Приоритетные финансовые инструменты социально-экономического развития муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Приоритетные финансовые инструменты социально-экономического развития муниципальных образований"

АФАУНОВ Азретали Асланович

ПРИОРИТЕТНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (на материалах Кабардино-Балкарской Республики)

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием)

Автореферат , „

1 П г. с

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Шахты - 2009

Работа выполнена в ГОУ ВПО "Кабардино-Балкарский государственный университет им. Х.М.Бербекова"

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Татуев Арсен Азидович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Климова Наталья Владимировна

кандидат экономических наук, доцент Новоселова Наталья Николаевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Калмыцкий государственный

Защита состоится 28 ноября 2009 года в 16.00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.313.02 по экономическим наукам при ГОУ ВПО "Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса" по адресу: 357500, г. Пятигорск, гора Казачка, д. 2, ауд.602.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «ЮжноРоссийский государственный университет экономики и сервиса».

Автореферат разослан 27 октября 2009 г.

Ученый секретарь

университет»

диссертационного совета

С.В. Фатеева

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Многолетнее становление российской _ системы муниципального хозяйства, затянувшаяся реформа местного сайауйравйеиия - одни из наиболее важных проблем экономического развития в пореформенный период.: В период нейтрализованной советской экономики роль местных факторов развития была чрезмерно заниженной в силу приоритетов единого народнохозяйственного планирования. Переход к рыночным основам развития как системный процесс предполагает сбалансированное национальное, региональное и местное хозяйственное ■развитие. Однако за все годы реформ централизованное начало, особенно в финансовой сфере, продолжает доминировать.

В настоящее время на уровне муниципальной экономики сконцентрировались и наложились друг на друга проблемы многих аспектов социально-экономического развития. Прежде всего, в этом контексте следует указать на формирование институтов гражданского общества, которые без реального и самодостаточного местного самоуправления никогда не обретут системной завершенности. Вместе с тем, хорошо известно, что в результате противоречивой практики основного финансового обеспечения доходной части местных бюджетов посредством выделения средств из бюджетов субъектов федерации, сложилась система скрытого, жесткого и негласного управления деятельностью органов местного самоуправления. Эта система продолжает развиваться в условиях нового бюджетного законодательства, препятствуя формированию системообразующих основ гражданского общества и искажая суть местного самоуправления. :

Следующий аспект социально-экономического развития связан с тем, что эффективные в своем начале национальные проекты все больше стали испытывать проблемы реализации на муниципальном уровне. Вступивший в действие с начала этого года, ранее неоднократно откладывавшийся, Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" окончательно предопределил, что основные сегменты приоритетных национальных проектов (т.е. образование, здравоохранение, строительство жилья и, для значительной части муниципальных образований, сельское хозяйство) непосредственно входят в круг вопросов местного значения. Но соответствующей переориентации в уровнях компетенции принятия управленческих решений в области использования соответствующих ресурсов не произошло. Это привело к острому противоречию между совокупными полномочиями органов местного самоуправления и их реальными финансовыми возможностями.

Наряду с этим необходимо обратить внимание- на то, что эффективность управления все меньше зависит от эффективности местного хозяйства, а экономическое развитие территорий утрачивает роль основного фактора при формировании местной финансовой системы. Усиливается дотационный

характер местного развития, последовательно ведущий к деирессгшшсти и стагнации.

Наконец, воздействие глобального финансового кризиса не только усугубляет отмеченные проблемы, но и существенно ограничивает федеральные возможности по поддержке регионов и, в конечном итоге, по поддержке местных бюджетов. .

В такой ситуации существенно повышается роль инструментом «»финансирования местного развития и привлечения дополнительных финансовых ресурсов в муниципальную экономику. Поэтому исследования в данной области становятся не просто актуальными по научным критериям, но л практически востребованными для российских территорий.

Степень изученности проблемы. Местное хозяйственное развитие как объект научных исследований представлен в многочисленных трудах древних п средневековых мыслителей. Считается, что наиболее значимыми стали работы французских и немецких ученых, заложивших основы современного понимания сущности местного хозяйства и местного самоуправления. Не менее признанными являются и работы российских исследователей (В.Безобразова, А.Васнльчикова, Л. 'Велихова, А.Градовского, Н.Лазаревского, В.Леткова, А.Чаянова и др.) в области земского хозяйства и управления.

Особенностью отечественного исследования проблематики местного развития является наличие значительного перерыва как в существовании данного объекта исследования, так и в его изучении, что связано с длительным периодом централизованного ведения народного хозяйства. Это усиливает актуальность, значимость и востребованность изучения форм местного развития, вэссоздания эффективной муниципальной экономики, становления низовой управленческой демократии, особенно в решении местных проблем.

В настоящее время, широкие исследования проблематики муниципального управления с позиций становления эффективного муниципального хозяйства, формирования органов местного самоуправления, взаимодействия государственного федерального и регионального регулирования с местным самоуправлением, представлены в работах Авдеевой Т., Атаманчука Г., Бабича А., Бабуна Р., Балабанова А., Бутова В., Быстренко В., Васильева В., Васильева М., Воронина А., Галеевой Е,, Ганшиной Л., Гладких [I,, Глазычева В., Горного М., ГулиДова П., Дементьева А., Житковой Е., Емельянова Н., Еремеевой Л., Зотова В., Ивановой В., Игнатова В., Казюковой Н., Колесникова В., Константинова А., Кузнецова С., Лаврика М., Лапина В., Миронова Н., Парахиной В., Петровской В., Рябухина С., Саватесва Е., Серебренниковой А., Соловьева С., Тюренкова С., Филиппова Ю., Холопова В., Черниковой В., Шапиро Л., Широкова А., Шишкина С., и мн. др.

Процесс осуществления муниципальной реформы как в стране в целом, так и по отдельным ее территориям рассматривается в работах Гайдара В., Главацкой Н., Демина А., Евдокимова Н., Китчем Г., Кодиной Е., Королевой Е., Летуновой Т., Лобкина А., Лундторл С., Мироновой Н., Романовской О., Синелышкова-Мурылева С., Славгородекой М,, Стародубровской И., Тарбушкина А., Храмцова А., Хрусталева А., Штинова М. и др.

Пути обеспечения устойчивого функционирования социально-экономической сферы муниципальных образований, в том числе в условиях современного кризисного развития, рассматриваются в работах Вендиной О., Вобленко С., Мееровича М., Мироновой Н., Муллагалеевон 3., Романченко И., Явлинского Г., Шугриной Е. и др.

Перспективы становления реального местного самоуправления, особенно с позиций финансового положения муниципальных образований, изучаются в работах Барииова С,, Брагина В., Буренина А., Боковой А., Глазкова С., Григорова В., Дементьевой О., Жигалова Д., Косаревой Н., Кочанова П., Лапш1а Р., Либоракиной М., Мещерякова И., Мпхасевой Е., Никифорова С., Перцова Л., Подгорбунских А., Пузанова А., Рагозиной Л., Савранской О,, Соболева Д., Фомина А., Чернявской А., Шадрина А. и др.

Непосредственно в Кабардино-Балкарской Республике проблемы местного развития и формирования основ муниципальной экономики исследуются в работах Жамбековой Р., Мустафаевой 3., Рахаева X., Сарбашевой С., Татуева А., Тлехугова А., Фроловой И., Шидова А. и др.

Комплексные социально-экономические и политико-правовые исследования организационных вопросов становления местного самоуправления и развития местного хозяйства проводятся Комитетом Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, Комитетом но региональному развитию н местному самоуправлению Общественной палаты РФ, Советом по местному самоуправлению при Председателе -Государственной Думы РФ, Институтом экономики города, Институтом фискальной политики, эксперта мм сообществом Всероссийского Совета местного самоуправления, Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов и рядом других организаций;

Таким образом, в настоящее время активно исследуются практически нее основные вопросы становления, функционирования и развития муниципальной экономики. Вместе с тем, ряд острых вопросов, связанных с определением содержания местного хозяйства, его функционального значения в развитии национальной и региональной экономики, с финансовым обеспечением развития муниципальной экономики и с финансовыми инструментами управления муниципальными образованиями, особенно в условиях кризисного сокращения федерального и регионального финансирования, требуют активных дальнейших исследований.

Цель н задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является определение эффективных и адаптированных к современным кризисным условиям финансовых инструментов социально-экономического развития муниципальных образований.

Реализация основной цели осуществлялась путем последовательного решения следующих задач исследования:

- изучить теоретические и методологические основы современного муниципального развития;

- уточнить сущность и специфику муниципальной экономики и местного развития;

- исследовать системообразующие факторы местного хозяйства;

- обобщить основные предпосылки развития муниципальной экономики и М2СТНОГО хозяйства;

- проанализировать потенциал комплексного социально-экономического развития местных хозяйств;

- провести сравнительный анализ финансового состояния муниципальных образований Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики;

- выделить приоритетные инструменты привлечения дополнительных финансовых ресурсов для муниципальных образований с фондового рынка;

- определить возможности расширения системы муниципальных внебюджетных фондов;

-. оценить эффективность финансовых инструментов муниципального сектора в современных кризисных условиях.

Предмет исследования представлен основными факторами и ресурсами экономического развития муниципальных образований, спецификой управленческих и экономических отношений, регулируемых местными органами власти, хозяйственными функциями местного самоуправления, прежде всего в части развития местных финансов.

Объектом исследования являются муниципальный сектор экономики, организационно-экономические и финансовые основы развитая социально-экономического потенциала муниципальных образований.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим паукам). Исследование выполнено в соответствии с п. 1 "Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного хозяйства. Современные концепции экономического развития территорий и местных сообществ" и п. 16 "Финансовое обеспечение процессов развития муниципальных образований. Методика формирования и использования бюджета развития" Паспорта специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием).

Теоретическая. и эмпирическая база исследования. Теоретико-методологическая основа- диссертационной работы представлена наиболее признанными концептуальными моделями муниципального хозяйства и эффективного управления, содержащимися в научных разработках зарубежных и отечественных ученых.

В ходе диссертационного исследования использовались российские законодательные и нормативные акты, программные документы, относящиеся к проблемам реформирования управления местным развитием, развития финансовой основы муниципальных образований.

Основными источниками информации были данные Госкомстата Российской Федерации, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Кабардино-Балкарской Республике, Федерального казначейства, регулярного мониторинга состояния местных бюджетов,: осуществляемого Министерством финансов РФ, а также отчетные и аналитические доклады и материалы исследований Аналитического центра Всероссийского Совета местного самоуправления, Института стратегического

развития муниципальных образований "Малые города", Ассоциации сельских поселений РФ и ряда других общественных и экспертных агентств.

Методы исследования. В диссертации применялись различные приемы и методы экономических исследований: аналитический, статистический, сравнительный, графический, группировок, расчетно-конструктнвный и др., совокупность которых была определена требованиями системного подхода. Кроме того, использовались технические возможности программных продуктов операционной системы Microsoft. Примененные методы исследовапия обеспечили достаточную достоверность полученных теоретических выводов и практических предложении.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концепции комплексного использования эффективных и адаптированных к современным кризисным условиям финансовых инструментов социально-экономического развития муниципальных образований и расширения финансовых ресурсов местного хозяйства.

Наиболее существенными результатами, полученными лично автором, отражающими основное содержание научной новизны и выносимыми на защиту, являются следующие:

- уточнена, на основе анализа основных концепций местного социально-экономического развитая, категория муниципальной экономики в части представления необходимой и достаточной совокупности организационно-экономических инструментов интегрирования в многоуровневые финансовые структуры, что позволяет рассматривать местное хозяйство как основной элемент системной иерархии российского экономического пространства и формируемого гражданского общества;

- обосновано, на основе исследования ресурсов муниципального образования, что предпосылки формирования финансовой системы муниципальной экономики должны определяться в соответствии с приоритетами местного хозяйства в развитии национальной и региональной экономики, в том числе по территориальным критериям, что позволит привести в соответствие полномочия местных органов власти с реальными финансовыми ресурсами;

- раскрыто, на основе анализа муниципальных финансов Кабардино-Балкарской Республики, что существующий порядок движения финансов на муниципальном уровне (относительное сокращение финансовых ресурсов местного самоуправления при увеличении количества муниципальных образований, сокращение количества местных налогов и сборов, сокращение нормативов отчислений федеральных налогов, зачисляемых в местные бюджеты, резкое увеличение доходов от продажи материальных активов, централизация расходных полномочий и др.) превращает местное самоуправление в прямое продолжение органов государственной власти, а современная бюджетная система на местном уровне превратилась в инструмент сдерживания инновационного развития, что уничтожает саму суть муниципального самоуправления как института гражданского общества;

- аргументирована, на основе изучения муниципальных финансовых потоков, целесообразность, внесения поправок в бюджетный кодекс, позволяющих разделять финансовые потоки иа местном уровне посредством принятия долговых обязательств по отдельным проектам, не отвечая за них всем бюджетом муниципалитета,, с соответствующим выпуском облигационных зе.ймов, что позволит на законных основаниях расширить максимальный объем заемных средств;

- предложены методические подходы к определению предельных объемов долга для муниципального образования, учитывающие не только объемы доходов бюджета с учетом финансовой помощи и объемов рефинансирования, но и допускающие обязательства в соответствии с объемами доходов и поступлений, которые могут быть получены после реализации проектов, связанных с организацией эмиссии долговых обязательств, что позволит диверсифицировать финансовую систему муниципалитетов и повысить ее устойчивость в условиях кризиса;

- обоснована целесообразность расширения практики формирования и функционирования муниципальных внебюджетных накопительных фондов, обеспечивающих, за счет возможности вывода средств фонда на фондовый рынок, защищенное от инфляции эффективное накопление денежных средств, что позволит создать финансовую и хозяйственную основы для перехода муниципальных образований на самофинансирование, увеличить инновационную составляющую местного развития, начать процесс эффективного, формирования бюджета развития и существенно смягчить негативные последствия кризисных процессов.

Теоретическая значимости исследования. Значимость теоретических положений и выводов диссертации определяется актуальностью темы, своевременностью постановки проблемы и заключается в разработке концептуальных подходов к формированию финансово сбалансированной структуры муниципальной экономики и местного хозяйства, достигаемой посредством расширения практики использования инструментов фондового рынка для социально-экономического развития муниципальных образований.

Теоретические выводы, представленные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при выработке и реализации экономической полигики на низовом уровне российской социально-экономической системы.

Практическая значимость исследования. Разработанные в диссертации муниципальные инструменты фондового рынка направлены на повышение устойчивости функционирования и развития местных социально-экономических систем при ограничивающихся в условиях кризиса финансовых ресурсах.

Кроме того, они могут быть использованы органами государственной и муниципальной власти при разработке программ социально-экономического развития территорий на среднесрочную перспективу.

Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе при изучении дисциплины "Государственное и муниципальное управление" в высших учебных заведениях.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения диссертационной работы, практические рекомендации и выводы были изложены и получили положительные оценки на внутривузовеких семинарах и конференциях в 2006-2009 гг.; на межрегиональной научно-практической конференции: "Перепектнва-2007". Нальчик, 2007; на Международной научно-практической конференции "Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права", Сочи, 2008; на Международной научно-практической конференции "Человеческое измерение кризисного проявления глобализации в полиэтническом регионе", Ставрополь, 2009 и др.

Основные положения и результаты диссертационного исследования, рекомендации и предложения представлены в Министерство финансов Кабардино-Балкарской Республики, в Администрацию городского округа Нальчик, использовались в работе их структурных подразделений.

Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе в Кабардино-Балкарском государственном университете.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ, отражающих основные положения н выводы проведенного исследования, общим объемом 3,4 п.л.

Структура работы отражает логику исследования и последовательность решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Основополагающие признаки муниципального образования муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления - определены федеральным законодательством (рис. 1).

Населенное пространство всей страны распределяется, согласно Федеральному Закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на 2 типа муниципальных образований: муниципалитеты (создаются на базе одного населенного пункта) и муниципальные округа (фактически районы). 'Зто положение направленно на обеспечение более строгого распределения публично-правовых задач при регулировании местных вопросов; объектов собственности; источников. доходов и ответственности между различными муниципальными образованиями.

Среди показателей, комплексно описывающих социально-экономическое положение муниципального образования, обычно выделяют:

1) Показатели, связанные с населением. Соответственно, сюда относятся численность населения, демографический состав, занятость, миграция.

2) Показатели, связанные с уровнем жизни населения. Здесь достаточно много составляющих, основными из которых считают: заработную плату,

среднедушевой доход, величину прожиточного минимума, пенсию, динамику потребительских цен и тарифов на продукцию, товары и услуга, сумма вкладом в банках и т.д.

Рисунок 1. Признаки муниципального образования (составлено автором)

3) Показатели работы промышленной, транспортной и других отраслей экономики муниципального образования: объемы производства в натуральном и дгнежном выражении, производительность труда, средняя заработная плата, прибыль и т.д.

4) Объем розничного товарооборота по продовольственным и нгпродовольственным товарам, объем оказания платных услуг населению.

5) Объемы капитальных вложений и строительно-монтажных работ, источники их финансирования, ввод в действие производственных и непроизводственных фондов, жилых домов и объектов социального назначения, объемы незавершенного строительства, в том числе по объектам, финансируемым за счет средств муниципального образования.

6) Движение форм собственности на территории муниципального образования, показатели приватизации собственности, а также доходы от приватизации муниципальной собственности.

7) Финансовые показатели: суммарный объем финансовых ресурсов территории, в том числе поступление налогов в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, дебиторская и кредиторская задолженность муниципального образования и т.д.

Качественный анализ, проведенный по указанным показателям, может стать основанием для прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.

Соответственно, муниципальное хозяйство можно определить как совокупность субъектов муниципальной и иных форм собственности, деятельность которых так или иначе направлена на реализацию коллективных (общественных) потребностей населения определенного муниципального

образования. Допустимая мера участия органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности определяет необходимый состав муниципального имущества.

Вместе с тем, системная функциональность муниципальной экономики, судя по вышеуказанным показателям, предполагает ее интегрированность в структуры региональной и национальной экономики. Для этого в определении муниципального хозяйства целесообразно отражать необходимую и достаточную совокупность организационно-экономических инструментов интегрирования в многоуровневое финансовое пространство, что и позволяет рассматривать местное хозяйство как основной элемент системной иерархии российского экономического пространства. Кроме того, местное хозяйство в системном единстве с местным самоуправлением должны стать важным структурным элементом создаваемого гражданского общества.

Развитие муниципального хозяйства опирается на определенные ресурсы, которые должны соответствовать виду задач и объему компетенции органов местного самоуправления. Понятие ресурсов муниципального хозяйства включает в себя совокупность возможностей по развитию хозяйственной деятельности в интересах населения.

Поскольку ресурсы муниципального хозяйства обусловлены возможностями местного самоуправления в целом, то для ответа на вопрос об их составе необходимо определить, какие ресурсы формируют основы местного самоуправления. Выделяют следующие основы местного самоуправления:

- правовую основу, иначе законодательную, которая включает в с;бя полномочия, предметы ведения и гарантии нрав, закрепленные за органами местного самоуправления;

- финансовую основу, включающую в себя комплекс финансовых ресурсов, который наиболее полно отображается при исполнении бюджета;

- экономическую основу, то есть ресурсы, связанные с участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности и, прежде всего, в управлении муниципальной собственностью;

управленческую основу, т.е. структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы.

Кроме того, необходимо назвать также социальную основу, включающую в себя комплекс трудовых ресурсов территории, социально-трудоьую активность населения, деятельность некоммерческих организаций и их ресурсы.

Материальные ресурсы играют особо важную роль в ведении хозяйственной деятельности. Но необходимо отметить еще один наиболее значимый ресурс - кадровый потенциал территории. Важность этого ресурса можно проиллюстрировать на примере послевоенного развития Японии, которая сумела достичь высокого уровня в хозяйственном развитии, в принципе не имея каких-либо существенных природных ресурсов. Следуя этому примеру, стоит говорить о неких нематериальных ресурсах, коими являются профессиональная подготовка кадров и обладание современными технологиями. Без наличия у работников определенных практических навыков и знания технологий нельзя реализовать потенциальные возможности материальных ресурсов.

Развитие местного хозяйства осуществляется посредством системного взаимодействия важнейших факторов - экономической и территориальной основ местного самоуправления и численности населения, что отражено в Федеральном законе РФ № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (см. схему 1).

При этом, органы местного самоуправления имеют право на наличие средств, которыми они могут полноправно распоряжаться при выполнении своих функций и полномочий. Данное положение прописано в Европейской хг ртии о местном самоуправлении. Таким образом, имущество и финансовые ресурсы составляют экономическую основу местного самоуправления.

Территориальная основа местного самоуправления

Экономическая основа местного самоуправления

Численность населения

Имущество. Средства Имущественные

находящееся в местного права

муниципальной бюджета муниципальных

собственности образований

Местное развитие

Схема 1. Основные связи системообразующих факторов местного развития

(составлено автором)

Государственная поддержка финансовых основ муниципальной власти может заключаться как в виде разрешенной законодательством деятельности, обеспечивающей пополнение средств местного бюджета, так и в виде Перечислений из государственного бюджета в случае нехватки собственных средств.

Важно добавить такой принцип муниципальных финансов как соответсгвие их объему компетенции местного самоуправления. Являясь с финансовыми ресурсами взаимозависимыми величинами, они выражают соответствие финансовых средств и возможностей по реализации компетенции органов местного самоуправления. '

В настоящее время происходит снижение уровня бюджетной обеспеченности местных муниципальных образований, так как полномочия местных органов власти, особенно социально-приоритетные, не подкреплены реальными финансовыми ресурсами. Из местного бюджета финансируются 95% всех расходов на среднее образование, 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 57% - на здравоохранение и около 50% - на социальную сферу.

Финансовое положение Муниципального образования наиболее полно отражается в местном бюджете. Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, местный бюджет или бюджет муниципального образования есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций решения задач, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

■ Проблемы формирования, утверждения и исполнения органами мести это самоуправления местных бюджетов являются в настоящее время наиболее актуальными. Признается, что без их решения невозможно становление- в Российской Федерации местного самоуправления.

Экономическая сущность местного бюджета реализуется посредством выполнения ряда функций:

- формирования денежных фондов, обеспечивающих финансовую деятельность местных органов власти;

- распределения и использования функционирующих фондов между секторами местного хозяйства;

контроля финансово-хозяйственной деятельности учреждений (организаций, предприятий и т.д.), подведомственных местным органам власти.

Соответственно, предпосылки формирования финансовой системы муниципальной экономики должны определяться в "соответствии с местом и ролью местного хозяйства в развитии национальной и региональной экономики, что позволит последовательно призести в соответствие полномочия местных органов власти с реальными финансовыми ресурсами.

При этом, без обоснованного установления территории и соответствия ее границ границам "экономически обоснованным" невозможно рациональное управление муниципальным образованием и эффективное хозяйствование. Вообще, определение территории муниципальных образований является одним из наиболее сложных вопросов.

Как известно, в 1950-1960-х гг. в Японии были разрешены добровольные объединения муниципалитетов и регулирование этого процесса осуществлялось с помощью экономических рычагов. В итоге был создан гибкий механизм взаимосвязи экономических реформ и административных преобразований В последующем границы муниципалитетов, соответственно экономическим интересам, были закреплены па законодательном уровне.

Согласно ФЗ от 6.10.2003 I". №> 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", территории всех поселений, кроме территорий городских округов, а также межселенные территории, возникающие в районах с низкой плотностью населении, входят в состав .муниципальных районов. Такая ситуация характерна для двухуровневой модели, которая включает в себя два типа муниципальных образований: муниципальные поселение и район. И уже на их базе создается третий тип муниципального образования - городской округ, который сочетает в себе признаки и поселения, и муниципального района.

Указанный закон позволяет решить ряд устоявшихся проблем организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе и проблемы,

связанные с территориальной организацией местного самоуправления. Органы местной власти оказались ближе к населению и могут реализовать свой объем полномочий на каждом конкретном уровне территориальной иерархии. При анализе данных положений наблюдается еще одна тенденция - увеличивается не только число самих муниципальных образований, но и муниципальных представительных органов, служащих местных администраций, а также глав муниципальных образований. Однако потоки финансовых ресурсов местного самоуправления не увеличиваются и, при указанных выше процессах, это становится серьезной проблемой и угрозой развития муниципального хозяйства, муниципального самоуправления и муниципального образования в целом.

Основными инструментами, способствующими достижению самофинансирования и последующего эффективного развития муниципалитетов и их хозяйств, должны были стать реформы местного самоуправления и мгжбюджетных отношений, проводимые в Российской Федерации.

Основные источники доходов местных бюджетов можно сгруппировать следующим образом:

- собственные располагаемые доходы муниципальных образований, которые формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также доходов от предпринимательской й иной приносящей доход деятельности, поступающих в местные бюджеты;

- средства, передаваемые муниципальным образованиям органами публичной власти вышестоящих уровней в виде межбюджетных трансфертов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством, в качестве источника финансового,, обеспечения исполнения собственных расходных полномочий муниципальных образований;

- субвенции местным бюджетам на финансовое обеспечение исполнения делегированных полномочий;

- заемные средства.

Согласно принципам бюджетного федерализма и практике множества стран мира, в основе доходов бюджетов муниципальных образований, в принципе, как и доходов любого другого уровня власти, лежат налоговые поступления. Налоговые поступления включают в себя платежи по местным налогам, специальным налоговым режимам, нормативам отчислений по федеральным и региональным налогам и сборам, закрепленных за местными бюджетами.

Необходимо обратить внимание, что в соответствии с законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в состав Местных налогов входило 5 налогов и 18 сборов. Однако в ходе изменений налогового и бюджетного законодательства в 2005 г., к местным налогам стало относиться всего лишь два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Доходы от федеральных и региональных нгщогов и сборов, перечисляемые в бюджет муниципальных образований определяются в соответствии с нормативами отчислений, которые были значительно'уменьшены. В итоге все эти действия привели к тотальному сокращению доходных полномочий органов местного самоуправления, из чего

стало вытекать уменьшение источников собственных доходов. А ведь именно источники собственный доходов определяют самостоятельность муниципальных образований в финансировании программ, целями которых является комплексное социально-экономическое развитие территорий.

Такое положение вещей серьезно ограничивает самостоятельное развитие всех муниципалитетов России в целом, и Кабардино-Балкарской Республик:« в частности, где доля собственных доходов составляет немногим более половины всех доходов. Доходы, не являющиеся собственными, имеют жесткие ограничения по направлениям расходования.

70 ■;•■

Диаграмма 1. Структура налоговых доходов местных бюджетов Российской

Федерации и Кабардино-Балкарской Республики в 2007г. (составлена автором по данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики РФ - http://www.gks.ru)

Еще одна проблема, с которой здесь приходится столкнуться - это то, что при осуществлении заимствований или эмиссии долговых ценных бумаг, долг муниципального образования не должен превышать величины собственных доходов. Это ограничение Бюджетного кодекса РФ ведет к тому, что множество доступных вариантов развития муниципальных образований до сих пор не могут быть воплощены в жизнь.

При этом, налог на доходы физических лиц по своей доле в структуре доходов муниципалитетов КБР имеет сходные значения и с общероссийскими показателями, н обеспечивает наибольшие поступления в бюджеты (диагр. I).

Диверсифицнрованность структуры неналоговых доходов местных бюджетов муниципалитетов Российской Федерации несколько возросла за счет резкого увеличения в 2005 г. показателей доходов от продажи материальных и нематериальных активов.

9 РФ : КБР

Диаграмма 2. Структура неналоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики в 2007 г. (построена автором по данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики РФ - http://www.gks.ru)

Однако стоит заметить, что резкий рост (более чем в 40 раз с 2003 по 2007 гг.) доходов по данной статье серьезно настораживает, так как в этом случае происходит разрушение долгосрочных экономических основ местного самоуправления. Рост данной статьи доходов в значительной мере обусловлен тем, что доходы от продажи имущества, как правило, существенно превышают доходы от его эксплуатации.

Ситуация с неналоговыми доходами бюджетов муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики обстоит несколько иначе в сравнении с общероссийскими показателями (диагр, 2.). Это, во-первых, более низкий уровень доходов от использования имущества, находящегося в собственности государства и муниципалитетов. Во-вторых, несколько более высокий показатель доходов от продажи материальных и нематериальных активов. В-третьих, положительной чертой является значительно более высокая доля доходов от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности.

При этом, структура безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики в 2007 г. являются пропорциональными (диагр, 3).

Подводя итог анализа доходной части бюджетов муниципальных образований, следует обратить внимание на то, что в ходе проведения муниципальной реформы местные органы власти оказались лишенными важных инструментов решения задач комплексного социально-экономического развития.

ЯР

111

1111 Щ»...... ЩЩ 4 > . .«мм.......

Дотации от других Субвенции от Субсиди и с>т других Прочие

бюджетов других бюджетов бюджетов безвозмездные ^ КБР

бюджетной бюджетной бюджетной поступления от

системы Россйской системы системы других бюджетов

Федерации Российской Российской бюджетной

Федерации Федерации системы

Российской Федерации

Диаграмма 3. Структура безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов Российской Федерации я Кабардино-Балкарской Республики в 2007 г. (построена автором по данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики РФ - http://wvvw.gks.ru).

На практике масштабное перераспределение обязательств между уровнями бюджетной системы началось с 2000-го года. Оно было связано как с изменением собственно муниципальных полномочий, так и с передачей полномочий на федеральный и региональный уровень. Пик этого процесса пришелся на 2004 г., когда были внесены изменения более чем в сто пятьдесят федеральных законов. Как и в отношении доходной составляющей, общим направлением процесса перераспределения являлась централизация расходных полномочий (график Г).

В целом же, к наиболее существенным факторам увеличения расходов, в ходе кодификации расходных обязательств муниципальных образований, следует отнести:

- закрепление за муниципальным образованием полномочий по предоставлению начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением финансового обеспечения образовательного процесса;

- закрепление за органами местного самоуправления полномочий по организации предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования;

- закрепление в вопросах местного значения городских округов и муниципальных районов организации мероприятий но охране окружающей среды в границах городского округа;

- закрепление за муниципалитетами полномочий по библиотечному обслуживанию населения.

л

О .....-..................-.................................."У..........................—>......——.----------!...............—.........*..........................

1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г, 2007 г.

—»«.доля расходое местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации

График 1. Доля расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации (график построен автором по данным отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Федерального казначейства -http://www.roskazna.ru/reports)

Анализируя расходную часть бюджетов муниципальных образований России в целом, и Кабардино-Балкарской Республики следует отметить некоторые особенности (диагр. 4), Кроме того, фактическое изменение расходных обязательств местных бюджетов, произошедших в ходе муниципальных реформ в России в целом, выходило далеко за рамки, установленные Федеральным законом №131 -ФЗ.

Наиболее существенное уменьшение расходных обязательств местных бюджетов, возникающих при исполнении собственных полномочий, вызвано:

- перераспределением полномочий в сфере социальной политики ("монетизация льгот") и передача части полномочий на федеральный уровень, осуществленная Федеральным законом №122-ФЗ;

- передачей полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса на уровень субъекта Федерации;

- передачей полномочий по финансовой поддержке сельскохозяйственного производства органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

- концентрацией расходных обязательств, связанных с обеспечением правопорядка и пожарной безопасности на уровне субъекта Федерации.

Характеризуя структуру расходов местных бюджетов надо отметить, что практически все статьи расходов в абсолютном выражений значительно выросли. При этом лидирующее место занимает образование. Также значительно выросли расходы на национальную экономику и жилищно-коммунальное хозяйство. Выделение расходных полномочий, возникающих у органов местного самоуправления при решении фиксированного перечня вопросов местного значения, а также закрепление строгого порядка делегирования отдельных государственных полномочий привели к упорядочиванию системы правового регулирования расходной составляющей муниципальных финансов.

¡3 Общегосударственные вопросы

0 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность ^Национальная экономика эЖилнщно-коммунальное хозяйство Е Охрана окружающей среды 3 Образование

¡3 Культура, кинематограф!« и средам массовой информации ^Здравоохранение и спорт а Социальная политика 8 Межбюджетные трансферты

Диаграмма 4. Функциональная структура расходов местных бюджетов Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики в 2007 г. (построено автором по данным отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Федерального казначейства и по данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики РФ - http://www.gks.ru; http './/www .roskazna.ru/ reports).

Выявленные в процессе анализа тенденции свидетельствуют об уменьшении степени свободы муниципальных образований при определении направлений расходования средств и об отсутствии возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении. Более того, сопоставление механизмов определения расходных обязательств, а также прав и обязанностей муниципалитетов при их исполнении, свидетельствует о несоответствии системных основ реформы местного самоуправления принципу субсидиарное™. Все это подтверждает тенденцию к встраиванию российского местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Таким образом, органы местного самоуправления превращаются в прямое продолжение органов федеральной и региональной власти на местах, а современная бюджетная система на местном уровне превратилась в инструмент сдерживания инновационного развития. Это противоречит самим основам муниципального самоуправления как института гражданского общества.

Анализ воздействия изменений системы межбюджетных трансфертов на самодостаточность муниципальных образований позволил выделить два важных факта.

Во-первых, структура безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов изменилась в пользу целевых трансфертов. Причем данное изменение носит существенный характер и сужает рамки, в которых органы местного самоуправления могут' самостоятельно определять бюджетную политику. Так, наиример^в 2003-г. доля нецелевых трансфертов" составляла 52,5% в общем объеме^безвозмездных перечислений, а к 2007 г. она снизилась до 24,]%, Также, стоит добавить, что общее количество целевых трансфертов превышает сто видов, что постепенно привело к уменьшению управляемости системы межбюджетных отношений и снижению ее прозрачности.

Во-вторых, после вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 'г. № 63-Ф3 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", стали проявляться тенденции к снижению возможностей органов местного самоуправления самостоятельно определять приоритеты расходования бюджетных средств. Прежде всего, это было связано с установлением в новой редакции Бюджетного кодекса РФ дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в соответствии с уровнем зависимости от трансфертов.

Также стоит заметить, что ломимо ограничения самостоятельности региональных органов власти и. органов местного самоуправления, нормы ст. 136 Бюджетного кодекса РФ обладают ярко выраженным дестимулирующим эффектом при принятии решений об осуществлении инвестиций. Так, дополнительные (ужесточающие) условия получения межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) установлены действующей редакцией Бюджетного кодекса в отношении как дотаций, так и субсидий. Однако па

сегодняшний день значительная часть' инвестиций, осуществляемых на муниципальном уровне, финансируется за счет федерального и региональных бюджетов посредством предоставления субсидий муниципальным образованиям. Поэтому реализация большинства инвестиционных проектов, а также приоритетных национальных проектов на территории муниципальных образований автоматически увеличивают долю безвозмездных поступлений в собственных доходах местных бюджетов. Соответственно, вследствие этих ужесточающих условий предоставления финансовой помощи, установленных Бюджетным кодексом, увеличивается, и зависимость органов местного самоуправления от государственных органов власти.

В контексте комплексного социально-экономического развития муниципального образования, достигаемого посредством самофинансирования муниципалитета, остро стоит вопрос по привлечению дополнительных средств (инвестиций) на развитие муниципального хозяйства. Вопрос об использовании привлеченных (кредитных или инвестиционных средств) является достаточно новым в современных условиях развития муниципальных .образований Российской Федерации с учетом реального уровня хозяйственных отношении.

Особое значение для развития муниципальных образойанин имеют заемные средства или муниципальный кредит. Источниками муниципального кредита обычно выступают население, государство, частные кредитные учреждения и другие органы местного самоуправления. Однако получение взаимного муниципального кредита носит ряд ограничений, наиболее важными нз которых являются отсутствие или малое количество свободных денежных средств в муниципальных образованиях, сложными и жесткими условиями кредитования, ответственность за другие муниципалитеты при синдицированных кредитах.

В таких условиях местные власти приступили к эмиссии долговых обязательств в форме облигационных заимствований. При этом выпуск муниципальных облигаций позволяет не только осуществить финансирование дефицита местных бюджетов, но и является средством привлечения ресурсов для выполнения программ развития муниципалитетов.

На сегодняшний день сложилась ситуация, когда муниципальные образования Российской Федерации ощущают недостаток средств на поддержку инфраструктурных проектов, преследующих цель социально-культурного развития. Это происходит вследствие того, что, как правило, инфраструктурные проекты являются малорентабельными. Именно поэтому частные инвесторы отказываются финансировать подобную деятельность. Одним из способов восполнения подобной нехватки является выпуск муниципальных облигаций. В этом случае, главным преимуществом муниципальных облигационных займов является возможность привлечения денежных средств по минимальной стоимости заимствования, которая является существенно ниже, нежели кредит, взятый в коммерческих учреждениях.

Благодаря проведенным реформам российского законодательства, в соответствие со статьей 114 Бюджетного кодекса РФ, все муниципальные образования, также как и субъекты РФ, имеют законное право на эмиссию

муниципальных облигаций. Однако, несмотря на то, что нормативная база, необходимая для выпуска муниципальных облигационных займов, давно существует, подавляющее большинство муниципалитетов ие справляются с этой задачей. Так, например, в 2006 году на рынке муниципальных облигаций присутствовал всего лишь 21 муниципальный эмитент из 24216 муниципальных образований России.

Анализ котировок субфедеральных и муниципальных облигаций за последние годы (2004 - 2007 гг.) указывает на снижение стоимости заимствований для эмитентов. Кроме того, так же наблюдается уменьшение разности между доходностью субфедеральных и муниципальных облигаций. Важной особенностью этих тенденций является то, что они сопровождаются расширением спектра уровней кредитоспособности эмитентов муниципальных облигаций. В подобных условиях влияние кредитоспособности эмитента на доходность облигаций снижается, возрастает роль ликвидности займа, который находится в прямой зависимости от объема выпуска заимствований.

Определение объема заимствования, который зависит от параметров бюджета муниципального образования, является важной задачей муниципального образования при организации эмиссии. Бюджетный кодекс РФ позволяет иметь предельный объем долга для муниципального образования в размере, выражаемом формулой:

МаМУ,) • V.,,

где: Ул66 - объем доходов бюджета без учета финансовой помощи и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Т.е. УДбб = ДБ - ФП - Н, где ДБ - доходы бюджета, ФП - финансовая помощь, Н - налоговые доходы по дополнительным нормативам.

Однако на сегодняшний день стоит задача выяснения не максимального, а оптимального объема займа. Для муниципального образования, не нарушающего ¡требования Бюджетного кодекса к предельным размерам муниципального долга и объемов расходов на его обслуживание и погашение, максимальный объем заимствования в планируемом финансовом году может быть описан с помощью формулы:

•Махор1(У3) - (1*Уд«б +• Ура),

где: с! - поправочный коэффициент, для муниципальных образовании равный 0,1; - объем доходов бюджета без учета финансовой помощи; Удбг>~ ДБ - ФП, где ДБ - доходы бюджета, ФП - финансовая помощь; Уреф объем рефинансирования.

Муниципальные образования могут осуществлять эмиссию облигационных займов в целях реструктуризации и погашения долга в соответствующих объемах даже при нарушении предельных размеров муниципального или субфедерального долга и объемов расходов на его обслуживание и погашение, если при этом муниципальное образование в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств.

Стоит уточнить, что данные расчеты ведутся для эмиссии облигаций под общие обязательства, Такие облигации подкреплены "признанием и доверием"

государственного эмитента. Средства, полученные таким образом, в будущем пойдут на реализацию различных целей муниципального образования.

Особое внимание следует уделить тому, что но современному бюджетному законодательству, муниципальное образование не имеет права разделять свои финансовые потоки. Именно поэтому имеющиеся в России на сегодняшний день муниципальные облигационные выпуски эмитируются под общие обязательства.

Однако при внесении определенных изменений в бюджетное законодательство, позволяющих органам местной власти нести долговые обязательства по отдельным проектам, не отвечая за них веем бюджетом муниципалитета, муниципальное образование сможет выпускать облигационный заем не под общие обязательства, а с определенной целью, в том числе под инфраструктурные проекты. В этом случае заем может быть выпущен под доход от проекта и будет обеспечиваться либо доходом от данного проекта, либо доходом соответствующего органа управления или учреждения.

Все это, так или иначе, может привести к тому, что рамки, которыми по сей день ограничивается максимальный долг муниципального образования, могут быть расширены на законных основаниях. При этом формула предельного объема долга для муниципального образования может принять вид: Мах(Уз) = УдСб + VI + V, + ... + V,, где: Уди - объем доходов бюджета без учета финансовой помощи и поступлений доходов по дополнительным нормативам отчислений; V,, ..., Ус - объемы доходов и поступлений, которые могут быть получены после реализации проектов, связанных с организацией эмиссии долговых обязательств.

Таким образом, будет возможно на законных основаниях расширить максимальный объем заемных средств. Причем это расширение не увеличит рискованность подобных займов для муниципального образования.

В настоящее время ощущается необходимость формирования инновационных подходов к осуществлению заимствовании муниципальными образованиями. РТспользование для этих целей внебюджетных накопительных фондов не представлялось возможным в силу того, что рост потребностей муниципалитета практически всегда опережал рост возможностей бюджета, а бюджетный дефицит, в большинстве случаев, являлся важным фактором хозяйственной деятельности муниципального образования, Кроме того, имеет место так называемое "омертвление капитала" и постоянное воздействие инфляции. Именно поэтому данный способ чаще всего исключался, когда требовалось финансирование долгосрочных инвестиционных и инновационных программ, требующих больших средств и длинных промежутков времени.

Вместе с тем, если муниципальный внебюджетный накопительный фонд будет организован по принципу интервального или закрытого паевого инвестиционного фонда, то он может оказаться достаточно эффективным, поскольку доходность этих инструментов за последние годы выше уровня инфляции и, соответственно, выше уровня доходности по банковским депозитам.

В отношении развития муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики, создание данных фондов может сыграть ключевую роль в эффективном выполнении программ комплексного социально-экономического развития. Так, средства, полученные с помощью эмиссии облигаций, при текущем бюджетном законодательстве России, носят недостаточный характер для финансирования комплексных программ развития инфраструктурных проектов. Использование государственных субсидий и прочих дотаций так же налагает ряд определенных ограничений. Использование кредитных ресурсов коммерческих банков становится невыгодным в условиях осуществления долгосрочных или ресурсоемких программ.

Именно в этих условиях использование муниципального внебюджетного фонда может стать наиболее эффективным инструментом достижения комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, Кроме того, особо стоит заметить, что соотношение собственных и совокупных доходов (диагр, 5) показывает зависимость большинства бюджетов муниципальных образований от доходов, не считающихся собственными.

2500000 2000000 1500000 -1000000 500000 .

о

Городские округа Кабардино- Городские поселения Сельские поселения

Балкарской Республики

^ Совокупные доходы Собственные доходы

Диаграмма 5. Соотношение совокупных и собственных доходов по типам муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики в 2007 г. (рассчитана и построена автором по данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики РФ - http://www.gks.ru).

Поступательное развитие муниципалитетов Кабардино-Балкарской Республики и формирование муниципальных внебюджетных накопительных фондов позволит создать финансовую и хозяйственную основы для вывода муниципальных образований на самофинансирование.

Происходящее в настоящее время сокращение общего числа муниципальных внебюджетных фондов во многом связано со сложностью

осуществления контроля за их деятельностью и целевым расходованием средств. Данная ситуация во многом складывается по двум причинам. Во-первых, ощущается отсутствие детально проработанной процедуры рассмотрения бюджета внебюджетных фондов в законодательной и исполнительной структурах власти. Во-вторых, это связано с тем, что внебюджетные фонды фактически полностью выведены из-под контроля системы Министерства финансов РФ. Именно благодаря этому происходит множество нарушений связанных с функционированием внебюджетных фондов.

Кроме обозначенных проблем, не прекращается дискуссия по поводу того, что закрепленные за внебюджетными 'фондами средства, в случае появления излишков средств в этих фондах, ограничивают возможности внебюджетных фондов в маневрах. В таком случае происходит частичное замораживание денежных средств, что в условиях всеобщей ограниченности денежных средств, как считает правительство, не всегда оправдано. Отсюда явно просматривается стремление Министерства финансов РФ к консолидации внебюджетных фондов в госбюджет.

Однако стоит заметить, что муниципальные внебюджетные фонды при их правильном использовании могут оказать положительное влияние на достижение задач комплексного социально-экономического развития муниципальных: образований, которое,, в свою очередь, невозможно без достижения самофинансирования муниципальных образований.

Например, при разработке и реализаций инфраструктурных проектов, которые требуют достаточно большого финансирования, использование заемных средств и дотаций вызывает множество проблем и ограничений. А использование собственных средств снимает эти ограничения. Но собственные средства в больших объемах могут появиться лишь в ходе накопления, поэтому целесообразно учреждать муниципальный внебюджетный накопительный фонд.

В завершении диссертационного исследования проведен анализ эффективности финансовых инструментов муниципального сектора в современных кризисных условиях, который показал достаточно хорошую их адаптированность к фондовым потрясениям.

Как известно, экономическая ситуация в России усугубляется - растут цены и безработица, падают зарплаты, сокращается потребность на мировом рынке в наших самых основных экспортных товарах, а замещающих источников дохода практически нет.

При этом, по данным "РБК daily", сильнее всего от кризиса пострадали российские фондовые рынки - индекс ММВБ с начала кризиса упал более чем на 70 %, что является самым плохим результатом в мире,

В то же время, анализ непогашенных муниципальных облигационных займов из 27 регионов с объемами заимствования превышающими 500 млн. руб. экспертами "Ренессанс Капитал", показал, что при снижении величины индикатора ликвидности и сокращении количества выпусков, с которыми активно проводились торговые операций, существенной ценовой коррекции в этом секторе не произошло. Инструменты, размещенные до недавней

масштабной переоценки рынка, по-прежнему котируются на уровнях, которые сейчас представляются неадекватно высокими.

Устойчивость котировок муниципальных обязательств объясняется, во-первых, тем, что в муниципальные обязательства преимущественно вкладываются инвесторы не склонные к регулярной торговле (т.е., инвесторы по сути, а не рыночные спекуляшгы). Во-вторых, длительные горизонты вложений позволяют в определенной, мере сохранять доступность капиталов.

Таким образом, расширение сбалансированной практики использования муниципалитетами инструментов фондового рынка и формирования внебюджетных накопительных фондов создает предпосылки превращения муниципальных образований в самодостаточные структуры в российской финансовой системе.

Список публикаций но теме диссертации Публикации в ведущих рецензируемых журналах, определенных ВАК

1. Афаунов, A.A. Финансовое обеспечение развития муниципальной экономики [Текст] / A.A. Афаунов // Экономический вестник Ростовского государственного университета. - 2009. - Т. 7. - Л"» 3. - Ростов-на-Дону: изд-во ЮФУ. - 0,5 п.л.

2. Афаунов, A.A. Противоречия финансового обеспечения муниципальных образований [Текст] / A.A. Афаунов // Предпринимательство. - 2009.- И» 5,-Москва. - 0,5 п.л.

Публикации в других изданиях

3. Афаунов, A.A. Основные модели муниципального хозяйства [Текст] /' A.A. Афаунов // Сб. мат. Международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов "Перспектива-2007". - Нальчик: КБГУ, 2007.- Т. 1. - 0,4 п.л.

4. Афаунов, A.A. Системообразующие факторы местного развития [Текст] /' A.A. Афаунов // Человек и общество: поиски, проблемы, решения. Вып. 14 / Новочеркасск: НГМА, 2007. - 0,3 п.л.

5. Афаунов, A.A. Ресурсы муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики [Текст] / A.A. Афаунов // Вестник КБГУ. Экономические науки. Нальчик КБГУ - 2008. - Л"» 9. - 0,5 п.л.

6. Афаунов, A.A. Использование инструментов фондового рынка в процессе развития муниципальных образований [Текст] / A.A. Афаунов // Материалы международной научно-практической конференции "Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права",- Сочи (Адлер), 8-12 октября 2008 года. - Краснодар: изд-во Южный научный центр РАН. - 2008. - 0,4 п.л.

7. Афауиов, A.A. Преимущества муниципальных внебюджетных накопительных фондов [Текст] / A.A. Афаунов // Сборник материалов Всероссийской заочной научной конференции «Исследование социально-экономических и политических институтов и процессов». - Киров: ВятГТУ, 2009. - 0,3 п.л.

8. Афаунов, A.A. Рыночные инструменты расширения финансового обеспечения развития муниципальной экономики [Текст] / A.A. Афаунов // Современные научные исследования,- 2009,- № 2.- Кисловодск: изд-во КИЭП. -0,5 п.л.

Подписано в печать 10.10.2009. Формат 60x84 1/16, Печать офсетная. Усл. печ. л. ],]. Гарнитура «Тайме». Тираж 100 экз, Заказ 22/10.

© Отпечатано в типографии издательства «Спецпечать» 357524, г. Пятигорск, ул. Московская, 72, корп. 2. Тел.; (8793) 32-89-64

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Афаунов, Азретали Асланович

Введение

Глава 1. Теоретические и методологические основы современного муниципального развития

§1.1. Сущность и специфика муниципальной экономики и местного развития

§ 1.2. Системообразующие факторы местного хозяйства

Глава 2. Основные предпосылки развития муниципальной экономики и местного хозяйства

§ 2.1. Анализ потенциала комплексного социальноэкономического развития местных хозяйств

§ 2.2. Финансовое состояние муниципальных образований

Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики

Глава 3. Эффективные инструменты развития финансовой системы муниципалитетов в современных условиях

§ 3.1. Инструменты привлечения дополнительных финансовых ресурсов с фондового рынка

§ 3.2. Возможности расширение системы муниципальных внебюджетных фондов

Диссертация: введение по экономике, на тему "Приоритетные финансовые инструменты социально-экономического развития муниципальных образований"

Актуальность темы исследования. Многолетнее етановление российской системы муниципального хозяйства, затянувшаяся реформа местного самоуправления - одни из наиболее важных проблем экономического развития в пореформенный период. В период централизованной советской экономики роль местных факторов развития была чрезмерно заниженной в силу приоритетов единого народнохозяйственного планирования. Переход к рыночным основам развития как системный процесс предполагает сбалансированное национальное, региональное и местное хозяйственное развитие. Однако за все годы реформ централизованное начало, особенно в финансовой сфере, продолжае г доминировать.

В настоящее время па уровне муниципальной экономики сконцентрировались и паложились друг на друга проблемы многих аспектов социально-экономического развития. Прежде всего, в этом контексте следует указать на формирование институтов гражданского общества, которые без реального и самодостаточного местного самоуправления никогда не обретут системной завершенности. Вместе с тем, хорошо известно, что в результате противоречивой практики основного финансового обеспечения доходной части местных бюджетов посредством выделения средств из бюджетов субъектов федерации, на практике сложилась система скрытого, жесткого и негласного управления деятельностью органов местного самоуправления. Эта система продолжает развиваться в условиях нового бюджетного законодательства, препятствуя формированию системообразующих основ гражданского общества и искажая суть местного самоуправления.

Следующий аспект социально-экономического развития связан с тем, что эффективные в своем начале национальные проекты все больше стали испытывать проблемы реализации на муниципальном уровне.

Вступивший в действие с начала этого года, ранее неоднократно откладывавшийся, Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" окончательно предопределил, что основные сегменты приоритетных национальных проектов (т.е. образование, здравоохранение, строительство жилья и, для значительной части муниципальных образований, сельское хозяйство) непосредственно входят в круг вопросов местного значения. Но соответствующей переориентации в уровнях компетенции принятия управленческих решений в области использования соответствующих ресурсов не произошло. Это привело к острому противоречию между совокупными полномочиями органов местного самоуправления и их реальными финансовыми возможностями.

Наряду с этим необходимо обратить внимание на то, что эффективность управления все меньше зависит от эффективности местного хозяйства, а экономическое развитие территорий утрачивает роль основного фактора при формировании местной финансовой системы. Усиливается дотационный характер местного развития, последовательно ведущий к депрессивности и стагнации.

Наконец, воздействие глобального финансового кризиса не только усугубляет отмеченные проблемы, но и существенно ограничивает федеральные возможности по поддержке регионов и, в конечном итоге, по поддержке местных бюджетов.

В такой ситуации существенно повышается роль инструментов софинансирования местного развития и привлечения дополнительных финансовых ресурсов в муниципальную экономику. Поэтому исследования в данной области становятся не просто актуальными по научным критериям, но и практически востребованными для российских территорий.

Степень изученности проблемы. Местное хозяйственное развитие как объект научных исследований представлен в многочисленных трудах 4 древних и средневековых мыслителей. Считается, что наиболее 'значимыми стали работы французских и немецких ученых, заложивших основы современного понимания сущности местного хозяйства и местного самоуправления. Не менее признанными являются и работы российских исследователей (В.Безобразова, А.Васильчикова, Л. Велихова,

A.Градовского, Н.Лазаревского, В.Лешкова, А.Чаянова и др.) в области земского хозяйства и управления.

Особенностью отечественного исследования проблематики местного развития является наличие значительного перерыва как в существовании данного объекта исследования, так и в его изучении, что связано с длительным периодом централизованного ведения народного хозяйства. Это усиливает актуальность, значимость и востребованность изучения форм местного развития, воссоздания эффективной муниципальной экономики, становления низовой управленческой демократии, особенно в решении местных проблем.

В настоящее время, широкие исследования проблематики муниципального управления с позиций становления эффективного муниципального хозяйства, формирования органов местного самоуправления, взаимодействия государственного федерального и регионального регулирования с местным самоуправлением, представлены в работах Авдеевой Т., Атаманчука Г., Бабича А., Бабуна Р., Балабанова А., Бутова

B., Быстренко В., Васильева В., Васильева М., Воронина А., Галеевой Е., Ганшиной Л., Гладких Н., Глазычева В., Горного М., Гулидова П., Дементьева А., Житковой Е., Емельянова Н., Еремеевой Л., Зотова В., Ивановой В., Игнатова В., Казюковой Н., Колесникова В., Константинова А., Кузнецова С., Лаврика М., Лапина В., Миронова Н., Парахиной В., Петровской В., Рябухина С., Саватеева Е., Серебренниковой А., Соловьева

C., Тюренкова С., Филиппова Ю., Холопова В., Черниковой В., Шапиро Л., Широкова А., Шишкина С., и мн. др.

Процесс осуществления муниципальном реформы как в стране в целом, так и по отдельным ее территориям рассматривается в работах Гайдара Е., Главацкой Н., Демина А., Евдокимова Н., Китчен Г., Кодиной Е., Королевой Е., Летуновоп Т., Лобкина А., Лундторп С., Мироновой Н., Романовской О., Синельникова-Мурылева С., Славгородской М., Стародубровской И., Тарбушкина А., Храмцова А., Хрусталева А., Штинова N4. и др.

Пути обеспечения устойчивого функционирования социально-экономической сферы муниципальных образований, в том числе в условиях современного кризисного развития, рассматриваются в работах Вендипоп О., Вобленко С., Мееровича М., Мироновой Н., Муллагалеевой 3., Романченко И., Явлинского Г., Шугриной Е. и др.

Перспективы становления реального местного самоуправления, особенно с позиций финансового положения муниципальных образований, изучаются в работах Баринова С., Брагина В., Буренина А., Боковой А., Глазкова С., Григорова В., Дементьевой О., Жигалова Д., Косаревой Н., Кочанова П., Лапина Р., Либоракиной М., Мещерякова И., Михасевой Е., Никифорова С., Перцова Л., Подгорбунских А., Пузанова А., Рагозиной Л., Савранской О., Соболева Д., Фомина А., Чернявской А., Шадрина А. и др.

Непосредственно в Кабардино-Балкарской 'Республике проблемы местного развития и формирования основ муниципальной экономики исследуются в работах Жамбековой Р., Мустафаевой 3., Рахаева X., Сарбашевой С., Татуева А., Тлехугова А., Фроловой И., Шидова А. и др.

Комплексные социально-экономические и политико-правовые исследования организационных вопросов становления местного самоуправления и развития местного хозяйства проводятся Комитетом Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, Комитетом по региональному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ, Советом по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ, Институтом экономики города,

Институтом фискальной политики, экспертным сообществом Всероссийского Совета местного самоуправления. Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов и рядом других организаций.

Таким образом, в настоящее время активно исследуются практически все основные вопросы становления, функционирования и развития муниципальной экономики. Вместе с тем, ряд острых вопросов, связанных с определением содержания местного хозяйства, его функционального значения в развитии национальной и региональной экономики, с финансовым обеспечением развития муниципальной экономики и с финансовыми инструментами управления муниципальными образованиями, особенно в условиях кризисного сокращения федерального и регионального финансирования, требуют дальнейших исследований.

Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является определение эффективных и адаптированных к современным кризисным условиям финансовых инструментов социально-экономического развития муниципальных образовании.

Реализация основной цели осуществлялась путем последовательного решения следующих задач исследования:

- изучить теоретические и методологические основы современного муниципального развития;

- уточнить сущность и специфику муниципальной экономики и местного развития;

- исследовать системообразующие факторы местного хозяйства;

- обобщить основные предпосылки развития муниципальной экономики и местного хозяйства; проанализировать потенциал комплексного социально-экономического развития местных хозяйств;

- провести сравнительный анализ финансового состояния муниципальных образований Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики;

- выделить приоритетные инструменты привлечения дополнительных финансовых ресурсов для муниципальных образовании с фондового рынка;

- определить возможности расширения системы муниципальных внебюджетных фондов

- оценить эффективность финансовых инструментов муниципального сектора в современных кризисных условиях.

Предмет исследования представлен основными факторами и ресурсами экономического развития муниципальных образований, спецификой управленческих и экономических отношений, регулируемых местными органами власти, хозяйственными функциями местного самоуправления, прежде всего в части развития местных финансов.

Объектом исследования являются муниципальный сектор экономики, организационно-экономические и финансовые основы развития социально-экономического потенциала муниципальных образовании.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (но экономическим наукам). Исследование выполнено в соответствии с п. 1 "Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного хозяйства. Современные концепции экономического развития территорий и местных сообществ" и п. 16 "Финансовое обеспечение процессов развития муниципальных образований. Методика формирования и использования бюджета развития" Паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием).

Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретико-методологическая основа диссертационной работы представлена наиболее признанными концептуальными моделями муниципального хозяйства, и эффективного управления, содержащимися в научных разработках зарубежных и отечественных ученых.

В ходе диссертационного исследования использовались российские законодательные и нормативные акты, программные документы, относящиеся к проблемам реформирования управления местным развитием, развития финансовой основы муниципальных образований.

Основными источниками информации были данные Госкомстата Российской Федерации, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Кабардино-Балкарской Республике, Федерального казначейства, регулярного мониторинга состояния местных бюджетов, осуществляемого Министерством финансов РФ, а также отчешые и аналитические доклады и материалы исследований Аналитического центра Всероссийского Совета местного самоуправления, Института стратегического развития муниципальных образований "Малые города", Ассоциации сельских поселений РФ и ряда других общественных и экспертных агентств.

Методы исследования. В диссертации применялись различные приемы и методы экономических исследований: аналитический, статистический, сравнительный, графический, группировок, расчетно-конструктивный и др., совокупность которых была определена требованиями системного подхода. Кроме того, использовались технические возможности программных продуктов операционной системы Microsoft. Примененные методы исследования обеспечили достаточную достоверность полученных теоретических выводов и практических предложений.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концепции комплексного использования эффективных и адаптированных к современным кризисным условиям финансовых инструментов социально-экономического развития муниципальных образований и расширения финансовых ресурсов местного хозяйства.

Наиболее существенными результатами, полученными лично автором, отражающими основное содержание научной новизны и выносимыми на защиту, являются следующие:

- уточнена, на основе анализа основных концепций местного социально-экономического развития, категория муниципальной экономики в части представления необходимой и достаточной совокупности организационно-экономических инструментов интегрирования в многоуровневые финансовые структуры, что позволяет рассматривать местное хозяйство как основной элемент системной иерархии российского экономического пространства и формируемого гражданского общества;

- обосновано, на основе исследования ресурсов муниципального образования, что предпосылки формирования финансовой системы муниципальной экономики должны определяться в соответствии с приоритетами местного хозяйства в развитии национальной и региональной экономики, в том числе по территориальным критериям, что позволит привести в соответствие полномочия местных органов власти с реальными финансовыми ресурсами;

- раскрыто, на основе анализа муниципальных финансов Кабардино-Балкарской Республики, что существующий порядок движения финансов на муниципальном уровне (относительное сокращение финансовых ресурсов местного самоуправления при увеличении количества муниципальных образований, сокращение количества местных налогов и сборов, сокращение нормативов отчислений федеральных налогов, зачисляемых в хместные бюджеты, резкое увеличение доходов от продажи материальных активов, централизация расходных полномочий и др.) превращает местное самоуправление в прямое продолжение органов государственной власти, а современная бюджетная система на местном уровне превратилась в инструмент сдерживания инновационного развития, что уничтожает саму суть муниципального самоуправления как института гражданского общества;

- аргументирована, на основе изучения муниципальных финансовых потоков, целесообразность внесения поправок в бюджетный кодекс, позволяющих разделять финансовые потоки ,на местном уровне

10 посредством принятия долговых обязательств по отдельным проектам, не отвечая за них всем бюджетом муниципалитета, с соответствующим выпуском облигационных займов, что позволш на законных основаниях расширить максимальный объем заемных средств;

- предложены методические подходы к определению предельных объемов долга для муниципального образования, учитывающие не только объемы доходов бюджета с учетом финансовой помощи и объемов рефинансирования, но и допускающие обязательства в соответствии с объемами доходов и поступлений, которые могут быть получены после реализации проектов, связанных с организацией эмиссии долговых обязательств, что позволит диверсифицировать финансовую систему муниципалитетов и повысить ее устойчивость в условиях кризиса;

- обоснована целесообразность расширения практики формирования и функционирования муниципальных внебюджетных накопительных фондов, обеспечивающих, за счет возможности вывода средств фонда на фондовый рынок, привлечение денежных средств гю минимальной стоимости заимствования, что позволит создать финансовую и хозяйственную основы для перехода муниципальных образований на самофинансирование, увеличить инновационную составляющую местного развития, начать процесс эффективного формирования бюджета развития и существенно смягчить негативные последствия кризисных процессов.

Теоретическая значимость исследования. Значимость теоретических положений и выводов диссертации определяется актуальностью темы, своевременностью постановки проблемы и заключается в разработке концептуальных подходов к формированию финансово сбалансированной структуры муниципальной экономики и местного хозяйства, достигаемой посредством расширения практики использования инструментов фондового рынка для социально-экономическог о развития муниципальных образований.

Теоретические выводы, представленные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при выработке п реализации экономической политики на низовом уровне российской социально-экономической системы.

Практическая значимость исследования. Разработанные в диссертации муниципальные инструменты фондового рынка направлены на повышение устойчивости функционирования и развития местных социалыю-экономических систем при ограничивающихся в условиях кризиса финансовых ресурсах.

Кроме того, они могут быть использованы органами государственной и муниципальной власти при разработке программ социально-экономического развития территории на среднесрочную перспективу.

Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе при изучении дисциплины "Государственное и муниципальное управление" в высших учебных заведениях.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения диссертационной работы, практические рекомендации и выводы были изложены и получили положительные оценки на вну три вузовских семинарах и конференциях в 2006-2009 гг.; на межрегиональной научно-практической конференции: "Перспектива-2007". Нальчик, 2007; на Международной научно-практической конференции "Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права", Сочи, 2008; на Международной научно-практической конференции "Человеческое измерение кризисного проявления глобализации в полиэтническом регионе", Ставрополь, 2009 и др.

Основные положения и результаты диссертационного исследования, рекомендации и предложения представлены в Министерство финансов Кабардино-Балкарской Республики, в Администрацию городского округа

Нальчик, использовались в работе их структурных подразделений.

12

Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе в Кабардино-Балкарском государственном университете.

1 Тубликации. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ, отражающих основные положения и выводы проведенного исследования, общим объемом 3,4 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Афаунов, Азретали Асланович

Заключение

Основополагающие признаки муниципального образования муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления определены федеральным законодательством.

Населенное пространство всей страны распределяется, согласно Федеральному Закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на 2 типа муниципальных образований: муниципалитеты (создаются на базе одного населенного пункта) и муниципальные округа (фактически районы). Это положение направленно на обеспечение более четкого распределения публично-правовых задач при регулировании местных вопросов; объектов собственности; источников доходов и ответственности между различными муниципальными образованиями.

Муниципальное хозяйство можно определить как совокупность субъектов муниципальной и иных форм собственности, деятельность которых так или иначе направлена на реализацию коллективных общественных) потребностей населения определенного муниципального образования. Допустимая мера участия органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности определяет необходимый состав муниципального имущества. Вместе с тем, системная функциональность муниципальной экономики предполагает ее интегрированность в структуры региональной и национальной экономики. Для этого в определении муниципального хозяйства целесообразно отражать необходимую и достаточную совокупность организационноэкономических инструментов интегрирования в многоуровневое финансовое пространство, что и позволяет рассматривать местное хозяйство как основной элемент системной иерархии российского

183 экономического пространства. Кроме того, местное хозяйство в системном единстве с местным самоуправлением должны стать важным структурным элементом создаваемого гражданского общества.

Развитие муниципального хозяйства опирается на определенные ресурсы, которые должны соответствовать виду задач и объему компетенции органов местного самоуправления. Понятие ресурсов муниципального хозяйства включает в себя совокупность возможностей по развитию хозяйственной деятельности в интересах населения.

Материальные ресурсы играют особо важную роль в ведении хозяйственной деятельности. Но необходимо отметить еще один наиболее значимый ресурс - кадровый потенциал территории. Важность этого ресурса можно проиллюстрировать на примере послевоенного развития Японии: она сумела достичь высокого уровня в хозяйственном развитии, в принципе не имея каких-либо существенных природных ресурсов. Следуя этому примеру, стоит говорить о неких нематериальных ресурсах, коими являются: профессиональная подготовка кадров и обладание современными технологиями. Без наличия у работников определенных практических навыков и знания технологий нельзя реализовать возможности материальных ресурсов.

Развитие местного хозяйства осуществляется посредством системного взаимодействия важнейших факторов - экономической и территориальной основ местного самоуправления и численности населения, что отражено в Федеральном законе РФ № 1Э1-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При этом, органы местного самоуправления имеют право на наличие средств, которыми они могут полноправно распоряжаться при выполнении своих функций и полномочий. Данное положение прописано в

Европейской хартии о местном самоуправлении. Таким образом,

184 имущество и финансовые ресурсы составляют экономическую основу местного самоуправления.

Государственная поддержка финансовых основ муниципальной власти может заключаться как в виде разрешенной законодательством деятельности, обеспечивающей пополнение средств местного бюджета, так и в виде перечислений из государственного бюджета в случае нехватки собственных средств.

Важно добавить такой принцип муниципальных финансов как соответствие их объему компетенции местного самоуправления. Являясь с финансовыми ресурсами взаимозависимыми величинами, они выражают соответствие финансовых средств и возможностей по реализации компетенции органов местного самоуправления.

В настоящее время происходит снижение уровня бюджетной обеспеченности местных муниципальных образований, так как полномочия местных органов власти, особенно социально-приоритетные, не подкреплены реальными финансовыми ресурсами. Из местного бюджета финансируются 95% всех расходов на среднее образование, 60% -на жилищно-коммунальное хозяйство, 57% - на здравоохранение и около 50% - на социальную сферу.

Финансовое положение муниципального образования наиболее полно отражается в местном бюджете. Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, местный бюджет или бюджет муниципального образования есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций решения задач, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Проблемы формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления местных бюджетов являются в настоящее время наиболее актуальными. Признается, что без их решения невозможно становление в Российской Федерации местного самоуправления.

185

Экономическая сущность местного бюджета реализуется посредством выполнения ряда функций:

- формирования денежных фондов, обеспечивающих финансовую деятельность местных органов власти;

- распределения и использования функционирующих фондов между секторами местного хозяйства;

- контроля финансово-хозяйственной деятельности учреждений (организаций, предприятий и т.д.), подведомственных местным органам власти.

Соответственно, предпосылки формирования финансовой системы муниципальной экономики должны определяться в соответствии с местом и ролью местного хозяйства в развитии национальной и региональной экономики, что позволит последовательно привести в соответствие полномочия местных органов власти с реальными финансовыми ресурсами.

Основными инструментами, способствующими достижению самофинансирования и последующего эффективного развития муниципалитетов и их хозяйств, должны были стать реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений, проводимые в Российской Федерации.

Согласно принципам бюджетного федерализма и практике множества стран мира, в основе доходов бюджетов муниципальных образований, в принципе, как и доходов любого другого уровня власти, лежат налоговые поступления. Налоговые поступления включают в себя платежи по местным налогам, специальным налоговым режимам, нормативам отчислений по федеральным и региональным налогам и сборам, закрепленных за местными бюджетами.

В соответствии с законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в

186 состав местных налогов входило 5 налогов и 18 сборов. Однако в ходе изменений налогового и бюджетного законодательства в 2005 г., к местным налогам стало относиться всего лишь два: земельный налог и налог на имущества физических лиц. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов, перечисляемые в бюджет муниципальных образований определяются в соответствии с нормативами отчислений, которые были значительно уменьшены. В итоге все эти действия привели к тотальному сокращению доходных полномочий органов местного самоуправления, из чего стало вытекать уменьшение источников собственных доходов.

Такое положение вещей серьезно ограничивает самостоятельное развитие всех муниципалитетов России в целом, и Кабардино-Балкарской Республики в частности, где доля собственных доходов составляет немногим более половины всех доходов. Дохрды, не являющиеся собственными, имеют жесткие ограничения по направлениям расходования.

Еще одна проблема, с которой здесь приходится столкнуться — это то, что при осуществлении заимствований или эмиссии долговых ценных бумаг, долг муниципального образования не должен превышать величины собственных доходов. Это ограничение Бюджетного кодекса РФ ведет к тому, что множество доступных вариантов развития муниципальных образований до сих пор не могут быть воплощены в жизнь.

При этом, налог на доходы физических лиц по своей доле в структуре доходов муниципалитетов КБР имеет сходные значения и с общероссийскими показателями, и обеспечивает наибольшие поступления ; в бюджеты.

Диверсифицированность структуры неналоговых доходов местных бюджетов муниципалитетов Российской Федерации несколько возросла за счет резкого увеличения в 2005 г. показателей доходов от продажи материальных и нематериальных активов.

Однако стоит заметить, что резкий рост (более чем в 40 раз с 2003 по 2007 гг.) доходов данной статьи серьезно настораживает, так как в этом случае происходит разрушение долгосрочных экономических основ местного самоуправления. Рост данной статьи доходов в значительной мере обусловлен тем, что доходы от продажи имущества, как правило, существенно превышают доходы от его эксплуатации.

Ситуация с неналоговыми доходами бюджетов муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики обстоит несколько иначе в сравнении с общероссийскими показателями. Это, во-первых, более низкий уровень доходов от использования имущества, находящегося в собственности государства и муниципалитетов. Во-вторых, несколько более высокий показатель доходов от продажи материальных и нематериальных активов. В-третьих, положительной чертой является значительно более высокая доля доходов от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности.

При этом, структура безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики в 2007 г. являются пропорциональными.

Подводя итог анализа доходной части бюджетов муниципальных образований, следует обратить внимание на то, что в ходе проведения муниципальной реформы местные органы власти оказались лишенными важных инструментов решения задач комплексного социально-экономического развития.

Анализ расходной части бюджетов муниципальных образований

России в целом, и Кабардино-Балкарской Республики показал некоторые особенности. Кроме того, фактическое изменение расходных обязательств местных бюджетов, произошедших в ходе муниципальных реформ в

188

России в целом, выходило далеко за рамки, установленные Федеральным законом № 131 -ФЗ.

Наиболее существенное уменьшение расходных обязательств местных бюджетов, возникающих при исполнении собственных полномочий, вызвано:

- перераспределением полномочий в сфере социальной политики («монетизация льгот») и передача части полномочий на федеральный уровень, осуществленная Федеральным законом №122-ФЗ; передачей полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса на уровень субъекта Федерации; передачей полномочий по финансовой поддержке сельскохозяйственного производства органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

- концентрацией расходных обязательств, связанных с обеспечением правопорядка и пожарной безопасности на уровне субъекта Федерации.

Вышеуказанные тенденции свидетельствуют об уменьшении степени свободы муниципальных образований при определении направлений расходования средств, и об отсутствии возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении. Более того, сопоставление механизмов определения расходных обязательств, а также прав и обязанностей муниципалитетов при их исполнении, свидетельствует о несоответствии системных основ реформы местного самоуправления принципу субсидиарности. Все это подтверждает тенденцию к встраиванию местного самоуправления в Российской Федерации в систему органов государственной власти.

Таким образом, органы местного самоуправления превращаются в прямое продолжение органов федеральной и региональной власти на местах, а . современная бюджетная система на местном уровне превратилась в инструмент сдерживания инновационного развития. Это

189 противоречит самим основам муниципального самоуправления как института гражданского общества.

Анализ воздействия изменений системы межбюджетных трансфертов на самодостаточность муниципальных образований позволил выделить два важных факта.

Во-первых, структура безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов изменилась в пользу целевых трансфертов. Причем данное изменение носит существенный характер и сужает рамки, в которых органы местного самоуправления могут самостоятельно определять бюджетную политику. Так, например, в 2003 г. доля нецелевых трансфертов составляла 52,5% в общем объеме безвозмездных перечислений, а к 2007 г. она снизилась до 24,1%. Также, стоит добавить, что общее количество целевых трансфертов различных видов превысило сто видов, что постепенно привело к уменьшению управляемости системы межбюджетных отношений и снижению ее прозрачности.

Во-вторых, после вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", стали проявляться тенденции к снижению возможностей органов местного самоуправления самостоятельно определять приоритеты расходования бюджетных средств. Прежде всего, это было связано с установлением в новой редакции Бюджетного кодекса РФ дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в соответствии с уровнем зависимости от трансфертов.

Также стоит заметить, что помимо ограничения самостоятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления, нормы ст. 136 Бюджетного кодекса РФ обладают ярко выраженным

190 дестимулирующим эффектом при принятии решений об осуществлении инвестиций. Так, дополнительные (ужесточающие) условия получения межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) установлены действующей редакцией Бюджетного кодекса в отношении как дотаций, так и субсидий. Однако на сегодняшний день значительная часть инвестиций, осуществляемых на муниципальном уровне, финансируется за счет федерального и региональных бюджетов посредством предоставления субсидий муниципальным образованиям. Поэтому реализация большинства инвестиционных проектов, а также приоритетных национальных проектов на территории муниципальных образований автоматически увеличивают долю безвозмездных поступлений в собственных доходах местных бюджетов. Соответственно, вследствие этих ужесточающих условий предоставления финансовой помощи, установленных Бюджетным кодексом, увеличивается и зависимость органов местного самоуправления от государственных органов власти.

В контексте комплексного социально-экономического развития г муниципального образования, достигаемого посредством самофинансирования муниципалитета, остро стоит вопрос по привлечению дополнительных средств (инвестиций) на развитие муниципального хозяйства. Вопрос об использовании привлеченных (кредитных или инвестиционных средств) является достаточно новым в современных условиях развития муниципальных образований Российской Федерации с учетом реального уровня хозяйственных отношений.

Особое значение для развития муниципальных образований имеют заемные средства или муниципальный кредит. Источниками муниципального кредита обычно выступают население, государство, частные кредитные учреждения и другие органы местного самоуправления. Однако получение взаимного муниципального кредита носит ряд ограничений, наиболее важными из которых являются

191 отсутствие или малое количество свободных денежных средств в муниципальных образованиях, ограниченность, вызываемая условиями кредитования, ответственность за другие муниципалитеты при синдицированных кредитах.

В таких условиях местные власти приступили к эмиссии долговых обязательств в форме облигационных заимствований. При этом выпуск муниципальных облигаций позволяет не только осуществить финансирование дефицита местных бюджетов, но и является средством привлечения ресурсов для выполнения программ развития муниципалитетов.

На сегодняшний день сложилась ситуация, когда муниципальные образования Российской Федерации ощущают недостаток средств на поддержку инфраструктурных проектов, преследующих цель развития муниципальных образований. Это происходит вследствие того, что, как правило, инфраструктурные проекты являются малорентабельными. Именно поэтому частные инвесторы отказываются финансировать подобную деятельность. Одним из способов восполнения подобной нехватки является выпуск муниципальных облигаций. В этом случае, главным преимуществом муниципальных облигационных займов является возможность привлечения денежных средств по минимальной стоимости заимствования, которое является существенно ниже, нежели кредит, взятый в коммерческих учреждениях.

Благодаря проведенным реформам российского законодательства, в соответствие со статьей 114 Бюджетного кодекса РФ, все муниципальные образования, также как и субъекты РФ, имеют законное право на эмиссию муниципальных облигаций. Однако, несмотря на то, что нормативная база, необходимая для выпуска муниципальных облигационных займов, давно существует, подавляющее большинство муниципалитетов не справляются с этой задачей. Так, например, в 2006 году на рынке муниципальных

192 облигаций присутствовал всего лишь 21 муниципальный эмитент из 24216 муниципальных образований России.

Анализ котировок субфедеральных и муниципальных облигаций за последние годы (2004 - 2007 гг.) указывает на снижение стоимости заимствований для эмитентов. Кроме того, так же наблюдается уменьшение разности между доходностью субфедеральных и муниципальных облигаций. Важной особенностью этих тенденций является то, что они сопровождаются расширением спектра уровней кредитоспособности эмитентов муниципальных облигаций. В подобных условиях влияние кредитоспособности эмитента на доходность облигаций снижается, возрастает роль ликвидности займа, который находится в прямой зависимости от объема выпуска заимствований.

Определение объема заимствования, который зависит от параметров бюджета муниципального образования, является важной задачей муниципального образования при организации эмиссии. Бюджетный кодекс РФ позволяет иметь предельный объем долга для муниципального образования в размере объема доходов бюджета без учета финансовой помощи и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Муниципальные образования могут осуществлять эмиссию облигационных займов в целях реструктуризации и погашения долга в соответствующих объемах даже при нарушении предельных размеров муниципального или субфедерального долга и объемов расходов на его обслуживание и погашение, если* при этом муниципальное образование в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств. Данные расчеты ведутся для эмиссии облигаций под общие обязательства.

По современному бюджетному законодательству, муниципальное образование не имеет права разделять свои финансовые потоки. Именно

193 поэтому имеющиеся в России на сегодняшний день муниципальные облигационные выпуски эмитируются под общие обязательства.

Однако при внесении определенных изменений в бюджетное законодательство, позволяющих органам местной власти нести долговые обязательства по отдельным проектам, не отвечая за них всем бюджетом муниципалитета, муниципальное образование сможет выпускать облигационный заем не под общие обязательства, а с определенной целью, в том числе под инфраструктурные проекты. В эхом случае заем может быть выпущен под доход от проекта и будет обеспечиваться либо доходом от данного проекта, либо доходом соответствующего органа управления или учреждения.

Все это, так или иначе, может привести к тому, что рамки, которыми по сей день ограничивается максимальный долг муниципального образования, могут быть расширены на законных основаниях. При этом размер предельного объема долга для муниципального образования может быть увеличен на объемы доходов и поступлений, которые могут быть получены после реализации проектов, связанных с, организацией эмиссии долговых обязательств.

Таким образом, возможно, будет на законных основаниях расширить максимальный объем заемных средств. Причем это расширение не увеличит рискованность подобных займов для муниципального образования.

В настоящее время ощущается необходимость формирования инновационных подходов к осуществлению заимствований муниципальными образованиями. На сегодняшний день на рынке муниципальных облигационных заимствований в основном представлены облигации под общие обязательства.

Использование для этих целей внебюджетных накопительных фондов не представлялось возможным в силу того, что рост потребностей

194 муниципалитета практически всегда опережал рост возможностей бюджета, а бюджетный дефицит, в большинстве случаев, являлся важным фактором хозяйственной деятельности муниципального образования. Кроме того, имеет место так называемое "омертвление капитала" и постоянное воздействие инфляции. Именно поэтому данный способ чаще всего исключался, когда требовалось финансирование долгосрочных инвестиционных и инновационных программ, требующих больших средств и длинных промежутков времени.

Вместе с тем, если муниципальный внебюджетный накопительный фонд будет организован по принципу интервального или закрытого паевого инвестиционного фонда, то он может оказаться достаточно эффективным, поскольку доходность этих инструментов за последние годы выше уровня инфляции и, соответственно, выше уровня доходности по банковским депозитам.

В отношении развития муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики, создание данных фондов может сыграть ключевую роль в эффективном выполнении программ комплексного социально-экономического развития. Так, средства, полученные с помощью эмиссии облигаций, при текущем бюджетном законодательстве России, носят недостаточный характер для финансирования комплексных программ развития инфраструктурных проектов. Использование государственные субсидий и прочих дотаций так же налагает ряд определенных ограничений. Использование кредитных ресурсов коммерческих банков становится невыгодным в условиях осуществления долгосрочных или ресурсоемких программ.

Именно в этих условиях использование муниципального внебюджетного фонда может стать наиболее эффективным инструментом достижения комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Кроме того, особс? стоит заметить, что

195 соотношение собственных и совокупных доходов показывает зависимость большинства бюджетов муниципальных образований от доходов, не считающихся собственными.

Поступательное развитие муниципалитетов Кабардино-Балкарской Республики и формирование муниципальных внебюджетных накопительных фондов позволит создать финансовую и хозяйственную основы для вывода муниципальных образований на самофинансирование.

Происходящее в настоящее время сокращение общего числа муниципальных внебюджетных фондов во многом связано со сложностью осуществления контроля за их деятельностью и целевым расходованием средств. Данная ситуация во многом складывается по двум причинам. Во-первых, ощущается отсутствие детально проработанной процедуры рассмотрения бюджета внебюджетных фондов в законодательной и исполнительной структурах власти. Во-вторых, это связано с тем, что внебюджетные фонды фактически полностью выведены из-под контроля системы Министерства финансов РФ. Именно благодаря этому происходит множество нарушений связанных с функционированием внебюджетных фондов.

Кроме обозначенных проблем, не прекращается спор по поводу того, что закрепленные за внебюджетными фондами средства, в случае появления излишков средств в этих фондах, ограничивают возможности внебюджетных фондов в маневрах. В таком случае происходит частичное замораживание денежных средств, что в условиях всеобщей ограниченности денежных средств, как считает правительство, не всегда оправдано. Отсюда явно просматривается стремление Министерства финансов РФ к консолидации внебюджетных фондов в госбюджет.

Однако стоит заметить, что муниципальные внебюджетные фонды при их правильном использовании могут оказать огромное влияние на достижение задач комплексного социально-экономического развития

196 муниципальных образований, которое в свою очередь не возможно без достижения самофинансирования муниципальных образований.

Например, при разработке и реализации инфраструктурных проектов, которые требуют достаточно большого финансирования, использование заемных средств и дотаций приводит к множеству проблем и ограничений. А использование собственных средств снимает эти ограничения. Но собственные средства в больших объемах могут появиться лишь в ходе накопления, поэтому целесообразно учреждать муниципальный внебюджетный накопительный фонд.

Анализ эффективности финансовых инструментов муниципального сектора в современных кризисных условиях показал достаточно хорошую их адаптированность к фондовым потрясениям.

Как известно, экономическая ситуация в России усугубляется -растут цены и безработица, падают зарплаты, сокращается потребность на мировом рынке в наших самых основных экспортных товарах, а замещающих источников дохода практически нет.

При этом, сильнее всего от кризиса пострадали российские фондовые рынки - индекс ММВБ с начала кризиса упал более чем на 70 %, что является самым плохим результатом в мире.

В то же время, анализ непогашенных муниципальных облигационных займов из 27 регионов с объемами заимствования превышающими 500 млн. руб. экспертами "Ренессанс Капитал", показал, что при снижении величины индикатора ликвидности и сокращении количества выпусков, с которыми активно проводились торговые операции, существенной ценовой коррекции в этом секторе не произошло. Инструменты, размещенные до недавней масштабной переоценки рынка, по-прежнему котируются на уровнях, которые сейчас представляются неадекватно высокими.

Устойчивость котировок муниципальных обязательств объясняется, во-первых, тем, что в муниципальные обязательства преимущественно вкладываются инвесторы не склонные к регулярной торговле (т.е., инвесторы по сути, а не рыночные спекулянты). Во-вторых, длительные горизонты вложений позволяют в определенной мере сохранять доступность капиталов.

Таким образом, расширение сбалансированной практики использования муниципалитетами инструментов фондового рынка и формирования внебюджетных накопительных фондов создает предпосылки превращения муниципальных образований в самодостаточные структуры в российской финансовой системе.