Совершенствование методики планирования проведения налоговых проверок тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование методики планирования проведения налоговых проверок"

На правах рукописи

Мороз Виктор Владимирович

Совершенствование методики планирования проведения

налоговых проверок

Специальность: 08.00.05 - экономика н управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003061833

Работа выполнена на кафедре налогов и налогообложения федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится 21 сентября 2007 года в 15 00 на заседании диссертационного совета Д 226 003 01 при Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России по адресу 109456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д,4 тел 371-06-11, 371-10-06

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России

Автореферат разослан «21» августа 2007г

Научный руководитель -

доктор экономических наук, профессор Бабленкова Ирина Ивановна

Официальные оппоненты - доктор экономических наук, профессор

Зуев Валерий Михайлович доктор экономических наук, профессор Брагин Николай Иванович

Ведущая организация:

Государственный университет управления

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Взимание налогов и сборов является необходимым условием существования государства, так как позволяет государству выполнять его функции, в том числе социально значимые Обязанность по уплате налогов является безусловной, и это установлено Конституцией Российской Федерации и Налоговым кодексом Российской Федерации. Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом возложена обязанность уплачивать налоги и сборы Но, к сожалению, как показывает практика, юридические и физические лица допускают несвоевременную уплату налогов и других обязательных платежей в связи с рядом объективных и субъективных причин. Стало нормой уклонение от уплаты налогов легальными - когда удается полностью или частично избежать налогообложения, не нарушая при этом действующих правовых норм и нелегальными, т е запрещенными законом способами

Исходя из этого перед налоговыми органами стоит серьезная проблема -контроль за правильностью, своевременностью и полнотой взимания налогов и совершенствование этого контроля

Актуальность исследования. Основным финансовым ресурсом государства являются налоговые доходы, обоснованное планирование их поступлений можно считать основой эффективного государственного управления Современный уровень развития общественных отношений в сфере налогообложения, а также постоянное совершенствование законодательства о налогах и сборах предполагают необходимость научного анализа происходящих правовых изменений и осмысления тех организационно-экономических механизмов, которые используются государством для реализации своих интересов при осуществлении налоговых изъятий Наиболее значимой в этом отношении является созданная российским государством система налогового контроля, правовое оформление которой призвано обеспечить соблюдение баланса интересов государства и лиц, исполняющих налоговые обязанности В большей

степени именно в рамках налогового контроля изо дня в день происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере, что, естественно, вызывает повышенный интерес к изучению функционирования его своеобразного механизма Таким образом, нормальное осуществление функционирования органов государственного налогового контроля невозможно без проведения всестороннего экономического анализа налоговых проверок и налоговых поступлений в бюджетную систему страны от их проведения

Налоговый контроль в Российской Федерации, осуществляется с учетом прогнозов бюджетной и налоговой политики, ориентирует на максимально высокий уровень мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему Основная цель государства при осуществлении налогового контроля заключается в своевременном формировании налоговых доходов бюджетов, а также на постоянной основе в выявлении и изъятии в бюджетную систему доначисленных сумм налогов и сборов, предотвращение совершения нарушений налогового законодательства, воспитания у налогоплательщиков налоговой культуры и дисциплины В связи с этим неуплата налогов нарушает интересы государства, то есть приводит к недопоступлению доходов в бюджетную систему и ставит под угрозу исполнение расходной части бюджетов всех уровней государственной и муниципальной власти РФ В этой связи актуальное значение приобретает разработка и применение единой методики планирования подготовки и проведения налоговых проверок как одного из наиболее важных инструментов осуществления государственного налогового администрирования

Эти положения определяют актуальность выбранной темы исследования, его цель и задачи

Цель и задачи исследования. Целью исследования является выявление эффективных механизмов управления налоговыми поступлениями в консолидированный бюджет Российской Федерации посредством совершенствования методики и практики планирования проведения налоговых проверок на региональном уровне

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:

- исследовать системы налогового контроля и влияние налоговой политики на формирование бюджета,

провести сравнительный анализ зарубежного и российского опыта проведения налоговых проверок,

- разработать методические основы планирования и подготовки налоговых проверок,

- оценить эффективность механизма проведения налоговых проверок на региональном уровне,

сформулировать предложения по повышению эффективности и совершенствованию методики планирования проведения проверок

Объектом исследования является налоговый контроль в Российской Федерации, прежде всего, территориальных органов ФНС России

Предметом исследования является организационный механизм проведения камеральных и выездных налоговых проверок и совершенствование методики их проведения на региональном уровне, обеспечивающих реальную оценку эффективности функциональной деятельности территориальных налоговых органов

Теоретическую основу исследования составляют научные положения, содержащиеся в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономической теории, управления экономикой, регионалистики и налогового администрирования Из числа работ, посвященных вопросам теории и практики налогово-бюджетных отношений в Российской Федерации, на наш взгляд следует выделить работы К К Баранова, О В Богачевой, ЕВ Бушмина, А Г Игудина, АМ Лаврова, ВН Лексина, НС Максимовой, ЛП Павловой, ИВ Подпориной, Г Б. Поляка, ВМ Родионовой, МВ Романовского, НМ Сабиювой, СП Солянниковой, РГ Сомоева,' А Р Улюкаева, В Б Христенко, С Н Хурсевича, А Н Швецова и других

Проблемы формирования эффективной налоговой системы рыночной России, включающие и вопросы организации налогового контроля, осуществляемого налоговыми органами, рассматривались в трудах многих российских ученых и специалистов В их числе И И Бабленкова, А В Брызгалин, В И. Волковский, А 3 Дадашев, И Н Куксин, М В Мишустин, Л П Окунева. М П Павлович, В Г Пансков, А Б Паскачев, И А Перонко, К В Сомик, Д Г Черник, СД Шаталов, ТФ Юткина и др Однако вопросы организации налогового контроля, особенно по разработке концептуальных основ деятельности налоговых органов по осуществлению их планирования, подготовки и проведения налоговых проверок, требуют дальнейшего развития

Информационную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, официальные документы законодательных и исполнительных органов власти, Постановления Правительства РФ, официальные статистические данные и отчеты Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной службы государственной статистики России, инструктивные материалы ФНС России, имеющие отношение к рассматриваемым вопросам, информация налоговой статистики, материалы официальной периодической печати и официальных сайтов органов государственной власти Российской Федерации

Методологической основой работы явились системный подход, методы экономического анализа и синтеза

Для решения поставленных задач в работе использовались методы управленческого учета, планирования, моделирования экономических процессов, анализа отчетности налоговых органов, статистические методы, а также математического и логического моделирования

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке способов и методов управления налоговыми поступлениями в консолидированный бюджет Российской Федерации путём совершенствования системы налогового контроля (налоговых проверок) на региональном уровне и сводится к основным положениям, выносимым на защиту

1 На основе сравнения налогового контроля Германии и России проведен анализ и выявлены положительные и отрицательные стороны опыта подготовки и проведения налоговых проверок

2 На основе обобщения результатов системы налогового контроля предложены наиболее оптимальные методы, положительно влияющие на налоговую политику и улучшающие показатели формирования налоговых доходов

3 Разработаны методические основы планирования и подготовки налоговых проверок с использованием программного комплекса «самоначисления» (по данным налогоплательщиков), то есть отказа от стопроцентного охвата камеральными проверками налогоплательщиков

4 Разработана функциональная модель методики планирования выездных налоговых проверок

5 Разработана методика построения измерительного механизма эффективности деятельности налоговых органов при осуществлении налоговых проверок

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в формировании новых научно-методологических подходов к налоговому контролю и разработке прикладных механизмов его реализации, в доведении его основных положений до конкретных предложений по организации деятельности территориальных налоговых органов, обеспечивающих более высокий уровень мобилизации налоговых поступлений в бюджетную систему страны

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы работниками налоговых органов для анализа и оценки объективности ситуации, фактически сложившейся в регионе с поступлением налоговых доходов в бюджетную систему РФ и соответствующего прогнозирования и планирования их поступлений на краткосрочную и долгосрочную перспективу

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на Межвузовской научно-практической конференции «Государственное регулирование региональной

экономики» (г Рязань, 2004 год), на Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные вопросы налоговой политики и налогового администрирования в Российской Федерации» (г. Москва, ВГНА Минфина России, 2006 год) Основные методологические положения и результаты проведенных исследований изложены в публикациях «Вестник Всероссийской государственной налоговой академии»,« Предпринимательство», «Финансы»

Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 4,5 печ. л (из них 4,0 печ л - лично автора)

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложения Библиографический список включает 147 наименований

Логика исследования обусловила следующую структуру диссертации:

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Экономическое содержание и организация налогового контроля в рыночной экономике

1.1. Принципы организации налогового контроля

1.2. Основы планирования подготовки и проведения налоговых проверок в системе налогового контроля

1.3. Организационный механизм проведения камеральных и выездных налоговых проверок

ГЛаВА 2. Анализ проведения налоговых проверок

2.1. Анализ проведения налоговых проверок и проблемы взаимодействия государственных контролирующих органов в процессе их проведения

2.2. Анализ контрольной работы Управления Федеральной налоговой службы по Московской области

2.3. Сравнительный анализ зарубежного и российского опыта проведения налоговых проверок (на примере Германии)

ГЛАВА 3. Совершенствование методики и практики проведения налоговых проверок

3.1. Эффективность деятельности налоговых органов при осуществлении налоговых проверок

3.2. Предложения по повышению эффективности механизма проведения налоговых проверок. Функциональная модель методики планирования выездных налоговых проверок

3.3. Совершенствование организационного механизма налоговых проверок ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБИЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ПРИЛОЖЕНИЯ

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

В диссертации обосновано, что для проведения эффективной финансовой политики государству необходимо иметь систему налогового администрирования, механизм которого обеспечивал бы запланированный объем налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля.

Налоговый контроль - это специализированный (только в отношении налогов и сборов) государственный финансовый контроль, сущность которого состоит не только в проверке соблюдения налогового законодательства, но и в проверке правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов, а также в устранении выявленных нарушений

Налоговый контроль можно рассматривать в организационном, методическом и техническом аспектах Первый из них представляет собой выбор форм контроля, состав его субъектов и объектов, второй аспект охватывает методы осуществления контрольных действий, третий - совокупность приемов проверки, их последовательности и взаимоувязки

В настоящее время в условиях полной экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов методы и формы осуществления контрольной

деятельности в сфере налогообложения значительно трансформировались, приобрели юридическую значимость и нашли закрепление в налоговом законодательстве Сегодня неправильный выбор тех или иных форм, приемов и способов осуществления налогового контроля, а также несоблюдение регламентированного законодательными актами порядка осуществления контрольной деятельности может привести к значительным правовым последствиям, например к отмене решений, принятых на основании неправомерно полученных результатов налогового контроля, к признанию недействительными ненормативных актов контролирующих органов, к взысканию ущерба, причиненного в результате неправомерных действий уполномоченных лиц, и тд Кроме этого, неправильный выбор и проведение налогового контроля могут привести к неэффективной деятельности налоговых органов

Под эффективностью деятельности налогового органа при осуществлении налоговых проверок понимается социально-экономическая категория, характеризующая производственные отношения по поводу удовлетворения потребностей общества в налоговых доходах бюджета соответствующего уровня посредством использования потенциала налогового органа и при соблюдении нормативных затрат бюджетных средств на его содержание (схема 1)

Главной целью налогового контроля является создание совершенной системы налогообложения и достижение такого уровня исполнительности (налоговой дисциплины) среди налогоплательщиков, налоговых агентов и иных лиц, при которых исключается нарушение налогового законодательства или их число незначительно

Анализ практики проведения камеральных и выездных налоговых проверок показывает, что нарушения налогового законодательства представляют собой сложную систему, поскольку уклонение от налогообложения совершается, как правило, скрытно, многочисленными и изощренными способами, часто с участием специально организованных финансово-экономических структур

Схема 1

Структура эффективности деятельности кадрового корпуса налоговых органов с позиций реализации интересов

в системе «общества - коллектив — работник»

Анализ правоприменительной практики, проведенный в ходе данного исследования, показал, что входе проведения налоговых проверок основной и наиболее эффективной формой налогового контроля являются выездные налоговые проверки

В таблице 1 приведены данные основных показателей контрольной работы Российской Федерации Эти данные свидетельствуют о том, что, с одной стороны, доначисления на одну выездную проверку, выявившую нарушения, за рассматриваемый период (2005-2006 гг) росли (с 1,6 до 3,7 млн рублей) С другой стороны, наблюдается снижение доначислений на одну камеральную проверку, выявившую нарушения (с 57,8 до 53,1 тыс рублей)

При этом следует отметить, что аналогичная динамика наблюдается и по субъектам Российской Федерации

Таблица 1

Основные показатели контрольной работы

Российская Федерация 2005 г 2006 г Изменения

(V) %,(+,-) пункты

Всего начислено по результатам контрольной работы, млн руб Всего 468 089 684 168 216 079 146,2

в том числе

по результатам выездных проверок, млн. рублей всего 231 634 446 121 214 487 132,6

по результатам камеральных проверок, млн рублей всего 236 455 238 046 1 591 100,7

из них

по проверкам 128 813 147 370 18 557 114,4

пени за несвоевременную уплату налогов, млн руб 107 642 90 676 -16 965 84,2

Количество выездных проверок - всего, ед 219 677 180 768 -38 909 82,3

в том числе

Количество выездных проверок организаций, ед 155 215 126 433 -28 782 81,5

из них количество проверок, выявивших нарушения, ед 139 240 116 667 -22 573 83,8

Уровень результативности выездных налоговых проверок организаций, % 96,6 98,1 X 1,5

доначислено на 1 выездную проверку организации, выявившую нарушения, тыс рублей 1 603 3 730 2127 232,7

Количество выездных проверок физических лиц, ед 64 462 54 335 -10 127 84,3

из них количество проверок, выявивших нарушения 58 670 51 400 -7170 87,8

Уровень результативности выездных налоговых проверок физических лиц, % 90,9 94,6 X 3,7

доначислено на 1 выездную проверку физического лица, выявившую нарушения, тыс рублей 145,0 213,7 68,7 147,3

Количество камеральных проверок, тыс 40 901 47 401 6 499 115,9

из них количество проверок, выявивших нарушения, тыс 2 227 2 777 550 124,7

Уровень результативности камеральных проверок, % 5,4 5,9 X 0,4

доначислено на 1 камеральную проверку , выявившую нарушения, тыс рублей 57,8 53,1 -4,8 91,7

Количество камеральных проверок с истребованием дополнительных документов, тыс 4 054 4 616 562 113,9

Доначислено платежей камеральными проверками с истребованием дополнительных документов, млн рублей 89 780 101 733 11 953 113,3

доначислено на 1 камеральную проверку с истребованием дополнительных документов, тыс рублей 22,1 22,0 П Л "V, 1 99,5

Источник - данные годовых отчетов ФНС России

Эта ситуация свидетельствует о том, что имеет место определенная диспропорция фактически сложившихся темпов роста сравниваемых показателей выездных налоговых проверок и основное снижение доначислений по камеральным проверкам за счет повышения эффективности функционирования отделов выездных налоговых проверок налоговых органов Снижение результативности доначислений на одну камеральную проверку вызвано сложностью механизма проведения самих проверок

На основе проведенного сравнительного анализа Германии и России выявлены положительные и отрицательные стороны опыта механизма и проведения налоговых проверок, а именно установление порядка, в соответствии с которым налогоплательщик должен оказывать содействие проверяющим при проведении проверок, в ходе которых устанавливаются обстоятельства дела, имеющих существенное значение для налогообложения В частности, налогоплательщик должен давать справки, предъявлять бухгалтерскую отчетность, журналы, деловую документацию и иные документы, давать пояснения Кроме этого, по итогам налоговой проверки должен составляться акт проверки (в настоящее время справка о проведенной проверке), в котором отражаются выявленные в процессе проверки факты нарушений, а также при отсутствии выявленных нарушений вместо составления отчета о проверке, достаточно направить налогоплательщику уведомление о невыявлении

13

нарушений в процессе проведенной проверки Все это позволит сократить расходы налогового органа на осуществление налоговой проверки (время проведения проверки и документооборот по оформлению данной проверки), что в свою очередь позволит сэкономленные ресурсы направить на проведение большего количества налоговых проверок Этот процесс подтверждается также зарубежным опытом проведения выездных налоговых проверок на примере Германии Анализ опыта Германии убедительно свидетельствует о том, что наличие эффективной процедуры проведения налоговых проверок является абсолютно необходимым для рациональной организации системы налогового контроля Такое применение процедуры проведения выездных налоговых проверок может обеспечить в условиях значительной нагрузки на специалистов налоговых органов максимальную результативность налоговых проверок как с точки зрения произведенных по их результатам доначислений в бюджет с меньшими затратами, так и с точки зрения воспитания у налогоплательщиков налоговой культуры и дисциплины

Для подтверждения данной гипотезы в работе нами было проведено сравнение результатов деятельности трех региональных Управлений ФНС России, расположенных в разных федеральных округах УФНС России по Волгоградской области, УФНС России по Ярославской области и УФНС России по Новгородской области

Анализ статистических данных, приведенных в диссертации, позволяет сделать вывод о достаточно высоком уровне профессиональной деятельности работников отдела выездных налоговых проверок, а именно уровень результативности выездных налоговых проверок характеризуется устойчивым ростом, бюджетное задание по выездным налоговым проверкам перевыполняется; доначисления на 1 выездную проверку растут; по уровню собираемости доначисленных налогов также наблюдается положительна? динамика и тд По другим субъектам Российской Федерации тенденции и ситуация по налоговому контролю аналогичны

В связи с этим рекомендуется в первоочередном порядке осуществить

меры по

1 упорядочению проведения камеральных налоговых проверок, предусматривающие

- определение исчерпывающего перечня документов, которые могут быть истребованы в налоговые органы в связи с проведением таких проверок,

- исключение возможности повторного представления документов, ранее уже представленных в налоговые органы,

- увеличения минимального срока представления истребованных налоговыми органами документов,

- отказ от требования о необходимости нотариального заверения копий представляемых в налоговые органы документов, если такое требование не определено гражданским законодательством,

- закрепление обязанности налоговых органов по документальному оформлению результатов камеральной проверки в случае выявления в процессе проверки нарушений законодательства о налогах и сборах

2 совершенствованию процедуры проведения выездных налоговых проверок, предусматривающие

- увеличение срока для представления налогоплательщиком возражений на акты таких налоговых проверок,

- создание в налоговых органах специальных подразделений для рассмотрения возражений на акты выездных налоговых проверок с целью исключения такого рассмотрения лицами, проводившими налоговую проверку При этом, эти специальные подразделения должны быть в струкгуре вышестоящего налогового органа, а территориальные - находиться в налоговом органе, осуществляющим такие проверки и право назначать на должность (снимать с должности) таких работников должно быть предоставлено исключительно вышестоящему налоговому органу,

- установление порядка, в соответствии с которым рассмотрение возражений налогоплательщика по акту выездной налоговой проверки должно

15

осуществляться в присутствии налогоплательщика и (или) его уполномоченных представителей При этом они должны иметь возможность защищать свою позицию и давать необходимые пояснения,

- установление пресекательного срока проведения выездной налоговой проверки (2-3 месяца) с возможностью его продления только в случаях проведения экспертизы (привлечения специалистов) и (или) истребования документов у контрагентов и (или) иных лиц, а также при несвоевременном представлении истребованных документов и проверки филиалов Предусмотреть, что в случае фактического отсутствия проверяющих на территории налогоплательщика в период проведения проверки срок проверки не приостанавливается, а решение о продлении налоговой проверки в каждом конкретном случае принимается вышестоящим налоговым органом,

- ограничение оснований для проведения повторных выездных налоговых проверок только в случаях, когда такие проверки проводятся по требованию самого налогоплательщика, суда, в порядке контроля со стороны вышестоящего налогового органа, а также при ликвидации (реорганизации) организации

Такое положение подтверждает раннее сделанный нами по данным таблицы 1 вывод о целесообразности использования для большей объективности оценки контрольной работы предлагаемые в диссертации методические основы повышения результативности налоговых проверок

Для наиболее наглядного свидетельства контрольной работы в диссертационном исследовании был проведен анализ основных показателей контрольной работы по Московской области (таблица 2)

По данным таблицы 2 видно, что уровень безрезультативных выездных налоговых проверок составляет 5,5 процентов, при этом уровень безрезультативных камеральных проверок - 96,3 процентов

Таблица 2

Основные показатели контрольной работы по Московской области

Московская область 2005 г 2006 г Изменения

(VI %, (+,-) пункты

Всего на учете в налоговых органах, ед Всего 182 056 194 800 12 744 107,0

Всего начислено по результатам контрольной работы, млн руб Всего 14 174,2 23 382,7 9 208,6 165,0

в том числе

по результатам выездных проверок, млн рублей всего 5 437,0 11 170,5 5 733,5 205,5

по результатам камеральных проверок, млн рублей всего 8 737,2 12 212,3 3 475,1 139,8

из них

по проверкам 5 261,3 8 133,5 2 872,2 154,6

пени за несвоевременную уплату налогов, млн руб 3 475,9 4 078,8 602,9 117,3

Количество выездных проверок - всего, ед 14164 11 713 -2 451 82,7

в том числе

Количество выездных проверок организаций, ед 10125 8108 -2 017 80,1

из них количество проверок, выявивших нарушения, ед 8 320 6 964 -1 356 83,7

Уровень результативности выездных налоговых проверок организаций, % 90,8 94,5 X 3,8

доначислено на 1 выездную проверку организации, выявившую нарушения, тыс рублей 632,3 1 578,0 945,7 249,6

Количество выездных проверок физических лиц, ед 4 039 3 605 -434 89,3

из них количество проверок, выявивших нарушения 2 980 2 869 -91 96,9

Уровень результативности выездных налоговых проверок физических лиц, % 73 3 79,6 X 6,3

доначислено на 1 выездную проверку физического лица, выявившую нарушения, тыс рублей 59,5 63,2 3,7 106,2

Количество камеральных проверок, тыс 1 737,2 2 013,3 276,1 115,9

из них количество проверен выявивших нарушения, тыс 63,3 73,8 •«0,5 116,6

Уровень результативности камеральных проверок, % 3,6 3,7 X 0,0

доначислено на 1 камеральную проверку, выявившую нарушения, тыс рублей 83,1 110,2 27,1 132,6

Количество камеральных проверок с истребованием дополнительных документов, тыс. 36,2 69,7 33,5 192,7

Доначислено платежей камеральными проверками с истребованием дополнительных документов, млн рублей 3 616,8 5 407,8 1 790,9 149,5

доначислено на 1 ет/ералььую проверку с истребованием дополнительных документов тыс рублей 100,0 ( 77,6 -22,4 77,6

По состоянию на 01 01 2006 года на учете по месту своего нахождения состоит более 182 тысяч организаций Общее количество проведенных выездных налоговых проверок организаций уменьшилось в 2006 году на 19,9 процентных пунктов (с 9 125 до 8 108) по сравнению с 2005 годом. Этот анализ показывает, что из зарегистрированных организаций проверено всего лишь 4 процента, то есть налогоплательщики не могут быть охвачены в течение 3 лет выездными налоговыми проверками, следовательно, они получают своего рода налоговую амнистию

Возникает необходимость увеличения срока исковой давности (срока возможного охвата проверкой) и количества выездных налоговых проверок, а также повышения результативности их проведения.

Повышения результативности выездных налоговых проверок можно добиться за счет снижения риска в процедурах отбора налогоплательщиков Другими словами, необходимы оценка и управление уровнем (числовыми мерами) риска в процедурах отбора налогоплательщиков

Чтобы достичь поставленной цели требуется анализ тенденции развития технологии, техники и организации системы налогового контроля и проведение исследования, конечными задачами которого, на наш взгляд, являются

1. сокращение трудоемкости аналитической работы при отборе налогоплательщиков за счет ее автоматизации,

2. повышение результативности выездных налоговых проверок путем обоснованного отбора налогоплательщиков,

3 снижение количества налоговых нарушений за счет повышения качества контрольной работы и выработки у налогоплательщика привычки представлять достоверную информацию, а также полностью и своевременно уплачивать налоги,

4. создание условий для содержательного управления контрольной работой налоговых органов за счет использования единой организационной, методической и информационной основы процесса отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок,

5 создание предпосылок для дальнейшей автоматизации контрольной работы налоговых органов.

При этом подразумевается не только разработка соответствующих методологий и процедур, но и их внедрение

Для вышеперечисленных задач предлагается

1. Отказ от стопроцентного охвата камеральными проверками всех налогоплательщиков, состоящих на налоговом учете в налоговом органе, и внедрении технологии «самоначисления», то есть по данным налогоплательщиков

В настоящее время идет подмена камеральной проверки выездной проверкой для того, чтобы получить более высокую результативность камеральных проверок Подмена налоговыми органами камеральных проверок выездными налоговыми проверками осуществляется следующим образом истребуются документы от налогоплательщиков вплоть до первичных для того, чтобы выявить нарушения, а это должно быть только лишь при выездных проверках, в связи с чем теряется смысл в проведении таких камеральных проверок

В связи с этим высвобождаемая численность работников отдела камеральных проверок может быть направлена на проведение выездных налоговых проверок, результативность и эффективность которых выше

2. Отбор налогоплательщиков для планирования проведения выездных налоговых проверок должен осуществляться

• Во-первых, с обязательным анализом сравнения сумм предполагаемых доначислении по результатам выездной налоговой проверки с затратами на ее проведение для исключения безрезультативных проверок, то есть должно соблюдаться следующее правило сумма предполагаемых доначислений по выездной налоговой проверке должна превышать сумму затрат на проведение этой проверки

£ Пнвнп ) 2 Звнп

где. X Пнвнп - сумма предполагаемых доначислений по выездной налоговой проверке (определяется по результатам автоматизированного камерального контроля в системе ЭОД),

X Звнп - сумма затрат на проведение этой проверки При этом сумма затрат на проведение выездной налоговой проверки должна определяться по следующей формуле

где X ФНОГ - сумма финансирования на содержание налогового органа на год,

год - годовой фонд рабочего времени всех работников налогового органа, Ввнп- время на проведение и оформление результатов выездной налоговой проверки,

Ч — численность работников налогового органа участвующих в проведении выездной налоговой проверки

* Во-вторых, необходимо формировать списки налогоплательщиков подлежащих обязательному включению в план выездных налоговых проверок в следующей последовательности

а) налогоплательщики, проведение выездных налоговых проверок которых обусловлено поручениями правоохранительных органов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, а также вышестоящих налоговых органов,

б) ликвидируемые организации При поступлении в налоговый орган письменного сообщения организации о ее ликвидации (в сроки, установленные пунктом 2 статьи 23 Налогового кодекса РФ) либо сведений, полученных от иных источников, решение о проведении выездной налоговой проверки организации в связи с ее ликвидацией принимается в 10-дневный срок с момента получения указанной информации

Отдел регистрации и учета налогоплательщиков не позднее следующего дня по получению информации о ликвидации организации

соответствующую информацию передает в отдел выездных налоговых проверок, ответственный за подготовку плана выездных налоговых проверок

в) организации, являющиеся крупнейшими и основными налогоплательщиками

Проверку указанных налогоплательщиков необходимо проводить, как минимум, 1 раз в 2 года, с целью недопущения случаев, когда отдельные периоды и виды налогов в связи с ограничениями, установленными статьей 89 Налогового кодекса РФ останутся непроверенными,

г) налогоплателыники-участники схем уклонения от налогообложения и схем минимизации налогов, а также организации, представляющие «нулевые балансы» или не представляющие налоговую отчетность в налоговый орган, в отношении которых у налогового органа имеется информация об осуществлении финансово-хозяйственной деятельности,

д) налогоплательщики, необходимость проверки которых вытекает из мотивированных запросов других налоговых органов В запросе должны быть указаны полное наименование организации (фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя), адрес места нахождения организации (места жительства индивидуального предпринимателя), идентификационный номер налогоплательщика, код причины постановки на учет, основание для проверки (чем вызвана необходимость проведения проверки), вопросы, подлежащие проверке, период деятельности, за который должна проводиться проверка

Затем налоговые органы формируют списки налогоплательщиков, подлежащих первоочередному включению в план проведения выездных налоговых проверок на основании

заключения отдела камеральных проверок, по результатам камеральной налоговой проверки и анализа налоговой и бухгалтерской отчетности (контрольных соотношений показателей форм налоговой и

бухгалтерской отчетности деклараций (расчетов) по налогам и другим обязательным платежам в бюджет),

Конкретные формы и методы анализа налоговой и бухгалтерской отчетности, его объем определяются налоговыми органами, исходя из информации, содержащейся в налоговой и бухгалтерской отчетности,

- заключения отдела камеральных проверок, по результатам анализа основных финансовых показателей деятельности налогоплательщиков с использованием всей имеющейся информации из внутренних и внешних источников («Досье налогоплательщика»), а также проведенного анализа с использованием автоматизированной системы обработки данных «Системы ЭОД» (схема 2)

е) прочие налогоплательщики,

ж) некоммерческие организации (в исключительных случаях)

1) В случае равноценности объектов выбора для выездных налоговых проверок с точки зрения вероятности выявления нарушений законодательства о налогах и сборах предпочтение отдается налогоплательщикам, имеющим наибольшие показатели выручки от продаж товаров (продукции, работ, услуг), численности работающих, суммы причитающихся в бюджет налогов и сборов, а также прогнозируемых возможностей взыскания доначисленных налогов, пени и штрафов

Исходя из конкретных особенностей соответствующей территории, обслуживаемой налоговым органом и возможностей инспекторского состава, налоговые органы формируют список налогоплательщиков для включения в план проведения выездных налоговых проверок

3. Совершенствование процедуры проведения и оформления результатов проверки, а именно снижение документооборота То есть по итогам налоговой проверки должен составляться акт проверки, а не справка как промежуточный документ При отсутствии выявленных нарушений достаточно1 направить налогоплательщику уведомление о невыявлении нарушений в процессе

Схема 2

Информационные ресурсы о налогоплательщиках, формирующие «Досье налогоплательщика», используемые для осуществления налогового контроля

Внутренние источники информации

Информация о налогоплательщике, полученная налоговыми органами самостоятельно в процессе выполнения

____контрольных функций_______

• По учету налогоплательщиков (ЕГРН),

• По бухгат ерской и налоговой отчетности юридических и физических тиц,

• Сведения о доходах физических лиц (Справки 2-НДФЛ),

• По камеральным проверкам,

• По выездным налоговым проверкам,

• Об исполнении обязанности по уплате налогов и сборов (Карточки расчетов с бюджетом),

• По ков гролю за соблюдением закона РФ «О применении ККТ »,

• По контролю за соблюдением законодательства об обороте алкогольной и табачной продукции,

• По валютному ковтролю,

• Базы данных «НДС», «Счета-фактуры», «Однодневки», «Участники схем ухода от налогообложения», «Участники «притворных (мнимых) сделок», «Недобросовестные контра! енты», «Налогоплательщики, зарегистрированные на подставных лиц», «Налогоплательщики, зарегистрированные на недействительные паспорта» и др

• Прочие внутренние источники

Досье налогоплательщика

Внешние источники информации

Информация, полученная в соответствии с действующим законодательством или на основании соглашений по обмену с контролирующими и правоохранительными органами от.

• Минфина России,

• ФГС России,

• Органов МВД России,

• ГИЬДД МВД России,

• Федеральной миграционной службы,

• Банков России,

• Государственных внебюджетных фондов РФ (ПФ, ФСС, ФОМС),

• Органов Министерства юстиции РФ,

• Федеральной регистрационной службы,

• Министерства природных ресурсов РФ,

• Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,

• Федерального агентства лесного хозяйства,

• Федерального агентства водных ресурсов,

• Органов Министерства транспорта РФ,

• Нотариусов,

• Лицензирующих органов,

• Органов, осуществляющих регистрацию актов гражданского состояния,

• БТИ,

• Иных лиц

Информация, полученная по запросам от

1 Органов МВД России, ■ ГИБДД МВД России, Банков России,

Органов Генпрокуратуры России,

1 Органов Министерства транспорта РФ,

Федеральной службы государственной статистики, Государственных внебюджетных фондов РФ (ПФ, ФСС, ФОМС ), Оптовых баз и организаций, Энерго- и теплоснабжающих организаций, предприятий водоканализационною хозяйства об объемах потребляемой электро- и теплочнергии, воды, топлива и других видов ресурсов. Лицензирующих органов, Администраций рынков, Иных лиц

Иная информация, поступающая от

• Юридических и физических лиц

- из СМИ (радио, телевидение, Интернет, газеты, журналы, рекламные щиты на улицах и др),

- письма, заявления граждан,

- письма и заявления (анонимно)

«доброжелателей», в т ч

конкурентов,

-др

проведенной проверки Все это позволит сократить расходы налоговых органов на осуществление налоговой проверки, а сэкономленные ресурсы направить на проведение большего количества налоговых проверок

Такое применение процедуры выездных налоговых проверок может обеспечить в условиях значительной нагрузки на специалиста налоговых органов максимальную результативность налоговых проверок как с точки зрения произведенных по их результатам доначислений в бюджет с меньшими затратами, так и с точки зрения воспитания у налогоплательщиков налоговой культуры и дисциплины

В целях эффективного решения всех этих задач в нашем диссертационном исследовании разработана функциональная модель методики планирования выездных налоговых проверок (далее - функциональная модель), предусматривающая новый подход к построению системы отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок

Согласно функциональной модели планирование выездных налоговых проверок - это открытый процесс, построенный на отборе налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок по критериям риска совершения налогового правонарушения, в том числе общедоступными критериями Ранее планирование выездных налоговых проверок являлось сугубо внутренней конфиденциальной процедурой налоговых органов

В целях обеспечения системного подхода к отбору объектов для проведения выездных налоговых проверок, функциональная модель определяет алгоритм такого отбора Отбор основан на качественном и всестороннем анализе всей информации, которой располагают налоговые органы (в том числе из внешних источников) и определении на ее основе «зон риска» совершения налоговых правонарушений

Таким образом, в нашем диссертационном исследовании планирование выездных налоговых проверок взаимоувязано с формированием и развитием у налогоплательщиков правильного понимания законодательства о налогах и

сборах, убеждения в недопустимости его нарушения и необходимости точного соблюдения законов

Функциональная модель методики планирования выездных налоговых проверок разработана в целях1

2) создания единой системы планирования выездных налоговых проверок,

3) повышения налоговой дисциплины, культуры и грамотности налогоплательщиков;

обеспечения роста доходов государства за счет увеличения числа налогоплательщиков, добровольно и в полном объеме исполняющих налоговые обязательства,

5) сокращения количества налогоплательщиков, функционирующих в «теневом» секторе экономики,

информирования налогоплательщиков об основных критериях отбора для проведения выездных налоговых проверок.

Построение единой, открытой и понятной для налогоплательщиков и налоговых органов методики планирования выездных налоговых проверок базируется на определенных принципах К ним относятся

1 Режим наибольшего благоприятствования для добросовестных налогоплательщиков

2 Своевременность реагирования на признаки возможного совершения налоговых правонарушений

3 Неотвратимость наказания налогоплательщиков в случае выявления нарушений законодательства о налогах и сборах

4 Обоснованность выбора объектов проверки.

В соответствии с новым подходом к организации системы планирования изменен отбор объектов для проведения выездных налоговых проверок Основой данной системы является всесторонний анализ всей имеющейся у налоговое органа информации на каждом этапе планирования и подготовки выездной налоговой проверки

Каждый налогоплательщик должен понимать, что от прозрачности его деятельности, полноты исчисления и уплаты налогов в бюджет зависит возможность не включения в план выездных налоговых проверок

Таким образом, в соответствии с диссертационным исследованием планирование выездных налоговых проверок необходимо проводить на основе принципа двухсторонней ответственности налогоплательщиков и налоговых органов, при соблюдении которого первые стремятся к исполнению своих налоговых обязательств, а вторые - к обоснованному отбору налогоплательщиков д ля проведения выездных налоговых проверок

Обоснованный выбор объектов для проведения выездных налоговых проверок невозможен без всестороннего анализа всей информации, поступающей в налоговые органы из внутренних и внешних источников

К информации из внутренних источников относится информация о налогоплательщиках, полученная налоговыми органами самостоятельно в процессе выполнения ими функций, возложенных на налоговую службу

К информации из внешних источников относится информация о налогоплательщиках, полученная налоговыми органами в соответствии с действующим законодательством или на основании соглашений по обмену информацией с контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления, а также иная информация, в том числе общедоступная

Проводимый с целью отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок анализ финансово-экономических показателей их деятельности содержит несколько уровней, в том числе

- анализ сумм исчисленных налоговых платежей и их динамики, который позволяет выявить налогоплательщиков, у которых уменьшаются суммы начислений налоговых платежей,

- анализ сумм уплаченных налоговых платежей и их динамики, проводимый по каждому виду налога (сбора) с целью контроля за полнотой и своевременностью перечисления налоговых платежей;

- анализ показателей налоговой и (или) бухгалтерской отчетности налогоплательщиков, позволяющий определить значительные отклонения показателей финансово-хозяйственной деятельности текущего периода от аналогичных показателей за предыдущие периоды или же отклонения от среднестатистических показателей отчетности аналогичных хозяйствующих субъектов за определенный промежуток времени, а также выявить противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, и (или) несоответствие информации, которой располагает налоговый орган,

- анализ факторов и причин, влияющих на формирование налоговой базы

В случае выбора объекта для проведения выездной налоговой проверки налоговый орган определяет целесообразность проведения выездных налоговых проверок контрагентов, в том числе и истребования документов у контрагентов, и (или) аффилированных лиц проверяемого налогоплательщика и их проведение

В соответствии с основными целями и принципами выбор объектов для проведения выездных налоговых проверок должен быть построен на целенаправленном отборе, тщательном и постоянно проводимом, всестороннем анализе всей имеющейся у налоговых органов информации о каждом объекте независимо от его формы собственности и сумм налоговых обязательств При осуществлении планирования подлежат анализу все существенные аспекты, как отдельной сделки, так и деятельности налогоплательщика в целом

Приоритетными для включения в план выездных налоговых проверок являются те налогоплательщики, в отношении которых у налогового органа имеются сведения об их участии в схемах ухода от налогообложения или схемах минимизации налоговых обязательств и (или) результаты проведенного анализа финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика свидетельствуют о предполагаемых налоговых правонарушениях

На основе проведенного анализа налогового контроля и диссертационного исследования для отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок разработаны критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков

Общедоступными критериями самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемыми налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок, могут являться

1 Налоговая нагрузка у данного налогоплательщика ниже ее среднего уровня по хозяйствующим субъектам в конкретной отрасли (виду экономической деятельности)

2 Отражение в бухгалтерской или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов.

3 Отражение в налоговой отчетности значительных сумм налоговых вычетов за определенный период

4 Опережающий темп роста расходов над темпом роста доходов от реализации товаров (работ, услуг)

5 Выплата среднемесячной заработной платы на одного работника ниже среднего уровня по виду экономической деятельности в субъекте Российской Федерации

6 Неоднократное приближение к предельному значению установленных Налоговым кодексом Российской Федерации величин показателей, предоставляющих право применять налогоплательщикам специальные налоговые режимы

7 Отражение индивидуальным предпринимателем суммы расхода, максимально приближенной к сумме его дохода, полученного за календарный год

8 Построение финансово-хозяйственной деятельности на основе заключения договоров с контрагентами-перекупщиками или посредниками («цепочки контрагентов») без наличия разумных экономических или иных причин (деловой цели)

9 Непредставление налогоплательщиком пояснений на уведомление налогового органа о выявлении несоответствия показателей деятельности

10 Неоднократное снятие с учета и постановка на учет в налоговых органах налогоплательщика в связи с изменением места нахождения («миграция» между налоговыми органами)

11 Значительное отклонение уровня рентабельности по данным бухгалтерского учета от уровня рентабельности для данной сферы деятельности по данным статистики.

Систематическое проведение самостоятельной оценки рисков по результатам своей финансово-хозяйственной деятельности позволит налогоплательщику своевременно оценить налоговые риски и уточнить свои налоговые обязательства

Кроме этого, на эффективность проведения налоговых проверок влияет взаимодействие и обмен информацией налоговых органов с иными контролирующими органами

Настоящая функциональная модель позволит определить основные приоритеты, принципы и направления реализации единого подхода к планированию выездных налоговых проверок

Предлагаемая система планирования позволит

1) для налогоплательщиков максимально уменьшить вероятность того, что выездная налоговая проверка в текущем году затронет законопослушного налогоплательщика, полностью исполнившего свои обязательства перед бюджетом,

2) для налоговых органов выявить наиболее вероятные «зоны риска» (нарушения законодательства о налогах и сборах), своевременно отреагировать на возможное совершение налоговых правонарушений и определить необходимые мероприятия налогового контроля

Принципы, заложенные в предлагаемой функциональной модели, позволят реализовать

1 Формирование единого подхода к планированию выездных налоговых проверок

2 Стимулирование налогоплательщиков в части соблюдения законодательства о налогах и сборах

3 Повышение налоговой грамотности, культуры и дисциплины налогоплательщиков

Основные публикации по теме диссертации.

1 Мороз В.В Процедура подготовки и проведения выездной налоговой проверки// Сборник научных статей профессорско-преподавательского состава, аспирантов и соискателей ВГНА Минфина России - Вып I - 2006 (1,5 печ л ).

2. Бабленкова ИИ, Мороз В В Эффективность деятельности налоговых органов// Вестник ВГНА - № 3 - 2006 (1 печ л ) (из них авт - 0,5 печ л)

3. Мороз В В Налоговый контроль истребование документов у контрагентов// Вестник ВГНА. - № 1 - 2007 (0,5 печ л.).

4. Мороз В В Порядок организации, проведения и оформления результатов камеральной налоговой проверки// «Предпринимательство» № 4 - 2007 (0,6 печ. л ) (Журнал, рецензируемый ВАКом Минобрнауки РФ)

5 Мороз В В Пути повышения эффективности выездной налоговой проверки// «Финансы» - № 8 - 2007 (0,9 печ л) (Журнал, рецензируемый ВАКом Минобрнауки РФ)

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мороз, Виктор Владимирович

СОДЕРЖАНИЕ.

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Экономическое содержание и организация налогового контроля в рыночной экономике.

1.1. Принципы организации налогового контроля.

1.2. Основы планирования подготовки и проведения налоговых проверок в системе налогового контроля.

1.3. Организационный механизм проведения камеральных и выездных налоговых проверок.

ГЛАВА 2. Анализ проведения налоговых проверок.

2.1. Анализ проведения налоговых проверок и проблемы взаимодействия государственных контролирующих органов в процессе их проведения.

2.2. Анализ контрольной работы Управления Федеральной налоговой службы по Московской области.

2.3. Сравнительный анализ зарубежного и российского опыта проведения налоговых проверок (на примере Германии).

ГЛАВА 3. Совершенствование методики и практики проведения налоговых проверок.

3.1. Эффективность деятельности налоговых органов при осуществлении налоговых проверок.

3.2. Предложения по повышению эффективности механизма проведения налоговых проверок. Функциональная модель методики планирования выездных налоговых проверок.

3.3. Совершенствование организационного механизма налоговых проверок.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование методики планирования проведения налоговых проверок"

Взимание налогов и сборов является необходимым условием существования государства, так как позволяет государству выполнять его функции, в том числе социально значимые. Обязанность по уплате налогов является безусловной, и это установлено Конституцией Российской Федерации и Налоговым Кодексом Российской Федерации. Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым Кодексом возложена обязанность уплачивать налоги и сборы. Но, к сожалению, как показывает практика, юридические и физические лица допускают несвоевременную уплату налогов и других обязательных платежей в связи с рядом объективных и субъективных причин. Стало нормой уклонение от уплаты налогов легальными - когда удается полностью или частично избежать налогообложения, не нарушая при этом действующих правовых норм и нелегальными, т. е. запрещенными законом способами.

Исходя из этого перед налоговыми органами стоит серьезная проблема - контроль за правильностью, своевременностью и полнотой взимания налогов и совершенствование этого контроля.

Актуальность исследования. Основным финансовым ресурсом государства являются налоговые доходы, обоснованное планирование их поступлений можно считать основой эффективного государственного управления. Современный уровень развития общественных отношений в сфере налогообложения, а также постоянное совершенствование законодательства о налогах и сборах предполагают необходимость научного анализа происходящих правовых изменений и осмысления тех организационно-экономических механизмов, которые используются государством для реализации своих интересов при осуществлении налоговых изъятий. Наиболее значимой в этом отношении является созданная российским государством система налогового контроля, правовое оформление которой призвано обеспечить соблюдение баланса интересов государства и лиц, исполняющих налоговые обязанности. В большей степени именно в рамках налогового контроля изо дня в день происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере, что, естественно, вызывает повышенный интерес к изучению функционирования его своеобразного механизма. Таким образом, нормальное осуществление функционирования органов государственного налогового контроля невозможно без проведения всестороннего экономического анализа налоговых проверок и налоговых поступлений в бюджетную систему страны от их проведения.

Анализ налоговых поступлений в бюджетную систему от проведенных налоговых проверок представляет собой расчет, интерпретацию и оценку показателей, характеризующих различные стороны процесса формирования доходов бюджетной системы в части налогов и сборов. Особое значение приобретает комплексный анализ поступления налогов и сборов, включая макроэкономический анализ при осуществлении налоговых проверок, и, соответственно, - разработка методических основ планирования, подготовки и проведения налоговых проверок. Правильно проведенный анализ результатов налоговых проверок позволяет выявить резервы для пополнения доходов бюджетов, определить предполагаемую сумму доначислений по налоговым проверкам с учетом территориальных и отраслевых особенностей проверяемых налогоплательщиков.

Налоговый контроль в Российской Федерации, осуществляется с учетом прогнозов бюджетной и налоговой политики, ориентирует на максимально высокий уровень мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему. Основная цель государства при осуществлении налогового контроля заключается в своевременном формировании налоговых доходов бюджетов, а также на постоянной основе в выявлении и изъятии в бюджетную систему доначисленных сумм налогов и сборов, предотвращение совершения нарушений налогового законодательства, воспитания у налогоплательщиков налоговой культуры и дисциплины. В связи с этим неуплата налогов нарушает интересы государства, то есть приводит к недопоступлению доходов в бюджетную систему и ставит под угрозу исполнение расходной части бюджетов всех уровней государственной и муниципальной власти РФ. В этой связи актуальное значение приобретает разработка и применение единой методики планирования подготовки и проведения налоговых проверок как одного из наиболее важных инструментов осуществления государственного налогового администрирования.

Эти положения определяют актуальность выбранной темы исследования, его цель и задачи.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является выявление эффективных механизмов управления налоговыми поступлениями в консолидированный бюджет Российской Федерации посредством совершенствования методики и практики планирования проведения налоговых проверок на региональном уровне.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:

- исследовать системы налогового контроля и влияние налоговой политики на формирование бюджета;

- провести сравнительный анализ зарубежного и российского опыта проведения налоговых проверок; разработать методические основы планирования и подготовки налоговых проверок;

- оценить эффективность механизма проведения налоговых проверок на региональном уровне; сформулировать предложения по повышению эффективности и совершенствованию методики планирования проведения проверок.

Объектом исследования является налоговый контроль в Российской Федерации, прежде всего, территориальных органов ФНС России.

Предметом исследования является организационный механизм проведения камеральных и выездных налоговых проверок и совершенствование методики их проведения на региональном уровне, обеспечивающих реальную оценку эффективности функциональной деятельности территориальных налоговых органов.

Теоретическую основу исследования составляют научные положения, содержащиеся в трудах ведущих отечественных и зарубежных учёных и специалистов в области экономической теории, управления экономикой, регионалистики и налогового администрирования. Из числа работ, посвященных вопросам теории и практики налогово-бюджетных отношений в Российской Федерации, на наш взгляд следует выделить работы К.К. Баранова, О.В. Богачевой, Е.В. Бушмина, А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Н.С. Максимовой, Л.П. Павловой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Н.М. Сабитовой, СП. Солянниковой, Р.Г. Сомоева, А.Р. Улюкаева, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова и других.

Проблемы формирования эффективной налоговой системы рыночной России, включающие и вопросы организации налогового контроля, осуществляемого налоговыми органами, рассматривались в трудах многих российских ученых и специалистов. В их числе И.И. Бабленкова, А.В. Брызгалин, В.И. Волковский, А.З. Дадашев, И.Н.Куксин, М.В. Мишустин, Л.П. Окунева, М.П. Павлович, В.Г. Пансков, А. Б. Паскачев, И.А. Перонко, К.В.Сомик, Д.Г. Черник, С.Д. Шаталов, Т.Ф. Юткина и др. Однако вопросы организации налогового контроля, особенно по разработке концептуальных основ деятельности налоговых органов по осуществлению планирования, подготовки и проведения налоговых проверок, требуют дальнейшего развития.

Информационную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, официальные документы законодательных и исполнительных органов власти, Постановления Правительства РФ, официальные статистические данные и отчёты Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной службы государственной статистики России, инструктивные материалы ФНС России, имеющие отношение к рассматриваемым вопросам; информация налоговой статистики, материалы официальной периодической печати и официальных сайтов органов государственной власти Российской Федерации.

Методологической основой работы явились системный подход, методы экономического анализа и синтеза.

Для решения поставленных задач в работе использовались методы управленческого учёта, планирования, моделирования экономических процессов, анализа отчётности налоговых органов, статистические методы, а также математического и логического моделирования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке способов и методов управления налоговыми поступлениями в консолидированный бюджет Российской Федерации путём совершенствования системы налогового контроля (налоговых проверок) на региональном уровне и сводится к основным положениям, выносимым на защиту:

1. На основе сравнения налогового контроля Германии и России проведен анализ и выявлены положительные и отрицательные стороны опыта подготовки и проведения налоговых проверок.

2. На основе обобщения результатов системы налогового контроля предложены наиболее оптимальные методы, положительно влияющие на налоговую политику и улучшающие показатели формирования налоговых доходов.

3. Разработаны методические основы планирования и подготовки налоговых проверок с использованием программного комплекса «самоначисления» (по данным налогоплательщиков), то есть отказа от стопроцентного охвата камеральными проверками налогоплательщиков.

4. Разработана функциональная модель методики планирования выездных налоговых проверок.

5. Разработана методика построения измерительного механизма эффективности деятельности налоговых органов при осуществлении налоговых проверок.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в формировании новых научно-методологических подходов к налоговому контролю и разработке прикладных механизмов его реализации, в доведении его основных положений до конкретных предложений по организации деятельности территориальных налоговых органов, обеспечивающих более высокий уровень мобилизации налоговых поступлений в бюджетную систему страны.

Результаты диссертационного исследования могут быть рекомендованы к использованию работниками налоговых органов для анализа и оценки объективности ситуации, фактически сложившейся в регионе с поступлением налоговых доходов в бюджетную систему РФ и соответствующего прогнозирования и планирования их поступлений на краткосрочную и долгосрочную перспективу.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты данного исследования внедрены в деятельность ФНС России.

Материалы, отражающие основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на Межвузовской научно-практической конференции «Государственное регулирование региональной экономики» (г. Рязань, 2004 год), на Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные вопросы налоговой политики и налогового администрирования в Российской Федерации» (г. Москва, ВГНА Минфина России, 2006 год). Основные методологические положения и результаты проведенных исследований изложены в публикациях «Вестник Всероссийской государственной налоговой академии», « Предпринимательство», «Финансы».

Отдельные методические положения использовались при подготовке лекционных курсов, а так же при разработке структуры дипломных проектов по дисциплинам: «Организация и методика налоговых проверок», «Организация деятельности налоговых органов» на кафедре налогов и налогообложения Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 4 п.л.

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа изложена на 183 страницах машинописного текста, содержит 2 рисунка, 10 схем, 22 диаграммы, 9 таблиц. Библиографический список включает 147 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мороз, Виктор Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Становление и развитие современной налоговой системы России шло с переменным успехом и, к сожалению, в реализованных и реализуемых программах реформирования налоговой системы пока еще нет единой идеологической основы, связывающей ее со всей финансовой системой страны. Исторический опыт и практикум налоговой системы России свидетельствует о том, что она формировалась под воздействием необходимости поиска оптимальных соотношений между экономической эффективностью государственной власти и социальной справедливостью исходя из возможностей формирования государственных финансовых ресурсов в определенных исторических, геополитических и экономических условиях. Изменения общественно политического строя в России в предельно сжатый исторический срок не могло не сказаться на искажении налогового контроля, поскольку налоговая система нового Российского государства строилась без достаточной теоретической проработки формируемой модели налогового администрирования, адаптированной к реально сложившимся условиям.

Выходом из сложившейся ситуации может стать пересмотр концептуальных подходов к построению налогового контроля как составной части налогового администрирования Российской Федерации на базе всестороннего количественного и качественного анализа состояния налогового контроля в России.

Проведенный анализ современного состояния налогового контроля в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что делая ставку на увеличение результативности налогового контроля как основное условие исполнения роста исполнения бюджетов различных уровней, государство рассчитывает добиться таким образом роста налоговых поступлений и, следовательно, доходной части бюджетной системы. Этот посыл бюджетной политики также не имеет под собой достаточно аргументированного теоретического и практического обоснования. Выходом из сложившейся ситуации может служить разработка теоретических основ и практическая реализация механизма осуществления налогового контроля, ориентированного на сбалансированность экономики в целом. Это значит, что контроль должен быть не только разрушением экономики предприятий, но и созиданием, то есть оказанием помощи законопослушным налогоплательщикам.

Главной целью общественного развития является создание условий для обеспечения благополучия, безопасности и достойной жизни граждан России. Это может быть реализовано в рамках механизма осуществления налогового контроля, в пределах которого должно функционировать оптимальное налоговое администрирование.

В процессе диссертационного исследования рассмотрены теоретические положения о механизме проведения налоговых проверок, которые реализуются во взаимосвязи и во взаимообусловленности функций налогового администрирования на всех уровнях государственного управления.

Проведенный анализ функционирования налоговой системы Российской Федерации дает нам основание сделать вывод о том, что становление, развитие и осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов в бюджеты всех уровней происходит в сложных условиях. Это вызвано, прежде всего, несовершенством действующего законодательства о налогах и сборах, проблемами взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, неэффективностью применяемых форм и методов контрольной работы, а также недостаточной проработанностью организационной структуры налоговых органов.

В результате исследования методологии, методики и практики осуществления налогового контроля, в диссертации рассмотрено и уточнено определение налогового контроля, определен состав его обязательных элементов, а также формы и методы осуществления, задачи и сфера действия.

Налоговый контроль рассматривается как особая, установленная законодательством, деятельность налоговых органов, направленная на обеспечение соблюдения законодательства о налогах и сборах и на определение эффективности функционирования действующей налоговой системы, с целью ее совершенствования и выработки приоритетов налоговой политики государства.

Основываясь на материалах исследования, автор пришел к следующему выводу: эффективность контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов зависит от состояния действующего законодательства о налогах и сборах, правомочности налоговых органов, добросовестного отношения налогоплательщиков к выполнению своих обязанностей и организационно-методического обеспечения налоговых органов.

На основе сравнительного анализа результатов контрольной работы налоговых органов обоснован вывод о снижении эффективности налоговых проверок, а именно по камеральным проверкам.

Сравнительный анализ результатов работы налоговых органов показал, что в условиях действия Ж РФ выездные налоговые проверки являются основным результативным источником дополнительно начисляемых сумм налоговых платежей, пени и налоговых санкций. Поэтому одним из наиболее значимых направлений повышения эффективности налогового контроля является совершенствование методологии и методики подготовки и проведения выездных налоговых проверок. При этом камеральная проверка должна являться основным методом анализа планирования и подготовки выездных налоговых проверок, осуществляемых налоговыми органами, так как:

- начисленные суммы по результатам выездных налоговых проверок в два раза выше, чем по камеральным проверкам;

- проведение камеральной проверки, по сравнению с выездной налоговой проверкой, является менее трудоемким процессом, чего нельзя сказать о проверках деклараций (расчетов) по «О» ставке НДС и НДПИ, которые подменяются практически выездными.

- проведение процедуры камеральной и выездной налоговых проверок в значительной степени может быть автоматизировано.

При проведении налоговыми органами камеральной проверки главными целями должны быть: предварительная оценка достоверности показателей предоставляемой налогоплательщиком бухгалтерской и налоговой отчетности, а также обеспечение рационального отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.

В результате исследования, автор пришел к выводу, что одной из основных причин низкой результативности камеральных налоговых проверок является отсутствие единой государственной информационной базы данных о налогоплательщиках, включающей в себя массивы внутренней информации налоговых органов и внешней информации о налогоплательщиках, позволяющей обеспечить не только глубокий камеральный контроль, но и эффективный отбор налогоплательщиков для проведения выездной налоговой проверки, а также предварительную оценку потенциальных сумм доначислений, исходя из сравнительного камерального анализа отчетных данных по аналогичным налогоплательщикам.

В диссертации обосновано положение о том, что важнейшим фактором, оказывающим влияние на результаты выездных налоговых проверок, является уровень квалификации сотрудников налоговых органов, осуществляющих проверки, а также их организационно-методическое обеспечение. В связи с большой текучестью кадров налоговых органов снижается не только количество выездных налоговых проверок, но и удельный вес доначислений на одну проверку. В процессе контрольной работы большое значение имеет методика осуществления налоговых проверок с описанием конкретных методов и приемов проведения выездных налоговых проверок.

Сравнительный анализ полномочий налоговых органов за период до и после введения НК РФ свидетельствует о том, что баланс прав налоговых органов и налогоплательщиков смещен в сторону последних, что увеличивает возможности для уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов. Исследование результатов контрольной работы показало, что введение в действие НК РФ значительно ограничило права налоговых органов и усложнило процедуры проведения и оформления результатов камеральных и выездных налоговых проверок, а также истребования документов у контрагентов. В связи с этим в диссертации обоснован ряд предложений, уточняющих нормы законодательства о налогах и сборах. В частности, обоснован вывод о необходимости законодательного ограничения проведения камеральных проверок (отказ от стопроцентного охвата проверками) налогоплательщиков в целях пресечения ухода от уплаты налогов, а также освобождения налоговых органов от огромного объема малоэффективной контрольной работы. В результате анализа практических данных и действующей нормативной базы обоснован вывод о существующей зависимости между наличием неограниченного количества камеральных проверок налогоплательщика и ограниченным их проведением по «проблемным» налогам и налогоплательщикам.

Одним из важнейших аспектов повышения эффективности контрольной работы налоговых органов является вопрос совершенствования организационной структуры. На основе анализа развития организационной структуры, а также задач и функций налоговых органов, обосновано положение о необходимости внедрения типовых организационных структур налоговых органов с учетом региональных особенностей каждого субъекта РФ, посредством ввода специализированных подразделений, которые, помимо типовых налоговых процедур, должны выполнять и дополнительные, направленные на пресечение путей сокрытия доходов, «теневого» оборота товаров и денежных средств.

Все это позволило нам сделать ряд принципиальных выводов:

1. результативность функционирования территориальных налоговых органов по мобилизации налогов и сборов в бюджеты всех уровней в значительной мере определяется осуществляемым анализом и планированием заданий по мобилизации этих налоговых поступлений в бюджетную сферу, в том числе поступлений от доначисленных сумм по результатам контрольной работы, качество которых, в свою очередь, зависит от применяемых методик. Отсутствие единой методики анализа, планирования и проведения налоговых проверок приводит к значительным издержкам в работе налоговых органов, увеличению налоговой задолженности и недоимки по многим налогам и сборам;

2. решение важнейшей государственной задачи по обеспечению роста результативности осуществляемых камеральных и выездных проверок и увеличению охвата проверками требует разработки нового научно-методологического подхода количественной и качественной оценки налогового контроля;

3. формирование единого подхода к планированию выездных налоговых проверок;

4. стимулирование налогоплательщиков в части соблюдения законодательства о налогах и сборах;

5. повышение налоговой культуры, грамотности и дисциплины налогоплательщиков.

По результатам проведенного исследования сделан обобщающий вывод, что государственная налоговая политика, проводимая с начала рыночных реформ в России имеет ряд существенных недостатков, которые сдерживают развитие экономики страны. Результативность и эффективность налоговой политики во многом зависит от государственного регулирования налогового контроля и формирования стабильного налогового законодательства. Вместе с тем, важная роль принадлежит разработке методических рекомендаций по планированию и проведению налоговых проверок, которые должны оказать налоговым органам и хозяйствующим субъектам существенную помощь по исчислению и своевременной уплате налогов и сборов, а также формировать законопослушного налогоплательщика.