Оценка кризисного потенциала территориальных бюджетов Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Оценка кризисного потенциала территориальных бюджетов Российской Федерации"

На

ии^и53561

Тарасов Вадим Анатольевич

ОЦЕНКА КРИЗИСНОГО ПОТЕНЦИАЛА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством специализация - макроэкономика

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003053561

Работа выполнена на кафедре «Социально-экономическое прогнозирование» Института новой экономики Государственного университета управления.

Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор, действительный член РАН Виктор Викторович Ивантер

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор, заслуженный экономист РФ Вячеслав Константинович Сенчагов

кандидат экономических наук Андрей Дмитриевич Пискунов

Ведущая организация: Центральный экономико-

математический институт РАН

Защита состоится 28 февраля 2007 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.08 в Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, аудитория ГУ-805.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан « января 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент / М.Н. Рыбина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Развитие рыночных отношений в России в последние годы требует использования соответствующих методов управления отечественной экономикой. Большинство управленческих решений принимается в условиях отсутствия необходимой и полной информации, поэтому возникает потребность в адекватной оценке экономических явлений.

Одной из составляющих рыночной инфраструктуры во всем мире является институт банкротства, который в России находится только на этапе становления. Функционируют институциональные структуры, занимающиеся банкротством финансовых и нефинансовых организаций, в стадии разработки находится правовое обеспечение банкротства физических лиц и общественных финансов.

Актуальным является не только определение критериев банкротства того или иного субъекта экономики, но и оценка процессов, приводящих к данному негативному явлению, создание системы раннего оповещения о кризисе. Это необходимо также для принятия своевременных управленческих решений в целях избежания банкротства, а также принятия мер по противодействию кризисным процессам и созданию системы защиты экономической организации от банкротства.

Одним из наименее изученных субъектов экономики, с точки зрения процедуры банкротства, является сектор общественных финансов на региональном уровне. Принятые в последние годы изменения в российском законодательстве определили критерии банкротства территориальных органов власти. Однако в отечественной науке и практике не достаточно исследованы явления, приводящие к данным негативным последствиям, не разработаны адекватные методики оценки и управления кризисными процессами на уровне региональных общественных финансов.

Сложившиеся в российской практике рыночные оценки финансового состояния региональных и муниципальных органов власти, ограничения на бюджетные показатели территорий, связанные со сбалансированностью бюджета, размером государственного и муниципального долга, текущих расходов, расходов на обслуживание государственного и муниципального долга не позволяют однозначно характеризовать развитие кризисных процессов в секторе территориальных общественных финансов.

Степень разработанности проблемы. Исследованию вопросов оценки финансового состояния региональных бюджетов уделяется значительное внимание в трудах российских и зарубежных ученых, российских научных и международных финансовых организаций.

В данной работе использовались результаты исследований в области управления государственным долгом субъектов Российской Федерации, анализа кредиторской задолженности, оценки кредитоспособности и присвоения кредитного рейтинга администрациям субъектов Российской Федерации, устойчивости региональных бюджетов таких ученых, как Б.И. Алехин, Д.Р. Белоусов, С.Л. Глазков, A.B. Игнатов, И.М. Кожина, Н.Б. Крылова, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, Е.М. Намсараева, X. Палакова, Дж. Стрик, A.B. Улюкаев, А.Б. Чебано-ва, E.H. Чеканова, А.Е. Шадрин, А.Н. Швецов, М.И. Яндиев, таких организаций, как Международный банк реконструкции и развития, рейтинговые агентства Standard & Poor's и Fitch Ratings, Институт экономики переходного периода, Институт экономики города и др.

Вместе с тем, исследований, посвященных непосредственно изучению кризисного потенциала территориальных бюджетов, выявлено не было.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являлась оценка кризисного потенциала территориальных бюджетов Российской Федерации. Для достижения этой цели в работе решались следующие основные задачи:

■ определение понятия «кризисный потенциал территориального бюджета»;

■ выявление факторов роста кризисного потенциала территориального бюджета;

■ расчет и анализ составляющих кризисного потенциала региональных и местных бюджетов;

■ разработка, расчет и анализ показателя, характеризующего кризисный потенциал территориального бюджета;

■ оценка существующих в практике показателей, характеризующих состояние бюджетных систем регионов, с точки зрения отражения ими кризисного потенциала территориальных бюджетов.

Объектом исследования являлись бюджетные системы субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования выступали экономические отношения, возникающие при управлении бюджетным процессом в регионах Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования являлись положения классической и современной экономической науки, труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам бюджетного процесса в регионе, прежде всего касающихся оценки финансового состояния региональных и местных бюджетов.

Информационную базу диссертационного исследования составляли бюджетное законодательство России и нормативные акты Рязанской области, отечественные и зарубежные монографии, публикации в периодической печати в стране и за рубежом, статистические сборники и ресурсы Internet.

Статистическая и фактологическая база работы основана на материалах Министерства финансов Российской Федерации, Казначейства России, Счетной палаты Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Финансово-казначейского управления Рязанской области, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Рязанской области, Московского государственного университета, Центра информационных исследований, Росбанка, информационного агентства Cbonds, рейтинговых агентств Standard & Poor's, Moody's Investors Service, Fitch Ratings, Moody's Interfax Rating Agency, AK&M, Эксперт-РА, специализированных периодических изданий.

Для обобщения информации использовались методы системного и факторного анализа, методы сопоставления и группировки, экономико-статистические методы, анализ лаго-вых зависимостей, построение статистических таблиц, в том числе таблиц сопряженности, а также графическое представление данных.

Научная новизна исследования заключается в обосновании с учетом имеющегося российского и зарубежного опыта нового подхода к оценке финансового состояния территориальных органов власти Российской Федерации.

Научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

• сформировано определение понятия «кризисный потенциал территориального бюджета»;

• выявлены факторы роста кризисного потенциала территориального бюджета;

• определены составляющие кризисного потенциала региональных и местных бюджетов; рассчитан и проанализирован объем кризисного потенциала региональных бюджетов по всем субъектам Российской Федерации в совокупности и по каждому из 89 регионов России за 2001-2005 годы;

• разработан алгоритм расчета показателя кризисного потенциала регионального бюджета; рассчитан и проанализирован уровень кризисного потенциала по всем субъектам Российской Федерации в совокупности и по каждому из 89 регионов России в 2001-2005 годах;

• оценено большинство существующих в российской практике показателей, характеризующих финансовое состояние регионов и их бюджетных систем, с точки зрения отражения ими кризисного потенциала региональных бюджетов.

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования подтверждаются приведенными автором ссылками на первоисточники. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и рекомендации не противоречат действующему федеральному законодательству и региональным нормативным актам Рязанской области, а также соответствуют организационно-экономической сути современного бюджетного процесса.

Практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы:

• Министерством финансов Российской Федерации при осуществлении мониторинга соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации, а также при организации процедуры банкротства региональных органов власти;

• региональными и местными органами власти при построении систем управления бюджетным процессом в регионе или муниципалитете, а также при организации процедуры банкротства местных органов власти;

• внешними организациями, осуществляющими оценку финансового состояния региональных и местных органов власти.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре «Социально-экономическое прогнозирование» Института новой экономики Государственного университета управления в соответствии с планом научно-исследовательских работ и прошло апробацию на заседаниях и семинарах кафедры.

Материалы диссертационного исследования использовались в аналитических материалах Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Рязанской области для независимой оценки бюджетного процесса в регионе.

Материалы диссертационного исследования доложены на следующих научных мероприятиях:

1998 год, г. Рязань: научно-практическая конференция «О состоянии фондового рынка и его возможностях в развитии экономики Рязанской области»;

1999 год, г. Рязань: молодежная научно-практическая конференция, посвященная 135-летию Рязанского отделения Государственного банка, «Экономика, банковское дело: Исследования молодых специалистов»;

2001 год, г. Рязань: научно-практическая конференция «Региональные аспекты социальных последствий экономического развития»;

2002 год, г. Рязань: научно-практическая конференция «Ресурсный потенциал Рязанской области и проблемы его использования»;

2003 год, г. Москва, ГУУ: 18-я научная конференция молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2003»;

2003 год, г. Иваново: вторая всероссийская научно-практическая конференция «Банковская система и реальный сектор экономики»;

2004 год, г. Москва, ГУУ: 19-я научная конференция молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2004»;

2004 год, г. Петропавловск-Камчатский: межрегиональная научно-практическая конференция «Экономика и банки: проблемы и перспективы развития»;

2005 год, г. Рязань: научно-практическая конференция «Экономические, управленческие и социо-культурные аспекты интеграции региона в федеральное пространство»;

2005 год, г. Омск: межрегиональная научно-практическая конференция «Развитие банковского дела в Омском регионе: история и современность»;

2005 год, г. Москва, ГУУ: международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы управления - 2005»;

2006 год, г. Уфа: третья научно-практическая конференция «Повышение функциональной роли банковской системы через улучшение качества деятельности. Управление бизнес-процессами в Банке России и кредитных организациях»;

2006 год, г. Хабаровск: региональная научно-практическая банковская конференция «Взаимодействие банков и реальной экономики: региональные аспекты».

Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 13 публикациях общим объемом 3,7 печатного листа.

Логика и структура работы. Логика исследования определялась поставленной целью и задачами и отражена в структуре работы, состоящей из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа изложена на 144 страницах основного текста, содержит 15 таблиц, 19 рисунков и 23 приложения.

Структура диссертационного исследования представлена ниже: Введение

Глава 1 Кризисный потенциал территориальных бюджетов как экономическая категория

1.1 Понятие кризисного потенциала территориальных бюджетов

1.2 Реализация кризисного потенциала территориальных бюджетов

1.3 Факторы роста кризисного потенциала территориальных бюджетов

Глава 2 Анализ кризисного потенциала территориальных бюджетов Российской Федерации

2.1 Долговые обязательства территориальных органов власти

2.2 Расходные обязательства территориальных органов власти

2.3 Иные классификации обязательств территориальных органов власти

2.4 Состав обязательств территориальных органов власти в некоторых зарубежных стра-

нах

2.5 Проблема системного учета обязательств территориальных органов власти Глава 3 Показатели, отражающие кризисный потенциал региональных бюджетов

3.1 Предлагаемый алгоритм расчета показателя кризисного потенциала регионального бюджета

3.2 Оценка существующих в российской практике региональных и бюджетных показателей, с точки зрения отражения ими кризисного потенциала региональных бюджетов Заключение

Библиографический список Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, показана степень разработанности проблемы, сформулированы цели и задачи исследования, определены предмет и объект исследования, его методологическая и эмпирическая базы, отражены научная новизна и практическая значимость работы, изложена логика и структура исследования.

В первой главе обосновывается необходимость использования нового понятия кризисного потенциала территориального бюджета1, более адекватно отражающего финансовое состояние региональных или местных органов власти в отличие от традиционного понятия сбалансированности бюджета. Под кризисным потенциалом территориального бюджета в исследовании предлагается понимать совокупность накаленных просроченных обязательств региональных (местных) органов власти. При этом бюджетный кризисный потенциал может реализоваться в кризис бюджетной системы региона, проявляющийся в виде неспособности территориальных органов власти обслуживать накопленные просроченные обязательства.

Для оценки порогового значения бюджетного кризисного потенциала рассматривается модель соотнесения бюджетного кризисного потенциала и бюджетного потенциала преодоления кризиса, под которым подразумевается совокупность факторов и ресурсов, способных противостоять кризисному процессу. Согласно данной модели, в развитии кризисного процесса в территориальных общественных финансах можно выделить четыре стадии (рисунок 1).

В соответствии с данной моделью расчет уровня бюджетного кризисного потенциала региона (А) можно осуществить следующим образом:

А = В /С

где В - объем кризисного потенциала территориального бюджета (в денежных единицах); С - объем потенциала преодоления кризиса территориального бюджета (в денежных единицах).

1 Под территориальным бюджетом понимается бюджет субъекта РФ или муниципалитета.

8

Рисунок 1

Стадии развития кризисного процесса в территориальных общественных финансах

Пороговым значением данного показателя будет являться превышение объема кризисного потенциала над объемом потенциала преодоления кризиса территориального бюджета.

В качестве потенциала преодоления кризиса территориального бюджета рассматривается совокупность ресурсов, способствующих погашению накопленных просроченных обязательств региональных (местных) органов власти, а именно: доходы бюджета, оставшиеся в распоряжении после финансирования обязательных текущих расходов; кредиты и бюджетные ссуды, выданные территориальными органами власти; предоставленные отсрочки по уплате налогов, перечисляемых в региональные (местные) бюджеты, задолженность по налогам и сборам, иным платежам в территориальные бюджеты за исключением полученных авансов по налогам и иным платежам, в том числе к возврату; дебиторская задолженность территориальных бюджетных организаций; недвижимость и прочие активы, не связанные с оказанием бюджетных услуг.

При недостатке данных ресурсов для покрытия просроченных обязательств региональных (местных) администраций наступает объективный кризис территориальных общественных финансов. Вместе с тем, в российском бюджетном законодательстве предусмотрен

формальный критерий банкротства региональных (местных) органов власти, не связанный с объективными возможностями преодоления кризисных процессов в территориальных общественных финансах Российской Федерации.

В соответствии со ст. 26.9 Федерального закона 184-ФЗ1, ст. 75 Федерального закона 131-Ф32 и ст. 168.2 БК РФ3 в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится временная финансовая администрация в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ (местного самоуправления) просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) перед бюджетом субъекта РФ (бюджетом муниципального образования).

Несмотря на то, что данные положения бюджетного законодательства вступают в силу для субъектов РФ с начала 2007 года, а для муниципалитетов - с начала 2008 года, в российской практике имелись факты накопления и реализации кризисного потенциала территориальных бюджетов.

При рассмотрении модели факторов роста бюджетного кризисного потенциала были выделены три проблемные зоны и три контура самовоспроизводства бюджетных неплатежей (рисунок 2).

1 проблемная зона связана с возможным уменьшением объема бюджетных доходов. Бюджетные доходы могут сократиться в результате уменьшения налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных перечислений.

2 проблемная зона роста кризисного потенциала бюджета связана с возможным увеличением объема расходных обязательств бюджета. Фактором уязвимости регионального (местного) бюджета является высокая доля текущих расходов, не позволяющих лавировать территориальным органам власти в случае сокращения бюджетных доходов.

Наложение факторов уменьшения объема бюджетных доходов и факторов роста объема бюджетных расходов приводит к росту бюджетного дефицита, и, как следствие, к росту объема долговых обязательств территориальных администраций. Помимо этого, долговые обязательства могут увеличиваться независимо от динамики сбалансированности ре-

' Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 25.10.2006).

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-Ф3 (ред. от 16.10.2006).

3 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 17.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 16.10.2006).

10

гиональных (местных) бюджетов, образуя 3 проблемную зону роста кризисного бюджетного потенциала.

Рисунок 2

Механизм роста кризисного потенциала территориального бюджета

1 контур самовоспроизводства кризисного потенциала бюджета заключается в том, что рост объема долговых обязательств увеличивает объем расходов на обслуживание долга и, соответственно, приводит к росту бюджетного дефицита, финансируемого за счет новых долговых обязательств.

2 контур самовоспроизводства кризисного потенциала заключается в том, что рост объема государственных (муниципальных) заимствований приводит к оттоку ресурсов с финансовых рынков и, соответственно, недоинвестированию производственной сферы экономики. В последствии снижение налоговых поступлений приводит к росту бюджетного дефицита и необходимости осуществления новых заимствований.

3 контур самовоспроизводства кризисного потенциала связан с ростом самого бюджетного кризисного потенциала, вызывающего цепочку неплатежей у хозяйствующих субъектов, связанных с поставками продукции или оказанием услуг бюджетным организациям, и, как следствие, снижение собираемости налогов в регионе.

Во второй главе произведен анализ кризисного потенциала территориальных бюджетов, который состоит из просроченной задолженности по долговым и бюджетным обязательствам региональных (местных) органов власти.

Долговые обязательства территориальных органов власти включают задолженность по государственным (муниципальным) ценным бумагам, по коммерческим и бюджетным кредитам, государственным (муниципальным) гарантиям.

Бюджетные обязательства представляют собой расходные обязательства, утвержденные соответствующим нормативным актом о территориальном бюджете. Расходные обязательства делятся на текущие и капитальные расходы. Экономической классификацией бюджетных расходов выделяются также расходы на оплату труда и начисления на оплату труда, приобретение услуг, обслуживание долговых обязательств, безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям и бюджетам, социальное обеспечение, поступление нефинансовых и финансовых активов, выбытие финансовых активов и др.

При анализе просроченной задолженности по бюджетным обязательствам рассматривается проблема нефинансируемых мандатов вышестоящих органов власти.

В отечественной и зарубежной практике задолженность территориальных органов власти классифицируется также на явные и неявные (скрытые) обязательства бюджетной системы; на публично-правовые и гражданско-правовые обязательства; на прямые и условные обязательства, кредиторскую задолженность и др.

В зарубежных странах бюджетный кризисный потенциал административно-территориальных образований включает различный набор составляющих. Если в Италии, Аргентине, Германии в составе обязательств учитываются только исключительно самостоятельно привлеченные заимствования, то в Канаде, Испании, Польше, Австралии помимо условных обязательств в состав территориального долга включаются заимствования, привлеченные государственными финансовыми институтами или другими компаниями, в которых региональным (местным) органам власти принадлежит какая либо доля собственности.

В российской практике существует проблема системного учета обязательств региональных и местных органов власти. Фрагменты необходимой информации содержатся в долговых книгах регионов и муниципалитетов, в программах государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в бюджетной и статистической отчетности бюджетных учреждений. Анализ выявленных из различных источников отдельных составляющих бюджетного кризисного потенциала региона на примере Рязанской области показал адекватность учета анализируемого явления и соответственно объективность отражения происходящих процессов.

На основании данных Минфина России и Казначейства России были рассчитаны уточненные значения объема государственного долга и величины кредиторской задолженности по всем 89 субъектам РФ. Динамика выявленного объема государственного долга российских регионов (с учетом кредиторской задолженности) свидетельствует об интенсивном росте задолженности региональных органов власти в 2002-2003 годах и некоторой его стабилизации в 2004-2005 годах (рисунок 3). Динамика удельного веса просроченной задолженности в структуре объема государственного долга субъектов РФ (с учетом кредиторской задолженности) свидетельствует об его постоянном уменьшении на протяжении 2002-2005 годов.

Рисунок 3

Динамика объема государственного долга субъектов РФ (с учетом кредиторской задолженности) и удельного веса его просроченной составляющей в 2001-2005 годах

400

350 "чч 300 250 200

I Кредиторская задолженность субъектов РФ, млрд. рублей (левая шкала)

I Объем государственного долга субъектов РФ, млрд. рублей (левая шкала) - Удельный вес просроченной составляющей, % (правая шкапа)

Динамика распределения субъектов РФ по значению удельного веса просроченной задолженности в структуре их государственного долга (с учетом кредиторской задолженности) показывают, что основная масса регионов по рассматриваемому показателю на протяжении 2001-2005 годов имела все более низкие уровни неплатежей (таблица 1).

Таблица I

Динамика распределения регионов по значению удельного веса просроченной задолженности в объеме государственного долга субъектов РФ (с учетом кредиторской задолженности) в 2001-2005 годах

Доля, % 2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год

100 27 8 0 1 2

(80-100) 2 1 0 1 0

(60-80 ] 1 0 1 2 1

(40-60 ] 6 5 4 1 0

(20-40] 18 13 12 13 4

(0-20 ] 33 59 70 66 62

0 2 3 2 5 18

Всего регионов 89 89 89 89 87*

* - за исключением Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов,

объединившихся с Красноярским краем

В структуре просроченной задолженности по долговым и бюджетным обязательствам регионов в 2001-2002 годах значительную долю занимали неплатежи по обязательствам субъектов РФ, возникших в результате размещения ценных бумаг, сроки погашения по которым истекли. В последующие годы стала преобладать просроченная задолженность по кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм, а также по бюджетным кредитам, выданным Минфином России в иностранной валюте (рисунок 4).

Динамика распределения регионов по характеру бюджетного кризисного потенциала свидетельствует о формировании нескольких тенденций в стратегиях образования просроченной задолженности субъектами РФ (таблица 2).

Если в 2001-2004 годах преобладали регионы со смешанной формой бюджетного кризисного потенциала, то в 2005 году стали доминировать субъекты РФ с просроченной задолженностью только по бюджетным обязательствам. Это свидетельствует о том, что при формировании просроченной задолженности региональные администрации стали больше ориентироваться на конкретную форму неплатежей, причем в большей степени на ее скрытую форму - просроченную кредиторскую задолженность. Рост количества субъектов РФ, у которых нет просроченной задолженности, свидетельствует об улучшении их платежной дисциплины, что положительным образом сказывается на состоянии финансов в этих регионах.

Рисунок 4

Динамика выявленного объема и структуры кризисного потенциала региональных бюджетов в 2001-2005 годах

01.01.2002 01.01.2003 01.01.2004 01.01.2005 01.01.2006

¡* ч Оплата коммунальных услуг бюджетными организациями (левая шкала) ■■Ш Заработная плата и начисления на оплату труда (левая шкала) I .1< Гарантии (левая шкала) ШШШ Кредиты в иностранной валюте (левая шкала) ■ШЯ Ценные бумаги (левая шкала) 9 Объем просроченной задолженности по обязательствам субъектов РФ, млрд. рублей (правая шкала) • в т.ч. просроченная задолженность по бюджетным обязательствам, млрд. рублей (правая шкала)

Таблица 2

Динамика распределения регионов по характеру просроченной задолженности в 2001-2005 годах

Просроченная задолженность 2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год

Смешанная задолженность 66 56 53 50 26

Только по долговым обязательствам 2 7 0 6 9

Только по бюджетным обязательствам 19 23 34 28 34

Задолженность отсутствует 2 3 2 5 18

Всего регионов 89 89 89 89 87*

* - за исключением Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов,

объединившихся с Красноярским краем

В третьей главе предлагается алгоритм расчета показателя бюджетного кризисного потенциала региона. При формировании алгоритма расчета выявлено расхождение в подходах к интерпретации составляющих данного показателя в Федеральном законе 184-ФЗ и Бюджетном кодексе РФ.

В отличие от 184-ФЗ в БКРФ из состава бюджетного кризисного потенциала региона предполагается исключать задолженность по бюджетным обязательствам федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ. Вместе с тем, имеются определенные проблемы с расчетом данной поправки. Во-первых, трансферты, установленные в федеральном бюджете в подавляющем большинстве случаев финансируются в полном объеме, т.е. формально кредиторская задолженность федерального бюджета перед субъектами РФ не возникает. Во-вторых, кредиторская задолженность субъектов РФ образуется в результате неадекватной оценки расходов, возникающих вследствие принятия тех или иных федеральных мандатов. В третьих, отдельный учет кредиторской задолженности федерального бюджета перед субъектами РФ не ведется и не предусмотрен бюджетной отчетностью в Российской Федерации. Однако в перспективе возможно организовать учет данной задолженности и исключать ее из состава бюджетного кризисного потенциала региона.

При определении состава собственных доходов региональных бюджетов в БК РФ используется старая бюджетная классификация бюджетных доходов, в результате чего из расчета «выпадают» доходы от предпринимательской и иной приносящий доход деятельности, которые можно отнести к собственным доходам бюджета. В Федеральном законе 184-ФЗ неоднозначно трактуется состав безвозмездных перечислений при их учете в собственных доходах бюджетов территорий, в то время как в БК РФ из состава безвозмездных перечислений предполагается исключать субвенции из Федерального фонда компенсаций (региональных фондов компенсаций).

На основании вышеприведенных аргументов расчет показателя бюджетного кризисного потенциала региона {ПБКПР) должен осуществляться следующим образом:

ПБКПР = (ПЗДОР + ПЗБОР- ПЗБОФ)/(ЦБР - СФФК) * 100% В данном расчете:

ПЗДОР - просроченная задолженность по долговым обязательствам региональных органов

власти по состоянию на конец отчетного года; ПЗБОР - просроченная задолженность по бюджетным обязательствам региональных органов власти по состоянию на конец отчетного года;

ПЗБОФ - просроченная задолженность по бюджетным обязательствам федеральных органов власти перед соответствующим регионом по состоянию на конец отчетного года; ДБР - доходы бюджета региональных органов власти за отчетный год; СФФК - субвенции из Фонда федеральных компенсаций за отчетный год.

Динамика сводного показателя бюджетного кризисного потенциала за 2001-2005 годы, рассчитанного на основе результатов мониторинга соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов РФ, свидетельствует об уменьшении на протяжении последних лет уровня бюджетного кризисного потенциала регионов (рисунок 5).

Рисунок 5

Динамика сводного показателя бюджетного кризисного потенциала субъектов Российской Федерации в 2001-2005 годах, %

2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год

Динамика распределения субъектов РФ по значению показателя бюджетного кризисного потенциала показывает, что основная масса регионов в 2001-2005 годах имела низкий уровень бюджетных неплатежей (таблица 3).

Таблица 3

Динамика распределения субъектов РФ по значению показателя бюджетного кризисного потенциала региона в 2001-2005 годах

Значение показателя, % 2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год

более 30 ) 3 0 2 1 0

(20-30 ] 5 0 2 1 1

(10-20 ] 13 5 3 3 0

(0-101 66 81 80 79 68

0 2 3 2 5 18

Всего регионов 89 89 89 89 87*

* - за исключением Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов,

объединившихся с Красноярским краем

Вместе с тем, в 2001 и 2003 годах имелся ряд регионов, у которых значение показателя бюджетного кризисного потенциала региона превышало 30% (критерий ст. 26.9 №184-ФЗ и ст. 168.2 БК РФ). Основным фактором роста бюджетного кризисного потенциала в этих регионах являлось резкое увеличение просроченной задолженности перед федеральным бюджетом по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм, а также по бюджетным кредитам, выданным Минфином России в иностранной валюте. Это связано с наступлением срока платежа по долговым обязательствам, объем которых увеличился в результате резкого роста курса иностранной валюты в предыдущие годы.

Для оценки способности отражать кризисный потенциал региональных бюджетов были выбраны три группы региональных и бюджетных показателей: спрэды, кредитные рейтинги и бюджетные ограничения.

В качестве трэдов рассматривалась разница между доходностями региональных и федеральных облигаций. Анализ динамики распределения регионов по величине спрэда доходности их ценных бумаг относительно доходности федеральных облигаций показал, что количество регионов, осуществляющих заимствования через выпуск ценных бумаг, в последние годы увеличивается, причем разрыв между доходностью региональных облигаций и доходностью ГКО-ОФЗ уменьшается.

На основании анализа таблиц сопряженности значений уровня бюджетного кризисного потенциала региона и спрэда доходности региональных облигаций сделаны следующие выводы:

1. Если субъект РФ эмитирует облигации и имеет малое значение спрэда относительно федеральных ценных бумаг, то у него, скорее всего, низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

2. Если субъект РФ эмитирует облигации и имеет большое значение спрэда, то у него возможен высокий уровень бюджетного кризисного потенциала, но, скорее всего, это значение находиться ниже критического уровня.

3. Если субъект РФ не эмитирует облигации, то ситуация неоднозначна.

Это связано с тем, что регионы, имеющие высокий уровень бюджетного кризисного потенциала, не смогут разметить свои ценные бумаги на открытом рынке или разместят их под высокий процент.

Кредитные и инвестиционные рейтинги формируются рейтинговыми агентствами и представляют собой место региона в упорядоченном и ранжированном списке на определенный момент времени. Количество регионов, использующих услуги рейтинговых агентств, в последние годы увеличивается, причем прослеживается тенденция улучшения рейтинговых оценок субъектов РФ, как по международной, так и по национальной шкалам.

На основании анализа таблиц сопряженности значений уровня бюджетного кризисного потенциала региона и кредитных рейтингов субъектов РФ сделаны следующие выводы:

1. Если субъект РФ имеет публичный рейтинг по международной шкале не ниже оценки «В» или по национальной шкале не ниже оценки «ВВВ», то у него, скорее всего, низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

2. Если субъект РФ не имеет кредитного рейтинга, то ситуация неоднозначна.

Это связано с тем, что регионы с высоким уровнем бюджетного кризисного потенциала, получают низкие оценки кредитных рейтингов и не объявляют публично результаты рейтинга.

Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов, осуществляемый рейтинговым агентством «Эксперт-РА», свидетельствует, что после кризиса 1998 года произошла дифференциация регионов на большинство с высоким уровнем инвестиционного риска и небольшую группу регионов с минимальным его уровнем.

На основании анализа таблиц сопряженности значений уровня бюджетного кризисного потенциала и оценок инвестиционной привлекательности регионов сделаны следующие выводы:

1. Если субъекту РФ присвоены инвестиционные рейтинговые оценки не ниже «2С», то, скорее всего, он имеет низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

2. Если субъекту Рф присвоены инвестиционные рейтинговые оценки не выше «ЗА», то ситуация неоднозначна.

Это связано с тем, что при составлении инвестиционного рейтинга регионов используются данные о состоянии их бюджетов, поэтому субъекты РФ с высоким уровнем бюджет-

ного кризисного потенциала, скорее всего, попадают в более низкие инвестиционные категории.

Бюджетным кодексом РФ установлены ограничения на размер государственного долга, на размер дефицита бюджета, на размер текущих расходов бюджета и на размер расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ.

Динамика бюджетного индикатора БК1, характеризующего ограничение на размер государственного долга субъекта РФ, свидетельствует об увеличении долговой нагрузки на бюджеты регионов в 2002-2003 годах и ее уменьшении на протяжении 2004-2005 годов.

Несмотря на высокий уровень бюджетного кризисного потенциала у субъектов РФ, имеющих нарушения критерия ст. 107 БК РФ, анализ на основе таблиц сопряженности показал, что по бюджетному индикатору БК1 нельзя однозначно сказать о состоянии просроченной задолженности по обязательствам регионов.

Теоретически у регионов с большим значением долговой нагрузки в перспективе может увеличиться уровень бюджетного кризисного потенциала. Вместе с тем, анализ лаго-вых зависимостей показал, что у регионов, у которых отмечался рост уровня бюджетного кризисного потенциала, в большинстве случаев в предыдущие годы имели низкие значения бюджетного индикатора БК1 и его динамика была отрицательной.

Динамика бюджетного индикатора БК2, характеризующего ограничение на размер дефицита бюджета субъекта РФ, свидетельствует о формировании в 2002-2003 годах «чистой»1 несбалансированности консолидированного бюджета регионов, на что оказал влияние опережающий рост в 2002 году совокупных расходов субъектов РФ над доходами. Основной прирост расходов в этом году произошел за счет увеличения финансовой помощи муниципальным бюджетам и расходов на дорожное хозяйство. В 2003-2005 годах ситуация стабилизировалась.

Динамика распределения субъектов РФ по значению бюджетного индикатора БК2 показывает, что в 2001 и 2004-2005 годах большинство регионов имели «чистую» сбалансированность бюджета. В 2002-2003 годах бюджеты большинства регионов были несбалансированными, что и отразилось на сводном бюджетном индикаторе БК2.

Несмотря на высокий уровень бюджетного кризисного потенциала у отдельных субъектов РФ, имеющих нарушения критерия п. 4 ст. 92 БК РФ, анализ на основе таблиц сопряженности показал, что по бюджетному индикатору БК2 нельзя однозначно сказать о состоянии просроченной задолженности по обязательствам. Например, регионы, имеющие вы-

' Под «чистой» сбалансированностью в данном исследовании понимается сбалансированность бюджета при учете в доходах сумм, полученных от продажи имущества субъекта РФ.

сокий уровень бюджетного кризисного потенциала, в большинстве случаев имеют сбалансированный бюджет.

Теоретически у регионов с большим значением дефицита бюджета в перспективе может увеличиться уровень бюджетного кризисного потенциала. Вместе с тем, анализ лаго-вых зависимостей показал, что у регионов, у которых отмечался рост уровня бюджетного кризисного потенциала, в большинстве случаев в предыдущие годы имели низкие значения бюджетного индикатора БК2 и его динамика была отрицательной.

Изменение бюджетного индикатора БКЗ, характеризующего ограничение на размер текущих расходов бюджета субъекта РФ, свидетельствует о резком снижении гибкости управления региональными бюджетами в 2002 году в результате роста объема финансовой помощи нижестоящим бюджетам и ее плавном повышении на протяжении последующих лет.

Динамика распределения субъектов РФ по значению бюджетного индикатора БКЗ свидетельствует о резком повышении в 2002 году соотношения текущих расходов и доходов у большинства регионов, при этом у 12 субъектов РФ текущие расходы превысили весь объем имеющихся в распоряжении доходов. В 2003-2005 годах у большинства регионов значение бюджетного показателя БКЗ находилось в интервале 0,8-1 и количество регионов, имеющих критическое значение данного показателя, снижалось.

Несмотря на нарушения критерия п. 2 ст. 92 БК РФ некоторыми «благополучными» регионами, анализ на основе таблиц сопряженности показал, что по бюджетному индикатору БКЗ в некоторых случаях можно сделать вывод о возможном состоянии бюджетного кризисного потенциала в регионе. У регионов, имеющих в последние годы1 уровень текущих расходов менее 80% от доходов, наблюдался низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

Таким образом, на основании бюджетного индикатора БКЗ можно сделать следующие выводы:

1. Если субъект РФ имеет значение бюджетного индикатора БКЗ менее 0,8, то, скорее всего, у этого региона низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

2. Если у субъекта РФ значение бюджетного индикатора БКЗ превышает уровень 0,8, то ситуация неоднозначна.

Теоретически низкая гибкость в управлении региональным бюджетом может способствовать в перспективе росту бюджетного кризисного потенциала региона. Анализ лаго-

' Исключение составлял лишь 2001 год, в котором были несколько иные условия формирования структуры расходов региональных бюджетов (в последующие годы возрос уровень трансфертов местным бюджетам и часть капитальных расходов переместилась на муниципальный уровень).

вых зависимостей показал, что у регионов, у которых отмечался рост уровня бюджетного кризисного потенциала, в большинстве случаев в предыдущие годы имели прирост бюджетного индикатора БКЗ и его значение превышало уровень 0,8.

Динамика бюджетного индикатора БК4, характеризующего ограничение на размер расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ, свидетельствует о его низком уровне на протяжении 2001-2005 годов в целом по всем регионам и колебании около среднего значения 1,1% от расходов.

Динамика распределения субъектов РФ по значению бюджетного индикатора БК4 показывает, что в эти годы большинство регионов имели низкие значения расходов на обслуживание государственного долга и распределение регионов на протяжении рассматриваемых лет стабильно.

Анализ, проведенный на основе таблиц сопряженности, показал, что у всех регионов, имеющих высокий удельный вес расходов на обслуживание государственного долга, отмечался низкий уровень бюджетного кризисного потенциала. Среди регионов, не осуществляющих обслуживание государственного долга или имеющих низкие значения бюджетного индикатора БК4, наблюдались субъекты РФ как с низким уровнем бюджетного кризисного потенциала, так и с его высоким значением.

Таким образом, на основании бюджетного индикатора БК4 можно сделать следующие выводы:

1. Если субъект РФ имеет значение бюджетного индикатора БК4 превышающее 0,04, то, скорее всего, у этого региона низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

2. Если у субъекта РФ значение бюджетного индикатора БК4 ниже уровня 0,04, то ситуация неоднозначна.

Теоретически у регионов с большим значением расходов на обслуживание государственного долга в перспективе может увеличиться уровень бюджетного кризисного потенциала. Вместе с тем, анализ лаговых зависимостей показал, что у всех выбранных регионов, у которых отмечался резкий рост уровня бюджетного кризисного потенциала, в предыдущие годы не расходовали средства на обслуживание государственного долга или имели низкие значения бюджетного индикатора БК4.

В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации, сделанные в результате проведенного диссертационного исследования:

1. В современной бюджетной практике существует проблема системного учета просроченных обязательств территориальных органов власти. Информация по просроченной задолженности региональных органов власти, учитываемая Минфином России, включает узкий круг составляющих бюджетного кризисного потенциала и не полностью учитывает весь

спектр неплатежей, о чем свидетельствуют запросы Минфина России в регионы по отдельным видам просроченных обязательств.

Для решения данной проблемы предлагается ввести показатель бюджетного кризисного потенциала региона в систему показателей «Мониторинга соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации», что позволит организовать его системный учет на постоянной основе.

2. В бюджетном законодательстве имеются различные подходы к интерпретации составляющих показателя бюджетного кризисного потенциала региона. Для решения этой проблемы необходимо:

• статью 26.9 184-ФЗ привести в соответствие со статьей 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и внести поправку в п. «б» данной статьи - «при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации»;

• пункт «в» статьи 26.15 184-ФЗ дополнить «за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций в соответствии со статьей 26.20 настоящего Федерального закона»;

• статью 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации привести в соответствие с новой бюджетной классификацией.

3. По существующим в российской практике показателям, характеризующим финансовое состояние регионов и их бюджетных систем, оценить уровень кризисного потенциала региональных бюджетов можно только по узкому кругу субъектов РФ, имеющих конкретные значения этих показателей.

4. Основная масса российских регионов имеют низкий уровень расходов на обслуживание государственного долга относительно общего объема расходов бюджета. Нарушение данного критерия в российской практике в последние годы имеет исключительный характер. Учитывая, что ограничение расходов на обслуживание государственного долга способствует росту бюджетного кризисного потенциала регионов, то возможно исключение данного ограничения из Бюджетного кодекса Российской Федерации.

5. На основании проведенных исследований для администраций субъектов РФ в целях управления кризисным потенциалом региональных бюджетов можно рекомендовать сохранять удельный вес текущих расходов на уровне, не превышающим 80% совокупной величины расходов, что повысит гибкость в управлении бюджетами при непредвиденных снижениях их доходной базы; а также не ограничивать расходы на обслуживание долга, так как в перспективе это может привести к повышенным расходным обязательствам.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Тарасов В.А. Оценка финансового положения эмитента ценных бумаг // Тезисы доклада на научно-практической конференции «О состоянии фондового рынка и его возможностях в развитии экономики Рязанской области». - Рязань: РИЦ РГРТА, 1999. -С. 73. (0,27 п.л.)

2. Тарасов В.А. Влияние экономических процессов на финансовое положение предприятий и организаций Рязанской области // Тезисы доклада на молодежной научно-практической конференции, посвященной 135-летию Рязанского отделения Государственного банка «Экономика, банковское дело: исследования молодых специалистов». - Рязань: РИЦ РГРТА, 2000. - С. 22. (0,33 п.л.)

3. Тарасов В.А. Методические подходы к оценке и прогнозу финансового состояния субъектов бюджетной системы Российской Федерации // Тезисы доклада на научно-практической конференции «Региональные аспекты социальных последствий экономического развития». - Рязань: РИЦ РГРТА, 2003. - С. 276. (0,27 п.л.)

4. Тарасов В.А. Прогнозирование рисков финансовой системы региона // Тезисы доклада на 18-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2003». - Вып. 1 / ГУУ. - М., 2003. - С. 197. (0,34 п.л.)

5. Тарасов В.А. Прогнозирование рисков финансовой системы региона // Тезисы доклада на 2-й Всероссийской научно-практической конференции «Банковская система и реальный сектор экономики». - Иваново: Издательство ИГХТУ «Политех», 2003. - С. 101. (0,37 п.л.)

6. Тарасов В.А. Характеристика финансовой системы региона // Экономика. Управление. Культура. Вып. 11: Сборник научных статей. Часть 2 / Под ред. Л.Д. Абрамовой; ГУУ. - М., 2004. - С. 90. (0,22 п.л.)

7. Тарасов В.А. Риски бюджетной системы региона // Тезисы доклада на 19-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2004». -Вып. 3 / ГУУ. - М., 2004. - С. 260. (0,12 п.л.)

8. Тарасов В.А. Факторы риска бюджетной системы региона // Тезисы доклада на межрегиональной научно-практической конференции «Экономика и банки: проблемы и перспективы развития». - Петропавловск-Камчатский: КамчатГТУ, 2004. - С. 28. (0,14 п.л.)

9. Тарасов В.А. Понятие бюджетного риска региона // Экономика. Управление. Культура. Вып. 12: Сборник научных статей. Часть 2 / Под ред. Л.Д. Абрамовой; ГУУ. - М., 2005.-С. 136. (0,17 п.л.)

10. Тарасов В.А. Показатели, отражающие бюджетный риск региона // Тезисы доклада межрегиональной научно-практической конференции «Развитие банковского дела в Омском регионе: история и современность». - Омск, 2005. - С. 320. (0,25 п.л.)

11. Тарасов В.А. Проблемы финансовых взаимоотношений региональных и федеральных органов власти // Тезисы доклада на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2005». - Вып. 4. / ГУУ - М., 2005. - С. 108. (0,25 п.л.)

12. Тарасов В.А. Формирование процентной ставки по кредитам, предоставляемым региональным и местным органам власти // Повышение функциональной роли банковской системы через улучшение качества деятельности. Управление бизнес-процессами в Банке России и кредитных организациях. - М.: Наука, 2006. - С. 237. (0,17 п.л.)

13. Тарасов В.А. Оценка кризисного потенциала территориальных бюджетов Российской Федерации // Российский экономический интернет-журнал [Электронный ресурс]: Интернет-журнал АТиСО / Акад. труда и социал. отношений - Электрон, журн. - М.: АТиСО, 2002 - . - № гос. регистрации 0420600008. - Режим доступа: http://www.e-rej.ru/Articles/2006/Tarasov.pdf, свободный - Загл. с экрана. (0,80 п.л.). (список ВАК)

Подп. в печ. 25.12.2006. Формат 60x90/16. Объем 1,5п.л.

Бумага офисная. Печать цифровая. Тираж 50 экз. Заказ № 1185

ГОУВПО «Государственный университет управления» Издательский центр ГОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106 Тел./факс: (495) 371-95-10, e-mail: diric@guu.ru

www.guu.ru

tv г

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Тарасов, Вадим Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1 КРИЗИСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ.

1.1 Понятие кризисного потенциала территориальных бюджетов.

1.2 Реализация кризисного потенциала территориальных бюджетов.

1.3 Факторы роста кризисного потенциала территориальных бюджетов.

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ КРИЗИСНОГО ПОТЕНЦИАЛА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1 Долговые обязательства территориальных органов власти.

2.2 Расходные обязательства территориальных органов власти.

2.3 Иные классификации обязательств территориальных органов власти.

2.4 Состав обязательств территориальных органов власти в некоторых зарубежных странах.

2.5 Проблема системного учета обязательств территориальных органов власти.

ГЛАВА 3 ПОКАЗАТЕЛИ, ОТРАЖАЮЩИЕ КРИЗИСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ.

3.1 Предлагаемый алгоритм расчета показателя кризисного потенциала регионального бюджета.

3.2 Оценка существующих в российской практике региональных и бюджетных показателей, с точки зрения отражения ими кризисного потенциала региональных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Оценка кризисного потенциала территориальных бюджетов Российской Федерации"

Актуальность исследования. Развитие рыночных отношений в России в последние годы требует использования соответствующих методов управления отечественной экономикой. Большинство управленческих решений принимается в условиях отсутствия необходимой и полной информации, поэтому возникает потребность в адекватной оценке экономических явлений.

Одной из составляющих рыночной инфраструктуры во всем мире является институт банкротства, который в России находится только на этапе становления. Функционируют институциональные структуры, занимающиеся банкротством финансовых и нефинансовых организаций, в стадии разработки находится правовое обеспечение банкротства физических лиц и общественных финансов.

Актуальным является не только определение критериев банкротства того или иного субъекта экономики, но и оценка процессов, приводящих к данному негативному явлению, создание системы раннего оповещения о кризисе. Это необходимо также для принятия своевременных управленческих решений в целях избежания банкротства, а также принятия мер по противодействию кризисным процессам и созданию системы защиты экономической организации от банкротства.

Одним из наименее изученных субъектов экономики, с точки зрения процедуры банкротства, является сектор общественных финансов на региональном уровне. Принятые в последние годы изменения в российском законодательстве определили критерии банкротства территориальных органов власти. Однако в отечественной науке и практике не достаточно исследованы явления, приводящие к данным негативным последствиям, не разработаны адекватные методики оценки и управления кризисными процессами на уровне региональных общественных финансов.

Сложившиеся в российской практике рыночные оценки финансового состояния региональных и муниципальных органов власти, ограничения на бюджетные показатели территорий, связанные со сбалансированностью бюджета, размером государственного и муниципального долга, текущих расходов, расходов на обслуживание государственного и муниципального долга не позволяют однозначно характеризовать развитие кризисных процессов в секторе территориальных общественных финансов.

Степень разработанности проблемы. Исследованию вопросов оценки финансового состояния региональных бюджетов уделяется значительное внимание в трудах российских и зарубежных ученых, российских научных и международных финансовых организаций.

В данной работе использовались результаты исследований в области управления государственным долгом субъектов Российской Федерации, анализа кредиторской задолженности, оценки кредитоспособности и присвоения кредитного рейтинга администрациям субъектов Российской Федерации, устойчивости региональных бюджетов таких ученых, как Б.И. Алехин, Д.Р. Белоусов, C.JI. Глазков, A.B. Игнатов, И.М. Кожина, Н.Б. Крылова, В.Н. Лексин, JI.H. Лыкова, Е.М. Намсараева, X. Палакова, Дж. Стрик, A.B. Улюкаев, А.Б. Чебанова, E.H. Чеканова, А.Е. Шадрин, А.Н. Швецов, М.И. Яндиев, и таких организаций, как Международный банк реконструкции и развития, рейтинговые агентства Standard & Poor's и Fitch Ratings, Институт экономики переходного периода, Институт экономики города и др.

Вместе с тем, исследований, посвященных непосредственно изучению кризисного потенциала региональных бюджетов, выявлено не было.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являлась оценка кризисного потенциала территориальных бюджетов Российской Федерации. Для достижения этой цели в работе решались следующие основные задачи: определение понятия «кризисный потенциал территориального бюджета»; выявление факторов роста кризисного потенциала территориального бюджета; расчет и анализ составляющих кризисного потенциала региональных и местных бюджетов; разработка, расчет и анализ показателя, характеризующего кризисный потенциал территориального бюджета; оценка существующих в практике показателей, характеризующих состояние бюджетных систем регионов, с точки зрения отражения ими кризисного потенциала территориальных бюджетов.

Объектом исследования являлись бюджетные системы субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования выступали экономические отношения, возникающие при управлении бюджетным процессом в регионах Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования являлись положения классической и современной экономической науки, труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам бюджетного процесса в регионе, прежде всего касающихся оценки финансового состояния региональных и местных бюджетов.

Информационную базу диссертационного исследования составляли бюджетное законодательство России и нормативные акты Рязанской области, отечественные и зарубежные монографии, публикации в периодических изданиях в стране и за рубежом, статистические сборники и ресурсы Internet.

Статистическая и фактологическая база работы основана на материалах Министерства финансов Российской Федерации, Казначейства России, Счетной палаты Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Финансовоказначейского управления Рязанской области, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Рязанской области, Московского государственного университета, Центра информационных исследований, Росбанка, информационного агентства Cbonds, рейтинговых агентств Standard & Poor's, Moody's Investors Service, Fitch Ratings, Moody's Interfax Rating Agency, AK&M, Эксперт-РА, специализированных периодических изданий.

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования подтверждаются приведенными автором ссылками на первоисточники. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и рекомендации не противоречат действующему федеральному законодательству и региональным нормативным актам Рязанской области, а также соответствуют организационно-экономической сути современного бюджетного процесса.

Для обобщения информации использовались методы системного и факторного анализа, методы сопоставления и группировки, экономико-статистические методы, анализ лаговых зависимостей, построение статистических таблиц, в том числе таблиц сопряженности, а также графическое представление данных.

Научная новизна исследования заключается в обосновании с учетом имеющегося российского и зарубежного опыта нового подхода к оценке финансового состояния территориальных органов власти Российской Федерации.

Научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

• сформировано определение понятия «кризисный потенциал территориального бюджета»;

• выявлены факторы роста кризисного потенциала территориального бюджета;

• определены составляющие кризисного потенциала региональных и местных бюджетов; рассчитан и проанализирован объем кризисного потенциала региональных бюджетов по всем субъектам Российской Федерации в совокупности и по каждому из 89 регионов России за 2001-2005 годы;

• разработан алгоритм расчета показателя кризисного потенциала регионального бюджета; рассчитан и проанализирован уровень кризисного потенциала по всем субъектам Российской Федерации в совокупности и по каждому из 89 регионов России в 2001-2005 годах;

• оценено большинство существующих в российской практике показателей, характеризующих финансовое состояние регионов и их бюджетных систем, с точки зрения отражения ими кризисного потенциала региональных бюджетов.

Практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы:

• Министерством финансов Российской Федерации при осуществлении мониторинга соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации, а также при организации процедуры банкротства региональных органов власти;

• региональными и местными органами власти при построении систем управления бюджетным процессом региона или муниципалитета, а также при организации процедуры банкротства местных органов власти;

• внешними организациями, осуществляющими оценку финансового состояния региональных и местных органов власти.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре «Социально-экономическое прогнозирование» Государственного университета управления в соответствии с планом научно-исследовательских работ и прошло апробацию на заседаниях и семинарах кафедры.

Материалы диссертационного исследования использовались в аналитических материалах Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Рязанской области для независимой оценки бюджетного процесса в регионе.

Материалы диссертационного исследования доложены на следующих научных мероприятиях:

1998 год, г. Рязань: научно-практическая конференция «О состоянии фондового рынка и его возможностях в развитии экономики Рязанской области»;

1999 год, г. Рязань: молодежная научно-практическая конференция, посвященная 135-летию Рязанского отделения Государственного банка «Экономика, банковское дело: Исследования молодых специалистов»;

2001 год, г. Рязань: научно-практическая конференция «Региональные аспекты социальных последствий экономического развития»;

2002 год, г. Рязань: научно-практическая конференция «Ресурсный потенциал Рязанской области и проблемы его использования»;

2003 год, г. Москва, ГУУ: 18-я научная конференция молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2003»;

2003 год, г. Иваново: вторая всероссийская научно-практическая конференция «Банковская система и реальный сектор экономики»;

2004 год, г. Москва, ГУУ: 19-я научная конференция молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2004»;

2004 год, г. Петропавловск-Камчатский: межрегиональная научно-практическая конференция «Экономика и банки: проблемы и перспективы развития»;

2005 год, г. Рязань: научно-практическая конференция «Экономические, управленческие и социо-культурные аспекты интеграции региона в федеральное пространство»;

2005 год, г. Омск: межрегиональная научно-практическая конференция «Развитие банковского дела в Омском регионе: история и современность»;

2005 год, г. Москва, ГУУ: международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы управления - 2005»;

2006 год, г. Уфа: третья научно-практическая конференция «Повышение функциональной роли банковской системы через улучшение качества деятельности. Управление бизнес-процессами в Банке России и кредитных организациях»;

2006 год, г. Хабаровск: региональная научно-практическая банковская конференция «Взаимодействие банков и реальной экономики: региональные аспекты».

Логика и структура работы. Логика исследования определялась поставленной целью и задачами и отражена в структуре работы, состоящей из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа изложена на 144 страницах основного текста, содержит 15 таблиц, 19 рисунков и 23 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Тарасов, Вадим Анатольевич

Заключение

В процессе исследования было доказано, что для оценки финансового состояния территориальных бюджетов Российской Федерации недостаточно знать об их сбалансированности. Для более адекватной характеристики оцениваемого явления предложено ввести понятие «кризисный потенциал регионального бюджета», под которым понимается совокупность наколенных просроченных обязательств территориальных органов власти.

Объективной реализацией кризисного потенциала территориальных бюджетов является недостаток имеющихся в распоряжении региональных и местных органов власти ресурсов для погашения накопленного объема просроченных обязательств. Вместе с тем, в российском бюджетном законодательстве предусмотрен формальный критерий банкротства региональных и местных органов власти, не связанный с объективными возможностями преодоления кризисных процессов в территориальных общественных финансах Российской Федерации.

При рассмотрении факторов роста кризисного потенциала территориальных бюджетов выявлено три «проблемные зоны» и три «контура самовоспроизводства» бюджетных неплатежей. Проблемные зоны кризисного потенциала связаны с возможным уменьшением объема бюджетных доходов, а также с увеличением объема расходных и долговых обязательств региональных (местных) органов власти. Контуры самовоспроизводства кризисного потенциала обусловлены взаимосвязями между обслуживанием долговых обязательств и дефицитом бюджета, объемом территориальных заимствований и инвестиционным потенциалом региона, объемом бюджетной задолженности и совокупным объемом неплатежей в хозяйственном обороте.

В бюджетном законодательстве четко прописан состав кризисного потенциала региональных бюджетов. За непродолжительный период рыночных отношений в России сложились определенные виды просроченной задолженности по долговым и бюджетным обязательствам в результате принятия тех или иных решений федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Анализ имеющейся информации о просроченной задолженности региональных администраций показал, что на протяжении 2001-2005 годов снижался удельный вес просроченной составляющей в структуре государственного долга1 субъектов РФ, что положительным образом сказалось на общем состоянии финансов в этих регионах.

Состав кризисного потенциала региона может быть расширен за счет скрытых моральных обязательств территориальных администраций, объем и состав которых также необходимо учитывать и рассматривать как потенциальный фактор риска.

В современной бюджетной практике существует проблема системного учета просроченных обязательств региональных и местных органов власти. Информация по просроченной задолженности территориальных администраций, учитываемая Минфином России, включает узкий круг составляющих бюджетного кризисного потенциала субъектов РФ и не полностью учитывает весь спектр неплатежей, о чем свидетельствуют запросы Минфина России в регионы по отдельным видам просроченных обязательств.

Для решения данной проблемы предлагается ввести показатель бюджетного кризисного потенциала региона в систему показателей «Мониторинга соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации», что позволит организовать системный учет составляющих кризисного потенциала на постоянной основе.

1С учетом кредиторской задолженности.

В бюджетном законодательстве имеются различные подходы к интерпретации составляющих показателя бюджетного кризисного потенциала региона. Для решения этой проблемы необходимо:

• статью 26.9 184-ФЗ [28] привести в соответствие со статьей 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и внести поправку в п. «б» данной статьи - «при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации»;

• пункт «в» статьи 26.15 184-ФЗ дополнить «за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций в соответствии со статьей 26.20 настоящего Федерального закона»;

• статью 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации привести в соответствие с новой бюджетной классификацией.

Анализ рассчитанного на основе имеющейся информации показателя бюджетного кризисного потенциала региона выявил, что совокупный уровень бюджетных неплатежей регионов России на протяжении 20012005 годов снижался. Однако в 2003 году произошло несколько локальных бюджетных кризисов, что было связано с наступлением срока платежа по долговым обязательствам, номинированным в иностранной валюте, объем которых увеличился в результате резкого роста курса доллара США в предыдущие годы.

По существующим в российской практике показателям, характеризующим финансовое состояние регионов и их бюджетных систем, оценить уровень кризисного потенциала территориальных бюджетов можно только по узкому кругу регионов, имеющих конкретные значения этих показателей.

1. Если субъект РФ эмитирует облигации и имеет малое значение спрэда относительно федеральных ценных бумаг, то у него, скорее всего, низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

2. Если субъект РФ имеет публичный рейтинг по международной шкале не ниже оценки «В» или по национальной шкале не ниже оценки

ВВВ», то у него, скорее всего, низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

3. Если субъекту РФ присвоены инвестиционные рейтинговые оценки агентства Эксперт-РА не ниже «2С», то, скорее всего, он имеет низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

4. Если у субъекта РФ текущие расходы составляют менее 80% от доходов бюджета, то, скорее всего, этот регион имеет низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

5. Если у субъекта РФ расходы на обслуживание государственного долга превышают 4% от совокупных расходов бюджета, то, скорее всего, у этого региона низкий уровень бюджетного кризисного потенциала.

Основная масса российских регионов имеют низкий уровень расходов на обслуживание государственного долга относительно общего объема расходов бюджета. Нарушение данного критерия в российской практике в последние годы имеет исключительный характер. Учитывая, что ограничение расходов на обслуживание государственного долга способствует росту бюджетного кризисного потенциала регионов, то возможно исключение данного ограничения из Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На основании проведенных исследований для территориальных администраций в целях управления кризисным потенциалом региональных бюджетов можно рекомендовать сохранять удельный вес текущих расходов на уровне, не превышающим 80% совокупной величины расходов, что повысит гибкость в управлении бюджетами при непредвиденных снижениях их доходной базы; а также не ограничивать расходы на обслуживание долга, так как в перспективе это может привести к повышенным расходным обязательствам.