Прогнозирование развития кадрового потенциала системы налоговых органов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Прогнозирование развития кадрового потенциала системы налоговых органов"

На правах рукописи

ЖУКОВА Мария Сергеевна

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА СИСТЕМЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре управления персоналом Всероссийской государственной налоговой академии Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

Научный руководитель -

доктор экономических наук, профессор

Балакина Алла Петровна

Официальные оппоненты - доктор экономических наук

Анисимов Петр Федорович;

кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Яценко Владимир Ефимович

Ведущая организация - Экономический факультет

Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Защита состоится «16» ноября 2004 г. в часов на заседании диссер-

тационного совета Д 207.001.01 при Всероссийской государственной налоговой академии МНС России по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняков-ский пр-д, д.4, //3

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии МНС России.

Автореферат разослан 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Х^/уУу-

доктор экономических наук, профессор у И.В. Ишина

2005-4

¿8 5 V

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. На современном этапе становления России как демократического государства с рыночной социально ориентированной системой хозяйствования, формирования законодательно-правового обеспечения всех направлений жизни гражданского общества существенно новый смысл приобретают функции, формы, содержание и технологии деятельности системы государственной службы и налоговых органов как составной ее части. Это, в свою очередь, определяет необходимость соответствующих изменений в содержании и технологиях деятельности персонала налоговых органов, высоких требований к личным и профессиональным качествам работников.

Для этого уровень профессионализма и компетентности персонала налоговых органов должен соответствовать сложности и ответственности задач, решаемых им в процессе деятельности по обеспечению исполнения полномочий данных государственных органов. В то же время существующий кадровый состав налоговых органов, его профессионально-квалификационные показатели по ряду направлений пока еще не в полной мере удовлетворяют обозначенным требованиям. При этом не отработаны должным образом содержание и организация отдельных видов подготовки специалистов, ориентированных для работы в налоговых органах, механизм оценки количественных показателей потребности в них на перспективу. Несмотря на наличие большого круга публикаций по данной тематике, пока еще нет комплексных исследований этих вопросов.

Все это определяет актуальность изучения и решения проблемы развития кадрового потенциала налоговых органов, в том числе в аспекте количественных и качественных изменений, которые необходимо и возможно осуществить для перевода его на новый уровень, соответствующий современной роли данного направления государственной службы.

Целью исследования является научное обоснование путей развития кадрового потенциала налоговых органов, повышения его образовательного и профессионально-квалификационного уровня.

Для достижения цели исследования в диссертации поставлены следующие задачи:

1) изучить и уточнить роль и назначение системы налоговых органов как составной части государственной гражданской службы в складывающихся новых условиях жизни общества;

2) исследовать происходящие изменения в функциях и содержании деятельности работников налоговых органов, круге решаемых ими задач;

3) провести анализ количественного и качественного состояния имеющегося кадрового потенциала налоговых органов, определить его соответствие современным требованиям и основные направления развития;

4) сформулировать основные направления совершенствования и развития содержания подготовки дипломированных специалистов для налоговых органов;

5) обосновать подходы к совершенствованию организации системы подготовки специалистов для налоговых органов в образовательных учреждениях;

6) разработать пути совершенствования методологии прогнозирования потребности налоговых органов в дипломированных специалистах с учетом специфических особенностей деятельности этих органов.

Объектом исследования является кадровый потенциал системы налоговых органов.

Предметом исследования является развитие кадрового потенциала системы налоговых органов.

Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод исследования, системный подход, методы анализа и синтеза, сравнительной статистики, конкретных социально-

экономических исследований. Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления и государственной службы; современных методов управления персоналом; по проблемам формирования и функционирования системы налоговых органов; по вопросам содержания, функций и задач деятельности налоговых служащих, содержанию и организации их базовой подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки; в области методологии прогнозирования потребности экономики в кадрах специалистов.

Информационную базу исследования составили законодательные нормативные акты в части регламентации деятельности налоговых органов, функций и задач их персонала; данные государственной и ведомственной статистики; материалы, опубликованные в периодической печати и помещенные в Интернете, собственные разработки и расчеты автора.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- развито понимание целей, задач и функций налоговых органов с позиции их функционирования как специализированного сектора государственной гражданской службы; дана авторская трактовка понятия «персонал государственной службы» и его структуры, обоснована применимость этого понятия к кадрам налоговых органов как персонифицированным выразителям и носителям общественных и государственных интересов; показано, что в этом аспекте строятся роль, функции, формы организации и конкретное содержание их деятельности, которая связана с решением широкого круга комплексных задач высокой степени сложности, требующих наличия системных знаний, умений, навыков в области права, финансов, менеджмента;

- сформулированы требования к личностным и профессионально-квалификационным качествам персонала налоговых органов. Определено, что специфика его деятельности обусловливается непосредственным взаи-

модействием, как ответственных государственных служащих, с конкретными людьми - налогоплательщиками либо представителями хозяйствующих субъектов. В связи с этим особое значение приобретают умения работников налоговых органов поддерживать деловое общение, навыки построения межличностных отношений;

- обоснованы пути совершенствования содержания подготовки специалистов с высшим образованием для работы в налоговых органах на основе деятельностного подхода, включающего анализ функций и содержания труда работников налоговых органов, формулирование на этой основе перечня задач, решаемых в процессе трудовой деятельности, выявление необходимых для этого умений работников и отбора для их развития соответствующего объема и структуры знаний на основе межпредметного подхода;

- развита методологическая база прогнозирования потребности экономики в специалистах применительно к условиям деятельности налоговых органов; обоснованы возможные подходы к решению этой задачи за счет использования различных методов: прямого счета, исходящего из нормативного характера формирования штатов налоговых органов; на основе показателей возможной трудовой нагрузки (удельной трудоемкости работ) в виде объема налогов и сборов на одного работника; путем корреляции численности персонала с достаточно устойчивыми по величине и во времени финансово-экономическими, трудовыми и иными показателями; на базе аналога - размеров и структуры персонала налоговых органов в других странах. Показана необходимость комплексного использования указанных и других методов определения потребности в специалистах для налоговых органов, в том числе на основе многофакторного моделирования.

Практическая значимость исследования состоит в конкретных рекомендациях и предложениях по совершенствованию содержания и орга-

низации подготовки специалистов для работы в налоговых органах в образовательных учреждениях, формированию процесса непрерывного профессионального образования и воспитания будущих специалистов для работы в данной сфере, формированию методологической базы прогнозирования потребности в кадрах для налоговых органов. Результаты исследования могут быть использованы в деятельности кадровых служб системы налоговых органов, а также в образовательном процессе, направленном на подготовку специалистов для работы в этой системе.

Апробация результатов исследования проведена на межвузовской конференции «Государственное регулирование экономики и безопасность бизнеса» (19-20 декабря 2003 г.), региональной научно-практической межвузовской конференции «Государственное регулирование экономики на региональном уровне» (г. Рязань, 21-23 апреля 2004 г.), в разработанной в составе научного коллектива и одобренной Ученым советом ВГНА «Концепции формирования содержания базового высшего профессионального образования персонала государственной службы (основные положения)».

По теме диссертации опубликованы 5 статей, общим объемом 2,6 печ.л. (в том числе авт. 1,9 печ.л.)

Логика исследования определяется поставленными целями и задачами и включает теоретический и эмпирический анализ состояния и тенденций развития функций, задач, организации деятельности налоговых органов, состояние их кадрового потенциала, обоснования путей и методов его формирования и развития. В соответствии с логикой исследования диссертация имеет следующую структуру.

Введение.

Глава 1. Система налоговых органов как социально-правовой институт.

1.1. Назначение и формы организации системы государственной службы, особенности деятельности налоговых органов

1.2. Основные функции налоговых служащих и требования к их профессиональным качествам.

Глава 2. Современное состояние и тенденции развития кадрового потенциала налоговых органов.

2.1. Основные показатели состояния кадрового потенциала налоговых органов и тенденции его развития.

2.2. Зарубежный опыт формирования кадров налоговых органов

Глава 3. Пути совершенствования формирования и развития кадрового потенциала налоговых органов.

3.1. Обновление содержания подготовки дипломированных специалистов для налоговых органов.

3.2. Совершенствование организации подготовки специалистов для налоговых органов.

3.3. Методологические основы прогнозирования потребности в дипломированных специалистах для системы налоговых органов.

Заключение.

Список литературы.

Приложение.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

Функционирование государства как основного элемента политической системы общества, выступающего от имени общества и действующего в его интересах, происходит на основе реализации являющихся прерогативой государства властных функций, определенных соответствующими законодательными актами, прежде всего Конституцией страны.

Властные функции государства реализуются, в свою очередь, посредством государственного управления - централизующего и регулирующего воздействия, вследствие которого функции государства приобретают устойчивость, сохраняющуюся в определенном состоянии, либо преобразовываются, переходят в новое качество.

Это воздействие реализуется через исполнительную и распорядительную работу государственных органов, в основе которой лежит профессиональная деятельность персонала этих органов по осуществлению их полномочий, то есть государственную службу1, основная функция которой может быть охарактеризована как организация практической реализации задач государственного управления.

Изложенное показывает многоаспектность и многогранность содержания государственной службы как деятельности по реализации функций и задач государственного управления. Важнейшим признаком государственной службы в развитом правовом демократическом государстве является служение закону.

К составным элементам государственной службы можно отнести совокупность норм, правил, стандартов, процедур, регламентирующих порядок осуществления государственной власти, а также профессионально

' Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г (с изм от 27 мая 2003 г )

подготовленных людей (персонал государственной службы), участвующих в исполнении задач различных государственных органов управления

При этом под термином «персонал государственной службы» следует понимать контингент работников системы государственной службы, занятый исполнением функций государственных служащих, в отличие от понятия «кадровый состав» или «кадры», в который входят все категории занятых в органах государственной службы, включая технический персонал, охрану. При этом важнейшей характеристикой кадров является их количественный и качественный состав, уровень их профессионализма и компетентности, что в целом определяется понятием «кадровый потенциал» органов государственной службы, включая возможные направления его развития. Содержание понятия «кадровый потенциал» государственной службы можно применить и по отношению к персоналу.

Сам персонал государственной службы имеет внутреннюю структуру. Прежде всего - это служащие, реализующие непосредственно задачи государственного управления (основная деятельность) и, во-вторых, контингент служащих, осуществляющих финансово-бухгалтерское, информационное и прочее обеспечение основной деятельности. Понимая под персоналом государственной службы совокупность этих двух категорий работников, проблемы прогнозирования его развития рассматриваются нами, главным образом, применительно к служащим, осуществляющим основную деятельность, поскольку именно они в прямом смысле реализуют функции государственного управления. Именно их подготовка, с одной стороны, должна носить характер формирования менталитета государственных служащих, а с другой - подготовки высокопрофессиональных специалистов, ориентированных на работу в определенном секторе государственной службы. Подготовка работников обеспечивающего сектора (например, бухгалтеров) не имеет подобной направленности.

Поскольку деятельность налоговых органов рассматривается как составная часть системы государственной гражданской службы, присущие ей основные характеристики, требования к персоналу государственной службы в полной мере можно отнести и к персоналу налоговых органов, его кадровому потенциалу, развитие которого связано с подготовкой специалистов соответствующего профиля.

Конкретное содержание деятельности работников налоговых органов, проходя в рамках государственной службы и выражая интересы государства, определяется спецификой объекта труда. Прежде всего, работники налоговых органов осуществляют контроль за выполнением всеми налогоплательщиками законодательно установленных норм и правил уплаты налогов. Это положение особенно важно подчеркнуть в свете достаточно распространенного представления о том, что работники налоговых органов производят взимание налогов: они не взимают, а контролируют правильность их уплаты. В этой связи, одной из основных составляющих деятельности налоговых служащих является ее правовой аспект. При этом одной из задач является обобщение опыта контроля за исполнением нормативных актов в сфере налогообложения и подготовки на данной основе предложений по их совершенствованию.

В круг функций персонала налоговых органов также входит деятельность по оценке правильности расчета размеров уплачиваемых налогов, вытекающих из законодательных норм, правил по установленной методике. Это направление отражает финансово-бухгалтерский аспект деятельности работников налоговых органов.

Еще одна функция работников налоговых органов заключается в оценке существующей и перспективной налоговой базы налогоплательщиков Данное направление представляется чрезвычайно важным, поскольку определяет объективные критерии оценки полноты уплаты налогов, перспектив, т.е. прогноза их возможных объемов. Этот вид деятельности но-

сит не только финансово-аналитический, но и экономический характер, поскольку связан с экономической оценкой форм и методов организации и текущего состояния хозяйственной деятельности налогоплательщика, а соответственно, и возможных путей сокрытия им доходов и уклонения от уплаты налогов Результаты такого анализа необходимы не только для определения четких требований к объему налогообложения, но и для совершенствования системы налогообложения в целом: в ее правовом, финансовом и организационном аспектах.

Еще одним направлением деятельности налоговых органов является организационно-методическое обеспечение функционирования всей сферы налогообложения. Содержание этой деятельности заключается в четкой регламентации принципов, состава, и структуры функционирования системы налоговых органов, всего спектра проводимых ими работ, в том числе учетного и контрольного характера, прав, обязанностей и процедур, определяющих взаимодействие между налоговыми органами и прочими участниками налоговых отношений. Одним из направлений этой деятельности является информирование, обеспечение необходимой документацией и проведение разъяснительной работы с налогоплательщиками, населением по всем вопросам налогообложения.

Таким образом, в общем контексте деятельности работников налоговых органов как государственных служащих ими реализуются четыре основных взаимосвязанных функции: общесистемная, правовая, финансово-экономическая, организационно-методическая.

В целом труд, выполняемый персоналом налоговых органов, является общественно ответственным, высокопрофессиональным и предъявляет высокие требования к личностным качествам каждого исполнителя: его ответственности за свою деятельность, профессионализму и компетентности, умению системного решения многоплановых задач высокого класса сложности, правильному построению взаимоотношений с клиентами.

В то же время существующие качественные и количественные показатели персонала налоговых органов в ряде случаев не соответствуют этим требованиям. Прежде всего, это связано с тем, что ранее не велась целенаправленная профильная подготовка специалистов для налоговых органов и они формировались из специалистов в области смежных профессий: права, финансов, экономики либо работниками, имеющими высшее или среднее специальное образование в других областях знания. Это привело к тому, что в составе персонала территориальных налоговых органов высшее и среднее профессиональное образование экономического профиля имеет только около 75% работников. При этом доля работников с высшим образованием составляет около 70%. Но даже имеющаяся у них специализированная отраслевая подготовка во многом не соответствует современным требованиям налогового служащего, поскольку этот род деятельности является достаточно новым, требующим наличия у работников устойчивого мировоззрения с позиции интересов общества и государства, нового типа мышления, основанного на интеграции правовых, финансово-экономических, организационно-управленческих знаний и умений. В связи с этим содержание образования государственного налогового служащего представляется как комплексное, междисциплинарное, только на этой базе у него могут быть сформированы необходимые качества.

Исходя из сущности функционального предназначения налоговой службы, специалист-налоговик должен иметь равно развитые знания и умения в нескольких профессиональных областях: юриспруденции, экономике, финансах, организационно-управленческой деятельности, при этом все знания и умения должны формироваться в виде единого, взаимоувязанного комплекса Это уже само по себе определяет широкий профиль специалиста, преобладание в его подготовке общенаучных и общепрофессиональных знаний над конкретными и специальными дисциплинами, спектр которых, исходя из возможных направлений будущей деятельности

работника налоговой службы, может быть достаточно велик, и охватить его в процессе обучения в рамках установленных сроков высшего образования практически невозможно

Из сказанного следует, что специализацию в подготовке работника рассматриваемого профиля для более конкретного вида деятельности целесообразно рассматривать как особый, самостоятельный этап обучения Все это свидетельствует о возможности и целесообразности подготовки работника налоговой службы в режиме ступенчатого высшего образования, где первая ступень - бакалавриат.

В то же время подготовка кадров по налогам осуществляется во многих вузах пока еще в основном путем дополнения числа экономических или юридических дисциплин и носит «догоняющий» характер. Это вызывает необходимость разработки нового подхода к совершенствованию системы налогового образования в стране, одновременно учитывающего положения различных профессиональных полей знаний.

При этом в учебных программах многих вузов юридического и экономического профиля, выпускники которых идут на работу в налоговую службу, практически отсутствует обучение студентов и слушателей современным технологиям делового общения и взаимодействия, тем более с учетом специфики работы в налоговых органах и сложившихся у налогоплательщиков негативных установок по отношению к ним. Ощущается отсутствие системы: «школа-вуз-профессиональная деятельность» применительно к подготовке государственных налоговых служащих, предполагающей реализацию принципа непрерывного образования в условиях развитого социального партнерства учебных заведений и налоговых органов.

Недостаточное развитие имеют активные методы обучения будущих налоговых служащих, в том числе с применением современных информационных технологий.

Для совершенствования содержания базовой подготовки кадров, ориентированных на деятельность в налоговой службе, предлагается модель формирования учебного плана в части общепрофессиональных дисциплин на основе деятельностного подхода. Реализация этого подхода в диссертации произведена по следующей схеме:

- определение основных функций работников налоговых органов;

- определение основных задач, решаемых в процессе деятельности работниками налоговых органов;

- определение основных умений работников, необходимых для решения поставленных задач;

- определение основных знаний работников, необходимых для развития соответствующих умений;

- определение совокупности дисциплин, необходимых для формирования соответствующих знаний будущих работников

Полнота изучения каждой дисциплины должна быть определена в режиме детальной проработки ее конкретной значимости с позиций межпредметных связей, общей оптимизации объема и структуры учебной информации Эта работа должна сопровождаться детальной экспертизой представленной модели формирования содержания подготовки персонала со стороны соответствующей службы налоговых органов, как непосредственно заинтересованного и наиболее значимого для образовательных учреждений делового партнера, работодателя.

При этом предполагается, что базовые знания гуманитарно-социального, математического и естественно-научного характера по предполагаемой специальности (направлению) студенты получают в результате изучения дисциплин, входящих в соответствующие циклы, достаточно единообразные для подготовки специалистов рассматриваемого профиля

Умения (соответственно, знания), необходимые для решения задач специфического характера, вытекающих из особенностей предметной об-

ласти деятельности (налоговая служба), студент получает в вузе на уровне специализации путем изучения дисциплин, раскрывающих особенности конкретных форм и методов деятельности работников налоговой службы в рамках ее общих функций, либо в режиме профессионально-ориентированной магистратуры, либо в рамках обучения по согласованию с заказчиком кадров.

В целях последовательной селекции будущих служащих налоговых органов на основе профориентации, профотбора и других методов, постоянного обновления знаний функционирующих кадров появляется необходимость формирования многоуровневой и непрерывной системы налогового образования, отвечающей мировым принципам его построения.

Реализация принципов построения такого многоуровневого и непрерывного налогового образования предполагает существование следующей схемы:

- начальное налоговое образование (элементарные налоговые знания и навыки соблюдения правил и законов - 1-9 классы основной средней школы);

- профессионально ориентирующее общее среднее налоговое образование (специализированные классы, школы, лицеи - 10-11 классы);

- среднее профессиональное налоговое образование (техникумы, колледжи и т.д.);

- высшее профессиональное налоговое образование как форма целенаправленного обучения лиц, имеющих среднее профессиональное налоговое образование;

- высшее базовое профессиональное налоговое образование - бакалавриат (с дальнейшей профессиональной специализацией по практико-ориентированным учебным планам непосредственно в вузах либо в отраслевых учебных центрах);

- высшее научно-ориентированное профессиональное налоговое образование - магистратура;

- послевузовское налоговое образование, осуществляемое в региональных и ведомственных учебных центрах, имеющих соответствующий кадровый состав, научно-методическую и техническую базу

Прогнозирование развития персонала налоговых органов, в первую очередь занятого основной деятельностью, связано с оценкой количественных изменений размеров потребности налоговых органов в специалистах, ориентированных на этот вид деятельности, которых необходимо подготовить в высших учебных заведениях.

Рассмотренные ранее общие и специфические особенности деятельности налоговой службы как составной части государственной службы определяют и особенности методики прогнозирования потребности в специалистах. Эти особенности в основном сводятся к следующим:

- предельная численность персонала налоговой службы определяется директивно, поскольку финансирование ее деятельности производится из средств государственного бюджета;

- конкретные нормативы численности работников налоговых органов, их структура определяется штатными расписаниями.

Указанные обстоятельства с точки зрения определения потребности в специалистах играют двоякую роль. С одной стороны, будучи нормативно определенными, они облегчают проведение расчетов методом прямого счета, с другой - сами по себе указанные нормативы нуждаются в обосновании, которое является достаточно сложным, поскольку труд государственного служащего плохо поддается нормированию с позиций его трудоемкости, чаще всего оцениваемой эмпирически. Тем не менее существуют возможности достаточно обоснованной оценки этой потребности.

Говоря о потребности в специалистах в целом, следует иметь в виду два ее аспекта- общая и дополнительная потребность.

Общая потребность в специалистах (персонале) (П^щ) представляет собой численность специалистов, необходимую для выполнения запланированного объема работ (производственно необходимую) в соответствующем году (базовом) и прогнозируемом.

Под дополнительной потребностью (Пдоп) понимается количество специалистов, необходимое для возмещения убыли по разным причинам работников, замещающих должности специалистов, и прироста их численности по отношению к базовой.

Дополнительная потребность в специалистах складывается из следующих показателей:

- потребность, связанная с увеличением количества должностей, подлежащих замещению специалистами (Пдолжн);

- потребность, связанная с возмещением убыли специалистов (фрикционное движение и естественная убыль - выход на пенсию, смертность) (Пубыт);

- потребность, связанная с частичной заменой лиц, не имеющих необходимого профессионального образования (П^щ).

Таким образом, Пдоп = Пд0„жн + Пу6ьгт +

^эамещ

В диссертации показано, что методологическая база оценки потребности и составляющих ее элементов в прогнозируемом периоде может быть сведена в основном к следующим четырем методам:

- прогнозирование на основе штатно-нормативных показателей;

- прогнозирование на основе трудовой нагрузки на одного специалиста налоговых органов (удельной трудоемкости работ);

- прогнозирование путем корреляции численности персонала налоговых органов с финансово-экономическими, трудовыми и другими показателями, достаточно устойчивыми по величине и динамике развития;

- прогнозирование на основе аналога: размеров и структуры персонала налоговых органов в других странах.

В наибольшей мере отвечает условиям деятельности налоговой системы прогнозирование потребности в персонале на основе штатно-нормативных показателей. Сущность такого подхода состоит в том, что размеры и структура потребности определяются исходя из действующих штатных расписаний налоговых органов (текущая общая потребность) и предполагаемых изменений этих штатных расписаний в прогнозируемом периоде. Но учет этих предполагаемых изменений, их оценка, сами по себе являются достаточно сложной задачей, поскольку ее решение зависит не столько от, хотя и трудно учитываемых, но все же объективных закономерностей движения занятости специалистов, сколько от субъективного понимания и оценки масштабов задач, решаемых служащими налоговых органов, их трудоемкости, возможной трудовой нагрузки на одного работника. К тому же, все во многом зависит и от организационной структуры налоговых органов.

Но тем не менее рассматриваемый подход дает возможность реализовать основные моменты процедуры прогнозирования потребности в специалистах для налоговой службы. Поскольку штатные расписания органов государственной службы, в том числе налоговой, предусматривают собой четко фиксированные количественные показатели требуемых размеров занятости специалистов, то исходя из них можно с определенностью установить (в рамках формального подхода) абсолютные размеры и общей и дополнительной потребности в базовом периоде. Рассмотрение штатных расписаний в ретроспективном периоде дает возможность оценить тенден-

ции изменения общей и дополнительной потребности, провести оценку степени корреляции ее показателей с какими-либо экономическими, трудовыми и иными показателями (в разрезе хотя бы оценки изменения трудовой нагрузки в стоимостном выражении на работников налоговых органов), что открывает возможность для дальнейшего прогнозного моделирования потребности в специалистах.

Кроме того, ретроспективный анализ штатных расписаний позволяет установить тенденции изменения размеров показателей - прироста должностей в системе налоговых органов, естественной (смертность, уход на пенсию) и фрикционной убыли (прибытия) специалистов, частичной замены работников, не имеющих профильного образования.

В определенной мере прогнозная оценка потребности в персонале налоговой службы может быть произведена исходя из удельной трудоемкости их работ. Здесь так же как и в предыдущем случае можно оперировать такими показателями как отношение объема налоговых доходов к численности персонала, либо в удельном выражении этой величины (на одного служащего). Но при этом также остается необходимость решения задачи оценки возможной величины налоговых доходов в перспективном периоде.

В достаточной мере может быть применим метод прогнозирования потребности в персонале на основе подбора аналога. В данном случае речь идет о деятельности персонала государственных налоговых органов, чьи функции, в принципе, однородны для любой страны. Различия лишь в полноте реализации функций налоговой службы, которая зависит от политического устройства государства, типа его экономики, что определяет и масштабы деятельности налоговых органов, численность их персонала.

В связи с этим подбор страны-аналога должен быть основан на определении государств, достаточно сопоставимых по модели и уровню развития экономики, с примерно совпадающими функциями самих налоговых

служащих, при этом схожими должны быть и условия их труда, например, в части использования современных информационных технологий.

Изложенные и возможные другие подходы к определению потребности в специалистах для налоговой службы необходимо применять комплексно, в том числе на основе многофакторного моделирования, при условии подбора факторов экономического, трудового, демографического и иного характера, имеющих устойчивую динамику и достаточно коррели-рующихся с искомыми показателями. В частности, может быть произведена корреляция необходимого числа работников налоговых органов с трудовыми и финансово-экономическими показателями, дающими возможность оценки общей и удельной трудоемкости работы налоговой службы, например - доля ее работников в составе госслужбы, объем собираемых налогов на одного служащего налоговых органов. В свою очередь, для этого необходимо моделирование общей численности служащих в органах госслужбы, объема собираемых налогов на основе учета факторов, обусловливающих изменение этих величин.

При использовании рассмотренных методов все расчеты показателей потребности в специалистах на перспективу сопряжены с использованием экстраполяционного и целевого подхода, которые имеют определенные достоинства и недостатки Так, экстраполяция динамики развития потребности чревата не только переносом сложившихся деформаций кадрового состава, но и их усилением Но и целевой подход применим лишь на базе обоснованной экспертной оценки величины каждого из этих показателей.

( В связи с этим экстраполяционный и целевой подход должны использо-

ваться совместно и дополнять друг друга.

Схема одного из возможных подходов к расчету потребности в специалистах для налоговых органов на основе целевой установки - роста ВВП - представлен на рис. 1.

ПОКАЗАТЕЛЬ

МЕТОДЫ РАСЧЕТА

ВВП

Прямой

ПдОП Пдолжи + Пубыт Пздюц

Целевой, эксграполяционный Целевой, эксграполяционный Целевой, экстраполяционный

Целевой

Целевой, экстраполяционный, аналогии

Прямой счет

Прямой счет

Целевой, экстраполяционный, аналогии

Рис. 1 Схема разработки прогноза потребности в специалистах для налоговых органов на основе целевого подхода

При таком подходе величины составляющих дополнительную потребность Пубыт и Пзамеш. определяются как доли от общей потребности на основе оценки ее фактического значения с учетом динамики изменения во времени. Величина прироста должностей ПД01ЖВ определяется как разница

Пдо™, = Побщ - ( Пу6ь|Т + Пзамещ), т.е. процесс расчета идет «от целого к частному».

Из приведенной схемы следует, что расчеты величины основных показателей сопряжены с необходимостью значительного по объемам исследования состояния и динамики изменения ряда финансово-экономических и трудовых макроэкономических факторов. Это в достаточной мере может быть осуществлено лишь на основе систематического сбора и анализа соответствующей информации, работы экспертов, проведения вариантных расчетов, для чего необходимы соответствующие квалифицированные исполнители и ресурсы.

Проведенные в диссертации оценочные расчеты показывают, что на период до 2010 года численность персонала налоговой службы будет составлять порядка 170-190 тысяч человек и дополнительная потребность в кадрах специалистов для поддержания этого количества работников ежегодно составляет порядка 10 тысяч человек.

По итогам проведенного исследования в диссертации представлен ряд выводов и рекомендаций научного и практического характера.

Публикации по теме диссертации:

1. К оценке состояния и путей развития кадрового потенциала системы государственной службы // Вестник ВГНА - 2002. - № 1 (0,5 печ л).

2. О функциях государственных служащих в современных условиях // Вестник ВГНА. - 2004. - № 2 (0,5 печ.л.).

3. Методологические основы прогнозирования потребности в кадрах налоговой службы- Сборник научных статей профессорско-преподавательского состава Всероссийской государственной налоговой академии МНС России - М - ВГНА МНС России, 2003. - Вып. 3 (1,1 печ.л.) (из них авт. - 0,4 печ.л.).

4. Некоторые вопросы совершенствования работы государственных служащих. Государственное регулирование экономики и безопасность бизнеса // Материалы межвузовской конференции. - М.: ВГНА МНС России, 2004 (0,3 печ.л.).

5. Пути совершенствования подготовки специалистов для налоговой службы. Государственное регулирование экономики на региональном уровне //Материалы региональной научно-практической межвузовской конференции. - М.: ВГНА МНС России, 2004 (0,2 печл.).

Подписано в печать 12 10 2004 Формат 60x90 1Л)е- Гарнитура «Тайме». Печать цифровая. _Объем 1,0 печ.л. Тираж 100 экз._

Участок оперативной полиграфии РИО ВГНА МНС России Заказ № 694

Адрес: 109456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д, 4. Тел./факс 371-45-66

л

'й 1 9 9 9 6

РНБ Русский фонд

2005-4 15965

г

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Жукова, Мария Сергеевна

Введение

Глава 1 Система налоговых органов как социально-правовой институт.

1.1 Назначение и формы организации системы государственной 8 службы, особенности деятельности налоговых органов.

1.2 Основные функции налоговых служащих и требования к их 23 профессиональным качествам.

Глава 2 Современное состояние и тенденции развития кадрового 35 потенциала налоговых органов.

2.1 Основные показатели состояния кадрового потенциала 35 налоговых органов и тенденции его развития.

2.2 Зарубежный опыт формирования кадров налоговых органов.

Глава 3 Пути совершенствования формирования и развития кадрового потенциала налоговых органов.

3.1 Обновление содержания подготовки дипломированных 71 специалистов для налоговых органов.

3.2 Совершенствование организации подготовки специалистов 89 для налоговых органов.

3.3 Методологические основы прогнозирования потребности в 101 дипломированных специалистах для системы налоговых органов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Прогнозирование развития кадрового потенциала системы налоговых органов"

Актуалъность исследования

На современном этапе становления России как демократического государства с рыночной социально ориентированной системой хозяйствования, формирования законодательно- правового обеспечения всех направлений жизни гражданского общества существенно новый смысл приобретают функции, формы, содержание и технологии деятельности системы государственной службы и налоговых органов как составной ее части. Это, в свою очередь, определяет необходимость соответствующих изменений в содержании и технологиях деятельности кадров налоговых органов, высоких требований к личным и профессиональным качествам работников.

Для этого уровень профессионализма и компетентности кадров налоговых органов должен соответствовать сложности и ответственности задач, решаемых им в процессе деятельности по обеспечению исполнения полномочий данных государственных органов. В то же время, существующий кадровый состав налоговых органов, его профессионально-квалификационные показатели по ряду направлений пока еще не удовлетворяют обозначенным требованиям. При этом не отработаны должным образом содержание и организация подготовки специалистов, ориентированных для работы в налоговых органах, механизм оценки количественных показателей потребности в них на перспективу. Несмотря на наличие большого количества публикаций, пока еще нет комплексных исследований этих вопросов.

Все это определяет актуальность изучения и решения проблемы развития кадрового потенциала налоговых органов, в том числе, в аспекте количественных и качественных изменений, которые необходимо и возможно осуществить для перевода его на новый уровень, соответствующий современной роли данного направления государственной службы.

Целью исследования является научное обоснование путей развития кадрового потенциала налоговых органов, повышения его образовательного и профессионально- квалификационного уровня.

Для достижения цели исследования в диссертации поставлены следующие задачи:

S изучить и уточнить роль и назначение системы налоговых органов как составной части государственной гражданской службы в складывающихся новых условиях жизни общества; S исследовать происходящие изменения в функциях и содержании деятельности служащих налоговых органов, круга решаемых задач; S провести анализ количественного и качественного состояния имеющегося кадрового потенциала налоговых органов, определить его соответствие современным требованиям и основные направления развития; ■S сформулировать основные направления обновления содержания подготовки персонала налоговых органов; S обосновать подходы к совершенствованию организации системы подготовки персонала налоговых органов в образовательных учреждениях;

S разработать пути совершенствования методологии прогнозирования потребности налоговых органов в дипломированных специалистах с учетом специфических особенностей деятельности этих органов;

Объектом исследования является кадровый потенциал системы налоговых органов.

Предметом исследования является развитие кадрового потенциала системы налоговых органов.

Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод исследования, системный подход, методы анализа и синтеза, сравнительной статистики, конкретных социально- экономических исследований. Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления и государственной службы; современных методов управления персоналом; по проблемам формирования и функционирования системы налоговых органов; по вопросам содержания, функций и задач деятельности налоговых служащих, содержанию и организации их базовой подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки; в области методологии прогнозирования потребности экономики в кадрах специалистов.

Информационную базу наследования составили законодательные нормативные акты в части регламентации деятельности налоговых органов, функций и задач их персонала; данные государственной и ведомственной статистики; материалы, опубликованные в периодической печати и помещенные в Интернете, собственные разработки и расчеты автора.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

• развито понимание целей, задач и функций налоговых органов с позиции их функционирования как специализированного сектора государственной гражданской службы; дана авторская трактовка понятия «персонал государственной службы» и его структуры, обоснована применимость этого понятия к кадрам налоговых органов, как персонифицированным выразителям и носителям общественных и государственных интересов; показано, что в этом аспекте строятся роль, функции, формы организации и конкретное содержание их деятельности, которая связана с решением широкого круга комплексных задач высокой степени сложности, требующих наличия системных знаний, умений, навыков в области права, финансов, менеджмента;

• сформулированы требования к личностным и профессионально-квалификационным качествам персонала налоговых органов. Определено, что специфика его деятельности обуславливается непосредственным взаимодействием, как ответственных государственных служащих, с конкретными людьми - налогоплательщиками, либо представителями хозяйствующих субъектов. В связи с этим, особое значение приобретают умения работников налоговых органов поддерживать деловое общение, навыки построения межличностных отношений;

• обоснованы пути совершенствования содержания подготовки специалистов с высшим образованием для работы в налоговых органах на основе деятельностного подхода, включающего анализ функций и содержания труда работников налоговых органов, формулирование на этой основе перечня задач, решаемых в процессе трудовой деятельности, выявление необходимых для этого умений работников и отбора для их развития соответствующего объема и структуры знаний на основе межпредметного подхода.

• развита методологическая база прогнозирования потребности экономики в специалистах применительно к условиям деятельности налоговых органов; обоснованы возможные подходы к решению этой задачи за счет использования различных методов: прямого счета, исходящего из штатно- нормативного характера формирования штатов налоговых органов; на основе показателей возможной трудовой нагрузки (удельной трудоемкости работ) в виде объемов налогов и сборов на одного работника; путем корреляции численности персонала с достаточно устойчивыми по величине и во времени финансово- экономическими, трудовыми и иными показателями; на базе аналога - размеров и структуры персонала налоговых органов в других странах. Показана необходимость комплексного использования указанных и других методов определения потребности в специалистах для налоговых органов, в том числе, на основе многофакторного моделирования.

Практическая значимость исследования состоит в конкретных рекомендациях и предложениях по совершенствованию содержания и организации подготовки специалистов для работы в налоговых органах в образовательных учреждениях, формированию непрерывного профессионального образования и воспитания будущих специалистов для работы в данной сфере, формированию методологической базы прогнозирования потребности в кадрах для налоговых органов. Результаты исследования могут быть использованы в деятельности кадровых служб системы налоговых органов, в образовательном процессе подготовки специалистов для работы в этой системе.

Апробация результатов исследования проведена на межвузовской конференции «Государственное регулирование экономики и безопасность бизнеса» (19-20 декабря 2003г.), региональной научно- практической межвузовской конференции «Государственное регулирование экономики на региональном уровне» (г. Рязань 21-23 апреля 2004г.), в разработанной в составе научного коллектива и одобренной Ученым советом ВГНА «Концепции формирования содержания базового высшего профессионального образования персонала государственной службы (основные положения)»

По теме диссертации опубликованы 5 статей, общим объемом 2,1 п.л. (в том числе авт.- 1,4 п.л.)

Логика исследования определяется поставленными целями и задачами и включает теоретический и эмпирический анализ состояния и тенденций развития функций, задач, организации деятельности налоговых органов, состояние их кадрового потенциала, обоснования путей и методов его формирования и развития.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Жукова, Мария Сергеевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенные в диссертации исследования места, форм, функций персонала налоговой службы России, содержания деятельности работников налоговых органов, требований к их личностным и профессиональным свойствам, качественных и количественных характеристик кадрового потенциала налоговых органов, основных подходов к совершенствованию подготовки специалистов в области налогообложения, оценки потребности в них налоговых органов, зарубежного опыта формирования персонала налоговой службы позволяют сделать следующие выводы и предложения: 1. В результате проведенной в диссертации аналитической работы установлено:

1.1 Будучи составной частью системы государственной службы страны, налоговая служба выполняет тем самым функции государственного управления, включена в механизм реализации властных функций государства, общества. Это определяет государственно- общественный характер деятельности персонала налоговой службы.

1.2 Государственно- общественный характер деятельности персонала налоговой службы обуславливает основные требования к личным и профессиональным качествам работников налоговых органов: гражданственности, высокой культуре, способности и умению вести деловое общение с клиентами, социальной ответственности за принимаемые решения, фундаментальные знания в области права.

1.3 Специфика деятельности налоговых органов, основной функцией которых является контроль за соблюдением норм налогового законодательства по полной и своевременной уплате налогов и платежей, требует наличия у работников налоговой службы комплексных междисциплинарных знаний в смежных областях юриспруденции, экономики, финансов, управления, на основе которых, формируются соответствующие умения системного решения профессиональных задач.

1.4 Современный кадровый потенциал налоговых органов в количественном и качественном отношении не в полной мере отвечает требованиям. В своей значительной части работники налоговых органов не имеют профильного налогового образования, а представлены специалистами других профессий, не связанных с основными для налоговой деятельности (правом, экономикой, финансами).

Пока еще не до конца решена проблема содержания и организации профильной подготовки специалистов с высшим образованием для работы в налоговых органах, что затрудняет развитие персонала налоговой службы.

Формирование учебных программ подготовки кадров для работы в налоговой службе происходит во многом путем приращения дополнительных дисциплин к имеющимся учебным планам подготовки специалистов экономического профиля. Интеграционный, межпредметный характер деятельности персонала налоговой службы определяет необходимость усиления межпредметного метода формирования содержания их подготовки.

1.5 В недостаточной мере разработана методология оценки потребности налоговых органов в кадрах специалистов, особенно на перспективный период. Это затрудняет формирование обоснованного заказа на подготовку специалистов для налоговой службы, целенаправленное комплектование контингента студентов в разрезе регионов страны и высших учебных заведений.

2. На основе результатов проведенной в диссертации исследовательской работы сформулированы следующие научные положения:

2.1 Развиты отдельные теоретико-методологические положения, в части функций системы государственной службы на современном этапе формирования общественного устройства России, характеризующегося утверждением приоритета демократичности, открытости и одновременно суверенности государственной власти с акцентом ее социальной направленности. Определено, что через государственную службу непосредственно реализуются общественные государственные интересы и в этом аспекте должны соответственно, строиться роль, функции, формы организации и общий характер деятельности системы налоговых органов как составной части государственной службы, содержание труда занятых в них работников, с учетом специфических задач налоговой службы.

2.2 Обоснованы требования к содержанию деятельности персонала системы государственной службы и налоговых органов. Исполнение государственной должности - это, прежде всего, выполнение роли персонифицированного выразителя и носителя общественных и государственных интересов. Государственная служба всегда связана с участием в подготовке, принятии и реализации государственно-властных, управляющих решений, контроля за соблюдением законодательства. В отношении налоговых органов основным содержанием и задачами государственной службы является контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов, и прочих обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды Российской Федерации.

2.3 Сформулированы требования к личностным и профессионально-квалификационным качествам персонала налоговых органов, как специализированного сектора в составе государственной службы. Показано, что специфика деятельности персонала налоговых органов обуславливает их непосредственное взаимодействие с конкретными людьми-налогоплательщиками, либо представителями хозяйствующих субъектов. В связи с этим особенное значение принимают умения работников налоговых органов поддерживать деловое общение, навык построения межличностных отношений, которые в основе своей должны иметь высокую общую культуру и профессионализм в области менеджмента, права, экономики, финансов, умение системно и активно принимать знания в этих и других областях при реализации своих функций, разработаны методологические основы совершенствования содержания профильной подготовки специалистов с высшим образованием для работы в налоговых органах, показано, что решение этой задачи должно строиться на основе деятельностного подхода, анализа функций и содержания труда работников налоговых органов, формулирования на этой основе перечня задач, решаемых в процессе реализации функций налоговых органов , выявления на этой основе необходимых умений работников, и отбора для их развития необходимого объема и структуры учебной информации в виде тематических разделов соответствующих дисциплин на основе межпредметного подхода, вся эта работа должна проводиться в режиме действенного социального партнерства учебных заведений и органов налоговой службы как заказчиков кадров.

2.4 Получили развитие и новое обоснование определенные положения методологии прогнозирования потребности экономики в специалистах применительно к условиям деятельности налоговой службы.

2.5 Показано, что специфика решения этой задачи для налоговой службы, как и для государственной службы в целом, состоит в отсутствии достаточно надежных объективных критериев оценки трудоемкости работ, осуществляемых государственными служащими при выполнении возложенных на них функций, численность работников определяется конкретными нормативными решениями, вытекающими из политики в области организации государственной службы, тем не менее, существует, хотя и не явная, корреляция численности персонала налоговых органов с некоторыми, достаточно устойчивыми по величине и во времени экономическими, трудовыми, финансовыми показателями, особенно на макроэкономическом уровне. Обоснована возможность использования прогнозирования потребности в специалистах для налоговой службы как методов прямого ее счета, отражающих штатно- нормативный характер формирования контингента налоговых органов, как и других, включая многофакторное моделирование; на основе показателей возможной трудовой нагрузки (удельной трудоемкости работ); исходя их прогнозируемых объемов дохода от налогов и сборов на одного служащего налоговых органов.

2.6 На основе аналога размеров и структуры персонала налоговых органов в других странах, и других методических подходов, обоснована необходимость системного использования различных методов определения потребности в специалистах для налоговой службы.

Практическая значимость исследования состоит в конкретных рекомендациях и предложениях по формированию методологии прогнозирования потребности в специалистах для работы в налоговых органах, по совершенствованию содержания и организации их подготовки в учебных заведениях, формированию системы непрерывного профессионального образования и воспитания будущих специалистов для работы в налоговой службе. Результаты исследования могут быть использованы в деятельности кадровых служб налоговых органов, в учебном процессе по подготовке специалистов налогового профиля.

3. Сформулированные в диссертации научные положения дают возможность разработать следующие практические рекомендации по совершенствованию системы развития персонала налоговой службы.

3.1 На основе проведенного в диссертации уточнения функций работников налоговых органов следует провести уточнение структуры и содержания действующих положений о деятельности налоговых органов и должностных инструкций, регламентирующих обязанности различной категорий служащих налоговых органов.

3.2 Разработанные в диссертации научные положения могут быть использованы в качестве одного из методологических подходов к формированию системы мониторинга состояния и движения персонала налоговой службы в количественном, профессионально-квалификационном, региональном и других разрезах.

3.3 На основе сформулированной в диссертации методологической базы, возможно создание методического обеспечения и инструментария прогнозирования потребности налоговых органов в кадрах специалистов в режиме современных компьютерных технологий, единой для налоговой службы информационной базы, результатов мониторинга. Данная система должна быть открытой и доступной для пользования всеми структурными подразделениями налоговой службы.

3.4 На основе определенных в диссертации подходов к формированию содержания подготовки специалистов с высшим образованием для налоговой службы следует осуществлять разработку нового перспективного государственного стандарта по направлению подготовки «бакалавр налоговой службы».

3.5 Сформулированные в диссертации требования к формированию непрерывного образования и воспитания дают возможность более четкого определения дальнейших путей развития специализированных образовательных комплексов, подомных созданному на базе Всероссийской государственной налоговой академии.

4. Результаты проведенных в диссертации исследований по поставленной проблеме свидетельствуют о необходимости их дальнейшего углубления, поскольку формирование налоговой службы в России еще не завершено и постоянно возникают новые задачи и вопросы по развитию персонала этой службы, требующие для своего решения разносторонних научных проработок.