Формирование бюджета субъекта федерации в условиях рыночной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кадиров, Шамиль Зубайруевич

1.1. Место и роль бюджета в становлении экономики переходного периода

1.2. Реформы бюджетной системы и современная финансово-бюджетная политика

1.3. Организация бюджетного процесса субъекта федерации (на примере РД)

Глава II. Формирование доходной базы и оптимизация расходов государственного бюджета

2.1. Формирование доходов федерального бюджета и направления их использования

2.2. Общая оценка доходов и расходов субъекта Федерации

2.3. Укрепление доходной базы и оптимизация расходов бюджета субъекта федерации

Глава III. Механизмы бюджетного и межбюджетного регулирования экономики

3.1. Формы бюджетного регулирования рыночной экономики

3.2. Бюджетное регулирование экономики субъекта федерации (на примере РД)

3.3. Механизмы бюджетного регулирования и межбюджетные отношения в экономике

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование бюджета субъекта федерации в условиях рыночной экономики"

В федеративном государстве вопросы, касающиеся организационного механизма формирования бюджета субъекта и оценки бюджетной обеспеченности регионов, являются предметом особого внимания и заботы.

Бюджетная политика и бюджетная система должны способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов.

В бюджетную систему Российской Федерации, как известно, входят федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и бюджеты местных органов власти. Все звенья бюджетной системы автономны друг от друга. Прямые и обратные связи между ними осуществляются путем трансфертов - перечисления средств из одного бюджета в другой, а также прямых субвенций и субсидий.

Между бюджетами разных уровней существует определенное разделение функции: федеральный бюджет служит для финансирования общенациональных расходов и программ, местные бюджеты расходуют свои средства на развитие региональных отраслей экономики, социально-культурные и жилищно-коммунальные цели и потребности.

Наиболее острым вопросом в бюджетном процессе на данном этапе развития российской государственности является межбюджетные отношения по вертикали бюджетной системы. От его решения в значительной степени зависит качественное состояние бюджета не только субъектов федерации, но и самого федеративного государства. Помимо политических причин, которые обостряют взаимоотношения между центральными органами власти и субъектами федерации, этому способствует и неоправданно широкая сфера межбюджетных отношений. Имеется в виду низкий уровень собственных закрепленных доходов в территориальных бюджетах, в связи с чем преобладающими в них становятся регулирующие доходы, трансферты, субсидии, дотации и пр.

Все это делает актуальным исследование новых подходов к формированию бюджетов субъектов федерации, что даст возможность для выявления не используемых резервов роста доходов местных бюджетов и превратить их в более самостоятельные и менее зависимые звенья бюджетной системы Российской Федерации.

Однако сложившийся опыт работы территориальных администраций и финансовых органов по разработке и использованию местных бюджетов показывает, что в бюджетном процессе субъектов федерации имеются еще много нерешенных вопросов методологического и практического характера.

В целом проблему формирования местных бюджетов нельзя считать в достаточной степени разработанной, многие аспекты данной проблемы требуют пристального внимания со стороны ученых и практических работников, занятых исследованием направлений совершенствования бюджетной системы.

По вопросам государственного бюджета и бюджетного процесса в государственном и муниципальном управлении опубликованы монографии, научные статьи и обзоры. К ним относятся коллективная монография ученых института экономики РАН "Россия - 2015" под редакцией акад. Абалкина Л.И., книги и брошюры и журнальные статьи Алиева В.Г., Аринина А.Н., Балабанова И.Т., Болотина В.В., Бушмина Е.В., Волкова А.А., Гаджиева А.А., Гасанова М.К., Гвозденко А.А., Дадашева А.З Дробозиной Л.А., Ильясова С.М., Ирвин Д.,Ковалевой A.M., Кудрина А.Л.,., Ларионова А.С Молякова Д.С., Павловой Л.Ю., Поляк Г.Б., Сенчагова В. К , Хурсевича С.Н., Юзбеков З.К. и др.

В работах этих авторов проводится комплексная оценка проблемы совершенствования бюджета и межбюджетных отношений.

В отдельных изданиях (Радионова В.П., Ковалева A.M., Павлова Л.Н., Поляк Г.Б.) приведены результаты исследований в области регулирования государственных и муниципальных финансов и усиления финансового контроля за исполнением местных бюджетов. В некоторых работах "Современные государственные финансы " (ред. Сычев Н.Г., Ильин В.В.), "Привлечение иностранных инвестиций в экономику режима" (Ю.Н.Сагидова), "Финансы и кредит" ((ред. Ковалева A.M.), "Казначейская система исполнения бюджета " (ред. Акперов И.Г. и др.), "Финансы" (Гаджиева А.А.), рассматриваются роль государства в рыночной экономике, бюджетная политика, доходы и расходы государства, технологии организации исполнения доходной и расходной частей бюджета, автоматизации этого процесса в условиях применения средств коммуникации.

Однако специальная и научная литература последних лет, посвященная проблемам государственного или муниципального бюджета содержит, как правило, либо общие принципы построения бюджетной системы, либо разработки соответствующих практических мероприятий по классификации доходов и расходов бюджета.

Цель диссертационной работы заключается в разработке организационного механизма формирования бюджета субъекта федерации и совершенствовании межбюджетных отношений, возникающих по мере создания ресурсной базы и распределения доходов между бюджетами различных уровней.

Указанная цель определяет необходимость постановки и решения следующих задач:

- оценки состояния и процессов реформирования бюджетной системы в Российской Федерации;

- определение роли бюджетной политики в становлении экономики переходного периода;

- совершенствование механизма организации бюджетного процесса субъекта федерации;

- оценка механизма укрепления доходной базы и оптимизации расходов государственного бюджета;

- разработка наиболее оптимальных вариантов бюджетного и межбюджетного регулирования.

Предметом исследования является методология и практика формирования бюджета субъекта федерации, бюджетного и межбюджетного регулирования экономики региона и его территориально-административных подразделений.

Объектом исследования выступают администрации и финансовые органы районов и городов, участвующие в бюджетном процессе республики Дагестан. При проведении эмпирического анализа также были использованы данные органов государственной статистики, налоговой службы и управления казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования послужили работы классиков экономической теории, монографические работы российских и зарубежных ученых и специалистов, занятых разработкой и реализацией проблем финансово-кредитной политики и совершенствования бюджетного процесса.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в совершенствовании организационного механизма формирования бюджета субъекта федерации и превращении бюджетных отношений в один из факторов социально ориентированного роста.

Наиболее важные результаты, полученные лично автором и содержащие новизну заключаются в следующем:

- разработана методика определения обоснованной бюджетной потребности субъекта РФ в расчете на душу населения;

- . произведена оценка противоречивости норм, определяющих реальные финансовые потребности регионов, территориальных бюджетов;

- выявлены недостатки, связанные с не целевым использованием бюджетных средств, без учета социальных интересов и ориентиров региональной политики;

- определена необходимость и предложены пути совершенствования региональной финансовой политики в области образования и использования государственных внебюджетных фондов;

- разработан механизм укрепления доходной базы регионального бюджета, основанный на использовании методов регулирования инвестиционной деятельности предприятий и ФПК;

- анализ приемлемости механизма бюджетного регулирования для выравнивания региональных доходов и расходов, определения объема трансфертов и других источников финансовой поддержки социально-экономического развития репрессивных регионов.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что разработанные в ней выводы и предложения используются законодательными и исполнительными органами республики для укрепления доходной базы, совершенствования принципов распределения и эффективного использования бюджетных ресурсов республики. При этом прилагаются:.

- новые методы выявления недостатков в принципах построения бюджетной системы, которые не давали разграничивать источники доходов, поступающих по уровням бюджетной системы; методика расчета единого налога на вмененный доход исходя из общей суммы базовой выручки на единицу торговой площади; методика определения объема трансфертов и поправочных коэффициентов расходов, связанных с переходом на новые условия работы в бюджетном году; наиболее обоснованная новизна типологизации субъектов федерации для выявления проблемных регионов, нуждающихся в дополнительных бюджетных вливаниях для выхода из кризисных ситуаций в экономике.

Апробация результатов исследования происходило по двум каналам:

- использования элементов новизны при разработке проекта республиканского бюджета;

- внедрения предложений по разграничению доходов, трансфертов и финансовой поддержки в процессе исполнения регионального и местного бюджетов.

Результаты диссертации доложены на конференции, проведенных в 1999-2003 гг. в Финансовой Академии при Правительстве РФ, на конференциях, семинарах и совещаниях, состоявшихся на базе финансово-экономического факультета ДГУ, института социально-экономических исследований ДНЦ РАН, НБ РД и других научно-практических организаций.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кадиров, Шамиль Зубайруевич

Заключение

Разработка организационного механизма формирования бюджета субъекта Федерации является сложной и многоцелевой задачей. Успешное ее решение требует:

1. Повышения уровня собственных закрепленных доходов территориальных (региональных и местных) бюджетов путем:

- выделения компенсаций из федерального бюджета субъектам Федерации и соответственно из региональных бюджетов местным бюджетам прямым счетом с последующей ежегодной индексацией, в сочетании с передачей в счет этого части налогов, потерь территориальных бюджетов, вызванных решениями, принятыми вышестоящими органами государственной власти;

- предоставления права субъектам Федерации и органам местного самоуправления установления территориальных надбавок к ставкам соответствующих федеральных и региональных налогов в определенных пределах;

- максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков между бюджетами разных уровней и на этой основе сокращение централизации средств в федеральном бюджете и дотационности утверждаемых территориальных бюджетов.

2. Считать нецелесообразным установление минимальных значений долей соответствующих налогов в федеральном бюджете.

3. Считать необходимым дальнейшее совершенствование механизма трансфертов, а также ввести в практику и утвердить положение о порядке образования, перечисления и использования средств ФФФП регионов, где предусмотреть открытие обособленного счета для аккумулирования средств данного фонда, а перечисление трансфертов осуществлять на специальные счета, которые также должны быть открыты в регионах.

4. Законодательно закрепить следующие принципы межбюджетных отношений: сочетание интересов на всех уровнях бюджетной системы; распределение налогов между звеньями бюджетной системы на постоянной основе (полностью или в фиксированной доле), обеспечивающих на соответствующей территории, минимально необходимый уровень собственных доходов территориальных бюджетов: выравнивание посредством бюджетного регулирования в первую очередь через нормативы отчислений от регулирующих доходов, а затем бюджетные субсидии до минимально необходимого уровня душевых бюджетных доходов территорий, не имеющих по объективным причинам достаточного собственного налогового потенциала; максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков; уменьшения доходов и увеличения расходов территориальных бюджетов вследствие решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, а в отношении местных бюджетов и органами государственной власти субъектов Федерации; выравнивание развития отстающих по объективным причинам территорий до минимально необходимого уровня; создание условий для повышения заинтересованности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в зарабатывании собственных средств; взаимная ответственность между звеньями бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; ясность и гласность межбюджетных отношений.

В перспективе сфера межбюджетных отношений должна постепенно сужаться. Это может происходит как за счет более рационального разграничения налогов между уровнями бюджетной системы на постоянной основе, так и путем создания более благоприятных условий для стимулирования зарабатывания собственных средств в региональные и местные бюджеты.

Такой порядок позволит снизить потребность в установлении межбюджетных отношений на основе индивидуальных соглашений с отдельными субъектами Федерации по бюджетным вопросам, главное содержание которых сводится к устранению встречных финансовых потоков.

Предлагая свой подход к выработке нормативов расходования финансовых средств, мы исходим из того, что:

1. Первоочередным критерием для нормирования расходов региональных бюджетов должно стать исполнение действующих законодательных актов. Если определенные отношения, требующие дополнительных затрат бюджетов субъектов Федерации, законодательно не регламентированы, они могут регулироваться едиными для всех регионов подзаконными актами федеральных министерств и ведомств.

При этом, в целях устранения резкого превышения расходов над доходами бюджетов субъектов Федерации вследствие принятия без определенных источников финансирования федеральных законов, влекущих снижение доходов или увеличение расходов данных бюджетов, необходимо принятие законодательных законов о приостановлении действия федеральных актов, не имеющих финансового обеспечения для их реализации.

2. Необходимо учитывать сложное положение экономики страны, когда из-за острого недостатка в средствах не могут в полной мере выполняться все действующие законы, затрагивающие социальную сферу. Однако выделение финансовой поддержки из федерального бюджета должно ориентироваться на единые для всех регионов пропорции недовыполнения.

3. При определении размеров финансового выравнивания необходимо учитывать все социально-экономические и природно-климатические особенности регионов, которые обуславливают потребность в затратах выше (ниже) среднероссийского уровня.

4. Необходимо максимально сократить возможность субъективного подхода в определении нормативов применительно к конкретным регионам. Одновременно при определении нормативов необходимо исключить вмешательство центра в компетенцию региональных органов власти.

5. Необходимо разработать механизм, при котором будет учитываться осуществление бюджетного выравнивания регионов по всем направлениям расходов Федерального бюджета.

Необходимо отметить, что одной из наиболее острых проблем при определении размеров финансовой поддержки является определение уровня выравнивания. Выравнивание может осуществляться до 100%, до 90%, до 70% и т.п. В настоящее время выравнивание осуществляется до уровня 90%.

С нашей точки зрения, основным критерием для определения уровня выравнивания целесообразно использовать оценку возможностей федерального бюджета по оказанию поддержки регионов.

Другим важным критерием должно стать стимулирование поиска средств для развития доходной базы региональных бюджетов. Излишний уровень выравнивания ликвидирует такие стимулы.

Наконец, третьим критерием, с нашей точки зрения, является экспертная оценка минимально допустимого уровня выравнивания по социальным параметрам.

На основе перечисленных мер определяется размер финансовой поддержки каждого региона. Изменение такого уровня может осуществляться только при доказательстве неправильности расчета корректирующего коэффициента. Однако только в субъектах Федерации есть достаточная информация для 'определения приоритетных направлений расходования средств, которые не могут и не должны регламентироваться из центра. Таким образом, нормативы, разработанные на основе методик министерств и ведомств, должны носить рекомендательный характер, а конкретные направления расходов находятся в полной компетенции регионов.

Именно руководство субъектов Федерации должно определять, направления использования средств федеральной поддержки. Однако при ошибках в распределении средств дополнительная помощь из федерального бюджета осуществляться не будет.

Прямой же диктат центра о направлениях, на которые регионы должны тратить средства поддержки, неконституционен. Вместе с тем он не может быть и экономически эффективным, поскольку только на местах есть достаточная информация о наиболее приоритетных направлениях расходования средств.

Следовательно, средства, полученные из федерального бюджета в форме выравнивающих платежей, должны полностью находиться в ведении субъектов Федерации. Вмешательство в этот вопрос допустимо только в том случае, если нарушение в использовании средств федеральной поддержки имеет признаки экономического преступления и может осуществляться только правоохранительными органами.

Вместе с тем целесообразно сохранить введенную в "Методике распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки на 1996 год оговорку, что доля субъектов Федерации, в фонде уменьшается на сумму недоперечисленных в федеральный бюджет налогов и иных обязательных платежей.

Таким образом, основные выводы из вышеизложенного сводятся к следующему: реализации предложенного подхода к долевому распределению регулирующих доходных источников, распределению средств федерального фонда финансовой поддержки может стать основой для практически полной ликвидации многоканальности предоставления финансовой помощи. Однако главное, что могут позволить предлагаемые подходы к оказанию финансовой поддержки из федерального бюджета, - это введение в практику нормирования расходов региональных бюджетов на основе полного учета всех природно-географических и социально-экономических факторов, объективно повышающих расходы региональных бюджетов. Если регион тратит в соответствии с этими нормативами, то он может рассчитывать на выравнивающие платежи. Любые расходы сверх таких нормативов должны осуществляться за счет собственных средств.

Наконец, удается приблизиться к реализации действующих ныне законодательных актов в социальной сфере. Постепенно, с ростом доходов федерального бюджета доля исполнения этих законодательных актов может возрасти до 100%.

К основным направлениям совершенствования системы бюджетного регулирования на современном этапе относятся:

- развитие финансовой науки как методологической основы проводимых преобразовании;

- совершенствование бюджетного и налогового законодательства;

- научно обоснованное формирование объектов регулирования по экономическим и организационным факторам;

- упорядочение принципов и методов организации бюджетного процесса;

-совершенствование методов бюджетного планирования и прогнозирования вероятных объемов, источников мобилизации и функционального характера использования бюджетных ресурсов.

Все вышеизложенное позволяет отметить, что бюджет является важнейшим элементом системы финансового регулирования рыночной экономики. Его устойчивость служит главным и определяющим среди критериев равновесного и пропорционального развития. Размеры и порядок формирования основного централизованного фонда государства в совокупности с направлениями и методами его использования обеспечивают материальную базу существования государства, создают условия для выполнения органами власти всех уровней своих функций.