Организационно-экономический механизм государственной поддержки муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономический механизм государственной поддержки муниципальных образований"

На правах рукописи

Югов Иван Александрович

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ФАКТОР УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ (НА ПРИМЕРЕ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность: 03.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством Специализация: муниципальная экономика и управлений местным развитием

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва • 2006

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Государственного университета управления

кандидат экономических наук, доцент Мусиноеа Ника Николаевна

доктор экономических наук, профессор Брагин Николай Иванович;

кандидат экономических наук, доцент Хоеаноеа Наталья Владимировна

Московский городской университет управления Правительства Москвы

Защита диссертации состоится 30 ноября 2008 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.212,049.12 при Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, д. 99, зал заседаний Ученого совета Института государственного и муниципального управления, аудитория А-319,

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан 30 октября 2006 г.

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Ученый секретарь диссертационного <

кандидат экономических наук, доцент ^ И.А.Острина

диссертационного совета Д 212.049.12, ——

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Российское государство Федеральным Законом № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» большую часть ответственности за социально-экономическое развитие территорий возложило на муниципальные образования. Однако, в силу целого ряда причин политического, экономического и исторического характера оно не передало на местный уровень набор ресурсов, необходимый ' для устойчивого функционирования системы местного самоуправления, в то время как набор обязанностей и функций передан в полном объеме. В результате местные власти оказались, по сути, несостоятельны в вопросах развития территорий, а зачастую и в вопросах обеспечения насущных жизненных потребностей населения.

В то же время государство на федеральном и региональном уровнях не определило достаточно четко перспективу развития муниципальных образований. В этой связи тенденция к социальной апатии и деградации сформировалась не только из-за сложных социально-экономических условий переходного периода, но и в результате определенной политики по отношению к системе местного самоуправления, важнейшей составляющей которой является государственная поддержка муниципальных образований. Для снятия угроз, связанных с наличием кризиса периферийной России, необходимо устранение объективной и субъективной основ этого кризиса, т.е. формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований. Учитывая территориальную разветвленность, разнообразие типов муниципальных образований, решить эту задачу можно только силами местной власти, эффективно взаимодействующей с органами власти региона и федерации.

В этой связи актуализируется проблема концептуального и методического обоснования подходов к формированию системы государственной поддержки муниципальных образований, в основу которой должны быть положены новые принципы и критерии отбора муниципальных образований в качестве объектов государственной поддержки, новый научный и организационно-методический инструментарий реализации государственной политики поддержки территорий.

Степень разработанности проблемы. Методологические подходы к исследованию проблем развития российской муниципальной экономической науки были заложены в трудах Л.А.Велихова, М.Д.Загряцкова, П.Гензепя, И .Х.Озерова,

В.Н.Твердохлебова, которые достаточно подробно изучили предмет и содержание муниципальной деятельности, его специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.

Значительный научный вклад в разработку проблем развития муниципальных образований в современной российской науке вносят такие авторы, как Т.Т Авдеева, Р. В. Бабу н, А.Г.Воронин, А.Г.Гранберг, С.Ф.Жилкин, В.Б.Зотов, В.Н.Лексин, Н.Н.Михеееа, О.М.Рой, Ю.В,Филиппов, А.Н.Швецов, А.Н.Широков, С.Н.Юркова и др. -

Разработке методического инструментария комплексной оценки и прогноза финансового и социально-экономического развития муниципальных образований посвящены работы ВА.Гневко, И.В.Картышова, А.В.Пенюгаловой, В.Е.Рохчина, В.Ю.Ульяшиной, В.В.Шураева и др.

Высоко оценивая вклад названных ученых и полученные ими результаты, необходимо отметить отсутствие теоретических исследований в области разработки эффективного организационно-экономического механизма государственной поддержки муниципальных образований.

Целью исследования является разработка научно-методических и практических рекомендаций по формированию эффективной системы государственной поддержки муниципальных образований.

Поставленная цель работы обусловила необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:

• уточнение целей функционирования и условий развития муниципальных образований современной России, а также выявление принципов и инструментов государственной поддержки территориального развития;

концептуальное обоснование организационно-экономического взаимодействия органов государственной власти федерального (регионального) уровня и муниципальных образований;

• разработка методических положений по определению критериев, методов отбора муниципальных проблем и методических подходов к оценке уровня социально-экономического развития муниципальных образований:

- обоснование методических основ мониторинга и анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях;

• разработка рекомендаций по формированию и использованию средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Объектом исследования является управление развитием муниципальных образований.

Предметом исследования выступает система государственной поддержки муниципальных образований.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют положения общей экономической теории, исследования зарубежных и российских специалистов в области муниципального управления и планирования развития территории. В процессе исследования использованы методы системного анализа, построения дерева проблем, а также методы обобщения, индукции и дедукции.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические, материалы Тульского областного управления статистики, районных отделов статистики и районных администраций; законодательные и другие нормативные правовые акты Российской Федерации; субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по вопросам формирования системы государственной поддержки муниципальных образований, ресурсы Internet.

Научная новизна диссертационной работы состоит в теоретическом обосновании методических положений и рекомендаций по формированию системы государственной поддержки муниципальных образований в условиях реформирования системы муниципального управления.

Получены новые научные результаты:

• теоретически обоснована концепция современной системы государственной поддержки муниципальных образований и доказана целесообразность применения в российской практике основных принципов современной европейской модели государственной поддержки территориального развития;

- выявлены и систематизированы факторы, влияющие на уровень локальной депрессии и аномально высокую территориальную дифференциацию муниципальных образований, что требует оказания отдельным муниципальным образованиям селективной поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств;

- на основе предложенной автором системы показателей оценки социально-экономического положения территории проведены ранжирование и типизация муниципальных образований Тульской области, что позволяет определить эффективные каналы оказания государственной поддержки муниципальным образованиям различных групп;

- разработаны методические рекомендации по организации мониторинга и анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях с целью формирования источников государственной финансовой поддержки;

- разработаны рекомендации по селективной поддержке муниципальных образований Тульской области через механизм целевых бюджетных фондов, ориентированный на выход территорий из локальной депрессии и переход к устойчивому развитию.

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, достаточно представительным информационным обеспечением, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.

Значение научных результатов для теории и практики. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость совершенствования методического подхода к формированию и использованию средств государственной поддержки муниципальных образований. Основные положения и выводы исследования могут быть использованы государственными, региональными и муниципальными органами власти при формировании механизма их организационно-экономического взаимодействия, а также при преподавании экономических дисциплин в высших учебных заведениях и в рамках профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации опубликованы в открытой печати, обсуздались и получили позитивную оценку на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления-2005» и Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2005».

Внедрение результатов исследования. Методика диагностики локальной депрессии и территориальной дифференциации муниципальных образований, а также методика типизации с целью реализации программ по государственной поддержхе местного самоуправления используется Администрацией Тульской области.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 4 научные работы общим объемом 1,9 п.л. В работах изложены методические основы формирования системы государственной поддержки муниципальных образований.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав основного текста, выводов и рекомендаций, списка литературы и 3 приложений.

Текст изложен на 142 страницах и содержит 17 рисунков, 8 таблиц. Список литературы включает 133 наименования.

Структура диссертации

Введение

Глава 1 Теоретические основы государственной поддержки муниципальных образований

1.1 Муниципальное образование: понятие, цели функционирования и условия устойчивого развития

1.2 Основные принципы и инструменты государственной поддержки устойчивого территориального развития: европейский и отечественный опыт

1.3 Концептуальное обоснование организационно-экономического взаимодействия государства и муниципальных образований в современных условиях

Глава 2 Анализ российской системы государственной поддержки муниципальных образований (на примере Тульской области)

2.1 Критерии и методы отбора муниципальных проблем для реализации целей государственной поддержки муниципальных образований

2.2 Методические подходы к оценке уровня социально-экономического развития муниципального образования (на примере Тульской области)

2.3 Система государственной поддержки муниципальных образований: основные элементы и особенности их взаимодействия .

Глава 3 Направления совершенствования системы государственной поддержки муниципальных образований Тульской области

3.1 Совершенствование методических основ мониторинга и анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях

3.2 Совершенствование научно-методической базы формирования источников государственной финансовой поддержки муниципальных образований

3.3 Проект формирования и использования средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований Тульской области

Выводы и рекомендации

Список литературы

Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В основе функционирования и развития любого муниципального образования лежат экономические процессы. Для описания экономической деятельности муниципального образования в научной литературе как синонимы используются понятия «муниципальное хозяйство» и «местное хозяйство». Это представление полностью соответствует основным положениям Федерального Закона РФ № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления», в соответствии с которым экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. Муниципальное образование рассматривается автором как система, в рамках границ которой есть группа ресурсов, способных обеспечить определенный уровень благосостояния жителей муниципального образования. Одним из условий его успешного функционирования является способность к саморазвитию.

В диссертации показано, что развитие муниципального образования -многомерное понятие, включающее в себя не только рыночные ценности, но и заботу о справедливости и благосостоянии, а также способность муниципального образования адаптироваться к изменениям внешней среды. Экономические цели и результаты выражаются в совершенствовании использования факторов производства, а социальные ~ в присвоении социальных ценностей {материальных и духовных благ), в развитии человеческой* личности и совершенствовании социальных отношений.

По мнению автора, основная проблема любых усилий в области территориального развития - это ограниченность имеющихся ресурсов для реализации задач качественного и количественного плана. Исходя из необходимости достижения значительного социально-экономического эффекта всех принимаемых мер и вмешательства, данная предпосылка, с одной стороны, устанавливает весьма высокие требования к размещению средств, с другой стороны — к действенности усилий, предпринимаемых в рамках политики территориального развития и определению комплекса задач, которые могут быть решены в таких обстоятельствах. В этой связи, целевое (стратегическое) использование ресурсов является центральным критерием, определяющим успех стратегии территориального развития.

В качестве концептуальной основы современной системы государственной поддержки муниципального развития в диссертации исследуются новые теории роста: концепция устойчивого развития и теория эндогенного роста. Они появились в результате эволюции теорий экономического развития, что отражено на рисунке 1.

Теории экономического развития

Теория линейных стадий развития (50 - 60-е гг. XX в. - эффективное использование инвестиций, сбережений и иностранной помощи)

Теория структурных преобразований (70-е гг. XX а. - структурные изменения в экономике должны предшествовать самоподдерживаемому

Теория внешней зависимости (70-е гг. XX в. - экзогенный рост за счет внешних инвестиций)

Неоклассическая теория свободного рынка (80-е гг. XX в. - необходимость либерализации экономики, ее внешней открытости)

Рисунок 1 • Концептуальный каркас формирования системы государственной поддержки муниципального развития

Главная особенность модели эндогенного роста состоит в ориентации, прежде всего, на внутренние факторы и механизмы локального хозяйственного развития, которые в совокупности способны обеспечить саморазвитие и самовоспроизведение муниципальных, региональных и национально-государственных экономических систем. Важная роль отводится системе государственной поддержки местного экономического развития.

Концепция эндогенного роста позволяет рассматривать развитие муниципального образования как процесс, в котором действия проживающих на конкретной территории людей объединяются действиями властей с целью улучшить экономические, социальные и культурные условия жизни. В этом контексте основной целью государственной поддержки муниципальных образований является создание условий для управления его социально-экономическим развитием.

Отбор региональных проблем для государственной поддержки муниципальных образований должен осуществляться по определенным критериям. Поскольку единой нормативно установленной процедуры их отбора для принятия соответствующих решений на федеральном уровне не существует, постольку на практике имеют место несколько весьма устойчивых общих подходов к выбору предмета соответствующих регулятивных действий.

Проведенное исследование показало, что наиболее распространен отбор территориальных проблем для государственной поддержки по критерию политической целесообразности. Вторым по значимости и частоте использования является метод индивидуального отбора муниципальных проблем по определенным критериям, которые, как правило, зафиксированы в весьма общей форме. Третьим методом отбора муниципальных проблем является их ранжирование по критериям, специально подобранным в соответствии со спецификой повода для данного ранжирования. Четвертым методом является укрупненная группировка территорий по ограниченному числу параметров для реализации конкретных видов селективной государственной поддержки. Пятым, наиболее простым и наиболее редким методом отбора муниципальных проблем для целей государственной поддержки является прямой расчет потребностей в этой поддержке по определенным формулам и с использованием немногих однозначно трактуемых показателей.

В настоящее время наиболее распространенным инструментом государственной поддержки муниципальных образований являются федеральные целевые программы. Однако ряд вопросов, связанных с методологией формирования и реализации федеральных целевых программ, остается до конца не отработанным. Анализ действующей системы государственной поддержки муниципальных образований показывает множественность параллельно действующих каналов, по которым федеральные средства поступают в тот или иной регион, в то или иное муниципальное образование. При этом несогласованность в принятии решений на федеральном уровне дополняется тем, что региональные власти контролируют и могут воздействовать на результативное использование лишь малой части этих средств (главным образом трансфертов).

В диссертации особо выделена проблема достаточности информации, необходимой для принятия управленческих решений по поддержке муниципальных образований. Результаты муниципальной диагностики в равной степени зависят как от ее методологии, так и от полноты и качества исходной информации, в первую очередь качества государственной статистики. Практический опыт показывает, что

качество и состав информации, которой обычно располагают местные органы управления для отбора проблем, далеко не отвечает потребностям диагностического анализа. Информация обрабатывается по отраслевому принципу, содержит сводные показатели, без разбивки по муниципальным образованиям. Отсутствует статистика в разрезе сельских и поселковых администраций, отдельных населенных пунктов. При всем содержательном разнообразии государственной статистики, ей присущи два принципиальных недостатка, сужающих возможности ее использования в муниципальной диагностике. Во-первых, из нее исключен такой важный компонент, как сведения о региональных и местных бюджетах и налогах, собираемых на территории субъектов РФ и муниципальных образований. Во-еторых, федеральная статистика даже по нефинансовым информационным позициям, как правило, фиксируется на уровне субъекта федерации.

Проведенное исследование свидетел ьствует о том, что выделение проблемных территорий, определение объемов помощи и другие формализованные процедуры региональной политики в значительной мере позволяют сократить воздействие субъективных факторов на муниципальное развитие, а также обеспечить прозрачность принимаемых решений и распределения средств государственной поддержки депрессивных и кризисных территорий. Вполне очевидно, что проблема отнесения «глубоко неблагополучных» муниципальных образований к разряду депрессивных актуализируется на фоне широкого распространения кризисных явлений. Если целью является отбор муниципальных образований, аномально бедственное состояние которых требует дополнительной господдержки, допустимо ограничиться двумя критериями: 1) локальный уровень депрессии; 2) ресурсные возможности территории.' Локальный уровень депрессии характеризуется ухудшением основных параметров уровня и качества жизни людей (демографическая ситуация, безработица, напряженность на рынке труда, доходы населения и др.) и состояния экономики (объем промышленного производства, его финансовые результаты и другие).

На основе перечисленных показателей автором охарактеризован локальный уровень депрессии муниципальных образований Тульской обпасти. На протяжении последних лет численность населения области сокращается, о чем свидетельствует показатель естественной убыли. Анализ этого показателя в муниципальном разрезе позволил сделать вывод о том, что наиболее неблагоприятная демографическая ситуация складывается в Белевском, Чернском, Воловском, Кимовском,

Арсеньевском, Одоевском и Ясногорском районах. В этих районах показатели естественной убыли населения наиболее высоки.

Т-Огаревский, Одоевский и Каменский районы характеризуются самым высоким уровнем напряженности на рынке труда в области. В этих же районах наблюдается самый низкий уровень среднемесячной заработной платы в промышленности. Анализ просроченной задолженности по заработной плате в расчете на одного работника по муниципальным образованиям Тульской области на 1 января 2005 года показал, что наиболее сложная ситуация наблюдается в Куркинском, Киреевском, Ленинском, Плавском, Узловском, Ясногорском районах.

Характеристика ключевых показателей состояния реального сектора экономики в муниципальном разрезе свидетельствует о сильной дифференциации по объему промышленного производства крупных и средних предприятий в расчете на душу населения. Наиболее благоприятная ситуация наблюдается в Новомосковском районе, г. Тула, Суворовском, Ефремовском, Щекинском и Алексинском районах, т.е. всего лишь в 6 из 26 муниципальных образований. Глубоко депрессивными с точки зрения развития промышленного производства являются Заокский, Каменский, Т-Огаревский, Ч ер некий, Куркинский, Ленинский, Богородиц™й, Дубенский, Воловский, Арсеньевский районы

Анализ финансовых результатов деятельности крупных и средних промышленных предприятий по муниципальным образованиям Тульской области за 2004 год показал, что лишь г. Тула, Новомосковский, Ефремовский и Суворовский районы имеют положительные финансовые результаты, что отражено на рисунке 2. Одновременно 10 муниципальных образований из 26 демонстрируют устойчивую убыточность. Удельный вес убыточных предприятий в среднем по Тульской области составляет 42,2%. Превышение этого показателя наблюдается в Алексинском, Богорсдицком, Венеевском, Воловском, Дубенском, Заокском, Каменском, Киреевском, Ленинском, Узловском, Черненом, Ясногорском муниципальных образованиях.

Высокий уровень локальной депрессии и аномально высокая территориальная дифференциация требуют оказания муниципальным образованиям селективной поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Главной ее целью является стимулироаание (в том числе ресурсное) развития тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития. Поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных муниципальных образований, то возникает сложнейшая задача объективного

Рисунок 2 - Финансовый результат деятельности крупных и средних промышленных предприятий по муниципальным образованиям Тульской области (млн. руб.)

отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке территорий, на которые можно ощутимо и оправданно потратить ограниченные государственные ресурсы.

Предлагаемый подход к практическому осуществлению статистического наблюдения и анализу социально-экономического развития муниципальных образований опирается на имеющиеся научно-практические разработки, базируется на соответствующих индикативных показателях и их типизации. В качестве индикаторов, обеспечивающих группировку муниципальных образований на начальном этапе их типизации, в диссертации определены сходные для отдельных групп муниципальных образований финансовые, социальные и экономические условия. В этом контексте весьма важным является вопрос определения единого интегрального показателя на основе полученных индикативных показателей по отдельным элементам уровня развития.

Выбор того или иного методического подхода к ранжированию и типизации муниципальных образований автор ставит в зависимость от состава задач, набора показателей, методов оценки и т.д. В силу большой разнородности индикативных показателей, предлагаемых для проведения анализа, на стадии перехода к систематическому выполнению аналитической работы по определению состояния и уровня развития муниципальных образований целесообразно применение балльной оценки. Этот вывод вполне оправдан, потому что первоначально работа пс установлению рейтингов имеет целью не только формирование обобщенной оценку ситуации, но и систематизацию статистических показателей.

Для сравнения муниципальных образований Тульской облает« по социальной ситуации и экономическому положению в работе проанализирована имеющаяся статистическая информация в рамках проблемно-содержательных блоков, выбран набор индикативных показателей, в разной степени раскрывающих эти задачи, и определена схема для проведения формального анализа. Рейтинг 26 муниципальных образований Тульской области по их социально-экономическому положению, установленный в соответствии с определенным автором алгоритмом определения и расчета обобщающих индикативных показателей, представлен в таблицах 1,2.

Таблица 1 - Итоговый рейтинг муниципальных образований Тульской области по показателям социально-экономического развития

Муниципальные Образования Сумма баллов по 10 показателям социального развития Сумма баллов по 10 показателям экономического развития Итоговая сумма баллов по 20 показателям

1. Апеиси некий 32 31 63

2. Арсеньевский 24 17 41

3. Белевский 12 17 39

4. Богородицкий 21 18 39

5. Веневский 22 17 39

в. Воповский 22 17 39

7. Дубенский 22 18 40

в. Ефремовский 30 33 63

9. Заокский 21 17 Зв

10. Каменский 17 13 30

11. Кимоеский 20 16 36

12. Киреевский 17 16 33

13, Куркинекий 18 15 33

14, Ленинский 16 15 31

15. Новомосковск й 32 36 68

16. Опое ее кий 23 19 42

17. Плаве кий 20 20 40

1 в. Суворовский 31 34 65

19. Т-Огаревский 19 11 30

20. Уалоккий 21 20 41

21. Чернений 18 11 29

22. Щекииский 21 21 42

23. Ясиогооский 22 18 40

24. Н-Гуровский 23 22 45

25. г. Донской 21 18 39

26. г. Тупа 32 33 65

Переход от балльных оценок и рейтингов к типизации муниципальных образований осуществлен путем их группировки в соответствии со значениями комплексных оценок. 8 условиях высокого уровня локальной депрессии в муниципальных образованиях Тульской области совокупность муниципальных образований условно разделена на три группы: относительно благополучные (€3 -100 баллов), неблагополучные (35 - 62 баллов), глубоко неблагополучные (1 - 38

Таблица 2 - Итоговый рейтинг муниципальных образований Тульской области по показателям социально-экономического развития

Типы муниципальных образований Диапазон рейтинговой оценки Количество муниципальных образований Доля • общем количестве муниципальных образований {%)

Относительно благополучные 63-100 5 19.2

Неблагополучные 39 — 62 13 50

Глубоко неблагополучные 1 -38 8 30,8

баллов). Оценить потребность в формах и средствах государственной поддержки возможно по результатам углубленного анализа социально-экономического положения муниципальных образований каждой типизированной группы.

Поскольку средства федерального и регионального бюджетов, направляемые на цели государственной поддержки, ограничены, необходима не только выработка критериев, форм, процедур, источников и масштабов финансирования государственной помощи отдельным муниципальным образованиям, но и определение меры ответственности последних за целевое и результативное использование государственной помощи.

8 диссертации показано, что целью государственной поддержки муниципальных образований является формирование условий для их устойчивого социально-экономического развития. При этом система государственной поддержки в целом должна ориентироваться на использование комплексного потенциала развития муниципальных образований для целей развития государства и быть элементом системы государственного управления развитием. Такая система должна отвечать двум основным условиям: государственное управление должно сохранять самостоятельность и инициативу муниципальных образований в вопросах развития, но при этом обеспечивать координацию направлений развития и соблюдение интересов государства.

Исследование характера взаимодействия органов государственной и муниципальной власти Тульской области по вопросам местного развития показало, что основным механизмом такого взаимодействия является Программа экономического и социального развития Тульской области на период до 2007 года. Однако, в рамках этой программы государственная поддержка муниципальны> образований не имеет четко выраженных целей, не определены целевые показатели, а также меры ответственности государственных и муниципапьны> служащих. Более того, в действующем российском законодательстве отсутствует

эмо понятие «государственная селективная поддержка территории». В этой связи, к гношениям, возникающим по этому поводу, применяются правовые нормы аапичной природы, различных отраслей законодательства и, естественно, ассредоточенных по множеству нормативных правовых актов.

По мнению автора, система государственной поддержки муниципальных 5разований должна формироваться как объединение возможностей трех травляющих систем, отнесенных к трем уровням власти: федеральному, згиональному и муниципальному. В этом случае реализуется определенный тип тношений взаимозависимости, который обеспечивается: внедрением единой етодической основы для функционирования системы местного самоуправления; эстоянным контролем за деятельностью местных органов власти со стороны >сударства; возможностью вмешательства в текущее управление в кризисной «туации; созданием системы инициирующих мер, которые подталкивают местные рганы власти к занятию активной позиции.

Государственные органы передают ресурсы для обеспечения зункционирования или развития муниципального образования при условии его аботы по заданным контрольным параметрам. В случае невыполнения ресурсы не оступают. В таком режиме через Программу государственной поддержки эсударстао может управлять процессами на территории муниципального бразования, обеспечивая к тому же привлечение дополнительных ресурсов муниципальных и внешних) для решения государственных задач.

Автором предложены методы и приемы мониторинга и анализа социально-кономической ситуации в муниципальных образованиях с целью формирования ■сточников государственной финансовой поддержки. Данные методы и приемы ¡еляются инструментом определения основных направлений развития муниципальных образований, которые важны для выделения стратегических |риоритетов развития территории и более эффективного использования осударственных средств финансово-экономической поддержки.

В качестве инструмента государственной поддержки муниципальных >5разований Тульской области, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, в составе расходов областного бюджета предлагается сформировать следующие фонды финансовой помощи муниципальным образованиям:

- областной фонд финансовой поддержки муниципальных образований;

• областной фонд компенсаций;

• областной фонд софинансирования социальных расходов.

Областной фонд финансовой поддержки муниципальных образований планируется ежегодно образовывать в составе расходов областного бюджета с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Объем фонда согласно проекту рассчитывается исходя из 12% от объема налоговых и неналоговых доходов областного бюджета с учетом дотаций из федерального бюджета в очередном финансовом году и 100% субвенций из бюджетов муниципальных образований, перечисляемых в областной бюджет. Данный фонд в течение переходного периода (с 2008 по 2009 годы) будет состоять из двух частей. При распределении первой части фонда (в 2006 году она составит 60% от общего объема фонда) не могут использоваться прогнозные данные по доходам и расходам в разрезе отдельных муниципальных образований. Средства первой части фонда предлагается выделять «глубоко неблагополучным» муниципальным образованиям, а также «неблагополучным» муниципальным образованиям, имеющим низкую рейтинговую оценку. Вторая часть фонда (в 2006 году она составит 40%) будет распределяться по прогнозным данным.

Областной фонд компенсаций предлагается создать с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Фонд формируется за счет средств Федерального фонда компенсаций. Объем Фонда определяется суммой субвенций из Федерального фонда компенсаций, определенной бюджету Тульской области Законом Российской Федерации о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Субвенции Областного фонда компенсации направляются бюджетам муниципальных образований на исполнение государственных полномочий Российской Федерации. Средства этого фонда предлагается распределять среди всех категорий муниципальных образований, в зависимости от объема делегированных муниципальным образованиям полномочий.

Также предлагается создание областного фонда софинансирования социальных расходов. Областной фонд софинансироеания социальных расходов может создаваться с целью предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов. Фонд создается в составе бюджета Тульской области с целью стимулирования муниципальных образований к поддержанию на опредепенном уровне предоставления основных общественных услуг. Средства данного фонда предлагается выделять «глубоко неблагополучным» муниципальным образованиям.

Кроме создания фондов, для поддержки «относительно благополучных» муниципальных образований в диссертации предлагается использовать механизм 1 бюджетного кредитования. Бюджетные кредиты могут служить источником дополнительных заемных средств для развития территории, они предоставляются ча возвратной и возмездной основах на срок до 1 гада в пределах текущего финансового года за счет собственных доходов областного бюджета.

Также, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации 1редлагается закрепить порядок расчета и взимания «отрицательных трансфертов» аз бюджетов муниципальных районов (городских округов) и поселений.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. В работе сформулировано авторское представление о муниципальном образовании как системе, в рамках границ которой есть группа ресурсов, способных обеспечить определенный уровень благосостояния жителей муниципального образования. Одним из условий его успешного функционирования является способность к саморазвитию.

2. Концептуальной основой современной системы государственной поддержки муниципального развития являются новые теории роста: концепция устойчивого развития и теория эндогенного роста. Они появились в результате эволюции теорий экономического развития. Главная особенность модели эндогенного роста состоит в ориентации, прежде всего, на внутренние факторы и механизмы локального хозяйственного развития, которые в совокупности способны обеспечить саморазвитие и самовоспроизведение муниципальных, региональных и национально-государственных экономических систем. Важная роль отводится системе государственной поддержки местного экономического развития

3. Отбор региональных проблем для государственной поддержки муниципальных образований должен осуществляться по определенным критериальным основаниям. Поскольку единой нормативно установленной Процедуры их отбора для принятия соответствующих решений на федеральном уровне не существует, постольку на практике имеют место несколько весьма устойчивых общих подходов к выбору предмета соответствующих регулятивных действий. Наиболее распространен отбор региональных проблем для государственной поддержки по критерию политической целесообразности.

4. В настоящее время наиболее распространенным инструментом государственной поддержки муниципальных образований являются федеральные

целевые программы. Однако ряд вопросов, связанных с методологией формирования и реализации федеральных целевых программ, остается до конца не отработанным. Реальный подход к практическому осуществлению статистического наблюдения и анализу социально-экономического развития муниципальных образований опирается на имеющиеся определенные научно-практические разработки в стране, базируется на соответствующих индикативных показателях и их типизации. В качестве индикаторов, обеспечивающих группировку муниципальных образований на начальном этапе их типизации, выступают определенные. сходные для отдельных групп муниципальных образований финансовые, социальные и экономические условия. В этом контексте весьма важным является вопрос определения единого интегрального показателя на основе полученных индикативных показателей по отдельным элементам уровня развития.

5. Для комплексной оценки уровня социально-экономического развития и на этой основе принятия решений о государственной поддержке конкретного муниципального образования требуется формирование в России местной статистики, которая сегодня практически отсутствует. Работа по созданию местной статистической базы должна начинаться с принятия федерального закона «О местной статистике в РФ», в котором были бы определены принципы ее организации и условия функционирования. На уровне субъектов Федерации и муниципальных образований также должны быть разработаны и приняты соответствующие законодательные акты о принципах, формах, условиях функционирования местной информационной базы конкретной территории, источниках финансирования.

6. Проведенный на основе имеющихся статистических данных анализ показал, что Тульская область крайне неоднородна, внутренне контрастна, картина дифференциации устойчива. Высокий уровень локальной депрессии и аномально высокая территориальная дифференциация требуют оказания муниципальным образованиям селективной поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Главной ее целью является стимулирование (в том числе ресурсное) развития тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития. И поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных муниципальных образований, то возникает сложнейшая задача объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке территорий, на которые можно ощутимо и оправданно потратить государственные ресурсы.

7. Предложенные в работе методы и приемы мониторинга и анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях с целью формирования источников государственной финансовой поддержки являются инструментом определения основных направлений развития муниципальных образований, которые важны для выделения стратегических приоритетов развития территории и более эффективного использования государственных средств финансово-экономической, информационно-методической, организационной и кадровой поддержки.

8. Для сравнения муниципальных образований Тульской области по социальной ситуации и экономическому положению на основе имеющейся статистической информации в рамках проблемно-содержательных блоков был определен набор индикативных показателей, в разной степени раскрывающих эти задачи, и определена схема для проведения формального анализа.

Переход от балльных оценок и рейтингов к типизации муниципальных образований был осуществлен путем группировки их в соответствии со значениями комплексных оценок. В условиях высокого уровня локальной депрессии в муниципальных образованиях Тульской области автором осуществлена иная типизация, а именно, условное разделение совокупности муниципальных образований на три группы: относительно благополучные, неблагополучные, глубоко неблагополучные. Проведенный анализ социально-экономического положения муниципальных образований каждой типизированной группы помогает оценить потребность в формах и средствах государственной поддержки.

9. Разработанный проект формирования и использования средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований Тульской области позволяет выстроить систему государственной поддержки с учетом отнесения муниципальных образований к той или иной группе.

Слисок основных публикаций по теме диссертации

1. Югов И.А. Совершенствование научно-методической базы формирования источников государственной финансовой поддержки муниципальных образований. // Вестник университета. Серия Социология и управление персоналом/ - 2005. - №5 (16). -0,5 п.л.

2. Югов И.А. Типизация муниципальных образований Тульской области как основа для определения специфики их государственной поддержки. // Вестник

университета. Серия Государственное и муниципальное управление. - 2006. - №1 (7). -0.7 п.л.

3. Югов И.А. Концептуальное обоснование взаимодействия государства и муниципальных образований. К Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы улраеления-2005». Выпуск 4. - М,: ГУУ, 2005. -0,4 п.л.

4. Югов И.А. Европейская модель организационно-экономического взаимодействия государства и муниципальных образований. Н Материалы 20-й Всероссийской.научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления-2005». Выпуск 1. -М.: ГУУ, 2005.-0,3 п.л.

Подл, в печ, 30.10.2006. Формат 60x90/16. Объем 1,0п.л. Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 50 экз. Заказ № 987

ГОУВПО "Государственный университет управления" Издательский центр ГОУВПО "ГУУ"

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (095)371-95-10, e-mail: diric@guu.ni

www.guu.ru