Повышение эффективности государственного регулирования городского пассажирского транспорта тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение эффективности государственного регулирования городского пассажирского транспорта"

На правах рукописи

СВИРИДОВ СЕРГЕЙ АНАТОЛЬЕВИЧ

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТА

Специальность 08.00.05 «Экономика н управление народным хозяйством (транспорт)»

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре управления на транспорте Государственного университета управления

Научный руководитель: Кандидат экономических наук, профессор

Панченко Тамара Александровна

Официальные оппоненты: Доктор экономических наук, доцент

Метелкин Павел Владимирович

Кандидат экономических наук Сивогривое Александр Анатольевич

Ведущая организация:

Научный центр по комплексным транспортным проблемам (НЦКТП).

Защита состоится 8 июня 2004 г. в 14 00 на заседании диссертационного совета Д 212.049.07 в Государственном университете управления (ГУУ) по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу университета.

Автореферат разослан « 7» мая 2004 г. Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212.049.07

доктор экономических наук, профессор

Т.В.Богданова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. С переходом к рыночным отношениям в результате экономических преобразований существовавшая ранее практика хозяйственных отношений, в основе которых лежали принципы плановости и централизма в управлении, вошла в противоречие с изменившимися условиями хозяйствования и целями общественного развития.

Происходящие изменения в сфере транспортных услуг, выражающиеся главным образом в переориентации рынка на потребителя, обусловили необходимость применения новых управленческих решений при организации работы общественного транспорта, потребовали создания качественно новых систем управления, способных гибко реагировать на быстро изменяющиеся условия среды и приоритеты потребителей.

Городской пассажирский транспорт (ГПТ) относится к числу наиболее значимых социально-экономических систем транспортного комплекса России. На долю ГПТ приходится около 80% общего объема перевозок пассажиров всеми видами транспорта Российской Федерации и около 25% пассажирооборота, поэтому для выполнения функции основного перевозчика уровень развития ГПТ в нашей стране должен быть достаточно высоким.

Однако специфика рынка городских пассажирских перевозок заключается в присутствии на нем большого количества перевозчиков разных форм собственности. В сфере транспортных услуг действуют предприятия как муниципального, так и частного секторов. С одной стороны, это стимулирует привлечение предпринимательского капитала, снижает себестоимость перевозок за счет конкуренции, с другой, — усложняет управление деятельностью ГПТ.

Недостаточный уровень участия федеральной власти и муниципалитетов в решении проблем ГПТ, отсутствие целостного механизма управления, сочетающего элементы общего руководства системой и оперативного регулирования ГПТ; отсутствие необходимой

I библиотека I

стороны заказчика к качественному выполнению договорных обяза-тельств, недофинансирование эксплуатационной деятельности ГПТ из бюджетов разных уровней и др., - всё это обуславливает выбор темы диссертации и определяет ее актуальность.

Состояние изученности вопроса. В настоящее время, в связи с переходом на рыночную систему хозяйствования, повысился интерес к экономическим исследованиям проблем институциональных изменений как в транспортном комплексе в целом, так и на городском пассажирском транспорте в частности.

Проблемами развития транспорта в России в условиях рыночной экономики занимались многие современные ученые. Большой вклад в этой области внесли: В. Андрианов, Е. Воловик, ГА Гольц, B.C.. Горин,. Н.Н. Громов, С. Дажин, В.П. Дронов, В. Меркулов, В.А Персианов, Т.А. Панченко, В.И. Пирогов, М.Ф. Трихунков, В.Н. Филина, Я. Шефтер и другие.

Отдельные вопросы и проблемы государственного регулирования городского пассажирского транспорта затрагиваются в работах и статьях таких исследователей, как В. Березин, В.Н. Бугроменко, С.А Ваксман, Г.А. Варелопуло, Ф.Г. Глик, В.В. Залтан, М.В. Зенгбуш, Ю.С. Кирзнер, Ю.М. Коссой, Ю.Н. Мазикин, Л.Б. Миротин, А.С. Михайлов, Е.В. Овечников, В.Н. Парахина, Д.С. Самойлов, А.А. Сивогривое, Бэрри Дж. Симпсон, М.С. Фишельсон, М.В. Хрущёв и других.

В имеющейся литературе достаточно полно освещены вопросы современного состояния рынка транспортных услуг. Однако некоторые проблемы государственного регулирования городского пассажирского транспорта оказались вне сферы исследований. Так, за рамками научных изысканий остался вопрос правового обеспечения деятельности пассажирского транспорта. Кроме того, не было проведено комплексное исследование системы управления городским транспортом, сочетающего элементы общего руководства системой и оперативного регулирования.

Цель исследования заключается в анализе проблем и разработке рекомендаций по совершенствованию системы государственного

регулирования ГПТ в регионах Российской Федерации для повышения эффективности деятельности предприятий ГПТ.

Задачи исследования определены следующие:

• рассмотрение теоретических аспектов государственного регулирования ГПТ как социально-экономического объекта;

• анализ структурных и институциональных преобразований транспортного комплекса при переходе транспортной отрасли на работу в рыночных условиях;

• рассмотрение системы государственного регулирования ГПТ на примере города Москвы и анализ проблем рассмотренной системы;

• рассмотрение положительного опыта решения проблем регулирования ГПТ в отдельных городах Российской Федерации с успешно реформированными системами ГПТ;

• разработка методики определения доли различных уровней власти в дотировании услуг ГПТ;

• формулировка основных подходов к формированию модели оптимальной системы государственного регулирования ГПТ с разработкой модели регулирования отношений между государственными и коммерческими перевозчиками.

Объектом исследования является система городского пассажирского транспорта Москвы.

Предметом исследования выступает государственная система регулирования ГПТ.

Методологическая база исследования. Методологической основой решения поставленных задач послужили диалектический метод познания и системный подход. При выполнении исследования использовались законодательные и нормативные документы РФ по проблемам функционирования и финансирования ГПТ, в частности по вопросам государственной транспортной политики в области регулирования ГПТ. Выполнение диссертационного исследования основывалось на фактических

материалах государственного Комитета по статистике РФ, ГУП «Мосгортранс».

Научная новизна работы заключаются в следующем:

• предложены направления решения проблем законодательной базы на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления;

• смоделирована государственная система регулирования ГПТ муниципального уровня, позволяющая решить выделенные проблемы данного уровня;

• предложена методика определения доли различных уровней власти в дотировании услуг ГПТ;

• разработана модель регулирования отношений между муниципальными и коммерческими видами транспорта.

Практическая ценность исследования заключается в прикладном характере проводимых теоретических изысканий. Это позволяет использовать его результаты органам муниципального управления для обеспечения эффективного государственного регулирования деятельности ГПТ. Предложения и организационно-методические рекомендации по повышению эффективности государственного регулирования на ГПТ России могут быть применены при разработке законодательного и нормативно-методического обеспечения процесса функционирования и развития ГПТ.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы, рекомендации и предложения были доложены автором и получили одобрение на ряде научно-практических конференций. Они также представлены в опубликованных работах автора.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:

1. Проблемы законодательной базы деятельности ГПТ должны решаться на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления.

2. Модель оптимальной государственной системы регулирования ГПТ.

3. Методика дотирования ГПТ.

4. Модель регулирования отношений между муниципальными и коммерческими видами транспорта.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом около 1 печ.л.

Структура работы. Диссертация общим объемом 160 страниц на правах рукописи оформлена печатным текстом и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы, включающего 147 наименований. Работа содержит 13 таблиц, 19 рисунков.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, раскрывается ее актуальность, оценивается степень теоретической разработанности, формулируются цель и задачи, выделяется научная новизна и обосновывается практическая значимость исследования.

В Первой главе «Анализ государственного регулирования деятельности предприятий городского пассажирского транспорта» проанализированы финансово-экономические показатели предприятий ГПТ. В результате анализа функционирования ГПТ в условиях рыночной экономики выявлены причины, по которым необходимо (ввиду социально-экономической значимости объекта) государственное регулирование транспортной деятельности.

Реформирование пассажирского транспорта осуществляется путем приватизации и акционирования предприятий, занимающихся пассажирскими перевозками в транспортном комплексе, в том числе и предприятий ГПТ. Итогом реформирования пассажирского транспорта стала потеря им многих позиций на рынке транспортных услуг. Причины неудовлетворительных результатов перехода транспорта, в том числе и ГПТ, на работу по критериям рынка следующие:

1) сокращение инвестиций;

2) недооценка регулирующей роли государства в переходный период;

3) отсутствие на предприятиях стратегии развития, отсутствие тарифной, сбытовой, маркетинговой и производственной политики.

К негативным последствиям рыночных преобразований на транспорте следует отнести:

• уменьшение коэффициента обновления основного капитала, увеличение степени износа основных фондов вследствие сокращения инвестиций (рис. 1);

• отсутствие дотационной политики;

• рост доли убыточных предприятий;

• значительный рост тарифов;

• снижение объема перевозок пассажиров;

• рост аварийности, транспортных издержек.

О -------,

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

_года

—♦—автомобильный —■—трамвайный —троллейбусный —в—метрополитены

Рис. 1. Степень износа основных фондов организаций транспорта (%)

Для преодоления кризисного состояния необходимо государственное участие во всех сферах хозяйственно-производственной деятельности транспортных предприятий: нормативно-правовой, налоговой, лицензионной, финансовой и тарифной.

В настоящее время на транспорте функцию государственного регулирования осуществляют органы федерального, регионального и местного самоуправления (рис. 2).

Органы управления Основные функции

Органы федерального управления Определение политики развития ГИГ, создание нормативно-правовой основы работы ГПТ, финансирование федеральных проектов, определение приоритетов в развитии пассажирского транспорта

Определение целей и задач развития ПТГ, формирование экономических и социальных программ, создание нормативно-правовой основы регулирования, финансирование проектов, определение приоритетов в развитии отдельных видов пассажирского транспорта

Органы регионального управления

Определение стратегии развития ГПТ и тактики ее реализации, маркетинг, финансовый менеджмент (механизм регулирования тарифов и дотирование предприятий пассажирского транспорта)

Органы муниципального управления

Производственный менеджмент и управление персоналом, исполнение муниципальных заказов на транспортное обслуживание городского населения, оперативное планирование

Предприятия

Рис. 2. Распределение функций между уровнями государственного управления ГПТ.

Тенденция децентрализации в экономике России связана с возрастанием роли местных органов власти в общей системе государственного регулирования. При этом отмечено, что на муниципальном уровне структуры регулирования различны и однотипной схемы не существует.

Дана общая характеристика регулирования 1 ГПТ, как составной части транспортного комплекса, рассмотрены структурные и институциональные преобразования при переходе транспортной отрасли на работу в условиях рыночной экономики.

Структура государственной системы регулирования деятельностью ГПТ отражена на рис. 3.

Рис. 3. Структура государственного регулирования деятельности ГПТ.

В результате анализа нормативно-правовой базы государственного регулирования деятельности ГПТ выявлены существенные недостатки в законодательстве федерального уровня.

Отсутствуют нормативно-правовые документы, объясняющие механизм компенсации убытков ГПТ.

Анализ нормативной базы по сертификации услуг на общественном пассажирском транспорте свидетельствует о том, что целостная система сертификации деятельности ГПТ пока не отлажена, поскольку не включает горэлектротранспорт.

Принципиальным недостатком созданной в стране системы лицензирования является отсутствие механизмов введения квот на лицензий, которые могут устанавливаться в соответствии с такими параметрами, как реальные потребности населения в услугах транспорта, рационализация в организации дорожного движения и экологическая безопасность.

Главным недостатком нормативно-правовой базы деятельности ГПТ является отсутствие Федерального Закона «Об общественном пассажирском транспорте».

Во второй главе «Исследование существующих систем регулирования деятельности ГПТ» в частности рассмотрена государственная система регулирования ГПТ города Москвы, структура которой отображена на рис. 4. Особенность данной системы заключается в особом статусе города как столицы и как многомиллионного мегаполиса.

Рис. 4. Структура регулирования городского пассажирского транспорта города Москвы.

Отмечены следующие недостатки государственной системы регулирования ГПТ города Москвы, связанных с деятельностью частного сектора перевозчиков:

1) отсутствие контроля объема пассажиропотоков у коммерческих перевозчиков;

2) большинство коммерческих перевозчиков не платят за использование инфраструктуры - маршрутов, остановок, отстойных площадок;

3) решение о допуске на рынок пассажирских перевозок новых участников принимается уже действующими участниками, совершенно не заинтересованными в повышении конкуренции в их секторе деятельности;

4) нет единого порядка оформления схем коммерческих маршрутов и регламента их согласования;

5) не разработан механизм взаимоотношений между перевозчиками, эксплуатирующими совместно один маршрут;

6) отсутствует взаимодействие с администрацией Московской области в части формирования и оптимизации коммерческих маршрутов.

Ко всему перечисленному следует добавить отсутствие Закона города Москвы «О городском пассажирском транспорте».

Проведена систематизация проблем, связанных с деятельностью ГПТ.

Все многообразие проблем можно условно разделить на три категории: юридические, экономические, и внутриорганизационные (табл. 1).

Данные проблемы ГПТ невозможно решить без помощи государства, выработки им политики в отношении транспортной системы города вообще и ГПТ, в частности.

Проанализирован положительный опыт реформирования систем ГПТ некоторых городов России. Так, примером наиболее успешного и социально-ориентированного государственного регулирования городскими пассажирскими перевозками является опыт городов Череповца и Ростова-на-Дону.

Отмечены следующие основные положительные моменты рассмотренных систем:

- право работы на маршрутах городского пассажирского транспорта предоставляется владельцам частного автотранспорта по итогам конкурса;

- в Череповце владельцу частного автотранспорта предоставляется право работы на принадлежащем транспортному предприятию маршруте с учетом заранее разработанного графика движения;

- в Ростове-на-Дону на конкурс предоставляются не отдельные графики движения, а лоты, включающие от одного до трех маршрутов. Это позволяет в какой-то степени решить проблему различной коммерческой привлекательности маршрутов;

Таблица 1

Организационно-экономические проблемы регулирования ГПТ

Проблемы Причины проблем Последствия проблем

! юридические проблемы законодательной базы в законодательной базе федерального уровня нет конкретных целевых документов отраслевого регулирования; действующее законодательство не обеспечивает создание необходимых фондов для возмещения затрат предприятиям ГПТ, не определяет необходимые источники финансирования и их распределение по видам бюджетов; во многих городах отсутствуют законы о транспорте отсутствие единой политики в области ГПТ; отсутствие целостного координационного механизма управления, сочетающего элементы общего руководства системой и оперативного управления ГПТ

экономические проблемы финансирования задолженность Федерации и ее субъектов за перевозку льготных пассажиров; отсутствие механизмов финансирования; отсутствие частных инвестиций в подвижной состав, который может быть использован на массовых перевозках значительный моральный и физический износ основных производственных фондов; снижение качества обслуживания; снижение объемов пассажирских перевозок; повышение аварийности

проблемы взаимоотношений государственного и коммерческого видов транспорта отсутствие равных условий при перевозке льготных категорий граждан на рынке транспортных услуг неравномерная нагрузка на перевозчиков по обслуживанию льготных категорий пассажиров

проблемы дотирования отсутствие методики учета поездок льготных категорий граждан возрастает и требуемая величина *. дотации

проблемы тарифообразования отсутствие механизма финансирования; перекладывание расходов по перевозке льготных категорий пассажиров на пассажиров, оплачивающих проезд; повышение тарифов и отток пассажиров, не имеющих льгот, на коммерческие виды транспорта

г | а. $ 1* Р- л» г" * а> £ проблема организации эффективной маршрутной сети отсутствие методик построения перспективных маршрутных сетей с изучением спроса населения на пассажирские перевозки неравномерная загруженность пассажирообразующих узлов; неэффективное использование подвижного состава

- для предотвращения нарушений расписания движения - и предельной численности транспортных средств на маршруте в Ростове-на-Дону используется

система автоматизированного управления перевозками, охватывающая как муниципальные, так и частные предприятия, которая позволяет контролировать процесс перевозки в реальном времени и получать ежесуточный анализ выполнения установленного расписания движения;

- льготных категорий граждан обслуживают перевозчики всех форм собственности.

Результаты анализа систем государственного регулирования ГПТ в Череповце и Ростове-на-Дону сведены в сравнительную таблицу 2.

Таблица 2.

эавнительный анализ систем управления ГПТ городов Москва, Череповец и Ростов-на-Дону.

По казатели Москва Череповец Ростов-на-Дону

Управляющий орган, его функции Управление транспорта и связи Правительства Москвы Отдел транспорта и связи администрации города Управление транспорта

Методы управления смешанный смешанный смешанный

Предприятия ГТП ГУП «Мосгортранс»; ГП «Метрополитен»; ГУП «Московский таксомоторный транспорт»; частные предприятия различных форм коллективной собственности МУП «Череповецкое пассажирское автотранспортное предприятие»; МУП «Автоколонна 1456»; Череповецкий филиал Вологодского АО «Транспортно- экспедиционное обслуживание населения»; Транспортно- экспедиторское предприятие «Новотранс»; «Союз владельцев частных автобусов»; МУП «Череповецэлектротранс» МП «Ростовпассажиртранс»; МП «Ростовская транспортная компания»; 12 частных предприятий

Получение права работы на маршрутах частные предприятия получают право работы на городской маршрутной сети на конкурсной основе Все предприятия заключают договор на выполнение муниципального заказа с отделом транспорта и связи, владельцы частных автобусов заключают договор с предприятиями на конкурсной основе МП получают право работы на городской маршрутной сети на безальтернативной основе; частные предприятия - на тендерной основе

Финансирование предприятий ГТП ГУПы получают инвестиции на воспроизводство основных фондов из городского и федерального бюджетов самофинансирование МП получают дотации на покрытие убытков от операционной деятельности и инвестиции на воспроизводство основных фондов из городского бюджета

Получение компенсаций предприятиями ГПТ за перевозку «льготников» Государственные предприятия получают дотации из городского бюджета МП получают частичную^ компенсацию выпадающих доходов от перевозки некоторых льготных категорий пассажиров Все предприятия получают выплаты компенсации выпадающих доходов от городской администрации

Организация льготного проезда «Льготных» пассажиров перевозят только государственные предприятия «Льготных» пассажиров перевозят все предприятия «Льготных» пассажиров перевозят все предприятия

В третьей главе «Формирование модели оптимального государственного регулирования ГИТ» обозначены направления совершенствования государственной системы регулирования деятельности ГПТ.

Предлагается всю систему изменений разделить на три сегмента - это организационно-правовое, экономическое и внутриорганизационное обеспечение системы регулирования на ГПТ.

Для реализации первого направления «Организационно-правовое обеспечение» необходимо сформировать нормативно-правовые основы на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления (рис. 5).

Наиболее приемлемой формой муниципального регулирования системой ГПТ является структура (рис. 6), ориентированная на одновременное присутствие в системе ГПТ предприятий различных форм собственности и индивидуальных предпринимателей перевозчиков, получающих возможность работать в определенных сегментах рынка (на маршрутах) при прохождении ими процедур конкурсного отбора и лицензирования.

Для финансового обеспечения деятельности предлагается образовать Фонд ГПТ. Финансирование ГПТ через фонд и введение механизма возмещения затрат по обслуживанию льготников из средств соответствующих ведомств и организаций позволит реально уменьшить расходы пассажиров, не имеющих льгот по оплате проезда. Рекомендуемая схема формирования Фонда ГПТ приведена на рис.7.

Рис. 7. Схема финансирования ГПТ субъекта Федерации

Предлагается методика определения необходимой суммы дотаций, включающая следующие этапы:

- определение объема льготных перевозок в общем объеме работы общественного транспорта путем печатания и реализации дополнительной билетной продукции с нулевым тарифом;

- расчет величины дотаций, планируемой к погашению органами местного самоуправления, по формуле:

Дм = ВДх2(уВга1х(1-Ко1)), (1)

/=1

где ВД- величина выпадающих доходов (убытков) транспортной организации, руб.; Увм - удельный вес льготников, установленный муниципальным уровнем власти; п - количество категорий граждан, пользующихся льготами;

Ко* - коэффициент, учитывающий частичную оплату за проезд льготными категориями пассажиров;

- расчет величины дотаций, планируемой к погашению из федерального бюджета, по формуле:

Дф = ВД-дм; (2)

- федеральные суммы дотации должны быть также распределены между соответствующими органами исполнительной власти, для работников которых устанавливаются льготы. Для этого определим величину дотации на каждого человека (удельные дотации):

(3)

где - количество «федеральных» льготников, чел.

Используя данную методику, рассчитывается величина дотаций для ГПТ города Москвы.

Для того чтобы адаптировать систему регулирования ГПТ к требованиям рынка, предложена модель регулирования отношений между муниципальными и коммерческими видами транспорта (рис.8).

Определение величины пассажир!

а также с помощью 1

1 -1-

Определение требуемого объема услуг коммерческого транспорта

4 -

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ

I

Проведение тендера на право работы на маршрутах для коммерческих перевозчиков

I

Договор на транспортное обслуживание населения

1

Составление расписаний (как для коммерческих, так и для муниципальных предприятий ГПТ) с учетом колебаний размера пассажирских перевозок по часам суток и дням недели

Рис. 8. Модель регулирования отношений между государственными и коммерческими перевозчиками ГПТ.

Одного идеального режима регулирования отношений между частным и муниципальным транспортом не существует. Для каждого города должен быть разработан собственный вариант организации взаимоотношений перевозчиков различных форм собственности. В число критериев выбора этого варианта входят следующие:

- географические, демографические и социально-экономические особенности города;

- транспортная политика, ценообразование и задачи общественного транспорта;

- организационные возможности и структура производства города;

- виды транспорта в городе.

Эти факторы определяют конкурентную атмосферу в городе, которая включает в себя:

- продолжительность контракта (срок лицензии) муниципалитетов с коммерческими перевозчиками;

- сферу контракта (зону действия лицензии), распределение маршрутов между ГУП и коммерческими перевозчиками;

- объем сделки;

- определение и закрепление собственника подвижного состава;

- наблюдение и контроль за соблюдением контракта (лицензии);

- распределение рисков и ответственности.

Таким образом, идеального режима регулирования ГПТ не существует, и в каждом конкретном случае надо выбирать наиболее подходящий тип регулирования, подгоняя его под особенности конкретного города.

Предложенная автором модель взаимодействия перевозчиков различных форм собственности позволяет реализовать согласованность коммерческого и государственного транспорта, обеспечить бесперебойную работу транспорта, оптимизировать маршрутную сеть с учетом спроса населения на услуги ГПТ.

В заключении обобщены основные результаты исследований, полученные в диссертации.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. ГПТ как объект регулирования представляет собой сложную социально-экономическую систему, которая не может нормально функционировать без государственного регулирования ввиду своей значимости;

2. Итогом структурных и институциональных преобразований транспортного комплекса при переходе транспортной отрасли на работу в рыночных условиях стала потеря им многих позиций на рынке транспортных услуг;

3. Анализ нормативно-законодательной базы регулирования деятельности ГПТ свидетельствует об отсутствии конкретных целевых документов отраслевого регулирования, а именно об отсутствии механизмов возмещения затрат предприятиям ГПТ;

4. Анализ системы государственного регулирования ГПТ города Москвы свидетельствует о наличии ряда проблем, связанных с деятельностью частного сектора перевозчиков. К ним относятся: отсутствие контроля объема пассажиропотоков у коммерческих перевозчиков и единого порядка оформления схем коммерческих маршрутов и регламента их согласования; монополизация при допуске на рынок пассажирских перевозок новых участников; отсутствие механизма взаимоотношений между перевозчиками, эксплуатирующими совместно один маршрут; отсутствие Закона города Москвы «О городском пассажирском транспорте»;

5. Положительный опыт решения обозначенных проблем в отдельных городах Российской Федерации с успешно реформированными системами ГПТ позволяет решить указанные проблемы;

6. Основные направления формирования модели оптимального государственного регулирования ГПТ заключаются в решении организационно-правовых, экономических и внутриорганизационных проблем;

7. Основные направления решения организационно-правовых проблем заключаются в совершенствования нормативно-правовой базы деятельности ГПТ на трех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном;

8. Смоделированная система муниципального регулирования ориентированна на одновременное присутствие в системе ГПТ предприятий различных форм собственности, получающих возможность работать в определенных сегментах рынка (на маршрутах) при прохождении ими процедур конкурсного отбора и лицензирования. Непосредственное управление осуществляется через учреждение, выполняющее функцию связующего звена между администрацией и исполнителями услуг с отведением оперативных функций по координации центральной диспетчерской службе;

9. Разработанная методика определения необходимой суммы дотаций позволяет определить величины дотаций, планируемые к погашению органами местного самоуправления и из федерального бюджета;

10. Предложенная автором модель регулирования отношений муниципальных и коммерческих видов транспорта позволяет согласовывать работу коммерческого и государственного транспорта, обеспечивать бесперебойную работу транспорта, учитывая спрос населения на услуги ГПТ.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

1. Свиридов С.А. Возможен ли в России безубыточный городской пассажирский транспорт? - Актуальные проблемы управления - 2001: Материалы международной научно-практической конференции. I ГУУ.М., 2001.- 0,15 печ.л.

2. Свиридов С.А. Зарубежный опыт в формировании эффективной системы управления на городском пассажирском транспорте. / Естественные и технические науки - 2004. № 3. - 0,4 печ.л.

3. Свиридов С.А. Существует ли идеальная система государственного регулирования городского пассажирского транспорта. - Проблемы управления -2004: Материалы 12-ого Всероссийского студенческого семинара IГУУ. М, 2004 г. - 0,05 печл.

4. Свиридов С.А. Оптимизация системы государственного регулирования городского пассажирского транспорта. / Естественные и технические науки. 2004. № 4. - 0,4 печ.л.

Подп. в печ. 07.05.2004. Формат 60x90/16. Объем 1,5 печ.л. Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 70 экз. Заказ № 651.

ГОУВПО Государственный университет управления Издательский центр ГОУВПО ГУУ

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (095) 371-95-10, e-mail: ic@guu.ru

www.guu.ru

IM 1 4 35

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Свиридов, Сергей Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТА.

1.1. Теоретико-методологические основы регулирования деятельности ГПТ.

1.2. Общая характеристика регулирования ГПТ как составной части транспортного комплекса России.

1.3. Исследование нормативно-правовой базы государственного управления деятельностью ГПТ.

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ СУЩЕСТВУЮЩИХ СИСТЕМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГПТ.

2.1. Анализ государственного регулирования системы ГПТ города Москвы.

2.2. Классификация проблем государственного регулирования ГПТ.

2.3. Особенности систем государственного регулирования ГПТ отдельных городов России.

ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ МОДЕЛИ ОПТИМАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГПТ.

3.1. Основные подходы к формированию модели оптимального государственного регулирования ГПТ.

3.2. Экономические методы государственного регулирования ГПТ.

3.3. Адаптация системы государственного регулирования ГПТ к требованиям рынка.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение эффективности государственного регулирования городского пассажирского транспорта"

Актуальность темы исследования. С переходом к рыночным отношениям в результате экономических преобразований существовавшая ранее практика хозяйственных отношений, в основе которых лежали принципы плановости и централизма в управлении, вошла в противоречие с изменившимися условиями хозяйствования и целями общественного развития.

Происходящие изменения в сфере транспортных услуг, выражающиеся главным образом в переориентации рынка на потребителя, обусловили необходимость применения новых управленческих решений при организации работы общественного транспорта, потребовали создания качественно новых систем управления, способных гибко реагировать на быстро изменяющиеся условия среды и приоритеты потребителей.

Городской пассажирский транспорт (ГПТ) относится к числу наиболее значимых социально-экономических систем транспортного комплекса России. На долю ГПТ приходится около 80% общего объема перевозок пассажиров всеми видами транспорта Российской Федерации и около 25% пассажирооборота, поэтому для выполнения функции основного перевозчика уровень развития ГПТ в нашей стране должен быть достаточно высоким.

Однако специфика рынка городских пассажирских перевозок заключается в присутствии на нем большого количества перевозчиков разных форм собственности. В сфере транспортных услуг действуют предприятия как муниципального, так и частного секторов. С одной стороны, это стимулирует привлечение предпринимательского капитала, снижает себестоимость перевозок за счет конкуренции, с другой, - усложняет управление деятельностью ГПТ.

Недостаточный уровень участия федеральной власти и муниципалитетов в решении проблем ГПТ, отсутствие целостного механизма управления, сочетающего элементы общего руководства системой и оперативного регулирования ГПТ; отсутствие необходимой мотивации исполнителей со стороны заказчика к качественному выполнению договорных обязательств, недофинансирование эксплуатационной деятельности ГПТ из бюджетов разных уровней и др., - всё это обуславливает выбор темы диссертации и определяет ее актуальность.

Состояние изученности вопроса. В настоящее время, в связи с переходом на рыночную систему хозяйствования, повысился интерес к экономическим исследованиям проблем институциональных изменений как в транспортном комплексе в целом, так и на городском пассажирском транспорте в частности.

Проблемами развития транспорта в России в условиях рыночной экономики занимались многие современные ученые. Большой вклад в этой области внесли: В. Андрианов, Е. Воловик, Г.А. Гольц, B.C. Горин, H.H. Громов, С. Дажин, В.П. Дронов, В. Меркулов, В.А. Персианов, Т.А. Панченко, В.И. Пирогов, М.Ф. Трихунков, В.Н. Филина, Я. Шефтер и другие.

Отдельные вопросы и проблемы государственного регулирования городского пассажирского транспорта затрагиваются в работах и статьях таких исследователей, как В. Березин, В.Н. Бугроменко, С.А. Ваксман, Г.А. Варелопуло, Ф.Г. Глик, В.В. Залтан, М.В. Зенгбуш, Ю.С. Кирзнер, Ю.М. Коссой, Ю.Н. Мазикин, Л.Б. Миротин, A.C. Михайлов, Е.В. Овечников, В.Н. Парахина, Д.С. Самойлов, A.A. Сивогривов, Бэрри Дж. Симпсон, М.С. Фишельсон, М.В. Хрущёв и других.

В имеющейся литературе достаточно полно освещены вопросы современного состояния рынка транспортных услуг. Однако некоторые проблемы государственного регулирования городского пассажирского транспорта оказались вне сферы исследований. Так, за рамками научных изысканий остался вопрос правового обеспечения деятельности пассажирского транспорта. Кроме того, не было проведено комплексное исследование системы управления городским транспортом, сочетающего элементы общего руководства системой и оперативного регулирования.

Цель исследования заключается в анализе проблем и разработке рекомендаций по совершенствованию системы государственного регулирования ГПТ в регионах Российской Федерации для повышения эффективности деятельности предприятий ГПТ.

Задачи исследования определены следующие:

• рассмотрение теоретических аспектов государственного регулирования ГПТ как социально-экономического объекта;

• анализ структурных и институциональных преобразований транспортного комплекса при переходе транспортной отрасли на работу в рыночных условиях;

• рассмотрение системы государственного регулирования ГПТ на примере города Москвы и анализ проблем рассмотренной системы;

• рассмотрение положительного опыта решения проблем регулирования ГПТ в отдельных городах Российской Федерации с успешно реформированными системами ГПТ;

• разработка методики определения доли различных уровней власти в дотировании услуг ГПТ;

• формулировка основных подходов к формированию модели оптимальной системы государственного регулирования ГПТ с разработкой модели регулирования отношений между государственными и коммерческими перевозчиками.

Объектом исследования является система городского пассажирского транспорта Москвы.

Предметом исследования выступает государственная система регулирования ГПТ.

Методологическая база исследования. Методологической основой решения поставленных задач послужили диалектический метод познания и системный подход. При выполнении исследования использовались законодательные и нормативные документы РФ по проблемам функционирования и финансирования ГПТ, в частности по вопросам государственной транспортной политики в области регулирования ГПТ. Выполнение диссертационного исследования основывалось на фактических материалах государственного Комитета по статистике РФ, ГУП «Мосгортранс».

Научная новизна работы заключаются в следующем:

• предложены направления решения проблем законодательной базы на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления;

• смоделирована государственная система регулирования ГПТ муниципального уровня, позволяющая решить выделенные проблемы данного уровня;

• предложена методика определения доли различных уровней власти в дотировании услуг ГПТ;

• разработана модель регулирования отношений между муниципальными и коммерческими видами транспорта.

Практическая ценность исследования заключается в прикладном характере проводимых теоретических изысканий. Это позволяет использовать его результаты органам муниципального управления для обеспечения эффективного государственного регулирования деятельности

ГПТ. Предложения и организационно-методические рекомендации по повышению эффективности государственного регулирования на ГПТ России могут быть применены при разработке законодательного и нормативно-методического обеспечения процесса функционирования и развития ГПТ.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы, рекомендации и предложения были доложены автором и получили одобрение на ряде научно-практических конференций. Они также представлены в опубликованных работах автора.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:

1. Проблемы законодательной базы деятельности ГПТ должны решаться на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления.

2. Модель оптимальной государственной системы регулирования ГПТ.

3. Методика дотирования ГПТ.

4. Модель регулирования отношений между муниципальными и коммерческими видами транспорта.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом около 1 печ.л.

Структура работы. Диссертация общим объемом 160 страниц на правах рукописи оформлена печатным текстом и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы, включающего 147 наименований. Работа содержит 13 таблиц, 19 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Свиридов, Сергей Анатольевич

Выводы по третьей главе

В результате проведенного моделирования эффективной государственной системы регулирования ГПТ автор хотел бы отметить следующее.

1. Для решения обозначенных проблем законодательной базы необходимо разработать нормативно-правовые основы на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления.

2. Смоделированная система муниципального регулирования, ориентирована на одновременное присутствие в системе ГПТ предприятий различных форм собственности и индивидуальных предпринимателей перевозчиков, получающих возможность работать в определенных сегментах рынка (на маршрутах) при прохождении ими процедур конкурсного отбора и лицензирования. Важным элементом системы является унитарное предприятие по управлению ГПТ> состоящее из Единой центральной диспетчерской службы, Планово-экономического отдела и Службы контроля и обеспечения безопасности жизнедеятельности и дорожного движения.

3. Для решения выделенных экономических проблем регулирования ГПТ предложена схема формирования Фонда ГПТ, а также разработана методика определения необходимой суммы дотаций.

4. Для адаптации системы регулирования ГПТ к требованиям рынка автором разработана модель по созданию эффективной маршрутной сети с учетом спроса населения на пассажирские перевозки, включающая как муниципальные, так и коммерческие виды транспорта.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ организационно-экономических проблем государственного регулирования деятельностью городского пассажирского транспорта позволяет сделать ряд следующих выводов и рекомендаций.

В работе рассмотрен ГПТ как объект регулирования, представляющий собой сложную социально-экономическую систему. Экономическая сторона такой системы представлена такими элементами, как социально-экономические отношения, возникающие в процессе производства и присвоения материальных и нематериальных благ; тип хозяйственного механизма или форма регулирования экономической деятельности; способы налаживания коммуникаций между участниками экономических отношений; мотивационные установки, для исполнителей, создаваемые в процессе реализации определенной социально-экономической стратегии. Социальная направленность ГПТ заключается в оказании услуг по перевозке населения к объектам целевой ориентации с достижением социального эффекта -экономии времени; необходимости социальной защиты населения, включающей обеспечение всем гражданам равные возможности поддержания необходимого уровня жизни, а также поддержку отдельных социальных групп населения; заботе об окружающей среде; обеспечении требуемого уровня безопасности дорожного движения.

В результате анализа функционирования ГПТ в условиях рыночной экономики выявлены причины, по которым необходимо (ввиду социально-экономической значимости объекта) государственное регулирование транспортной деятельностью.

В работе выделены две формы государственного регулирования деятельностью ГПТ: административно-правовая и экономическая.

Административные методы имеют силу приказа, принуждения, жесткого регулирования, опираются на строгое выполнение законодательных норм и обеспечивают защиты интересов прав потребителей. Экономическое регулирование ГПТ предполагает использование возможностей кредитно-финансовой системы, воздействие на экономические процессы путем развития государственного сектора, отработку системы допусков к участию в определенных секторах рынка, экономическое программирование.

В ходе диссертационного исследования дана классификация органов управления ГПТ по уровням власти и определены их функции.

Тенденция децентрализации в экономике России связана с возрастанием роли местных органов власти в общей системе государственного регулирования ГПТ, при этом однотипной схемы регулирования не существует. Это связано с тем, что муниципальное управление в России проходит период становления. Вырабатываются методы, критерии, подходы к управлению социально-экономическими подсистемами городов.

В работе рассмотрена общая характеристика развития ГПТ, как составной части транспортного комплекса, а также дана оценка результатам приватизации и акционирования предприятий, занимающихся пассажирскими перевозками в транспортном комплексе, в том числе и предприятий ГПТ. Статистические данные свидетельствуют о том, что итогом деятельности по реформированию пассажирского транспорта стала потеря им многих позиций на рынке транспортных услуг. Выросла доля убыточных предприятий транспортной отрасли, значительно сократился общий пассажирооборот всех видов транспорта общего пользования, увеличилась аварийность, степень износа основных фондов.

Причинами неудовлетворительных результатов перехода транспорта, в том числе и ГПТ, на работу по критериям рынка являются:

1) недооценка регулирующей роли государства в переходный период;

2) отсутствие на предприятиях стратегии развития, отсутствие тарифной, сбытовой, маркетинговой и производственной политики;

3) сокращение инвестиций.

В диссертационной работе был проведен анализ нормативно-правовой базы государственного регулирования деятельностью ГПТ, результат которого свидетельствует о существенных недостатках в законодательстве федерального уровня.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22.04., 26.11.1996 г., 17.03.1997 г., 04.08.2000 г.) устанавливает ответственность городского совета и городской администрации за бюджеты, экономические планы и программы социального развития города, что свидетельствует о перераспределении ответственности за развитие отрасли на местный уровень власти.

Местным административным органам, согласно Закону, предоставлены права на установление уровня тарифов на оплату транспортных услуг.

Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 20.06.92 г. «О государственной поддержке функционирования транспорта в РФ» была разработана временная методика определения расчетных тарифов по перевозкам пассажиров в городском, пригородном и местном сообщениях и порядок расчетов по ним с предприятиями всех видов транспорта (кроме железнодорожного и перевозок пассажиров в легковом такси)». В данном документе предполагается, с учетом требований закона, что пассажирские транспортные предприятия будут выполнять перевозки на основе договоров с администрацией, а значит, получать дотации, которые должны стать обязательной строкой договора. Но, как правило, эти договора не выполняются. Компетенция убытков ГПТ выполняется частично по остаточному принципу.

Деятельность общественного транспорта, в силу развития коммерческих форм обслуживания, выходит за пределы прямого администрирования, попадая, таким образом, под воздействие рыночных регуляторов, которыми являются сертификация услуг, лицензирование деятельности, отраслевое законодательство, законодательная социальная поддержка населения, антимонопольное и налоговое регулирование.

Анализируя нормативную базу по сертификации услуг на общественном пассажирском транспорте, необходимо отметить, что в настоящее время фонд организационно-методических документов в определенной степени сформировался. Происходит его упорядочение через разделение на две группы: 1) общероссийские (федеральные документы); 2) системные документы, применяемые в рамках соответствующей системы сертификации ГОСТ РФ. Однако, на наш взгляд, целостная система сертификации деятельности ГПТ пока не отлажена, поскольку видовое многообразие транспорта не ограничивается только автобусным парком. К отрасли относится и горэлектротранспорт, а в общем случае и железнодорожный.

Принципиальным недостатком созданной в стране системы лицензирования является отсутствие механизмов введения квот на лицензии, которые могут устанавливаться в соответствии с такими параметрами, как реальные потребности населения в услугах транспорта, рационализация в организации дорожного движения и экологическая безопасность.

Главным недостатком нормативно-правовой базы деятельности ГПТ является отсутствие Федерального Закона «Об общественном пассажирском транспорте».

При рассмотрении государственной системы регулирования деятельности предприятий городского пассажирского транспорта Москвы, которые представляют собой организации различных организационно-правовых форм (государственные унитарные предприятия, общества с ограниченной ответственностью, открытые и закрытые акционерные общества и др.), автор обращает внимание на плохое финансовое состояние государственных транспортных предприятий.

Основная причина сложившейся ситуации заключается в наличии значительного количества пассажиров, имеющих право на бесплатный проезд в городском пассажирском транспорте и в отсутствии механизмов финансирования.

Кроме того, автор обращает внимание на ряд недостатков государственной системы регулирования ГПТ города Москвы, связанных с деятельностью частного сектора перевозчиков, это:

1) отсутствие контроля объема пассажиропотоков у коммерческих перевозчиков;

2) очень многие коммерческие перевозчики не платят за использование инфраструктуры - маршрутов, остановок, отстойных площадок;

3) решение о допуске на рынок пассажирских перевозок новых участников принимается уже действующими участниками, совершенно не заинтересованными в повышении конкуренции в их секторе деятельности;

4) нет единого порядка оформления схем коммерческих маршрутов и регламента их согласования;

5) не разработан механизм взаимоотношений между перевозчиками, эксплуатирующими совместно один маршрут;

6) отсутствует взаимодействие с администрацией Московской области в части формирования и оптимизации коммерческих маршрутов.

Ко всему перечисленному следует добавить отсутствие Закона города Москвы «О городском пассажирском транспорте».

В результате систематизации обозначенных недостатков выделены три категории организационно-экономических проблем государственного регулирования ГПТ: юридические, экономические, и внутриорганизационные.

В ходе дальнейшего диссертационного исследования был проанализирован положительный опыт реформирования систем ГПТ некоторых городов России. При этом, автором отмечены следующие положительные моменты рассмотренных систем:

- право работы на маршрутах городского пассажирского транспорта предоставляется владельцам частного автотранспорта по итогам конкурса;

- коммерческому автотранспортному предприятию предоставляется право работы на маршруте с учетом заранее разработанного графика движения;

- на конкурс предоставляются не отдельные графики движения, а лоты, включающие от одного до трех маршрутов. Объединение нескольких маршрутов в один лот позволяет в какой-то степени решить проблему различной коммерческой привлекательности маршрутов;

- для предотвращения нарушений расписания движения и предельной численности транспортных средств на маршруте используется система автоматизированного управления перевозками. Эта система охватывает как муниципальные, так и частные предприятия. Данная система позволяет контролировать процесс перевозки в реальном времени и получать ежесуточный анализ выполнения установленного расписания движения;

- льготных категорий граждан обслуживают перевозчики всех форм собственности;

- тарифное регулирование в коммерческом секторе дифференцировано по видам транспортного обслуживания: для перевозок маршрутными автобусами устанавливается предельный уровень тарифов, а на перевозки маршрутными таксомоторами устанавливаются фиксированные тарифы с зависимостью от протяженности.

Переходя к моделированию оптимальной системы регулирования на городском пассажирском транспорте автор обозначает направления совершенствование государственной системы регулирования деятельности ГПТ.

Всю систему изменений предлагается разделить на три сегмента в соответствии с теми областями, которые, по результатам анализа, требуют в настоящее время настоятельной корректировки - это организационно-правовое, экономическое и внутриорганизационное обеспечение системы регулирования ГПТ.

Для решения обозначенных проблем законодательной базы автором выделены нормативно-правовые основы, которые необходимо разработать на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления.

Автором смоделирована система муниципального регулирования, ориентированная на одновременное присутствие в системе ГПТ предприятий различных форм собственности и индивидуальных предпринимателей перевозчиков, получающих возможность работать в определенных сегментах рынка (на маршрутах) при прохождении ими процедур конкурсного отбора и лицензирования. Непосредственное управление по варианту осуществляется через учреждение, выполняющее функцию связующего звена между администрацией и исполнителями услуг с отведением оперативных функций по координации центральной диспетчерской службе.

Для решения выделенных экономических проблем регулирования ГПТ разработана схема формирования Фонда ГПТ, а также разработана методика определения необходимой суммы дотаций, включающая следующие этапы:

- определение объема льготных перевозок в общем объеме работы общественного транспорта путем печатания и реализации дополнительной билетной продукции с нулевым тарифом;

- расчет величины дотаций, планируемой к погашению органами местного самоуправления;

- расчет величины дотаций, планируемой к погашению из федерального бюджета;

- расчет величины адресной дотации, планируемой к погашению из федерального бюджета.

Автором разработана модель регулирования отношений между муниципальными и коммерческими видами транспорта, основными элементами которой являются: распределение транспортных единиц муниципального и коммерческого секторов по маршрутам с учетом различной вместимости подвижного состава;

- лицензирование;

- проведение тендера на право работы на маршрутах для коммерческих перевозчиков;

- договор на транспортное обслуживание населения с различными условиями для муниципального и коммерческого видов ГПТ;

- составление расписаний (как для частного так и для государственного транспорта) с учетом колебаний размера пассажирских перевозок по часам суток и дням недели;

- выдача маршрутных карт;

- контроль за соблюдением количественных и качественных показателей обслуживания.