ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ"



На правах рукописи

СТОЛЯРОВА НАДЕЖДА ДАНИЛОВНА

ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность: 08.00.ft5 — Экономика н управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации,

Научный руководитель: Жукевмч Гали на Владимировна

доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: Егоров Евгений Викторович

доктор экономических наук, профессор

Веллем Лариса Александровна

кандидат экономических наук

Ведущая организация: Московский гуманитарный университет

Защита состоится 21 июня 2007 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.03 в Российской акалемии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84,2-ой учебный корпус, ауд. 2021.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 18 мая 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук

АЛ. Пиддэ

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития мирового сообщества образование становится одним из важнейших факторов, обеспечивающих устойчивый экономический рост, социальную стабильность, развитие институтов гражданского общества, а также национальную безопасность государства. Уровень образовательной подготовки населения, и особенно подрастающего поколения является одним из показателей, характеризующих конкурентоспособность страны.

Образование является важнейшим элементом социальной сферы государства, обеспечивающим процесс получения конкретным человеком систематизированных знаний, умений и навыков с цепью их эффективного использования в профессиональной деятельности. Весьма актуальной для Российской Федерации является глубокая и всесторонняя модернизация сферы образования на федеральном, региональном и местком уровнях, с выделением требуемых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования. При этом особенно значимым является переход на инновационный путь развития отечественного образования.

Значительную роль в инновационном развитии сферы образования играют регионы, поскольку реальная реформа не может осуществляться в рамках одинаковой для всех субъектов Российской Федерации программы действий. Диспропорции, сложившиеся в экономическом положении регионов, существенно влияют на неравенство предоставления образовательных услуг на конкретной территории. Соответственно успешное проведение реформы в области образования возможно при сочетании единых принципов реформы и разнообразии подходов, средств и методов модернизации в отдельных регионах.

Анализ состояния сферы образования в целом по Российской Федерации и на региональном уровне свидетельствует о том, что в связи с демографическим спадом наблюдалась тенденция сокращения числа государствен-

твтьн ей. • р^уц^^^^нецн ылг ибщеобразова-

ных и муниципальных д<

имени К.А. Тимирязева ЦНБ нменн Н.И. Железиста

тельных учреждений и численности учащихся в них, а также учреждений начального профессионал иного образования.

Существующая сеть общеобразовательных учреждений в субъектах Российской Федерации не соответствует современному уровню демографии н расселения на этих территориях. Это приведет, с одной стороны, к крайне неэффективному использованию имеющихся в сфере образования ресурсов, а с другой — к неспособности данной сети обеспечить необходимое качество образования. Особенно это касается сельских школ, где зачастую невозможно обеспечить реализацию образовательных программ по некоторым предметам из-за отсутствия педагогов, низкой материально-технической базы, отсутствия социальной инфраструктуры и т.д. При этом стоимость обучения одного учащегося в таких школах неоправданно высока и может в разы отличаться от соответствующих затрат в крупной сельской или городской школе. В тоже время, как показывает практика, закрытие школ в малых сельских населенных пунктах ведет к негативным последствиям как в социальном, так и в экономическом развитии сельской территории. Увеличение затрат на оказание образовательных услуг в таких школах, на наш взгляд, необходимо учитывать при формировании межбюджетных отношений, в социальных и финансовых нормативах.

Современное состояние российской образовательной сферы характеризуется многими специалистами и экспертами снижением качества образования, отсутствием стимулов для его повышения, низким уровнем внедрения инновационных программ, оттоком молодежи из сферы образования и науки, в первую очередь в связи с недостаточным уровнем оплаты труда работников образования, а также отсутствием необходимых условии для научной деятельности.

Для успешного осуществления процессов модернизации в сфере образования чрезвычайно важное значение приобретает правовое регулирование сферы образования в субъектах Российской Федерации, которое становится действенным инструментом развития образования в регионах.

В настоящем диссертационном исследовании рассматриваются особенности развития сферы образования на региональном уровне. В условиях необходимости перехода сферы образования на новый, инновационный путь развития, особое внимание уделено оценке ресурсного потенциала отрасли образования, а также эффективности использования ресурсов во всех секторах образованиях и на всех уровнях его организации.

С целью расширения доступности для населения качественных образовательных услуг, на наш взгляд, необходима модернизация финансово-экономических механизмов развития образовательной системы, включающая в себя совершенствование системы нормативного финансирования, переход от сметного финансирования учреждений образования к финансированию потребителей образовательных услуг.

С учетом необходимости достижения эффективности расходования бюджетных средств, направляемых в сферу образования, особую актуальность представляет переход на новые методы реализации бюджетной политики, которое, в свою очередь, предполагает совершенствование программно-целевого метода планирования бюджета по разделу «Образование» на всех уровнях управления.

Изучение особенностей развития сферы образования на региональном уровне приобретают особую научную значимость именно в условиях проводимых административной реформы и реформы местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Вопросы социальной политики, экономического развития социальной сферы, в том числе и системы образования, занимают заметное место в отечественной экономической науке, Методам и способам осуществления реформ в отраслях социальной сферы в условиях социально-ориентированной рыночной экономики посвящены научные работы целого ряда исследователей: Л.М.Бабича, В.Н.Бобкова, Е.В.Егорова, Н.А.Волгина, Г.А. Комиссаровой., С.В, Шишкина.

Исследование разных аспектов образования нашло отражение в трудах ИВ. Абанкиной, Г.А. Балыхина, С.А.Белякова, М.И Вильчека, А.Б. Вифле-

емского, Г. А. Галимовой, Э.Д, Днелрова, И.В. Ишиной, Т. Л. Кляч ко, А.Н. Козырина, Л.И. Кузьминова, Е.В. Маркиной, Н.М. Мухетдиновой,

A.A. Пинского, В.А. Садовничего, Ю.Б. Сазоновой, О.Н. Смолина, В.И. Шка-тулла.

Необходимо также отметить исследования авторов, посвященные регулированию социальных отношений, в том числе и в сфере образования:

B.C. Буланова, H.A. Волгина, Б.В. Ракитского, Т.С. Сулимовой, Л.П. Храпы-линой, А.И. Щербакова.

Особенности и конкретные организационные и экономические механизмы управления образованием в регионах представлены в публикациях И.В. АбанкиноЙ, С.А. Анненко, В.Н. Васильева, В.А. Гуртова, A.C. Колесова, A.C. Ревайкина, Н.К.Фроловой и др.

Вместе с тем, недостаточная научная разработка совершенствования финансово-экономических инструментов развития образования, механизмов повышения эффективности использования ресурсов отрасли в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также повышение роли регионов в инновационном развитии образования на современном этапе, передача с федерального на региональный и местный уровень большого числа полномочий по организации образовательного процесса, предопределили выбор темы диссертационного исследования, обусловили его цель и задачи.

Целью исследования является выявление закономерностей и особенностей развития сферы образования на региональном уровне и определение подходов совершенствования организационно-экономических механизмов обеспечения деятельности сферы образования. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- исследование теоретических основ развития и совершенствования сферы образования в Российской Федерации в целом и субъектах Российской Федерации, в частности;

- определение места и роли сферы образования в социально-экономической системе государства на современном этапе развития как особого вида сферы услуг,

- изучение и систематизация нормативного обеспечения деятельности в сфере образования и ее правового регулирования;

- анализ развития образования, как особого вида сферы услуг на региональном уровне на примере Республики Карелия и выявление особенностей ее функционирования;

- исследование финансовых аспектов развития системы образования и выявление причин несоответствия государственных обязательств по предоставлению образовательных услуг населению и их финансирования и выявление путей совершенствования финансово-экономических механизмов развития образовательной сферы;

- изучение опыта использования социальных и финансовых нормативов в регулировании деятельности образовательных учреждений в Республике Карелия и преимуществ программно-целевого метода планирования деятельности учреждений образования;

- обоснование необходимости перехода на новую «результативную» модель финансирования бюджетных учреждений сферы образования.

Объектом исследования является сфера образования на региональном уровне.

Предметом исследования выступают совокупность социально-экономических отношений по вопросу предоставления образовательных услуг населению на региональном уровне, а также процессы в сфере модернизация образования в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая база исследования состоит в использовании общенаучных методов познания—диалектического, структурно-функционального, абстрактно-логического, а также системно-целевого анализа. В ходе написания работы применялись общенаучные принципы и методы анализа, в том числе системный, структурно-функциональный, сравни-

тельный. Непосредственной теоретической основой проведенного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, правительственные программы и прогнозы, законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Карелия, материалы н рекомендации международных, межрегиональных научных и научно-практических семинаров и конференций.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Карелия, статистические данные Федеральной службы государственной статистики, Федерального агентства по образованию Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Республики Карелия, Министерства образования и по делам молодежи Республики Карелия, исследования экспертов, а также практические расчеты и результаты, полученные автором самостоятельно при анализе состояния сферы образования в Республике Карелия.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

уточнено положение о том, что сферу образования, являющуюся составной частью социально-трудовой сферы, следует рассматривать, как особый элемент сферы услуг, оказывающий существенное влияние на социально-экономическое развитие общества;

на основе анализа тенденций развития сферы образования в Российской Федерации и Республике Карелия выявлены недостатки организации деятельности учреждений сферы образования на региональном уровне, что выражается в недостаточном обеспечении ресурсами всех уровней образования, отсутствии целостной единой системы управления образовательными учреждениями. При этом установлено, что выбор решений государственными органами власти при регулировании системы образования должен производиться с учетом перспективных целей демографической и миграционной политик. Бюджетное финансирование сферы образования должно быть на-

правлено на предоставление населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество реально заинтересовано;

на основе выявленных особенностей функционирования образования, как сферы услуг, на региональном уровне сформулированы предложения по совершенствованию организационных, экономических и финансовых механизмов разработки и реализации государственной политики, осуществляемой в сфере образования региона в условиях перехода на инновационный путь развития. В частности, для повышения эффективности развития образования необходимо совершенствовать финансовые и экономические механизмы развития образовательной сферы: требуется переход от финансирования учреждений к финансированию оказания образовательных услуг, предоставление государственных образовательных кредитов потребителям данных услуг; на примере Республики Карелия установлено, что при определении объемов финансирования образования необходима дифференциация подушевого норматива расходов на обеспечение населения образовательными услугами, в котором должны быть учтены территориальные различия в стоимостном уровне жизни;

доказана необходимость перехода на новую систему оплаты труда педагогических работников, стимулирующую качество предоставления образовательных услуг. Предложена и обоснована модель новой системы оплаты труда для педагогических работников системы общего образования, планируемая к внедрению в Республике Карелия. При этом установлено, что при определении новой системы оплаты труда необходимо учитывать специфику самих субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований (например, наличие в системе школьного образования значительного числа сельских, малокомплектных школ);

на примере Республики Карелия выявлены положительные и отрицательные стороны перехода на финансирование учреждений образования в рамках бюджетной концепции «управление результатами». Доказано, что для внедрения нового метода планирования бюджета необходима разработка по-

казателей, позволяющих оценить эффективность произведенных расходов к степень достижения поставленных целей. На основе вычисления и анализа показателей экономической эффективности, результативности и эффективности бюджетных расходов городских и сельских школ по городскому округу и двум муниципальным районам республики рассмотрены аналитические возможности нового метода планирования бюджетных расходов;

на основе экспертизы реализуемых в Республике Карелия целевых программ в области образования установлено, что не все цели и задачи программ определены в виде количественно измеримых показателей и сориентированы на достижение результатов, имеющих социальную значимость для населения региона. Доказано, что переход на программно-целевое бюджетное финансирование позволит своевременно корректировать программы для повышения их результативности, гибко перераспределять средства с учетом хода реализации мероприятий программы, и таким образом, способствовать более эффективному распределению ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики.

Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей научной разработке вариантов совершенствования финансово-экономических механизмов развития образовательной системы в регионе, разработке программно-целевого метода финансирования развития образования, подготовке целевых программ, совершенствовании законодательной базы развития и совершенствования сферы образования.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в научных публикациях. Автор принимал участие в работе шести международных научно-практических конференций, проводимых Правительством Республики Карелия и Петрозаводским государственным университетом им. О.В. Куусинена в период с 2001 по 2006 годы, конференции по итогам реализации проекта Всемирного Банка по теме «Подготовка и реализация реформы местного са-

моуправления и бюджетирования, ориентированного на результаты, в регионах Северо-Запада Российской Федерации», состоявшейся в сентябре 2006 года в г. Петрозаводске.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных актов, приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы цели, задачи, объект, предмет исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость исследования.

Первая глава «Сфера образования: место и роль в социально-экономической системе государства» посвящена рассмотрению образования, как одного из важнейших элементов социальной сферы государства, и исследованию имеющихся проблем в области государственного и правового регулирования деятельности в сфере образования.

Одним из важнейших направлений реформирования социальной сферы является реформа сферы образования. Научно обоснованной попыткой теоретического осмысления складывающейся ситуации и перспектив развития образования стала разработка и принятие Национальной доктрины образования в Российской Федерации до 2025 года. С ее принятием были впервые определены долгосрочные цели образовательной политики в Российской Федерации. Для реализации доктрины были подготовлены и приняты Федеральные программы развития образования сроком действия до 2010 года, главной целью которых является развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.

Реформы образовательных систем во многих европейских странах, включая Россию, предусматривает Болонская декларация. Главными ее целями являются создание единого образовательного пространства, приближение образования к рынкам труда и подготовка нового поколения к жизни в условиях единой Европы. На наш взгляд, присоединение России к Болонско-му соглашению и переход на двухуровневую систему высшего образования имеют особую значимость для развития рынка образовательных услуг в субъектах Российской Федерации, так как это позволит российским студентам без проблем продолжить учебу в любом вузе Европы и легче устроиться на работу за рубежом, а также повысить эффективность использования бюджетных средств и привлечь работодателей к финансированию подготовки кадров на второй ступени обучения — в магистратуре.

Составной частью и основой государственной образовательной политики является ее региональная составляющая. Идеи модернизации, как механизм реализации государственной образовательной политики, зарождаются «наверху», но реализуются, приобретают очертания сущностных изменений лишь на «местной почве» и либо приживаются на ней, либо отторгаются. На примере Республики Карелия показано, что реальная реформа не может ограничиваться одинаковой для всех регионов программой действий по всей России в целом.

В Карелин, например, две трети общеобразовательных школ - сельские, большинство из которых - это деревянные строения, расположенные в лесных поселках. Они удалены от крупных населенных пунктов н районных центров, не связаны между собой развитой дорожной инфраструктурой. Это во многом определило, например, выбор региональной модели реструктуризации сети образовательных учреждений — создание межволостных образовательных центров: центральных школ с крупной школьной библиотекой, районным информационным центром, медико-пснхолого-педагогмческоЙ службой, районным попечительским советом и фондом развития муниципального образования.

Ядро образовательной волости, это так называемая «магнитная» школа, выполняющая функцию методической лаборатории для малочисленных и малокомплектных школ. Такая модель реструктуризации сети городских и сельских общеобразовательных школ, на наш взгляд, позволит мобилизовать ресурсы образовательной системы для решения задачи повышения качества образования на уровне конкретного региона и муниципального образования.

Необходимо отметить, что в регионах страны накоплен большой опыт по разработке региональных программ развития образования, учитывающих национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона. Эти программы решают задачи, отнесённые к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Задачей региональной образовательной политики в Республике Карелия стало проецирование основных положений концепции модернизации образования на традиции, состояние, потенциал, возможности, потребности каждого муниципального образования республики.

Необходимо отметить, что в условиях осуществления в 2002-2004 годах реформы федеративных отношений и местного самоуправления в сфере образования произошло смешение акцентов по разделению полномочий между различными уровнями власти.

Вопросы высшего образования, переподготовки и повышения квалификации, науки и научного обслуживания были полностью отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти; учреждения начального и среднего профессионального образования разделены между федеральными органами государственной власти н органами государственной власти субъектов Российской Федерации по степени их ориентации на об-шенацкональный или региональные рынки труда, что повлекло передачу основной части федеральных учреждений начального и среднего профессионального образования в собственность субъектов Российской Федерации; вопросы дошкольного образования и летнего отдыха детей (за исключением

части, финансируемой за счет средств Фонда социального страхования) отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.

В сфере начального и среднего общего (школьного) образования предусмотрена схема разделения полномочий по собственно организации предоставления услуг школьного образования и финансовому обеспечению учебного процесса. Услуги школьного образования должны предоставляться муниципальными образовательными учреждениями, создаваемыми органами местного самоуправления, и финансироваться из местных бюджетов. При этом основная часть необходимых для этого средств (включая выплату заработной платы учителям) должна быть предоставлена им в виде субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации, рассчитанной исходя из региональных нормативов, как на делегированные государственные полномочия.

В целом за годы проведенных реформ, по мнению специалистов в данной области, удалось обеспечить конституционные права граждан на получение образования и сохранить потенциал отрасли в качестве одного из определяющих факторов социально-экономического развития России.

Наряду с этим ни один из пройденных этапов реформирования не достиг тех результатов, на которые рассчитывало государство. Характеризуя современное состояние образовательной сферы, специалисты отмечают снижение качества образования, низкий уровень внедрения инновационных программ в образовательный процесс и отмечают необходимость проведения реформы в оплате труда работников образования и создания стимулов для повышения качества образования.

Часть поставленных задач предполагается решить в рамках реализации Национального проекта «Образование», основной целью которого является ускорение модернизации российского образования и достижение современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям, переход на инновационный путь развития образования.

Идеология проекта заключается в стимулировании необходимых системных и институциональных изменений в образовании. В проекте заложены два основных механизма стимулирования. Первый механизм работает на выявление и приоритетную поддержку лидеров, то есть «точек роста» нового качества образования. Второй механизм предусматривает внедрение в массовую практику элементов новых управленческих подходов — «центров кристаллизации» институциональных изменений. В первую очередь проект вводит новые финансовые механизмы и общественное участие в управлении образованием — наиболее действенные регуляторы качества образования.

Проведенный в диссертации анализ реализации Национального проекта «Образование» на территории Республики Карелия позволил выявить основные проблемные моменты, с которыми столкнулись или могут столкнуться регионы на практике при применении.

В диссертации исследуются вопросы, связанные с правовым регулированием сферы образования, проведен анализ изменении, внесенных в Закон Российской Федерации «Об образовании» в связи с реализуемым разграничением полномочий между органами государственной власти двух уровней и местным самоуправлением,

В новой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» реализована давно планируемая идеология по многим важнейшим позициям, в частности это:

- четкое разграничение полномочий по уровням государственного управления и бюджетной системы;

- упразднение некоторых реальных и/или лишь декларируемых льгот для системы образования и ее участников.

Правовое регулирование на уровне региона имеет чрезвычайно важное значение и позволяет решить следующие задачи:

нормативное обеспечение образовательных потребностей регионов в пределах установленного разграничения полномочий;

экономическую и социальную поддержку образовательных систем региона и отдельных образовательных учреждений;

опережающую поддержку инновационного развития образования в регионе;

учет национальных особенностей региона.

Во второй главе «Анализ состояния сферы образовании на уровне региона (на примере Республики Карелия)» приводится динамика развития образовательной сферы на современном этапе, рассматриваются финансовые аспекты развития системы образования в Российской Федерации и на региональном уровне, раскрывается роль социальных и финансовых нормативов в регулировании деятельности образовательных учреждений.

Анализ статистических данных по изменению количества образовательных учреждений допрофессионального и профессионального уровня, численности учащихся и преподавателей, приведенный в диссертации свидетельствует о том, что для Северо-Западного федерального округа и Республики Карелия присущи те же тенденции, что и для Российской Федерации.

Начиная с начала 1990-х годов сократилось число дошкольных, дневных государственных общеобразовательных учреждений и учреждений начального профессионального образования и численности учащихся в них при одновременном росте количества государственных и муниципальных средних специальных учебных заведений, а также высших учебных заведений и количества обучающихся в них студентов. Процесс развития негосударственного сектора образования с начала 1990-х годов характеризуется наличием устойчивой тенденции к количественному росту. Численность учителей в системе общего образования с 1995 по 2004 годы сократилась в меньшей степени, чем численность учеников, соответственно сократилась нагрузка на одного учителя. В результате низких ставок оплаты труда и падения социальной значимости профессии учителя практически не происходит обновление преподавательского состава образовательных учреждений. В Республике Карелия удельный вес педагогических работников пенсионного возраста в

общеобразовательных школах за период с 2001 по 2005 годы увеличился с 22 до 30 процентов. При неуклонном росте удельного веса педагогических работников, имеющих стаж работы свыше 20 лет, доля молодых педагогов сокращается и составляет в республике менее 10 процентов от общей численности учителей школ.

На наш взгляд, переход системы образования на новый качественный уровень сдерживается наличием в данной сфере таких проблем, как:

недостаточное государственное финансирование образования (по оценке специалистов реальное недофинансирование образовательных учреждений составляет 50-60%, доля расходов на образование к ВВП в России составляет 3,5%, в то время как в развитых странах, как правило, более 4%);

не всегда эффективное использование выделяемых бюджетных средств вследствие несовершенства сложившегося организационно-экономического механизма финансирования деятельности системы образования.

Несмотря на высокие темпы роста расходов на образование в территориальных бюджетах (в Республике Карелия, например, с 2001 по 2005 годы они выросли более, чем в 2 раза), удовлетворенность общества школьным образованием поданным социологических опросов не повышается.

Главная проблема экономики школьного образования связана с избыточной сетью сельских школ и избыточной занятостью внутри этих школ. Например, если в 101 городской общеобразовательной школе Республики Карелия на начало 2004/05 учебного года обучалось 54583 школьников, то число учащихся в 163 сельских школах составило 16496 человек. Таким образом, в республике одну городскую школу в среднем посещает 540 учеников, а в одной сельской общеобразовательной школе обучается в среднем 100 учеников. С одной стороны, с экономической точки зрения, содержание избыточной сети сельских школ неоправданно. Вместе с тем, прямые инвестиции в социальную политику, включая в первую очередь образование, являются наиболее продуктивным вложением общественного богатства, даже

если оценивать их с точки зрения чисто экономической эффективности. Повышение уровня образования подрастающего поколения существенно влияет на качество человеческого капитала — основного фактора преумножения богатства общества и обуславливает рост общественной производительности труда.. Обществу нужны грамотные люди, где бы они не жили, поскольку инновационное развитие экономики региона, экономический рост определяются инновационным потенциалом, который, в свою очередь, зависит от уровня образованности населения. В Республике Карелия на конец 2006 года 63% - сельские школы, большинство из которых малокомплектные. В каждом отдаленном лесном поселке живут дети и школа для них —та конкретная социальная и образовательная среда, то пространство, в котором ребенок может получить и знания, и развитие. В этих условиях актуальным для Карелии, например, является дистанционная форма обучения детей с использованием возможностей современных информационно-компьютерных технологий, интеграция школ вокруг центральных и магнитных.

Аналогичная ситуация характерна для системы дошкольного образования, которое является полномочием органов местного самоуправления и финансируется, в основном, за счет средств местных бюджетов.

Важным элементом государственной политики в области образования является его организационно-экономический механизм финансирования. В условиях действующей системы бюджетного финансирования решить существующие проблемы эффективного использования средств достаточно сложно.

В настоящее время, по оценкам многих специалистов, практически отсутствует современная нормативно-методическая база бюджетного планирования и финансирования как в целом в социальной сфере, так и в образовании в частности, а именно:

- не разработаны нормативы финансовых затрат на оказание государственных образовательных услуг;

- не существует единых методологических основ расчета минимальной бюджетной обеспеченности;

- не разработаны необходимые методические материалы по расчету и обоснованию потребности в бюджетном финансировании (планировании расходов по статьям бюджетной классификации);

- отсутствуют единые по России ведомственные методики распределения финансовых ресурсов между бюджетополучателями.

В условиях ограниченных бюджетных средств, направляемых на развитие социальной сферы, выработка условий и механизмов диверсификации источников ее финансирования имеет большое значение.

В настоящее время серьезную проблему представляет действующий механизм использования внебюджетных средств:

- внебюджетные доходы поступают в образовательное учреждение неравномерно в течение года, что затрудняет не только их годовое планирование, ной планирование расходов;

- средства, поступившие в конце отчетного периода (квартала), могут остаться на счете и будут рассматриваться налоговыми органами, как при* быль, с соответствующим налогообложением. Расходы же по этим средствам могут быть произведены только в следующем квартале. Это снижает эффективность использования средств, выдвигая на первый план не рационализацию расходов и экономию средств, а скорость их использования, зачастую в ущерб эффективности и результативности. Необходимость использования поступающих доходов, по сути, немедленно по их получении не позволяет накапливать средства для решения долгосрочных проблем.

В диссертации показано, что помимо прямого бюджетного финансирования актуальным аспектом является рассмотрение проблем налогообложения образовательных учреждений. С введением новой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» образовательные учреждения утратили налоговые льготы и обязаны платить налоги.

Результатом ликвидации налоговых льгот стало увеличение налоговой нагрузки на образовательный комплекс страны, повлекший за собой снижение инвестиций в образование вследствие неразумной фискальной политики. Заработанные деньги (в том числе и производительным трудом учащихся) шкапы вынуждены направлять на уплату налоговых санкций вместо реинвестирования в образовательный процесс и на нужды самой школы.

Помимо прямого ущерба ликвидация налоговых льгот наносит образовательному комплексу страны и большой косвенный ущерб, поскольку необходимо вести дополнительный налоговый учет и нести дополнительные расходы на исчисление и уплату налогов. Таким образом недостающие системе образования средства образовательные учреждения тратят на дополнительное обучение и содержание специалистов, занимающихся составлением налоговой отчетности.

В данной главе анализируется опыт применения нормативов в Республике Карелия. Применение социальных и финансовых нормативов для финансирования расходной части бюджетов как республиканского, так и местных, регламентировалось специальным законом.

На основе имеющегося в Республике Карелия опыта по разработке и внедрению нормативов финансирования, можно сделать определенные выводы:

сочетание социальных и финансовых нормативов для разработки бюджетов различных уровней не только возможно, но и необходимо, без этого построение рациональных межбюджетных отношений в принципе невозможно;

определение расходов в расчете на имеющееся население, а не на действующую сеть, позволяет оптимизировать сеть учреждений образования исходя из реальных потребностей, а высвобождающиеся средства оставлять в бюджете местного самоуправления, которые могут быть направлены на улучшение качества оказываемых услуг;

введение системы поправочных коэффициентов позволяет дифференцировать социальные и финансовые нормативы по районам и городам и сохранить сеть учреждений образования в малонаселенных пунктах, где в случае прямого действия федеральных нормативов сеть этих учреждений подлежала бы закрытию.

Наряду с положительными моментам и, данный механизм требует дальнейшего совершенствования. К числу отрицательных моментов следует отнести следующие:

в связи с недостаточностью финансовых ресурсов норма Закона Республики Карелия «О республиканских социальных и финансовых нормативах Республики Карелия» в части ежегодного пересмотра финансовых нормативов фактически не работала. Как правило, при принятии республиканского бюджета социальные нормативы были обеспечены финансовыми ресурсами в переделах 80%, поэтому механическое увеличение нормативов не привело бы к фактическому наполнению денежными средствами учреждений образования;

основной удельный вес (от 71 до 84 процентов) в составе общего финансового норматива по всем типам образовательных учреждений составляет заработная плата с начислениями. По мнению автора, в такой ситуации невозможно иметь бюджет развития общеобразовательного учреждения. Общеизвестно, что фонд оплаты труда не должен превышать 60% от общих расходов учреждения для обеспечения условий развития образовательного учреждения.

Нормативное финансирование — основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. На наш взгляд, финансирование образовательных учреждений в сельской местности республики на основе норматива — класса- комплекта с применением районного коэффициента при наполняемости класса от 9 до 14 учащихся, в зависимости от месторасположения района—крайнего северного или приравненного к северным районам, позволила на этапе, предшествую-

щем активному процессу реструктуризации сети школ, сохранить многие малокомплектные школы, расположенные на отдаленных территориях. Однако при неблагоприятной демографической ситуации в ближайшие 15 лет сохранение этого норматива финансирования приведет к фактическому его прекращению, так как число классов-комплектов будет сведено к одному-двум в отдельных школах (по 10-20 учащихся), В этих условиях необходимо менять принципы финансирования и переходить на подушевое финансирование. Введение подушевого нормативного финансирования вызовет свободное перераспределение уча-щихся в образовательном пространстве тех населенных пунктов республики, где есть возможность реально выбрать школу, транспортный доступ к ней. В этих условиях возрастет роль «магнитных» и центральных школ. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги составляет краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося позволит сформировать бюджеты, исходя из строгих и прозрачных критериев, произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений. Кроме того, это дает потребителю образовательных услуг определенную свободу выбора, чему способствует практическая реализация принципа «деньги следуют за учеником».

В третьей главе «Пути повышения эффективности развития сферы образования» акцентировано внимание на совершенствовании механизмов развития образовательной системы, исследовании изменений в оплате труда в сфере образования, рассмотрении особенностей перехода на новую систему финансирования учреждений образования с применением методов «бюджетирования, ориентированного на результат».

На наш взгляд, система образования недостаточно быстро вписывается в формирующийся рыночный механизм, что характеризуется наличием следующих проблем. Во-первых, размеры государственного финансирования образования в Российской Федерации недостаточны для реализации конституционных прав граждан на получение образования. Во-вггорых, происходит

неконтролируемое государством замещение бесплатных образовательных услуг платными, и вследствие этого, ухудшение доступности качественного образовать для низкодоходных групп населения.

Сложившиеся традиции финансирования бюджетных учреждении таковы, что государственная поддержка оказывается не только и не столько населению как потребителю бюджетных услуг, сколько бюджетным учреждениям. Отсюда следует вывод, что необходимо прекратить финансирование производителей услуг и перейти к финансированию потребителей услуг. При этом основным бюджетным инструментом, на наш взгляд, является нормативное финансирование сферы образования в расчете на одного учащегося. В системе высшего профессионального образования основной целью внедрения нормативно - подушевого финансирования является частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой нз бюджета конкретных услуг с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).

С проблемами финансирования тесно связаны вопросы уровня оплаты труда в сфере образования. Проведенный в диссертации анализ расходования средств, выделяемых на финансирование сферы образования ш региональных бюджетов, свидетельствует о том, что основные средства направляются на обеспечение расходов по выплате заработной платы педагогическим работникам. В Республике Карелия, например, доля расходов на оплату труда и начисления на нее по отрасли «Образование» за 2002-2006 годы составляла 70 процентов. Этих средств недостаточно для устаноазения и выплаты достойной оплаты труда педагогическим работникам. Приведенные данные по уровню заработной платы работников образования свидетельствуют о том, что ее уровень ниже, чем заработная плата в народном хозяйстве страны. Так, в 2006 году заработная плата в образовании составила 63 % от средней заработной платы в промышленности.

В диссертации рассматриваются проблемы, связанные с применением Единой тарифной сетки (ETC) и обосновывается необходимость перехода на

новую систему оплаты труда, которая даст возможность полнее учитывать различные факторы, влияющие на размер заработной платы, дифференцировать оплату труда в зависимости сгг уровня профессионального образования работника, занимаемой должности и профессионального опыта или стажа работы,

Введение отраслевой системы оплаты труда потребует увеличения фонда оплаты труда не менее, чем в два раза. На сегодняшний день, многие регионы неспособны нормально финансировать учреждения бюджетной сферы. Тем не менее, завершая переход к финансированию общеобразовательных учреждений по подушевому принципу, необходимо начать постепенный переход к новой системе оплаты труда педагогов. При этом, сохраняя общие принципы такой системы, предстоит учитывать возможное многообразие подходов к системе оплаты труда работников образовательной сферы в различных субъектах Российской Федерации.

В связи с этим принципиально важным становится разработка и апробация новых региональных систем оплаты труда учителей, построенных на общих принципах оплаты за качество, увеличения дифференциации в оплате труда учителей различной квалификации, участия школьных попечительских, управляющих и иных советов в оценке качества труда педагогов, зависимости от специфики и направлений деятельности образовательных учреждений,

В работе, на примере Республики Карелия, обосновано, что при разработке новых систем оплаты труда необходимо учитывать специфику самих субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований (например, наличие в системе школьного образования значительного числа сельских, малокомплектных школ).

Важнейшим инструментом повышения эффективности деятельности сферы образования является переход на новую модель реализации бюджетной политики - бюджетирование, ориентированное на результат.

Данная модель формирования бюджета предполагает программный подход к составлению бюджета, В Республике Карелия бюджет по отрасли «образование» с 2005 года формируется с применением новой модели — бюджетирования, ориентированного на результат В диссертации рассмотрены положительные и отрицательные стороны перехода на новую систему планирования, на примере анализа целевой программы «Дети Карелин» установлена зависимость степень финансирования программ н достижения заявленных в них целей от качества заявленных системных программных мероприятий. Установлено, что базовым требованием программно-целевого управления при бюджетировании, ориентированном на результат, является разделение социальной и экономической эффективности государственных расходов и количественная оценка прямых и конечных результатов реализации программ. В России в целом и в Республике Карелия, в частности, такой подход является скорее исключением, нежели практикой.

Тем не менее, переход на программно-целевое бюджетное финансирование позволит своевременно корректировать программы для повышения их результативности, гибко перераспределять средства с учетом хода реализации программы, устанавливать целесообразность дальнейшего продолжения выполнения программы. Следовательно, новый метод позвол!гг более эффективно распределять бюджетные средства между приоритетными направлениями государственной политики.

Основная идея бюджетирования, ориентированного на результат, состоит а увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. В исследовании показано, что для внедрения нового метода планирования бюджета необходима разработка показателей, позволяющих оценить эффективность произведенных расходов и степень достижения поставленных целей. На конкретном примере с вычислением трех показателей произведена оценка эффективности деятельности школьного образования и рассмотрены аналитические возможности применения в практической дея-

тельности не только на региональном, но и на местном уровне такого инструмента, как «бюджетирование, ориентированное на результат».

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются выводы и предложения совершенствования организационно-экономического обеспечения развития сферы образования на региональном уровне.

***

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы.

В журналах, рецензированных ВАК.

1. Столярова Н.Д, Использование аналитических возможностей бюджетирования, ориентированного на результат для повышения эффективности бюджетных расходов в сфере образования // Социальная политика и социальное партнерство, №5,2007. — 0,8 п.лУ0,5 п.л.

В других изданиях.

2. Столярова Н.Д. Особенности перехода на новую систему финансирования учреждений бюджетной сферы. // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России: Материалы Шестой научно-практической конференции. - Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2006.-0,5 пл.

3. Столярова НД. К вопросу о дистанционном обучении при подготовке государственных и муниципальных служащих. // Теоретические и практические аспекты использования современных информационных технологий в тучных исследованиях и в преподавании экономических дисциплин: Материалы межвузовской научно-практической конференции. — Петрозаводск, 2006.-0,8 п.л.

4. Столярова Н.Д. Новое в законодательном регулировании сферы образования. // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. II. - Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. — 0,5 пл.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Столярова Надежда Даниловна

Тема диссертационного исследования

ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Научный руководитель: доктор экономических наук Жукевич Галина Владимировна

Изготовление оригинал-макета Столярова Н.Д,

Подписано в печаты^к/Тираж экз.

Усл.п.л. -¿3 .

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ Яа Я 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.