, так и с переходной экономикой) характерны следующие направления реформирования

- в структуре местного самоуправления все четче проявляется двухзвенная система графства - муниципалитеты, департаменты - коммуны, провинции -коммуны и т д Причем в этих системах отсутствует соподчиненность и давление со стороны одних звеньев на другие,

в системах местного самоуправления складывается практика формирования специальных органов управления школьные и специальные округа в США, синдикаты коммун во Франции, ассоционные коммуны в Италии и Т д,

- укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов

Сделан вывод о том, что Россия необоснованно для страны с различными природными, национальными, экономическими особенностями территории пошла по пути унификации муниципальных образований При всех региональных различиях организации местного самоуправления тенденция укрупнения муниципалитетов проявляется как в мировой, так и в

отечественной практике На сегодняшний день в российских регионах уже накоплен некоторый опыт по реформированию территориальной организации местного самоуправления, который свидетельствует о том, что укрупнение муниципалитетов является объективной необходимостью

Учитывая ограниченные бюджетные возможности, муниципальные преобразования могут начинаться с осуществления пилотного проекта в одном-двух районах

В параграфе 3 2 «Опыт территориальных преобразований в Алтайском крае» проанализирована практика преобразования территориальной организации местного самоуправления, установлены объективные и субъективные причины, тормозящие процесс реорганизации Сделан вывод, что сдерживающим фактором территориальных преобразований стало отсутствие реального социально-экономического обоснования необходимости объединения муниципалитетов сделано не было, так как отсутствовали показатели по сельским поселениям и критерии определения эффективной территориальной организации Проекты не в полной мере отражали суть предлагаемых преобразований, не показывали перспектив развития территорий сельских поселений, не указывали источники поступления средств на их реализацию и не определяли затраты в целом

Общественное мнение, сложившееся в отдельных сельских поселениях по поводу целесообразности предполагаемых преобразований, также не позволило осуществить их успешное объединение с другими муниципальными образованиями

На сегодняшний день в соответствии с экспертной оценкой, из 50 районов,

которые выразили свое мнение по вопросу об объединении муниципальных

образований сельских поселений, 40% районов нашли данное объединение

17

целесообразным и предложили варианты объединения, 60% районов высказались категорически против объединения, нашли его нецелесообразным или сейчас не видят необходимости

Были выявлены основные аргументы против и в пользу объединения

Сторонники объединения считают, что

- не соблюдаются требования федерального закона

- повысится экономический потенциал муниципального образования и уровень самостоятельности органов местного самоуправления сельских поселений

- в селах отсутствует промышленное и сельскохозяйственное производства, нет объектов социальной сферы (ФАП, центра досуга, библиотеки и школы), в связи с этим незначительная налогооблагаемая база, доля собственных доходов незначительна (менее 5%)

- значительная доля расходов бюджета уходит на административное управление (более 60%).

Противники объединения считают

- при объединении нарушается принцип пешеходной доступности до административного центра, так как большая часть малочисленных сельских поселений находится в удаленных и труднодоступных районах, либо транспортное сообщение затруднено, например, в связи с отсутствием моста или отсутствием дорог в зимнее время

- на территории села имеется объекты социальной сферы, возникает опасение, что после объединения закроют школу, это приведет к оттоку населения, в частности молодежи, и в конечном результате к гибели села

- подобное реформирование может отрицательно сказаться на итогах предстоящих выборов, в т ч в отношении действующих глав и др.

В параграфе 3 4 «Перспективные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления» была дана дифференцированная оценка сельских поселений Алтайского края по эффективности территориальной организации местного самоуправления, определена группа муниципальных образований, нуждающихся в первоочередной территориальной реорганизации, предложены мероприятия по ее проведению

В этих целях сформирована выборка, включающая 372 сельских поселения, которые предоставили наиболее полные и достоверные данные, были обобщены показатели, составлены сводные таблицы, на основе которых и была апробирована разработанная методика

В результате было получено следующее распределение поселений по трем группам

- 114 (30,7%) сельских поселений полностью соответствуют требованиям федерального закона о численности населения

- 118 (31,7%) сельских поселений условно соответствуют требованиям федерального закона о численности населения (те составляют законодательно допустимое исключение)

- 140 (37,6%) сельских поселений имеют численность, ниже установленной законодательством.

По каждой группе поселений были рассчитаны индикаторы эффективной территориальной организации местного самоуправления (табл 5)

Таблица 5

Показатели социально-экономического развития

различных типов сельских поселений

№ Индикаторы \ сельские поселения 1 группа 2 группа 3 группа Критериальные значения индикаторов

1 Средняя численность населения,чел 3163 1617 665 Не менее 1000

2 Доля населения в трудоспособном возрасте, % 55,4 54,5 56,2 Более 50

3 Среднее число сельских населенных пунктов, ед 3 2,5 2 Не менее 3

4 Людность, чел 1194 649 385 Не менее 500

5 Доля занятых в экономике в общей численности, % 28,8 15,2 9,3 Не менее 20

6 Уровень безработицы, % 10,2 22,4 42,1 Не более 10

7 Доля собственных доходов бюджета, % 35,1 33,5 22,8 Не менее 30

8 Расходы бюджета на одного жителя, руб 1965 1850 2435 Не более 2000

9 Доля расходов на управление в расходах бюджета, % 35,4 58,3 70,5 Не более 35

10 Наличие объектов транспортной инфраструктуры имеются в наличие все в основном имеются имеются только отдельные объекты, не во всех поселениях

11 Наличие объектов социальной сферы в наличие все в основном имеются имеются только отдельные объекты

12 Наличие сельскохозяйственных организаций имеются в основном имеются Имеются не во всех поселениях

13 Наличие промышленных предприятий имеются в основном имеются Практически отсутствуют

Установлено, что значения индикаторов первой группы поселений полностью соответствуют установленным критериальным значениям индикаторов У второй группы поселений значения только пяти индикаторов из рассматриваемых 13 полностью соотвествуют критериальным значениям В третьей группе поселений значения практически всех индикаторов не соответствуют критериальным

Было предложено осуществить реформирование территориальной организации поселений третьей группы Поскольку реформирование территориальной организации местного самоуправления осуществляется в условиях жестких финансовых ограничений, поселения из третьей группы были последовательны проверены на соответствие критериям 2-6 ранга, в результате была сформирована группа из 26 поселений, которые подлежат реорганизации в первую очередь

В диссертации предложен ряд мероприятий по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений

Поскольку любая реформа должна мотивироваться улучшением социально-экономического положения населения, укрупнение муниципалитетов должно сопровождаться специальной инвестиционной программой, обеспечивающей экономический рост и заметное повышение качества и доступности социального обслуживания жителей города и села

С этой целью предлагается

- связать программы объединения со средне- и долгосрочными программами развития муниципалитетов

- прописать в стратегии развития края направления формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления отдельным разделом

- предусмотреть учреждение должности старосты в тех поселениях, которые подлежат объединению Закрепить его полномочия в уставах муниципальных образований

- разработать систему экономических стимулов для сельских поселений к объединению

Перспективными направлениями исследования могут стать

дальнейшее изучение вопроса определения эффективности

территориальной организации местного самоуправления на разных уровнях

(сельское поселение, муниципальный район),

20

определение направлений совершенствования территориальной организации местного самоуправления для сельских поселений, составивших вторую группу,

- разработке системы конкретных мероприятий по изменению территориальной организации местного самоуправления

Основные публикации по теме диссертации:

1 Капустин Л.А К вопросу о региональной политике / Л А Капустян // Известия АГУ - 2002 ~ № 2 (0,2 п л)

2 Капустян Л А. Теоретические проблемы адаптации социально-экономической системы региона к изменяющимся условиям функционирования / Л А Капустян// Известия АГУ -2005. -№2 (0,3пл)

3 Капустян Л А Организационные формы местного самоуправления в условиях реформирования / Л.А, Капустян // Муниципальный мир - 2005 - № 2 (0,5 п.л)

4 Капустян Л.А Теоретические проблемы адаптации регионов / Л А Капустян // Экономическая и социальная политика теоретические и прикладные аспекты • сборник статей / под ред А Я Троцковского, В.И Крышки, СИ Обиреско. - Барнаул • Изд-во Алт. ун-та, 2005 (0,4 п л)

5. Капустян Л А. К вопросу о понятии «местное самоуправление» / Л А Капустян // Образование и социальное развитие региона - 2005 - №3-4 (0,3 п л.)

6 Капустян Л А Зарубежный опыт городского самоуправления / Л А Капустян // Городское самоуправление в России: вчера, сегодня, завтра материалы научно-практической конференции - Барнаул, 2007 (0,8 п л)

7 Капустян Л А. Особенности территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений / Л А Капустян // Вестник Алтайского государственного аграрного университета - 2007 - № 10. (0,7 п.л)

8 Капустян Л А Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления» / В В Мищенко, Л А Капустян // Экономика и управление. -2007 -№5 (авт 0,4)

Подписано в печать ^ 10 2007 г. Формат 60x84/16 Печать - ризография. Усл.п.л. 1,2 Тираж 100 экз. Заказ Отпечатано в типографии экономического факультета АлтГУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Капустян, Лариса Анатольевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 Основные понятия исследования.

1.2 Теоретические вопросы формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности региона.

1.3 Методические подходы к формированию эффективной территориальной организации муниципальных образований - сельских поселений.

ГЛАВА 2. ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1 Историография местного самоуправления.

2.2 Тенденции развития административно-территориального устройства Алтайского края.

2.3 Характерные особенности системы расселения региона.

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

3.1 Отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления.

3.2 Опыт территориальных преобразований в Алтайском крае.

3.3 Перспективные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономические аспекты территориальной организации местного самоуправления"

Становление местного самоуправления в России проходит в условиях реформирования политической и социально-экономической жизни общества. Государство в значительной мере заинтересовано в развитом институте местного самоуправления, так как он выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Наличие развитого местного самоуправления в конечном счете обеспечивает демократизм, стабильность и целостность российского государства.

В последние годы в субъектах Российской Федерации сложились различные формы территориальной организации местного самоуправления. В некоторых регионах местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов и крупных городов, в некоторых - на уровне отдельных поселений, в других - и на уровне районов и на уровне поселений. В целом ряде субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления не было вообще, а их функции исполнялись территориальными подразделениями органов государственной власти.

Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, пошел по пути унификации системы местного самоуправления. Он предусматривает формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной структуры органов местной публичной власти, соответствующей принципам территориальной организации и управления в развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой государственной власти.

При реформировании территориальной организации местного самоуправления часть субъектов Российской Федерации осуществило его с минимальным изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. С одной стороны это было оправданно, так как любой переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу проблем. Но с другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, нерациональным с точки зрения удовлетворения потребностей населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление.

Кроме того, на практике имеются существенные особенности территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Федерации (например, в аграрных и агропромышленных регионах). Особенности сельского самоуправления, его значительное отличие от городского и других видов местного самоуправления не всегда в должной степени учитываются.

В результате сложившаяся в ряде регионов территориальная организация местного самоуправления является неэффективной. Она не позволяет в полном объеме выполнять возложенные на нее полномочия, является достаточно затратной.

С позиций региональной экономики территориальная организация местного самоуправления требует решения ряда вопросов. До сих пор не сложилось однозначного понимания территориальной организации местного самоуправления, отсутствуют научно обоснованные критерии определения оптимальной территории муниципальных образований, подходы к его реформированию в условиях жестких финансовых ограничений.

Актуальность вышеупомянутых проблем предопределила выбор темы диссертационного исследования.

Состояние и степень научной разработанности проблемы. Актуальность и значимость рассматриваемой проблемы обуславливают интерес к этой теме отечественных и зарубежных ученых. Теоретические аспекты регулирования, проблемы становления и развития местного самоуправления изложены в трудах ученых середины и конца XIX и начала XX века JI.A. Велихова, А.Д. Градовского, Н.Я. Данилевского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, JI. Штейна.

В современной научной литературе вопросы местного самоуправления исследовались И.Я. Богдановым, В.И. Васильевым, И.В. Выдриным, Ю.А. Дмитриевым, Е.М. Ковешниковым, O.E. Кутафиным, A.A. Саломаткиным, ,А.А. Сергеевым, С.Е. Чаяновым, А.Н. Широковым, Е.С. Шугриной и другими учеными.

Вопросы оценки эффективности муниципального управления рассматриваются в исследованиях отечественных экономистов: Е.И. Георгадзе, А.Г. Гранберга, К.И. Ефремова, О. Кузнецова, В.Н. Лексина, Т.Н. Морозовой, В.М. Рябцева, С.А. Суспицина, А.Н. Швецова.

Вместе с тем, практически отсутствуют работы по эффективности территориальной организации местного самоуправления, разработке научных основ ее формирования.

Отсутствие научной литературы, посвященной проблемам регулирования территориальной организации местного самоуправления сельских поселений в современных условиях, а также пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили автора к написанию настоящей диссертационной работы.

Цель и задачи исследования заключаются в определении методических подходов к определению эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений с учетом особенностей агропромышленного региона и на этой основе -разработке направлений и путей ее совершенствования.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

- уточнить понятие территориальной организации местного самоуправления;

- выявить особенности правового регулирования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений;

- изучить отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления и возможность его применения в условиях России;

- охарактеризовать основные тенденции формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности;

- разработать и апробировать методику формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления.

- предложить направления и пути совершенствования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений.

Объектом диссертационного исследования является территориальная организация местного самоуправления.

Эмпирическим объектом анализа выбрана территориальная организация местного самоуправления на уровне сельских поселений Алтайского края.

В качестве предмета исследования рассматриваются управленческие отношения, возникающие в процессе регулирования территориальной организации местного самоуправления.

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют теории и методы, традиционно используемые в региональной экономике, работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам местного самоуправления, регулирования его территориальных основ.

Информационная база исследования включает в себя:

- данные Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю;

- нормативные документы РФ и Алтайского края, в том числе по его административно-территориальному устройству;

- результаты экспертного опроса по проблемам формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления;

- результаты социологического опроса по проблемам реформирования территориальной организации местного самоуправления в Алтайском крае.

Научная новизна и основные результаты исследования. Научная новизна диссертационного исследования предопределена:

- в теоретическом плане - рассмотрением теоретических вопросов формирования и регулирования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений;

- в методическом плане - разработкой авторской методики формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления.

В научный оборот вводятся новые методические подходы и прикладные результаты, в частности:

1. На основе анализа и обобщения существующих взглядов уточнено понятие территориальной организации местного самоуправления в широком смысле, охватывающее характеристику сложившейся системы муниципальных образований, а также критериев и процедур установления их территорий и границ.

2. Разработана и апробирована на примере 372 сельских поселений Алтайского края методика формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений.

3. На основе сравнительного анализа правовых норм регулирования и практики территориальной организации местного самоуправления в сельских поселениях и городских округах выделены специфические особенности территориальной организации местного самоуправления в сельской местности (вариативность, дифференциация территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений, двухуровневая организация, наличие административного центра и др.).

4. Изучен отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления, который свидетельствует о том, что большинство стран перешло к многоуровневой системе местного самоуправления, сопровождавшейся тенденцией к укрупнению муниципалитетов, формированием территорий и установлением границ муниципалитетов на основе определенных критериев.

5. Выявлены основные тенденции формирования территориальной организации местного самоуправления в Алтайском крае, а именно: чередование процессов укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц, совпадение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления, преобразование сельских населенных пунктов в городские и обратно.

6. На основе разработанного методического подхода проведена ранжировка сельских поселений в соответствии с эффективностью территориальной организации местного самоуправления и предложены пути ее повышения в условиях жестких финансовых ограничений.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретико-методологическая ценность работы состоит в том, что ее результаты вносят определенный вклад в развитие научных подходов к формированию основ эффективной территориальной организации местного самоуправления.

Прикладное значение диссертации заключается в возможности использования полученных в ходе исследования знаний сущности территориальной организации местного самоуправления, механизмах ее регулирования, критериях определения эффективной территориальной организации муниципальных образований при формировании и осуществлении государственной политики по ее регулированию. Результаты исследования подводят научную базу совершенствования этой политики, повышения ее обоснованности и эффективности.

Кроме того, материалы диссертационного исследования могут найти применение в образовательном процессе при разработке и чтении лекций по соответствующим разделам таких научных дисциплин, как «Региональная экономика», «Управление региональной экономикой», «Экономика сельских регионов», «Система государственного и муниципального управления».

Апробация и практическое использование результатов исследования. Теоретико-методологические положения, методика и прикладные результаты исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных конференциях, расширенном заседании кафедры региональной экономики и управления Алтайского государственного университета. Результаты работы используются автором при чтении курса «Система государственного и муниципального управления» в Алтайском государственном университете, в Российской академии национальной безопасности, охраны и правопорядка.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ общим объемом 4,0 п.л., из них авторских - 3,6 п.л., в том числе 2 - в изданиях из рекомендованного списка ВАК.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Основной материал изложен на 186 страницах. Библиографический список включает 110 источников.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Капустян, Лариса Анатольевна

Заключение

Проведенный в диссертации анализ территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений региона, а также критериев, используемых при формировании территорий муниципалитетов, позволил сделать следующие выводы:

1. В федеральном законодательстве отсутствует определение термина «территориальная организация местного самоуправления» и в науке не сложилось единая точка зрения в трактовке данного термина. Автором уточнено понятие «территориальная организация местного самоуправления», обоснована необходимость использования и исследования расширительной трактовки. Под ней в работе предлагается понимать управленческие отношения по установлению, изменению и преобразованию границ территорий муниципальных образований на основе научно обоснованных критериев.

Исходя из этого определения понятие территориальной организации местного самоуправления включает в себя характеристику видов и уровней муниципальных образований, их взаимосвязи, определение оптимальной территории муниципального образования и его границ.

2. Выявлены особенности территориальной организации местного самоуправления в сельской местности и сделан вывод о необходимости их учета на практике при формировании территорий и установлении границ сельских поселений. Установлено, что при территориальной организации местного самоуправления в сельской местности предусмотрены два принципа формирования муниципальных образований: поселенческий и административно-территориальный. Рассмотрены преимущества той и другой модели, сделан вывод о целесообразности использования смешанной модели.

В работе выделены специфические особенности территориальной организации местного самоуправления в сельской местности. К таковым автор предлагает относить:

- вариативность территориальной организации местного самоуправления;

- двухуровневая организация;

- дифференциация территориальной организации местного самоуправления;

- наличие административного центра с учетом исторических особенностей и пешеходной доступности.

Автором обоснована необходимость дополнения системы принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных законом, принципом учета наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления установленных законом вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий.

Также исходя из установленных особенностей территориальной организации местного самоуправления в сельской местности, автор предлагает разграничить наличие сельского поселения, созданного на основе одного населенного пункта и на основе нескольких населенных пунктов, так как для этих территориальных образований требуются различные системы управления. Предлагается для их обозначения ввести два разных термина: сельское поселение и сельский округ.

3. Разработана авторская методика формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений. Суть методики сводится к определению системы критериев формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления. В качестве таковых в данном случае понимаются параметры (характеристики) системы местного самоуправления, оказывающие существенное влияние на эффективность и полноту исполнения полномочий муниципалитетами, возможность реализации населением своих потребностей и во многом детерминированные тем, каким образом была разграничена территория субъекта между муниципальными образованиями.

4. В качестве объективных предпосылок формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления в работе рассматриваются история формирования территориальной организации местного самоуправления в России, тенденции ее изменения в Алтайском крае и сложившаяся система расселения.

История развития территориальной организации местного самоуправления подтверждает правильность выбора в пользу двухуровневой системы местного самоуправления в сельской местности. Но в работе сделан вывод о том, что местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти, со своими особыми функциями, задачами, компетенцией должно существовать на территориях, созданных по несколько иным принципам, чем нынешние административно-территориальные единицы.

На территории края постоянно чередуются процессы укрупнения и разукрупнения административно территориальных единиц; процессы преобразования административно-территориального устройства тесно связано с поиском оптимальной системы управления, и такая система пока не установлена.

Реформирование территориальной организации местного самоуправление на современном этапе было осуществлено на имеющейся административно-территориальной основе, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Сделан вывод о том, что сложившаяся система расселения двояко влияет на формирование оптимальной территориальной структуры сельских поселений в Алтайском крае. С одной стороны, увеличение доли крупных поселений позволяет создавать жизнеспособные муниципальные образования, с другой стороны, рост числа мелких населенных пунктов приводит к необходимости постоянно осуществлять реорганизацию территориальной организации местного самоуправления.

5. Россия необоснованно для страны с различными природными, национальными, экономическими особенностями территории пошла по пути унификации муниципальных образований. При всех региональных различиях организации местного самоуправления тенденция укрупнения муниципалитетов проявляется как в мировой, так и в отечественной практике. На сегодняшний день в российских регионах уже накоплен некоторый опыт по реформированию территориальной организации местного самоуправления, который свидетельствует о том, что укрупнение муниципалитетов является объективной необходимостью.

6. В Алтайском крае также были предприняты попытки реформирования территориальной организации местного самоуправления. Сдерживающим фактором территориальных преобразований стало отсутствие реального социально-экономического обоснования необходимости объединения муниципалитетов сделано не было, так как отсутствовали показатели по сельским поселениям и критерии определения эффективной территориальной организации. Проекты не в полной мере отражали суть предлагаемых преобразований, не показывали перспектив развития территорий сельских поселений, не указывали источники поступления средств на их реализацию и не определяли затраты в целом.

Кроме того, общественное мнение, сложившееся в отдельных сельских поселениях по поводу целесообразности предполагаемых преобразований, также не позволило осуществить их успешное объединение с другими муниципальными образованиями.

7. Дана дифференцированная оценка сельских поселений Алтайского края по эффективности территориальной организации местного самоуправления, определена группа муниципальных образований, нуждающихся в первоочередной территориальной реорганизации, предложены мероприятия по ее проведению.

В диссертации предложен ряд мероприятий по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений.

Предлагается:

- связать программы объединения со средне- и долгосрочными программами развития муниципалитетов.

- прописать в стратегии развития края направления формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления отдельным разделом.

- предусмотреть учреждение должности старосты в тех поселениях, которые подлежат объединению. Закрепить его полномочия в уставах муниципальных образований.

- разработать систему экономических стимулов для сельских поселений к объединению.

Таким образом, основные задачи, поставленные в диссертации, в целом, решены. Однако, за рамками исследования осталось много вопросов, без которых формирование эффективной территориальной организации местного самоуправления невозможно.

Перспективными направлениями исследования могут стать:

- дальнейшее изучение вопроса определения эффективности территориальной организации местного самоуправления на разных уровнях (сельское поселение, муниципальный район);

- определение направлений совершенствования территориальной организации местного самоуправления для сельских поселений, составивших вторую группу;

- разработке системы конкретных мероприятий по изменению территориальной организации местного самоуправления.