Организация и механизм управления государственным заказом на уровне региона (на примере Ленинградской обл.) тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организация и механизм управления государственным заказом на уровне региона (на примере Ленинградской обл.)"

На правах рукопиу

А

Курочкина Виктория Александровна

Организация и механизм управления государственным заказом на уровне региона (на примере Ленинградской области).

Специальность 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

оозовгаиз

Санкт-Петербург 2007

003062903

Работа выполнена в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Северо-Западная академия государственной службы»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Рафиков Сергей Ахметович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Максимова Татьяна Геннадиевна

доктор экономических наук, профессор Мартынов Сергей Дмитриевич

Ведущая организация Санкт-Петербургский государственный

университет

Защита состоится 25 мая 2007 г в 13 00 часов на заседании диссертационного совета К 502 007 03 при ФГОУ ВПО «Северо-Западная академия государственной службы» по адресу 199178, г Санкт-Петербург, В О , Средний пр , д 57, ауд 412

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы по адресу г Санкт-Петербург, В 0, 8-я линия, д 61

Автореферат разослан 25 апреля 2007 г

Ученый секретарь Диссертационного совета

С В Чубинская-Надеждина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования

В настоящее время вновь возрастает роль государства в регулировании экономики страны и регионов С этой целью используется широкий спектр инструментов, среди которых одним из наиболее действенных является государственный заказ

Во времена командно-административной экономики действовал такой принцип ведения хозяйства, который включал плановое выделение фондов на государственные нужды и размещение на предприятиях гарантированного государственного заказа В начале 90-х годов с распадом СССР и появлением элементов рыночной экономики произошло нарушение цепочки народнохозяйственных связей Становление и развитие рыночной экономики заставило по-новому оценивать и использовать привычные средства государственного регулирования экономического процесса, в том числе и инструмент государственного заказа Возрастание доли государственного заказа связано с его действенностью в решении различных социально-экономических задач

Значимостью государственного заказа в развитии и регулировании экономики государства определяется актуальность темы исследования Степень разработанности проблемы.

Инструмент государственного заказа активно используется в государственном регулировании экономики ряда стран с различной степенью экономического развития, и эта тема широко освещена в работах как зарубежных авторов Д Кейнса, К Маркса, А Смита, К Фридмана, так и отечественных Л Абалкина, Д Абдрахимова, Л Андреева, М Афанасьева, Т Дорошенко, М Кныша, Д Кузнецова, А Мерсиянова, Н Нестеровича, А Ноздрачев, Ю Панибратова, К Петрова, В Понамарева, А Рассадина, В Смирнова, П Тамарова, В Федоровича, И Чибисова, Е Чистякова и др

Экономический аспект механизма государственного заказа рассмотрен в теоретических концепциях меркантилизма, классической школы политической экономии, теории Д Кейнса, монетаризма и в современных исследованиях

Правовые основы государственного заказа обеспечены нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации в области государственных закупок

Вместе с тем недостаточно изученными остаются вопросы функционирования института государственного заказа на региональном уровне, а также оценка эффективности инструмента государственных закупок

Вышеизложенное определяют цель и задачи диссертационного исследования

Целью диссертационной работы является разработка методических предложений и практических рекомендаций по повышению эффективности системы государственного заказа на уровне субъекта Федерации

В соответствии со сформулированной целью поставлены следующие задачи:

- провести анализ государственного заказа как теоретико-экономической категории в контексте исторических и современных тенденций государственного регулирования экономики на региональном уровне, в том числе в сфере природопользования,

-выявить современные тенденции развития системы государственных закупок в России на федеральном и региональном уровне,

-провести оценку работы системы государственного заказа на стадиях формирования, размещения и исполнения на примере управления сферой природопользования регионом, -выявить и исследовать особенности, преимущества и недостатки института государственного заказа на региональном уровне на примере сферы природопользования,

- разработать более эффективный алгоритм государственного заказа на уровне региона, -разработать методику оценки эффективности модифицированного алгоритма государственного заказа,

-провести оценку эффективности модифицированного алгоритма государственного заказа на примере управления региональным природопользованием,

-разработать рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа на уровне региона

Предметом исследования является государственный заказ как инструмент социально-экономических отношений в регионе

Объектом исследования является система управления государственным заказом на региональном уровне, в том числе в сфере природопользования

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики государственного управления, закупок для государственных нужд, управления социально-экономическими процессами в регионе, региональной экономики, теории государственного и муниципального управления, системного экономического анализа, экономико-математического моделирования, оценки эффективности управленческой деятельности

В диссертации использовались методы экономико-статистического анализа, методы сравнения и группировок

Информационной базой являются законодательные и нормативно-правовые документы, справочные и статистические материалы Госкомстата Российской Федерации,

комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, а также материалы по исследуемой проблематике, полученные соискателем самостоятельно

Положения, выносимые на защиту:

1 Выявлена специфика и уточнен состав системы «прокьюримент» на основе зарубежного опыта, и даны рекомендации по ее внедрению в отечественную практику

2 Предложен полиитерационный алгоритм государственного заказа для региона на основе итерационного подхода

3 Оценена эффективность использования бюджетных средств в полиитерационном алгоритме государственного заказа

4 Разработаны альтернативные многокритериальные стратегии выбора заказчиком предложений на государственную закупку и рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке новых методик, позволяющих значительно повысить эффективность использования бюджетных средств

К числу основных результатов, определяющих новизну, относятся следующие

1 На основе анализа зарубежного опыта выявлена специфика и уточнен состав системы «прокьюримент», и даны рекомендации по ее внедрению в отечественную практику

2 На основе критического анализа практики государственного заказа предложен новый алгоритм его организации в регионе и оценена эффективность его использования на примере сферы природопользования

3 На основе итерационного подхода к системе государственного заказа предложен полиитерационный алгоритм его реализации в регионе

4 Разработаны альтернативные многокритериальные стратегии выбора заказчиком предложений на государственную закупку и рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа

Прастическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования результатов и рекомендаций для совершенствования системы государственного заказа в регионе, а также при разработке региональных программ и планов в сфере природопользования

Отдельные положения диссертации могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы по государственному заказу в регионе

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образования при чтении курсов

«государственное и муниципальное управление», а также специальных учебных курсов, освещающих вопросы государственного заказа в Российской Федерации

Реализация работы. Результаты диссертационного исследования были использованы при разработке региональной целевой программы «Охрана окружающей среды Ленинградской области на 2004-2006 годы», утвержденной областным законом от 18 05 2006 № 35-оз и региональной целевой программы «Охрана окружающей среды Ленинградской области на 2007-2010 годы», утвержденной областным законом от 06 09 2006 № 107-ОЗ

Рекомендации, предложенные в исследовании, нашли применение в работе Конкурсной комиссии Правительства Ленинградской области

Апробация результатов работы Результаты диссертационного исследования докладывались на ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Экономическая психология современные проблемы и перспективы развития» (г Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, 2004 г ), междисциплинарной аспирантской конференции СЗАГС-РАГС «Власть и управление в современном мире» (г Санкт-Петербург, СПбСЗАГС, 2005 г), междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Россия тенденции и перспективы развития» (г Москва, СПбРАГС, 2005 г), научной конференции института региональной экономии Российской Академии наук (г Санкт-Петербург, ИРЭ РАН, 2006 г), VIII межвузовской конференции «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» (г Санкт-Петербург, СПбГИЭУ, 2006 г)

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 5 работ общим объемом 1,4 п л

Структура работы. Цели и задачи определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы Объем работы -147 страницы машинописного текса, включая 15 рисунков и 28 таблиц

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационного исследования, сформулирована цель и основные задачи, определена теоретическая основа, объект и предмет исследования, научная новизна и практическая значимость

Первая глава «Государственный как теоретико-экономическая категория». Впервые в экономической теории государственный заказ как категория появился в концепции меркантилизма Государственным закупкам отводилась активная роль в стимулировании производства и увеличении национального богатства за счет достижения

положительного баланса внешней торговли

В концепции классической шкоты но нинческои экономии, наоборот, функции гос>дарственного заказа сводились к минимуму

Д Кеннсоч был предложен новый взгляд на государственный заказ как инструмент поддержания инвестиционной деятельности, расширения физического объема текущего производства, достижения увеличения занятости населения в работах, закупаемых по госзаказу, поддержания концепции мультипликатора

В конце 60-х гг XX века монетаристы опредетили государственный мка з как вынужденную меру по обеспечению товарами рынка при излишке денет

В современной трактовке на государственный заказ возтагается ряд важных экономических функции, таких как стратегическая, воспрошводственная, стимутирующая, ценовая социальная, и функция контроля

Опыт использования инструмента государственного заказа на Западе заключается в обязательном применении системы «прокьюримент», которая обеспечивает должный уровень конкуренции торгов без ущемления интересов участников Система прокьюримента служит надежной гарантией зашиты от коррупционного давления на государственных заказчиков

В России первые публичные юрт появились во времена царствования Петра 1 и уже тогда были направлены на «открытость» и «[ гасносчь» отбора при проведении юргов

Институт государственного заказа существенно начал реформировался во времена правтения .Александра I, в годы существования СССР, л также с 1992 года

Проведенные исстедования современного механизма государственною заказа позвоппи уточшт. понятия «государственный заказ», «государственные закупки» и «государственные нужды»

Понятие «государственные закупки» формально шире, чем понятие «государственный заказ», так как отражает не только факт заключения государственных контрактов (договоров), но и планирование закупок, формирование и официальное закрепление государственного спроса Понятие «государственные нужды» включает в себя понятия как «государственный заказ», так и «государственные закупки»

1 осударственныи заказ имеет ботьшое значение как инструмент регулирования экономики Роль государственною заказа напрямую связана с объемами юсу дарственных закупок Автором проверен анализ государственных закупок для нужд Российской Федерации, результаты которого представлены в таблице 1

Табчииа I

Государственный заказ в бюджете РФ 1994-2005 п_

Год Единица измерения Расход бюджета ГЗ Доля 13 (9с) в бюджете Российской Федерации Источник

1994 млрдр 194 495 101 138 52 № 9 ФЗ от01 07 1994

1995 млрдр 284 778 165 171 58 № 39-Ф3 от 31 03 1995

1996 млрдр 437 250 179 273 41 № 228 ФЗ от31 121995

1997 млрдр 529 765 360 240 68 № 26 ФЗ от 26 02 1997

1998 млн р 499 945 399 956 ¡.0 № 42-ФЗ от 26 03 1998

1999 млн р 575 047 207 017 36 № Зб-ФЗ от 22 02 1999

2000 млн р 1014 196 365 111 36 № 227-ФЗ от 31 121999

2001 МЛН р 1 193 483 441589 37 № 150-ФЗ от 27 12 2000

2002 млн р 1 947 386 623 164 32 № 194-ФЗ от 30 12 2001

2003 млн р 2414 352 820 880 34 № 176-ФЗ от 24 12 2002

2004 млн р 2768 086 1 079 553 39 № 186-ФЗ от 23 12 2003

2005 млн р 3 539 451 1 539 661 44 № 173-Ф3 от 23 12 2004

Прим тяолица состав тена автором по данным федеральных бюджетов Российской Федерации за 1994 2005 гг

Данные таблицы 1 показывают, что максимальный объем государственных закупок в текущих расходах Российской Федерации был в 1997-1998 годах, когда шет процесс поддержания экономики государством после кризиса В период стабилизации экономик» обьем государственных закупок в бюджет Российской Федерации не превышает 50 % Государственный заказ как инструмент управления позволяет одновременно -во-первых, приобретать необходимые работы (товары или услуги) для государственных нужд в заданных объемах и с требуемым уровнем качества,

-во-вторых, создавать новые рабочие места, обеспечивая социальные гарантии населению,

-в третьих, увеличивать совокупный общественный спрос, содействуя экономическому росту,

-в четвертых, формировать определенный инвестиционный климат, способствуя проведению стратегической политики государства,

-в пятых, оказывать влияние на динамику цен в рыночной экономике, тем самым, стабилизируя инфляционный процесс

Главная цель государственного заказа заключается в государственной поддержке основных отраслей народного хозяйства С 2002 года в бюджете Российской Федерации выделено шесть направлений, которые условно называют как «развитие инфраструктуры», «новое поколение» «реформа правосудия», «безопасность жизнедеятетьности и сохранение окружающей среды», «новая экономика» и «региональный паритет» Формами использования ннсгр>чеша государственного заказа ь поддержке згах направ1ений выступают программы, адресное финансирование, трансферты, бюджетные фонты В 2005

году программное, адресное финансирование и финансирование m бюджетных фондов составило по 7 % Максимальные расходы на государственные зампки бьпи произведены через ¡рансфершые п шежи, составив 22 5 % в расходах бюджета

Роль государственного заказа значима и на региональном уровне В Ленинградской области доля государственных закупок в текущих расходах бюджета Ленинградской области 2005 года составила 22 % Объемы государственных закупок для нужд Ленинградской области приведены в таблице 2

На региональном уровне доля государственных закупок в текущих расходах бюджета связана не только с необходимостью регулирования процессов экономики, но и с возможностями бюджета на текущий год

Направления и формы государственного заказа на региональном уровне аналогичны федеральному

Таблица 2

Государственный заказ в бюджете Ленинградской области 1995-2005 гг

Год Ед измерения Расход бюджета ЛО гзло ГЗ в расходах бюджета JIO Источник

1995 млрд р 515 545 180 441 35 № П-оз от 27 12 1994

1996 млрд р 1 961386 513 883 26 № 45-03 от 05 01 1996

1997 млрд р 1707 710 446 638 21 № 1 03 от 06 01 1997

1998 тыс р 2 790710 502 328 18 № 58 оз от 18 12 1997

1999 тыс р 3 095 853 2 25 1 739 66 № 25-оз от 30 03 1999

2000 ТЫС р 4 598 298 735 728 16 № 64 оз от 31 12 1999

2001 тыс р 7 691 426 3 384 227 44 № 45-03 от 29 12 2000

2002 тыс р 10471 945 3 769 900 36 №65 оз от 06 12 2001

2003 тыс р 9 809 025 3 727 430 38 №73 оз от 31 12 2002

2004 тыс р 16 060 007 5 000 000 31 № 105 оз от 31 12 2004

2005 тыс р 20760 691 4 500 000 22 № 101 оз от 30 11 2004

Прим таблица составлена автором по данным бюджетов Ленинградской области за 1995-2005 годы

Вторая глава «Роль государственного заказа в управлении природопользованием».

Механизм управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды на региональном уровне использует административно-правовые и экономические методы, которые приведены в таблице 3

Государственный заказ относится к финансово-кредитным инструментам управления В основном инструмент государственного заказа активно используется в форме программного финансирования, то есть осуществления государственных закупок в рамках целевых программ

Этот выбор формы финансирования государственного заказа связан с плюсами программно-целевого управления (ПЦУ) в решении актуальных проблем в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Логика программно-целевого управления выстраивается в следующий алгоритм проблема - цель - ресурсы - организация - решение (реализация) Данный метод управления одновременно обеспечивает и комплексный анализ социально-экономического положения, выявление и ранжирование проблем, выработку и соотнесение различных путей решения на основе имеющихся ресурсов, формирование комплекса мероприятий и определение конкретных исполнителей, создание системы контроля и ответственности за достигнутые результаты

Таблица 3

Методы управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Административно-правовые методы Экономические методы

1 Экологическое и природно-ресурсное законодательство 2 Экологический мониторинг 3 Экологические стандарты и нормативы -нормы и лимиты на выброс (сброс) загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения, -лимиты водозабора и лесопользования, - квоты на добычу биоресурсов, -нормативы отстрела промысловых животных, сбора дикорастущих растений -запреты на размещение в конкретных местах загрязняющих видов деятельности, использование токсичных веществ и тяжелых металлов 4 Лицензирование хозяйственной деятельности 5 Экологическая сертификация 6 ОВОС и экологическая экспертиза проектов 7 Экологический аудит 1 Рыночно-ориентированные инструменты -природно-ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды -механизм купли-продажи прав на загрязнение, -интервенция с целью коррекции рыночных цен и поддержки производителей, -добровольные природоохранные соглашения между органами экологического контроля и предприятиями, а также между самими предприятиями природопользовате-лями 2 Финансово-кредитные инструменты -формы и инструменты (в том числе государственный заказ) финансирования природоохранных меро- приятии, -кредитный механизм охраны окружающей среды, займы, субсидии и т п режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования - экологические и ресурсные налоги -система страхования экологических рисков

В самом государственном заказе выделяют три стадии формирование, размещение и

исполнение

На стадии формирования государственного заказа органы государственной власти принимают решение о плановых закупках

Стадия размещения государственного заказа - процесс подготовки и проведения тендеров, который регламентирован федеральным законом от 21 07 2005 г № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Стадия исполнения государственного заказа - заключение государственных контрактов по итогам тендеров, финансирование и контроль за выполнением работ, а также прием продукции (результатов)

Государственный интерес по обеспечению эффективности управления в сфере государственных закупок продукции заключается в экономном и эффективном расходовании бюджетных средств Нормативными документами «эффективность» соотнесена с терминами «сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения конкурса», «эффективность конкурса в общем объеме конкурсных заявок» и «сравнительная эффективность проведения конкурса»

Данные по сокращению расходов бюджетных средств в результате проведения конкурсов в сфере природопользования сведены в таблицу 4 По средневзвешенной оценке экономия составляет около 20 %

Анализ объемов государственных закупок в Ленинградской области показывает, что экономия бюджетных средств в 20 % характерна и для других сфер государственного заказа

Таким образом, в настоящее время 20% выделяемых финансовых средств на государственную закупку экономятся Подобная экономия в основном возвращается в бюджет Использование этих средств происходит крайне редко, что связано с длительностью процедуры внесения корректировок в бюджет

Таблица 4

Плановые и фактические лимиты финансирования государственного заказа в сфере природопользования Ленинградской области 2003-2005 гг

Региональные целевые программы 2003 г/тыс руб 2004 гУтьтс руб 2005 г/тыс руб ИТОГО/тыс руб

план факт план факт план факт план факт

Охрана окружающей среды 30 000 27 270 49 620 48123 54 380 46 952 134 000 122 345

Водоохранные и водохозяйственные работы 74 995 64 741 87 113 52 958 51 700 49 277 213 808 166 976

Развитие и использование минерально-сырьевой базы 22094 21 925 21 ООО 19928 21 900 14 777 64 994 56 630

Поддержка и развитие особо охраняемых природных территорий 9 390 9 367 9 280 9 190 18 670 18557

ИТОГО 127 089 113 936 167 123 130 376 137 260 120 196 431 472 364 508

Прим таблица составлена автором по областным законам № 56-03 от 18 07 2003 г, № 11-03 от 18 02 2003 г № 10 03 от 13 02 2003 г, № 14 03 от 24 02 2003 г № 13-оз от 24 02 2004 г и данным годовых отчетов ГУ «Территориальный экологический фонд Ленинградской области» (ЛОГУ «Региональное агентство природопользования и охраны окружающей среды»)

Третья глава «Совершенствование механизма государственного заказа».

Необходимость совершенствования института государственного заказа осознается всеми специалистами и участниками процесса

Для повышения эффективности использования бюджетных средств, и работы института государственного заказа автором предлагается модификация существующего алгоритма Схема усовершенствованного алгоритма представлена на рис 1

Вместо существующего одноступенчатого (моноитерационного) процесса проведения торгов, а затем организации корректировки бюджета, предлагается ввести многоступенчатый (полиитерационный) процесс организации государственных закупок, где предусмотрена возможность использования сэкономленных в ходе торгов бюджетных средств

Преимущества полиитерационного алгоритма государственного заказа по сравнению с моноитерационным

1 увеличение фактического объема государственных закупок без увеличения первоначального лимита финансирования,

2 расширение перечня выполняемых работ,

3 повышение оперативности в управлении государственным заказом,

4 увеличение бюджетной эффективности государственного заказа.

При внедрении модифицированного алгоритма государственного заказа будут получены и дополнительные эффекты, к которым в сфере природопользования и охраны окружающей среды можно отнести

- увеличение числа финансируемых работ по решению экологических проблем и улучшение экологической обстановки,

- улучшение управления в сфере природопользования,

- рост социально-экономических показателей

Эффективность алгоритма полиитерационного государственного заказа может быть рассчитана следующим образом

Э - бюджетные ассигнования текущего года на государственные закупки,

1 - число лотов,

} - количество туров (итераций),

Э - эффективность

Тогда

Э =-^^ (1)

I_____________I I.______________J I________________J

Рис 1 Полиитерационный алгоритм государственного заказа

В таблице 5 произведен расчет эффективности алгоритма полиитерационного государственного заказа при различных бюджетных ассигнованиях, исходя из стоимости закупок в 60 тыс рублей, 250 тыс рублей и 1 000 тыс рублей (по данным, полученным при анализе системы государственного заказа Ленинградской области) Эффективность алгоритма асимптотически стремится к 25 %

Для выбора предложений из перечня второй очереди предлагается три стратегии стратегия наименьшей стоимости, стратегия ранжирования заявок и комбинированная стратегия

Таблица 5

Оценка эффективности алгоритма полиитерационного государственного заказа

Бюджетные ассигнования S (млн руб ) S1 (млн руб) Минимальная стоимость лота R (тыс руб)

60 | 250 | 1000

Эффективность (Э)

единиц % единиц % единиц %

10 8 0,2425 24,25 0,2187 21,87 0,1250 12,50

20 16 0,2462 24,62 0,2344 23,44 0,1875 18,75

30 21 0,2471 24,71 0,2381 23,81 0,2023 20,23

40 32 0,2481 24,81 0,2422 24,22 0,2187 21,87

50 40 0,2485 24,85 0,2438 24,38 0,2250 22,50

60 48 0,2487 24,87 0,2447 24,47 0,2291 22,91

70 56 0,2489 24,89 0,2455 24,55 0,2321 23,21

80 64 0,2490 24,90 0,2461 24,61 0,2343 23,43

90 72 0,2491 24,91 0,2465 24,65 0,2361 23,61

100 80 0,2492 24,92 0,2468 24,68 0,2375 23,75

110 88 0,2493 24,93 0,2471 24,71 0,2386 23,86

120 96 0,2493 24,93 0,2474 24,74 0,2395 23,95

130 104 0,2494 24,94 0,2475 24,75 0,2403 24,03

140 112 0,2495 24,95 0,2477 24,77 0,2411 24,11

150 120 0,2499 24,99 0,2479 24,79 0,2412 24,12

Стратегия наименьшей стоимости (СНС) - выбор закупок государственными заказчиками по наименьшей стоимости в перечне закупок

Стратегия ранжированных заявок (СРЗ) - выбор закупок государственными заказчиками по степени важности (актуальности) в перечне закупок

В действительности лучше использовать комбинированную стратегию (КС), которая объединяет СНС и СРЗ

Комбинированная стратегия - выбор закупок государственными заказчиками, когда наименьшая стоимость и степень важности в перечне закупок соотносятся с

предпочтениями заказчика Использовать КС можно, когда появилась первая сумма экономии по тендеру в первой очереди торгов

Для внедрения предлагаемого алгоритма государственного заказа необходимо провести корректировку порядка формирования сводного перечня видов продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 11 апреля 2002 года № 45, расширить полномочия органов власти и государственных заказчиков на региональном уровне в части формирования сводного перечня видов продукции и расходования финансовых средств

Дополнительно рекомендуется внести корректировку в федеральный закон от 21 07 2005 г № 94-ФЗ В оценке заявок на участие в конкурсе для усовершенствования системы предлагается статью 12 федерального закона от 21 07 2005 г № 94-ФЗ «Условия допуска к участию в торгах» дополнить п 7 «Заявка участника конкурса должна содержать обоснование снижение цены контракта» В диссертации разработан алгоритм оценки по снижению цены контракта Он представляет собой систему преференций, критерии которых рассчитываются в балловых эквивалентах Лучшая цена контракта определяется максимальным количеством набранных баллов в установленной системе преференций

В заключение хотелось обратить внимание на ряд особенностей государственного заказа как инструмента региональной экономики

1 Государственный заказ как теоретико-экономическая категория находит свое отражение в самых различных концепциях Во все периоды развития экономической мысли государственному заказу как инструменту регулирования рыночных отношений отводилась своя роль В настоящее время значение государственного заказа связано с возложением на данный инструмент ряда функций, благодаря выполнению которых государством достигается реализация определенных целей и задач

2 В условиях развития новых рыночных отношений государственный заказ на закупку продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд является важнейшим инструментом в регулировании экономики

Анализ удельного веса государственных закупок за последние десять лет свидетельствует о степени участия государства в рыночных процессах Так, например, в 2005 году государственные закупки на федеральном уровне составили 44 % в текущих расходах бюджета Российской Федерации Наблюдаемый незначительный рост объемов закупок в 2005 году на 8 % в сравнении с 1999-2004 гг связан с проведением государством

политики по реализации национальных проектов как-то образование, здравоохранение, жилье, развитие аграрно-промышленного комплекса

На региональном уровне в Ленинградской области удельный вес государственного заказа характеризует не только политический аспект, но и уровень социально-экономического развития региона Так, в текущих расходах бюджета Ленинградской области удельный вес государственных закупок в 2005 году составил 22 % В сравнении с предыдущими годами лишь в 2000 году объем закупок был меньше

2 В системе инструментов государственного регулирования в сфере природопользования государственный заказ относится к финансово-кредитным инструментам В Ленинградской области государственные закупки в сфере природопользования и охраны окружающей среды осуществляются с 2003 года и только в рамках региональных целевых программ В настоящее время существует и реализуется четыре программы «Охрана окружающей среды Ленинградской области», «Водоохранные и водохозяйственные работы в Ленинградской области», «Развитие и использование минерально-сырьевой базы Ленинградской области, «Поддержка и развитие природных территорий Ленинградской области»

3 Инструмент государственного заказа активно используется органами власти для решения экологических проблем в регионе Например, осуществление мониторинга за качеством атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, радиационной обстановки, выявление несанкционированных свалок и т д, реализуется органами власти как государственная закупка Государственный заказ оформляется и на другие виды продукции строительство очистных сооружений, дамб, полигонов твердых бытовых и промышленных отходов, разработку проектно-сметной документации по строительству, разработку новых технологий в сфере природопользования и охраны окружающей среды, поддержание деятельности заказников и природных парков, проведение экологических выставок и семинаров, организацию экологического воспитания детей и т д

4 Главным недостатком существующего инструмента государственного заказа является образование финансовых средств в результате проведения тендеров, факт которых обозначен в нормативных документах как «эффективность по сокращению расхода бюджетных средств в результате проведения конкурса» Данная эффективность, по своей сути, является экономией, которая возвращается в бюджет Целевое использование этих средств на реализацию государственных закупок происходит крайне редко, что связано, во-первых, с длительностью внесения корректировок в бюджет, а, во-вторых, с проблемами в обосновании вносимых правок и изменений в перечне закупок

Наши исследования, проведенные в регионе, показали, что в среднем возвращаются в бюджет 20 % ассигнований на государственные закупки Таким образом, в настоящее время не используется серьезная возможность расширения объемов и перечня государственных закупок без увеличения плановых лимитов

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1 Курочкина, В А Человеческий фактор при разработке программ восстановления антропогенно-техногенно нарушенных ландшафтов/ В А Курочкина // Материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции «Экономическая психология современные проблемы и перспективы развития» - СПб Изд-во СПбГУЭФ, 2004 -0,2 п л

2 Курочкина, В А Роль государства в становлении институтов рыночной экономики современные методы управления в сфере природопользования/ В А Курочкина // Материалы межвузовской конференции «Власть и управление в современном мире» -СПб Изд-во СЗАГС, 2005 - 0,2пл

3 Курочкина, В А Экономические методы государственного управчения природопользованием в Ленинградской области/ В А Курочкина //Материалы межвузовской конференции «Россия тенденции и перспективы развития» - М Изд-во РАГС, 2006 - 0,2 п л

4 Курочкина В А Некоторые аспекты финансирования государственного заказа в сфере природопользования и охраны окружающей среды Ленинградской области/ В А Курочкина// Материалы УШмежвузовской конференции «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» -СПб СПбГИЭУ, 2006 -0,3 п л

Статьи в научных журналах, рекомендованных ВАК

5 Курочкина, В А Роль государственного заказа в управлении природопользованием (на примере Ленинградской области)// Региональная экология №3/4 (27) -2006, - 0,5 пл (в соавторстве)

Курочкина Виктория Александровна АВТОРЕФЕРАТ

Подписано в печать 25 04 2007 Формат 60x841/16 Бум Офсетная Печ Л 1 25 Уел Печ 1 16 Тираж 100 экз Заказ 103

ИПК «Вести» 191311 Санкт Петер&ург >л Смотьного дЗ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Курочкина, Виктория Александровна

Введение

1. Государственный заказ как теоретико-экономическая категория

1.1. Понятие государственного заказа и его роль в экономической 12 теории

1.2. Анализ мирового опыта использования государственного заказа

1.3. Практика государственного заказа в России

2. Роль государственного заказа в управлении природопользованием

2.1. Государственный заказ как инструмент управления

2.2. Особенности государственного заказа'в сфере природопользования

2.3. Оценка эффективности размещения государственного заказа

3. Совершенствование механизма государственного заказа

3.1. Понятие «итерации» в применении к алгоритму реализации 84 государственного заказа

3.2. Методика разработки полиитерационного механизма 88 государственного заказа

3.3. Оценка эффективности модифицированного алгоритма 93 государственного заказа

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организация и механизм управления государственным заказом на уровне региона (на примере Ленинградской обл.)"

В настоящее время вновь возрастает роль государства в регулировании экономики страны и регионов. С этой целью используется широкий спектр инструментов, среди которых одним из наиболее действенных является государственный заказ.

Во времена командно-административной экономики действовал такой принцип ведения хозяйства, который включал плановое выделение фондов на государственные нужды и размещение на предприятиях гарантированного государственного заказа. В начале 90-х годов с распадом СССР и появлением элементов рыночной экономики произошло нарушение цепочки народнохозяйственных связей. Становление и развитие рыночной экономики заставило по-новому оценивать и использовать привычные средства государственного регулирования экономического процесса, в том числе и инструмент государственного заказа. Возрастание удельного веса государственного заказа в текущих расходах Российской Федерации связано с его действенностью в решении различных социально-экономических задач. Ранжирование и определение видов продукции (товаров, работ и услуг) - это сейчас один из ключевых вопросов в принятии бюджета на текущий год.

Значимостью государственного заказа в развитии и регулировании экономики государства определяется актуальность темы исследования.

Инструмент государственного заказа активно используется в государственном регулировании экономики ряда стран с различной степенью экономического развития, и эта тема широко освещена в работах как зарубежных авторов: Д. Кейнса, К. Маркса, А. Смита, К.Фридмана, так и отечественных: Л. Абалкина, Д. Абдрахимова, Л. Андреева, М. Афанасьева, Т. Дорошенко, М. Кныша, Д. Кузнецова, А. Мерсиянова, Н. Нестеровича,

А. Ноздрачев, Ю. Панибратова, К. Петрова', В. Понамарева, А. Рассадина, В. Смирнова, П. Тамарова, В. Федоровича, И. Чибисова, Е. Чистякова и др.

Экономический аспект механизма государственного заказа рассмотрен в теоретических концепциях меркантилизма, классической школы политической экономии, теории Д. Кейнса, монетаризма и в современных исследованиях.

Правовые основы государственного заказа обеспечены нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации в области государственных закупок.

Вместе с тем недостаточно изученными остаются вопросы функционирования института государственного заказа на региональном уровне, а также оценка эффективности инструмента государственных закупок.

Вышеизложенное определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является разработка методических предложений и практических рекомендаций по повышению эффективности системы государственного заказа на уровне субъекта Федерации.

В соответствии со сформулированной целью поставлены следующие задачи:

- провести анализ государственного заказа как теоретико-экономической категории в контексте исторических и современных тенденций государственного регулирования экономики на региональном уровне, в том числе в сфере природопользования;

-выявить современные тенденции развития системы государственных закупок в России на федеральном и региональном уровне;

-провести оценку работы системы государственного заказа на стадиях формирования, размещения и исполнения на примере управления сферой природопользования регионом;

-выявить и исследовать особенности, преимущества и недостатки института государственного заказа на региональном уровне на примере сферы природопользования;

- разработать более эффективный алгоритм государственного заказа на уровне региона;

-разработать методику оценки эффективности модифицированного алгоритма государственного заказа;

-провести оценку эффективности модифицированного алгоритма государственного заказа на примере управления региональным природопользованием;

-разработать рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа на уровне региона.

Предметом исследования является государственный заказ как инструмент социально-экономических отношений в регионе.

Объектом исследования является система управления государственным заказом на региональном уровне, в том числе в сфере природопользования.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики государственного управления, закупок для государственных нужд, управления социально-экономическими процессами в регионе, региональной экономики, теории государственного и муниципального управления, системного экономического анализа, экономико-математического моделирования, оценки эффективности управленческой деятельности.

В диссертации использовались методы экономико-статистического анализа, методы сравнения и группировок.

Информационной базой стали законодательные и нормативно-правовые документы, справочные и статистические материалы Госкомстата Российской Федерации, комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, а также материалы по исследуемой проблематике, полученные соискателем самостоятельно.

Положения, выносимые на защиту:

1. Выявлена специфика и уточнен состав системы «прокьюримент» на основе зарубежного опыта, и даны рекомендации по ее внедрению в отечественную практику.

2. Предложен полиитерационный алгоритм государственного заказа для региона на основе итерационного подхода.

3. Оценена эффективность использования бюджетных средств в полиитерационом алгоритме государственного заказа.

4. Разработаны альтернативные многокритериальные стратегии выбора заказчиком предложений на государственную закупку и рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке новых методик, позволяющих значительно повысить эффективность использования бюджетных средств.

К числу основных результатов, определяющих новизну, относятся следующие:

1. На основе анализа зарубежного опыта выявлена специфика и уточнен состав системы «прокьюримент», и даны рекомендации по ее внедрению в отечественную практику.

2. На основе критического анализа практики государственного заказа предложен новый алгоритм его организации в регионе и оценена эффективность его использования на примере сферы природопользования.

3. На основе итерационного подхода к системе государственного заказа предложен полиитерационный алгоритм его реализации в регионе.

4. Разработаны альтернативные многокритериальные стратегии выбора заказчиком предложений на государственную закупку и рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа.

Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования результатов и рекомендаций для совершенствования системы государственного заказа в регионе, а также при разработке региональных программ и планов в сфере природопользования.

Отдельные положения диссертации могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы по государственному заказу в регионе.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образования при чтении курсов «государственное и муниципальное управление», а также специальных учебных курсов, освещающих вопросы государственного заказа в Российской Федерации.

Реализация работы. Результаты диссертационного исследования были использованы при разработке региональной целевой программы «Охрана окружающей среды Ленинградской области на 2004-2006 годы», утвержденной областным законом от 18.05.2006 № 35-оз и региональной целевой программы «Охрана окружающей среды Ленинградской области на 2007-2010 годы», утвержденной областным законом от 06.09.2006 № 107-оз.

Рекомендации, предложенные в исследовании, нашли применение в работе Конкурсной комиссии Правительства Ленинградской области.

Апробация результатов работы. . Результаты диссертационного исследования докладывались на:

1. Ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Экономическая психология: современные проблемы и перспективы развития» (г. Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, 2004 г.);

2. междисциплинарной аспирантской конференции СЗАГС-РАГС «Власть и управление в современном мире» (г. Санкт-Петербург, СПбСЗАГС, 2005 г);

3. Междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Россия: тенденции и перспективы развития» (г. Москва, СПбРАГС, 2005 г.);

4. Научной конференции института региональной экономии Российской Академии наук г. Санкт-Петербург, ИРЭ РАН, 2006 г.);

5. VIII межвузовской конференции «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» (г. Санкт-Петербург, СПбГИЭУ, 2006 г).

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 5 работ общим объемом 1,4 п.л.

Структура работы. Цели и задачи определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Объем работы - 144 страницы машинописного текса, включая 15 рисунков и 19 таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Курочкина, Виктория Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного исследования в диссертационной работе можно сделать следующие выводы:

1. В экономических теориях инструмент государственного заказа наделен различными функциями. В идеологической концепции меркантилизма государственный заказ - это инструмент для стимулирования отечественного производства. Для классической школы политической экономии государственный заказ - вынужденная мера государства вмешательства в экономические процессы. Дж. Кейнс инструмент государственного заказа делает «многоцелевым». С помощью государственного заказа происходит поддержание инвестиционной деятельности государства, расширение расходов государства в целях компенсации недостаточности частного «эффективного» спроса, содействие расширению физического объема текущего производства, достижение увеличения занятости населения посредством выполнения работ (товаров, услуг) закупаемых по госзаказу, поддержание концепции мультипликатора, по которой увеличение занятости населения должно оказать стимулирующее воздействие на производство. Для монетаристов государственный заказ - это вынужденная мера по обеспечению «товарами» рынок при излишке денег.

В настоящее время государственный заказ - это инструмент поддержки и стимулирования в развитии избранных государством отраслей народного хозяйства.

С 2002 года в Российской Федерации государственные закупки ведутся по шести направлениям: развитие инфраструктуры, новое поколение, реформа правосудия, безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды, новая экономика, региональный паритет.

В финансовых документах можно проследить следующие формы воплощения государственных закупок: программа, адресное финансирование, трансферты, бюджетные фонды. В 2005 структура государственных закупок в расходах бюджета следующая: программная закупка - 7%, адресная - 7 %, трансфертная - 22,5 %, фондовая - 7%.

2. Государственный заказ как институт управления имеет глубокие исторические корни. В России законодательство по «казенным» закупкам, приобретаемых на конкурсной основе, начало формироваться при Петре I. В советский период конкурсы не проводились, государственные закупки были плановыми. В этой связи, очень важным для современной России является развитие тендерной системы государственных закупок.

3. В зарубежных странах система «прокьюримента» - это обязательный элемент государственного заказа. Система «прокыоримента» определена как «совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя при проведении закупочной компании посредством конкурсных торгов». [33; с.116].

Реализация методов и приемов «прокыоримента» построена на принципах открытости, равноправия, экономичности, эффективности, ответственности.

4. Государственный заказ - это действенный инструмент регулирования экономики в Российской Федерации.

Автором проведен анализ объема государственных закупок в Российской Федерации с 1994-2005 годы. Так, в 2005 году доля государственных закупок в Российской Федерации составила более 40 % расходной части бюджета. С 1999 года наблюдается тенденция роста расходов в государственных закупках в среднем на 3% в год. Максимальные расходы за анализируемый период зафиксированы в 1997-1998 годах, когда государство решало проблемы экономического кризиса 1997 года. На тот период времени доля государственных закупок составила от 70 до 80 % расходов в бюджете.

Автором произведен анализ удельного веса государственного заказа в ВВП с 1994-2005 годы. Выявлено, что в 2005 году доля государственных закупок в ВВП составила 7,3 %, что соотносимо с 1996 годом, кода удельный вес государственных закупок в ВВП была 7,8%. В период с 1996 по 2005 годы, после кризиса 1997 года, наблюдается рост доли государственных закупок, начиная с 1,3 %.

5. Экономическая сущность государственного заказа заключается в безусловной и максимальной экономии бюджетных средств в сравнении с внеконкурсными способами закупки продукции для государственных нужд.

6. Государственный заказ является одним из инструментов расходования бюджетных средств, а также инструментом решения экологических проблем.

7. Государственный заказ состоит из трех стадий: формирование, размещение и исполнение. Процесс формирования, размещения и исполнения государственного заказа представляет собой слаженный механизм действий субъектов РФ и подведомственным им организационным структурам. Специфика этих стадий в сфере природопользования заключается в форме программно-целевого управления.

8. Алгоритм государственных закупок строго регламентирован согласно действующему законодательству РФ. С 01 декабря 2006 года вступил в силу федеральный закон от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в котором закреплены новые правила по организации государственных и муниципальных закупок.

9. Современный алгоритм государственного заказа несовершенен. Недостатки системы государственного заказа раскрыты на примере в сфере природопользования Ленинградской области за 2003-2006 годы. На стадии «размещение государственного заказа» очевидным недостатком является не использование значительной экономии бюджетных средств, обозначаемой как «эффективность сокращения расхода бюджетных средств», которая образуется в результате конкурсных торгов, где цена закупки достаточно часто, в силу конкуренции между конкурсантами, оказывается ниже заложенной в бюджете (в плановых лимитах по закупкам).

10. Концепция реформирования системы государственного заказа предложена с использованием существующего алгоритма государственных закупок. Целью модификации было увеличение эффективности инструмента государственного заказа.

11. Введено понятие «итерации», на основе которого разработан полиитерационный государственный заказ.

Полиитерационный государственный заказ - процесс торгов, проходящий в несколько туров (очередей), когда средства, сэкономленные в результате заключения государственных контрактов (договоров) в лотах по цене ниже заявленной, аккумулируются и возвращаются в процесс торгов для закупки лотов резервного списка.

Полиитерационный государственный заказ имеет три стадии: формирование, размещение и исполнение. Модификация произведена в содержании стадий. Так, на стадии формирования в планировании перечня государственных закупок введено понятие очереди. На стадии размещения определен порядок закупок по очередям. На стадии исполнения предложен контроль с учетом очередей закупки.

Для выбора предложений из перечня второй очереди предлагается три стратегии: стратегия наименьшей стоимости, стратегия ранжирования заявок и комбинированная стратегия.

12. Разработана методика оценки эффективности полиитерационного алгоритма государственного заказа.

13. Произведен расчет эффективности «полиитрационного» алгоритма государственных закупок в регионе (на примере Ленинградской области). В сравнении с существующим алгоритмом эффект от запуска «полиитерационного» алгоритма составляет 25%. Экономическая эффективность полиитерационного алгоритма государственных закупок рассчитана в 130%.

14. Предложены рекомендации по совершенствованию порядка процедуры субъектов-исполнителей государственного заказа. Предлагается статью 12. федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «Условия допуска к участию в торгах» дополнить п. 7. «Заявка участника конкурса должна содержать обоснование снижение цены контракта». Сведения о причинах снижения цены контракта позволят государственным заказчиком объективно оценивать способности претендента выполнить государственную закупку, а также избежать некачественной закупки.