Организационно-методические основы государственного контроля и надзора за качеством и безопасностью продукции тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пяткова, Татьяна Владимировна

Глава 2.

2.1 2.

Глава 3.

3.2 3.3.

Организационно-экономические проблемы государственного контроля и надзора

Методика определения эффективности государственного контроля и надзора

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-методические основы государственного контроля и надзора за качеством и безопасностью продукции"

Эффективность экономического развития стран, отраслей и предприятий в условиях рыночной экономики предопределяется возможностями обеспечения конкурентоспособности.

В настоящее время низкий уровень конкурентоспособности отечественной продукции относится к числу основных проблем и ограничений экономического роста. Конкурентоспособность непосредственно связана с качеством товаров и услуг, предлагаемых на потребительском рынке.

Безопасность продукции (для человека, имущества, окружающей среды) является составляющей ее качества. Степень безопасности продукции, работ и услуг для потребителей гарантируется государством, использующим для этой цели экономические и административные рычаги.

Децентрализация экономики страны и перестройка хозяйственных отношений резко обострили проблему качества и безопасности товаров, реализуемых на российском потребительском рынке.

Нами в данном исследовании определены особенности современного российского потребительского рынка:

- большая доля недоброкачественной (опасной) продукции, попадающей в обращение в обход действующего порядка, что приводит к смертельным исходам, преждевременной потере трудоспособности и т.п.

- фальсификация продукции и значительное количество товаров, находящихся в теневом обращении, приводящие к недополучению бюджетом миллиардов рублей.

Преодоление сложившейся социально-экономической ситуации требует, по нашему мнению, усиления государственного регулирования в области качества в целях обеспечения безопасности человека, сохранения природной среды его обитания, повышения качества и конкурентоспособности продукции и услуг, защиты национального рынка.

Процессы децентрализации обязательно должны сопровождаться усилением централизованного контроля. Передача ответственности за принятие решений сверху вниз, делегирование все больших полномочий нижестоящим органам и организациям, объективно требует усиления контроля сверху.

Контроль — важнейшее звено системы управления. Контроль является широко распространенным объективным явлением в экономической жизни общества. Он тесно слит с другими явлениями, поэтому не всегда обнаруживается его важная роль во всех без исключения процессах управления производством. В современных экономических условиях требуется совершенствование всей системы контрольной работы, усиление контроля во всех звеньях и процессах управления.

Непосредственно осуществление государственного контроля и надзора за качеством и безопасностью продукции, работ и услуг является основной функцией территориальных органов Госстандарта России. Разработка, производство и сбыт продукции требуют определенной организации и методических подходов у органов, осуществляющих контроль и надзор.

В сфере контрольной и надзорной деятельности, проводимой сегодня различными федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обострилась проблема ведомственной разобщенности и, в конечном итоге, что ведет к недостаточной эффективности контрольной и надзорной деятельности в целом. Недостаточная эффективность обусловлена как отсутствием единой профильной правовой базы контроля и надзора и пересечениями в законодательстве (дублирование контролируемых объектов), так и отсутствием единства методологической основы и технологии проведения надзора, его информационно-аналитического обеспечения.

Теоретическая и практическая значимость проблем ведомственной разобщенности и недостаточной эффективности контроля и надзора для экономики России, а также недостаточная разработанность в современных условиях предопределяют актуальность исследования. Нами аргументирована необходимость реформирования и реструктуризации существующей в стране системы государственного надзора и контроля на основе взаимоувязанной правовой базы и целенаправленного воздействия государства на качество и безопасность всех видов продукции как на потребительском рынке страны, так и в обеспечении федеральных государственных нужд.

Для понимания действительной роли государственного контроля необходимо его качественное обособление и самостоятельный анализ этой сферы теории и практики управления. Государственный контроль и надзор предполагает использование широкого спектра методов достижения соответствующих целей, среди них, по нашему мнению, особое значение имеют организационно-методические. Исследование в этой области и применение их результатов на практике будет способствовать дальнейшему развитию деятельности в сфере государственного контроля и надзора.

Организационно-экономические аспекты в исследовании государственного контроля и надзора отражены в работах отечественных ученых В.В. Бойцова, В.Я. Белобрагина, В.Г. Версана, Н.В. Войтоловского, Е.А. Горбашко, Е.А. Кочерина, Д.С. Львова, В.В. Окрепилова, Г.В. Хомерике.

Для углубленного понимания данной проблемы были изучены труды зарубежных ученых: В.Е. Деминга, Д.М. Джурана, К. Исикавы, А.Ф. Фейгенбаума, Фр. Хаейка.

Следует отметить, что организационно-методические основы государственного контроля и надзора в деятельности территориальных органов Госстандарта России являются для нашего государства малоизученными. Ученые обращали внимание на важную роль контроля в экономической жизни общества, но кардинальные меры по его совершенствованию не предпринимались. Системные исследования государственного регулирования качеством продукции с учетом влияния административных барьеров в России не проводились, а труды зарубежных ученых основаны на закономерностях развитого рынка и не учитывают специфики российских условий. Значимость рассматриваемой проблемы и недостаточная ее разработанность для экономики России и определяют актуальность темы исследования.

Целью диссертационного исследования является выполнение автором научно-обоснованных экономических и организационно-методических разработок, обеспечивающих решение важных прикладных задач экономики стандартизации и управления качеством по совершенствованию деятельности в области государственного контроля и надзора территориальных органов Госстандарта России в условиях современной экономике России.

Предметом исследования является контрольная деятельность в сфере качества и безопасности продукции, работ и услуг. Контроль рассматривается как сложное и комплексное социально-экономическое явление, как неотъемлемое звено управления экономикой.

Объектом исследования являются регионы Российской Федерации, в том числе г. Санкт-Петербург и Ленинградская область.

В соответствии с целью исследования, избранным предметом и объектом исследования в диссертации поставлены и решались следующие задачи:

- исследование роли государства в обеспечении конкурентоспособности продукции;

- анализ принципов формирования и реализации положений национальной политики России в области качества;

- обобщение и анализ международного опыта в области государственного контроля и надзора;

- изучение и выработка предложений по совершенствованию действующих нормативных документов по контролю и надзору в области качества продукции, работ (услуг);

- уточнение понятий государственного контроля и надзора;

- анализ деятельности в области контроля и надзора за качеством продукции, работ (услуг) территориального органа Госстандарта России.

Теоретической и методической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономической теории, макроэкономики, повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг, а также концепции и разработки Госстандарта России и его научно-исследовательских институтов.

Решение поставленных задач осуществлялось с учетом законодательных актов, нормативно-правовых и методических документов, материалов отечественных и международных конференций и семинаров по рассматриваемой теме. Разработки базируются на обобщении и анализе * автором фактических данных Центров стандартизации и метрологии

Госстандарта России в Северо-Западном регионе. Обработка фактических данных осуществлялась с применением экономико-статистических методов.

В основе исследования лежит диалектический метод изучения объекта в его развитии, системный подход к изучению законодательства в области контроля и надзора, структурно-функциональные методы экономического и статистического анализа.

Обоснованность выводов и предложений, полученных в процессе работы, t обеспечивается методологией исследования, использованием действующих нормативно-правовых документов и статистических данных, отражающих состояние проведения работ по государственному контролю и надзору.

Личный вклад автора в проведенное исследование и полученные научные результаты заключаются:

-в постановке и обосновании цели исследования, выборе объекта исследования, определении совокупности взаимоувязанных задач исследования и их решении;

- в анализе принципов формирования и реализации государственной политики России в области качества;

- в изучении и выработке предложений по совершенствованию действующих нормативных документов по контролю и надзору в области качества продукции, работ (услуг);

- в разработке основных направлений совершенствования деятельности государственного контроля и надзора, проводимой территориальными органами Госстандарта России. I

- в анализе результатов деятельности в области контроля и надзора за качеством продукции, работ (услуг) территориального органа Госстандарта России.

Методические положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации являются результатом самостоятельного исследования автора.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в постановке, теоретическом обосновании и решении в нем комплекса вопросов, связанных с совершенствованием организационно-методических основ проведения и повышения эффективности государственного контроля и надзора. В процессе исследования получены следующие наиболее существенные научные результаты:

• разработаны методические основы оценки эффективности проведения работ по государственному контролю и надзору за качеством продукции, работ (услуг), как оценки предотвращенного ущерба для народного хозяйства.

• выявлены недостатки действующих нормативных документов по контролю и надзору за качеством и безопасностью продукции, работ и услуг;

• уточнено понятие государственного контроля и надзора;

• обоснована необходимость реформирования и реструктуризации существующей в стране системы государственного надзора и контроля на основе совершенствования их правовой базы для снятия административных барьеров в экономике;

• аргументирована необходимость на современном этапе развития экономики усиления государственного контроля и надзора на стадии проектирования и производства продукции;

• даны предложения по улучшению внутренней организации работ государственных инспекторов в территориальном органе Госстандарта России.

Практическая значимость полученных результатов заключается в том, что выводы, рекомендации и предложения автора по полной (или частичной) реструктуризации надзорных органов и концентрация государственного контроля и надзора за качеством и безопасностью продукции на базе одного федерального органа исполнительной власти с наделением его соответствующими полномочиями и ответственностью, является наиболее радикальным решением назревшей проблемы. Наши предложения могут быть использованы при организации работ по проведению государственного контроля и надзора в территориальных органах Госстандарта России.

Автор диссертационной работы проводил рейтинговую оценку деятельности территориальных органов Госстандарта РФ в Северо-Западном регионе. Основные положение диссертационной работы были представлены на ежегодных научных сессиях профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, на научно-технических советах ФГУ «Тест - С.-Петербург», работников других территориальных органов и взаимодействующих с ними городских организаций по вопросам государственного контроля и надзора.

По теме диссертации автором опубликованы 4 печатные работы.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. Общий объем диссертации составляет 179 страниц машинописного текста, включая 13 рисунков и 8 таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пяткова, Татьяна Владимировна

Основные результаты, которые должны быть достигнуты при реализации национальной политики России в области качества, можно свести к следующим:

- рост материального благосостояния населения путем максимального (в зависимости от экономических возможностей общества) удовлетворения потребностей граждан;

- повышение до мирового уровня качества изделий ведущих предприятий страны, способных дать импульс всеобщему росту качества отечественной продукции;

- подъем престижа российских предприятий и изделий, достигших мирового уровня качества и способных конкурировать с зарубежной продукцией;

- устойчивое улучшение качества и конкурентоспособности отечественной продукции на внутреннем рынке;

- рост занятости населения страны общественно полезной деятельностью;

- позитивное изменение структуры экспорта;

- обеспечение безопасности страны за счет производства продукции, обладающей качеством, достаточным для предупреждения техногенных катастроф;

- защита потребителей от некачественной продукции и от продукции и услуг, опасных для жизни, здоровья и имущества; укрепление обороноспособности страны.

В диссертационной работе сформулированы направления национальной политики в области качества:

1. пропаганда и популяризация идей качества продукции и услуг;

2. массовое внедрение эффективных систем качества и прогрессивных методов менеджмента качества;

3. создание предприятиям таких организационно-технических условий, которые содействовали бы подъему качества продукции и услуг

4. учет фактора продукции и услуг при выработке и принятии решений для развития экономики и страны в целом.

Основные средства решения проблем, по мнению автора должны стать, стандартизация, метрология, подтверждение соответствие продукции установленным требованиям, создание действенной системы государственного и общественного контроля и надзора за рынком продукции и услуг, привлечение к ответственности недобросовестных производителей и продавцов, реализующих опасные, фальсифицированные или недоброкачественные товары.

3. Обеспечение безопасности продукции за счет сертификации необходимый, но недостаточный метод контроля. Для всестороннего и полного обеспечения безопасности продукции, работ (услуг) необходимо привлечение других методов контроля и надзора.

4. В диссертационной работе исследована проблема повышения эффективности деятельности органов по сертификации и регулирование их количества. В настоящее время в Санкт-Петербурге и Ленинградской области функционируют 54 органа по сертификации и 156 испытательные лаборатории.

При этом всего 8 органов обеспечивают 72% потребностей города в сертификации. Автором предложено принятие решения о координации их деятельности и развития, а также расширение возможностей испытательной базы, ориентированной на безопасность продукции с учетом ее потребительских (функциональных) свойств. Сертификацией, кроме продукции (услуг) базовых отраслей промышленности города, должна быть охвачена также продукция, поставляемая по городскому заказу.

5. Сейчас Россия, действуя по примеру развитых стран, усиливает государственный контроль, что безусловно положительно. Вместе с тем неправильное использование механизмов государственного контроля или их неадекватность современным потребностям содержат потенциальные угрозы. Для углубленного понимания данной проблемы в диссертационном исследовании обобщен международного опыт в области государственного контроля и надзора, так как в развитых странах государственные органы контроля являются главным инструментом воздействия на экономику.

6. Автором рассмотрены функции государственного контроля и надзора и сформулированы основополагающие принципы развития контрольной как отечественной деятельности, так зарубежной: административная и финансовая независимость от субъектов контроля;

- соблюдение правовых норм;

- беспристрастность;

- неотвратимость наказания и его соразмерность выявленным нарушениям;

- координация деятельности с другими органами, осуществляющими государственный контроль и надзор;

- гласность результатов при сохранении государственной и коммерческой тайны проверяемых субъектов хозяйствования; гармонизация правил проведения государственного контроля и надзора с принятыми в международной практике нормами.

В масштабах всей страны государственный контроль и надзор за качеством продукции (работ, услуг) осуществляется Госстандартом с 1965 г. Автором предложена система совершенствования системы государственного контроля и надзора. Она должна базироваться на следующих принципах: процессный подход с использованием информационных технологий а не структурный ориентацией на задачу; четкая ответственность за конкретный процесс и результат; учет поведения людей в контрольных ситуациях, ориентированность контроля на будущее, а не на прошлое.

Система государственного контроля и надзора должна совершенствоваться по следующим направлениям: улучшение организационных аспектов схемы планирования (например, установление и строгое выполнение сроков проведения промежуточных этапов планирования); повышение качества формируемых планов благодаря использованию более достоверной исходной информации; повышение оперативности процесса формирования и корректировки плановых решений.

7. Различия между терминами «контроль» и «надзор», поскольку они узаконены законом «О сертификации» и Положением о Госстандарте, требуют четкого разъяснения. Законы таких разъяснений не содержит. По этому, в диссертационной работе произведено уточнение понятий государственного контроля и надзора.

По мнению автора, надзор предполагает проверку соблюдения правовой нормы и безусловное применение установленных санкций, если она нарушена, а контроль допускает при этом еще возможность учета целесообразности поведения соответствующих субъектов ответственности.

8. Закон «О стандартизации» и закон «О защите прав потребителей» содержат перечень выдаваемых предписаний в случае выявления нарушений. Они в определенной степени совпадают. Такое количество и разнообразие полномочий одних и тех органов, предусмотренное упомянутыми законами, создает затруднение при их применении. Учитывая единство государственного надзора за всеми объектами, автором предложено издание правового акта, унифицирующего меры воздействия и санкции, применяемые в этой области.

9. Массовое проникновение на рынок некачественных и опасных товаров, а также лавинообразное развитие рынка услуг привели к тому, что меры, по сути своей исключительного характера стали применяться для контроля основной массы товаров и услуг. Однако на практике создать реальные механизмы контроля качества товаров и услуг оказалось невозможным именно из-за чрезвычайно широкого поля применения подобных механизмов. Реальный контроль качества был подменен контролем за бумагами. Контроль за наличием или отсутствием определенных бумаг представляет привлекательное поле деятельности для проверяющих. Соответственно растут и издержки проверяемых, обусловленные непроизводительными затратами времени и «теневыми» выплатами.

Усиление роли государства в регулировании экономики, обеспечении экономического роста и занятости населения требует совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти с целью устранения дублирования функций по государственному контролю различных федеральных органов исполнительной власти в отношении субъектов предпринимательской деятельности, сокращения административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности, а также обеспечения защиты интересов потребителей и государства.

В настоящее время в Российской Федерации полномочиями по осуществлению государственного контроля за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности требований к качеству и безопасности продукции (товаров), работ и услуг, установленных государственными стандартами, различными правилами и нормами (санитарными, ветеринарными и др.), наделены около двадцати федеральных органов исполнительной власти и их территориальные органы.

В диссертационном исследовании проведен анализ действующего законодательства и иных правовых актов, определяющих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при осуществлении государственного контроля за соблюдением требований к качеству и безопасности продукции (товаров), работ и услуг. Автором доказано, что во многих случаях задачи и функции указанных органов, в том числе номенклатура контролируемой продукции (товаров), дублируются.

В то же самое время размеры штрафных санкций, применяемые федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами) за одни и те же правонарушения, выявленные в результате государственного контроля, в том числе при проверках одной продукции, значительно различаются.

Автором обосновано четкое разграничение функций и сфер деятельности контролирующих и надзорных органов в соответствии с их компетенцией, которое позволит решить важную задачу совершенствования государственного контроля и надзора на потребительском рынке, исключить широко распространенное в настоящее время дублирования деятельности различных контролирующих органов.

По мнению автора, при определении полномочий контролирующих и надзорных органов целесообразно исходить из целей и предмета их деятельности, которые могут быть сгруппированы в несколько основных блоков.

В диссертационной работе обосновано преимущественное выделение Госстандарта России среди других федеральных органов, осуществляющих надзор и контроль.

Автором предложена реализация принципа разделения полномочий между органами исполнительной власти, осуществляющими государственный контроль и надзор за продукцией, усиление их ответственности за нарушение правил контроля и надзора, совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти с целью устранения дублирования функций по государственному контролю различных федеральных органов исполнительной власти. Все это направлено на формирование эффективной скоординированной системы государственного контроля и надзора на рынке, взаимодействие контролирующих, правоохранительных и судебно-исполнительных органов, что позволит избежать дублирования в работе органов контроля и надзора.

9. Сложившаяся модель государственного регулирования, ориентированная на выявление опасных товаров, в большинстве своем уже находящихся в обращении и, по мнению автора, не может быть перспективной. Поэтому, стратегическим направлением государственной политики по обеспечению безопасности и качества продукции (услуг) должно стать предотвращение производства опасной продукции.

Существующая система государственного контроля и надзора неэффективна. Она использует только метод последующего контроля, т. е. какое-либо событие уже произошло, допущены нарушения, ресурсы растрачены, время упущено, и только после этого контрольные органы изучают проблему и предлагают меры наказания. Контрольные органы не отвечают за конкретные результаты. Все проконтролировать система качества физически не может, поэтому выбор объекта и предмета контроля носит субъективный и заказной характер. Такой контроль неэффективен, он несозидателен.

Регулирование административных барьеров на рыночной стадии необходимо при резком увеличении числа предприятий, для которых вопросы получения быстрой и незаконной прибыли являются доминирующими. При этом неотвратимость наказания недобросовестных продавцов по результатам усиленного контроля теряет смысл. Поэтому, автор диссертационного исследования предлагает усилить государственный контроль и надзор на стадиях проектирования и производства продукции.

10. Контроль и надзор осуществляется лишь в части соблюдения субъектами хозяйственной деятельности обязательных требований государственных стандартов. Здесь возникают следующие проблемы:

1. В России обязательные требования стандартов — требования, предъявляемые только к безопасности продукции, а не к ее потребительским свойствам;

2. Не все государственные стандарты содержат даже такие требования;

3. Очень широкая номенклатура продукции выпускается по техническим условиям (ТУ), а в соответствии с действующей государственной системой стандартизации ТУ не являются нормативными документами. Для решения этих проблем автором диссертационного исследования предложено придать техническим условиям (ТУ) статус нормативного документа, при проведении государственного надзора за соблюдением обязательных требований стандартов, правил обязательной сертификации, метрологических правил и норм одновременно контролировать и потребительские свойства товара.

11. В третьей главе предложены оптимизационные экономико-математические модели для решения следующих двух задач государственного надзора:

1. выявление перечня наиболее актуальных проверок и распределение элементов этого перечня по региональным управлениям (исполнителям), то есть формирование годового плана госнадзора;

2. распределение в каждом территориальном органе проверок по временным интервалам в течение года, квартала (формирование годовых, квартальных планов-графиков госнадзора территориальных органов, определение очередности проверок).

12. В связи с возникшей сложностью оценки эффективности государственного контроля и надзора в целом, процесса его планирования, механизма воздействия на предприятия и организации по результатам проверок автором предложен вариант расчета экономического эффекта при проведении работ государственного контроля и надзора.

Эффективность государственного контроля и надзора имеет социально-экономический характер, поэтому, практическое определение социально-экономической эффективности конкретных мероприятий требует комплексного подхода и системного анализа всех основных экономических и социальных последствий принимаемых по их виду решений, проявляющихся в различных частях социально-экономической системы в целом.

Исходя из того, что государственный контроль и надзор является частью общей системы такого экономического объекта как государство, автором предложено определять экономический эффект при проведении государственного контроля и надзора как бюджетную эффективность. Основным показателем бюджетной эффективности является бюджетный эффект, который определяется в предотвращении отрицательных последствий, выявленных государственными инспекторами. Эффект возникает как в социальной, так и в экономической сфере.

Таким образом, в результате исследований автор разработал научно-обоснованные экономические и организационно-методических разработки и предложения по реформированию и реструктуризации существующей в стране системы государственного надзора и контроля на основе взаимоувязанной правовой базы и целенаправленного воздействия государства на качество и безопасность всех видов продукции как на потребительском рынке страны.

Заключение

Проведенный в диссертационной работе анализ результатов работ в области государственного контроля и надзора, а также анализ действующих нормативно-правовых документов по контролю и надзору в области качества продукции, работ (услуг) позволяет сформулировать ряд выводов:

1. Целью существования любого государства является улучшение уровня и качества жизни населения. Для России решение этого вопроса связано, в первую очередь, с повышением конкурентоспособности национальной экономики. Конкурентоспособность непосредственно связана с качеством товаров и услуг, предлагаемых на потребительском рынке. Безопасность продукции (для человека, имущества, окружающей среды) является составляющей ее качества. Степень безопасности продукции, работ и услуг для потребителей гарантируется государством, использующим для этой цели экономические и административные рычаги. Основным элементом регулирования безопасности и качества товаров и услуг является государственный контроль и надзор.

2. Национальная политика России в области качества должна определить отношение государства и общества к проблеме качества и способам ее решения, указать цели, направления и этапы.