ПРОГНОЗИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "ПРОГНОЗИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

да

На правах рукописи

ЗВЕРЕВА ОЛЬГА ГЕННАДЬЕВНА

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Валентей Сергей Дмитриевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Дерябин Анатолий Александрович

кандидат экономических наук, профессор Попов Борис Евгеньевич

Ведущая организация:

Институт Системного Анализа Российской Академии Наук

Защита состоится «15» декабря 2005 года в 14.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам К-502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президент« Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1 уч. корп., ауд. 2212.

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС (1 уч. корп., ауд, 2222).

Автореферат разослан «15» ноября 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Происходящие в российской экономике трансформационные процессы столь глубок» и многогранны, что вне характеристики их возможных трендов принятие большинства управленческих решений чревато тяжелыми негативными последствиями. Поэтому важнейшей функцией органов исполнительной власти Российской Федерации является прогнозирование социально-экономического развития. Эффективная реализация этой функции может содействовать достижению экономического роста и повышению уровня жизни населения. Причем успех во многом зависит от технологии прогнозирования социально-экономической деятельности на уровне субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то, что прогнозирование - один из решающих элементов эффективной организации управления, анализ его организации на уровне субъектов Российской Федерации показывает, что используемые технологии прогнозирования имеют здесь существенные недостатки. Основные из них - недооценка значимости прогнозирования, использование исключительно трендовых методов прогнозирования, недостаточная проработанность статистических форм отчетности, отсутствие конструктивного сотрудничества органов Федеральной службы государственной статистики и экономических служб. Не последнюю роль играет и слабая подготовка кадров.

Применяемый инструментарий прогнозирования социально-экономического развития далек от совершенства, что сдерживает действенное регулирование территориального развития. В итоге результаты прогнозирования оказываются противоречивыми, а эффективность прогнозирования, как инструмента государственного регулирования экономики, чрезвычайно низкой. Таким образом, проблема совершенствования механизма прогнозирования социально-экономического развития региона, является предельно актуальной.

Степень научной проработанности проблемы. Исследование проблем прогнозирования социально-экономического развития всегда находилось в центре внимания отечественной экономической науки. Ему посвящены работы Е.О. Абашкиной, А.И. Анчишкина, JLE. Басовского, С.Д. Бешелева, С.М. Вишнева, А.Б. Гранберга, М.В. Грачева, E.H. Грибовой, Ф.Г. Гурвнча, A.A. Дагаева, Д.В. Дубровина, f 1.Д. Кондратьева, Б.Н, Кузыка, В.И. Кушлина, P.M. Нижегородцева, Г.А. Парсаданова, А.А Френкеля, В.А. Цыбатова, Ю.В. Яковца,

ЦН6 МСХА j

фонд научной литературы

Ю.В. Яременко. Непосредственно проблемам прогнозирования й регионах посвящены работы Д.Е. Белякова, В.Н. Лексина, B.C. Лосейа, H.H. Матрусова, H.H. Некрасова, В.Е. Селиверстова.

Однако, несмотря на широкий спектр рассматриваемого в экономической литературе инструментария прогнозирования социально-экономического развития и факторов, влияющих на организацию процесса прогнозирования, трактовка их весьма разноплансша. Предлагаемые подходы, методы прогнозирования не только исключительно разнообразны, но и противоречивы. Причем, традиционный метод предвидения будущего - экстраполяция сложившихся тенденций - хотя и дает ошибочные прогнозы в условиях резкого изменений траектории движения экономики, продолжает использоваться как основной метод прогнозирован ия.

Важно также отметить, что наука и практика не рассматривают необходимость построения единой системы прогнозирования, в рамках которой должны быть выработаны точки соприкосновения прогнозов Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, проблематика разработки механизмов прогнозирования социал ьно-эхономического развития субъекта Федерации, учитывающих особенности функционирования современной экономики, а также особенности кадровых и материальных ресурсов регионов, не исчерпана.

Особого внимания требует проблема организации прогнозирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в условиях укрепления вертикали власти.

Целью диссертационной работы является выработка предложений по совершенствованию механизмов прогнозирований социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в рамках единой системы прогнозирования в России.

Для достижения данной цели автором решаются следующие основные задачи:

• характеризуется роль прогнозирования в развитии экономики

страны и регионов на современном этапе; " обосновывается необходимость формирования прогнозов субъекта Федерации в рамках единой для страны системы прогнозирования; " раскрывается содержание процесса прогнознровання социально-

экономического развития субъекта Российской Федерации; ■ выявляются факторы, оказывающие влияние на качество прогнозов социально-экономического развития субъекта

Российской Федерации, а также, а также основные причины невыполнения данных прогнозов;

• вырабатываются предложения по совершенствованию механизма прогнозирования социально-экономического развития субъекта федерации, в том числе, в условиях перехода к показателям в структуре общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД).

Объектом исследования является система прогнозирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (на примере Астраханской области).

Предмет исследования — отношения, возникающие между участниками процесса прогнозирования социально-экономического развития на федеральном к региональном уровнях.

Теоретической и методологической базой исследования служат: отечественные исследования по проблеме совершенствования практики прогнозирования социально-экономического развития; нормативные и законодательные акты по вопросам прогнозирования социально-экономического развития; методические рекомендации к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской федерации, разработанные Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (МЭРТ).

В работе анализировались методики прогнозирования социально-экономического развития Астраханской области, разработанные при непосредственном участии автора в министерстве экономического развития Астраханской области; данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Астраханской области; фактический материал, содержащийся в экономической периодической литературе.

Научная новизна результатов исследования.

I. Доказано, что эффективное прогнозирование социально-экономического развития субъекта Российской Федерации возможно только в рамках единой системы прогнозов страны, обязательным элементом которой должен выступить учет региональной специфики. Обоснована необходимость представления регионам прогнозных намерений федерального центра в отношении объектов, развитие которых находится вне компетенции субъектов Федерации. Обоснована необходимость конкретизации приоритетных направлений развития экономики регионов при подготовке прогнозных форм на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

2. Доказано, что прогнозирование социально-экономического развития субъекта Российской Федерации является важным инструментом стабилизации экономики. Показано, как недооценка роли прогнозов социально-экономического региона приводит к негативным последствиям для социально-экономической ситуации в стране в целом. Обосновано, что технология прогнозирования социально-экономического развития субъекта Федерация должна быть кардинально изменена, в том числе вследствие неэффективности метода экстраполяции условий. На основе анкетирования руководящего состава министерства экономического развития Астраханской области, выявлены факторы, оказывающие негативное влияние на формирование технологии прогнозирования. Конкретизированы основные пути снижения негативного влияния данных факторов,

3. Разработаны предложения но упорядочению распределения полномочий в прогнозировании социально-экономического развития между субъектами Федерации и федеральным центром. Сформулированы предложения по совершенствованию Методических рекомендаций прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Выработаны предложения по оптимизации организации прогнозирования в период перехода к работе с классификатором ОКВЭД.

4. Обоснована необходимость совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации в сфере прогнозирования. Доказана целесообразность включения в закон о прогнозировании в Астраханской области механизмов реализации прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований; ввода мониторингового наблюдение за ходом реализации прогнозов и мероприятий по выполнению прогнозов; помимо прогноза социально-экономического развития области на очередной год предлагается внесение в органы законодательной власти Астраханской области основных направлений концепции социально-экономического развития области, основных показателей среднесрочного прогноза и программы социально-экономического развития региона.

5. Обосновано предложение по организации в Астраханской области структуры, занятой разработкой программного обеспечения в сфере анализа и прогнозирования, автоматизацией прогнозирования в ОКВЭД. Обоснованы положения о необходимости формирования единой статистической базы для исполнительных органов государственной власти (в частности Астраханской области), как основы для прогнозирования

социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Практическая значимость исследования. Теоретические и методические проработки, осуществляемые в диссертации, могут быть использованы исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании прогнозов социально-экономического развития субъектов. В исследовании обоснованы предложения по совершенствованию механизма прогнозирования социально-экономического развития, которые могут применяться Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при формировании методик прогнозирования социально-экономического развития в условиях перехода к статотчетности в структуре классификаторов ОКВЭД.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации использовались автором в практической работе на должности начальника отдела макроэкономического прогнозирования министерства экономического развития Астраханской области; предлагались к внедрению в процессе разработки проекта закона «О территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской области», в работе по усовершенствованию закона Астраханской области от 29.10.2004г. №54/2004-03 «О территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской области». Также результаты исследования учитывались при разработке Программы социально-экономического развития Астраханской области на 2005-2007 гг., а частности, раздела «Оценка эффективности реализации Программы».

По теме исследования опубликованы 3 работы. Некоторые положения исследования докладывались на научно-практических конференциях в Астраханском государственном техническом университете, рассматривались в ходе обсуждения мероприятий по организации прогнозирования социально-экономического развития Астраханской области.

Структура диссертационной работы определена целями и задачами исследования, включает введение, три главы, текст которых иллюстрирован формулами, схемами и таблицами, заключение, а также список литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении раскрыта актуальность н степень разработанности темы

исследования, сформулированы его предмет, объект, цели и задачи, отражена научная новизна и практическая значимость полученных автором результатов.

В первой главе «Теоретические основы прогнозирования социально* экономического развития субъекта Российской Федерации» на основе анализа опыта прогнозирования социально-экономического развития доказано, что в условиях рыночной экономики необходимость в эффективном прогнозировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации возрастает.

Обусловлено это тем, что «провалы» рынка требуют использования элементов планирования развития экономию! страны и ее регионов. А прогнозирование используется не только на стадия подготовки планов, но играет важную роль и при их реализации, а также при поиске возможностей и направлений дополнительных управляющих воздействий, предназначенных для ликвидации отклонений от намеченной линии развития экономической системы.

Одна нз важнейших задач социально-экономического прогнозирования - предсказывание так называемых «пороговых величин» развития: выявление предельно допустимых значений показателей и возможных сроков крупных сдвигов, знаменующих качественное изменение изучаемых процессов.

При исследовании теоретических основ прогнозирования большое внимание уделяется понятию «регион». Значимость анализа этой категории обусловлена тем, что содержание понятия «регион» на сегодняшний день трактуется различно. Некоторые авторы за основу берут территориальные признаки (Э.Б. Алаев, A.A. Анохин, А.Г. Гранберг), другие - воспроизводственный процесс (А.И. Добрынин, A.C. Новоселов), третьи - административно-правовые признаки (В.Н. Лекснй, А.Н, Швецов).

Диссертант придерживается первой точки зрения, полагая, что регион совпадает с границами территории субъектов Федерации.

Таким образом, цель разработки прогноза развития региона -определение (с учетом федеральной экономической политики) возможных вариантов развития экономики субъекта Российской Федерации, при избрании различных приоритетов данного развития.

Автор полагает, что прогнозирование и разработка стратегии развития взаимообусловлены. Первоначально в ходе анализа осуществляется прогнозирование тенденций социально-экономического развития, в результате разрабатываются концепция, позволяющая на

основе специальных моделей построить вариантные среднесрочные и долгосрочные прогнозы развития региона, анализ которых используется для разработки собственно стратегии развития региона.

При формировании такой стратегии традиционно рассматривается отраслевая структура, выделяются и более детально анализируются основные отрасли региональной экономики. Иногда все отрасли агрегируются в три - перерабатывающие, добывающие и услуги. Такое деление позволяет наиболее четко выделить различие экономики российских регионов и регионов развитых стран. Такая неоднородность делает необходимым обратить особое внимание на территориальную структуру.

Как правило, региональные модели определяют потенциальные объемы производства и не отвечают на вопрос, будет ли этот объем востребован. Частично эту задачу может решить оценка уровня конкурентоспособности как экономики региона в целом, так и отдельных отраслей и видов продукции. Это предполагает и оценку инвестиционного потенциала, а также возможность его реализации в регионе (наличие эффективной инфраструктуры). Необходимо рассматривать структуру региональной экономики и по половозрастному, образовательному потенциалу, технологическим уровням, степени прогрессивности оборудования и технологий и т.д.

Следует учесть, что развитие регионов находится в большой зависимости и от общероссийской экономической политики. Следовательно, теоретически, прогнозирование динамики развития регионов требует учета влияния названной политики при построении моделей регионального развития. Однако на сегодняшний день это невозможно, поскольку в экономической политике страны практически не учитываются особенности ее региональных составляющих.

Отдельной проблемой является различие подходов к определению этапов регионального прогнозирования и их взаимосвязи со стратегическим планированием и принятием решений. В работе выделено четыре этапа: анализ, к которому относится выявление особенностей региона и оценка тенденций; разработка и обоснование модели с учетом особенностей региона; разработка сценарных условий (вариантов экономической политики с учетом оценки реакции бизнеса); расчеты по модели с оценкой ресурсов, сроков и достоверности. Между названными этапами нет разрывов и границ, каждый последующий начинается в ходе реализации предыдущего.

В исследовании обосновано, что наиболее эффективным подходом в

прогнозировании социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на сегодняшний день является сценарный Подход, позволяющий просчитывать возможные ситуации и оценивать результаты различных действий региональных властей. Разработка сценариев развития региона (вариантов политики властей региона и Российской Федрации и их влияния на эффективность функционирования отдельных секторов и на распределение ресурсов между секторами) основана на анализе ретроспективы, сложившейся на данный момент в экономике региона. В ходе анализа исследуются основные тенденции развития региона, происходящие структурные изменения в сфере Производства и оценивается влияние внешнеэкономических факторов.

В зависимости от изменения внешних условий возможны следующие подходы к построению сценариев развития;

■ экстраполяционный при неизменной экономической политике Федерации и региона: сырьевые отрасли достигли пика своего развития из-за ограниченности рынка и роста затрат; для отраслей загрязняющих окружающую среду придется большую часть инвестиций тратить на модернизацию устаревших производств с незначительным ростом продаж; рост рынка внутри субъекта Федерации ограничен медленным ростом доходов; рост продаж на российском рынке ограничен высокими издержками;

■ активная экономическая политика федерального центра, связанная с созданием рыночных институтов, уменьшением налоговой нагрузки при увеличении платежей за ресурсы, созданием системы поддержки инновационной деятельности, уменьшением административных барьеров;

■ активная экономическая политика субъекта Федерации, связанная с улучшением инвестиционного климата, развитием инновационной инфраструктуры, уменьшением административных барьеров, улучшением подготовки и переподготовки менеджеров, созданием интегрированных бизнес-групп, поддержкой активных и эффективных предприятий.

Решению задачи может способствовать анализ необоснованно преданного забвению отечественного опыта в сфере прогнозирования. Еще в 20-х гг. Н.Д. Кондратьев предложил методологию территориального прогнозирования, в которой учитывались общие естествен но-нсторические и экономические условия эволюции региона в прошлом, формулировались на основании задачи повышения производительных сил вероятное и желательное направления развития. По каждому региону

намечались наиболее прогрессивные органнзационно-производственные типы хозяйств. На основании этого н прогнозировались те основные задания, достижение которых позволило бы региону эффективно развиваться.

Одними из наиболее актуальных по сей день исследований, считаются наработки А.И. Анчишкина, построившего цельную картину экономико-математического моделирования народнохозяйственной динамики. Им был получен сравнительный анализ пригодности многообразных видов производственных функций и разных типов функционирования зависимостей (одно- и многофакторных, линейных и нелинейных).

Представляется, что в отечественном научном наследии заложены основы теории и методологии прогнозирования, которые актуальны и сегодня. Качественные региональные прогнозы и стратегия развития - до сих пор неподъемные задачи для большинства российских регионов. Эта задача довольно сложная по методологическим причинам, так как отсутствуют региональные модели, позволяющие протестировать варианты региональной экономической политики. Имеют место и организационные трудности, обусловленные слабостью бюджета регионов и масштабами проблем.

В данной главе проводится анализ влияния административного устройства на формирование системы управления за рубежом.

Так, в Дании, Великобритании, Ирландии и Португалии административные структуры включают только два уровня. Франция, Испания, Италия, Германия, а также Бельгия и Греция имеют территориальную структуру, которая подобно российской включает три уровня. Большинство европейских стран, стремясь облегчить решение региональных и местных экономических проблем, провели в 70-х гг. прошлого века реформы по укрупнению базовых территориальных общностей, В Великобритании, ФРГ, Бельгии, Дании, Нидерландах это были крупномасштабные реформы, которые позволили существенно укрупнить территориальные единицы.

Автор полагает, что наиболее интересным, в контексте рассматриваемой проблемы, для России является опыт Франции. Обусловлено это тем, что во Франции, как и в России наделение полномочий регионов происходит «сверху - вниз», что и обусловило интерес к опыту этого государства. В частности, российская система регионального прогнозирования пока находится в стадии становления. Взаимодействие федерального и местных бюджетов основывается на

распределении потоков налогов по уровням бюджетов На основе единого федерального законодательства и трансфертов, направляемых в регионы, прямого финансирования федеральных учреждений, организаций и государственных программ на территории регионов.

Во второй главе «Анализ основных факторов, влияющих на эффективность прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации» проанализированы основные факторы, оказывающие влияние на эффективность прогнозирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

В ходе исследования было проведено анкетирование начальников отделов и департаментов министерства экономического развития Астраханской области, непосредственно участвующих в прогнозировании.

Участникам анкетирования было предложено два вопроса: создана ли на сегодняшний день в Российской Федерации эффективная система прогнозирования и какие факторы отрицательно влияют на качество прогнозов в Астраханской области?

На первый вопрос все реципиенты ответили отрицательно. При ответе на второй вопрос, Они на первое место ставили проблемы статотчетностн, на второе - отношения с федеральным центром, на третье -изменения в налоговом законодательстве, на четвертое - слабую организацию прогнозирования МЭРТ Российской Федерации. Одной из проблем называлось наличие на территории Астраханской области крупного монополиста - ООО «АстраханьГазпром».

В отличие от точки зрения опрошенных, автор полагает, что на сегодняшний день среди факторов негативно влияющих на качество прогнозирования главным является недооценка значимости самого прогнозирования. Например, в Астраханской области развитие таких важных отраслей как туризм и малое предпринимательство, стало прогнозироваться с прошлого года. И не потому, что в этом появились необходимость, а потому, что к этому обязали новые формы прогнозов Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Поэтому в первую очередь представляется необходимым пересмотреть отношение к прогнозированию, как к досадливой необходимости, навязываемой федеральным законодательством. В свете сказанного, прогнозирование должно определяться как один из важнейших приоритетов в государственном мышлении, неотделимый от принятия решений.

Представляется целесообразным пересмотреть прогнозные формы

для каждого субъекта Федерации и определить собственные приоритеты регионов, по которым необходимо прогнозирование. Социально-экономические прогнозы регионального развития всегда носят вероятностный характер. Следовательно, методы прогнозирования должны бщь приспособлены к анализу н разработке экономических гипотез, т. е. тоже быть вероятностными.

В 1995 г. был принят закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Закон предписывает разработку краткосрочных (годовых), среднесрочных (2-5 лет), долгосрочных (5-10 лет) прогнозов, причем предусмотрена разработка общефедеральных, отраслевых и региональных прогнозов.

Следует отметить, что и после принятия этого акта, предписывающего ежегодную разработку прогноза социально-экономического развития страны на кратко- и среднесрочную перспективу, уровень прогнозирования макроэкономической динамики оставляет желать лучшего. Ретроспективный анализ годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации свидетельствует об их низкой достоверности и слабом положительном влиянии на проводившуюся экономическую политику, хотя это и снижает в значительной степени эффективность последней. Причин подобной ситуации много.

Большая часть проблем в прогнозировании возникает и вследствие неопределенности направлений процесса реструктуризации экономики страны. На качество прогнозирования оказывают негативные последствия незавершенность формирования новой системы экономических взаимосвязей, неопределенность изменения внешнеэкономических связей и т.д. Нельзя игнорировать и слабую подготовку кадров, как правило, занимающихся прогнозированием в центре и на местах, а также низкую техническую обеспеченность прогнозистов.

К факторам, негативно влияющим на качество прогнозов, относится недооценка значимости инструмента прогнозирования органами исполнительной власти. Примером могут служить просчеты в порядке уплаты акцизов на реализацию нефтепродуктов (2003 г.). Цена решения этого вопроса для Астраханской области и других подобных регионов - то, что они из разряда регионов доноров перешли в разряд дотационных.

При анализе проблемы прогнозирования в работе исследуются вопросы методологического порядка. Никакие самые совершенные методы не смогут компенсировать недоучет методологии прогноза и расчета показателей, допускаемый федеральным центром.

Например, в изменениях налогового законодательства 2003 г. есть и проблема методологического порядка. В методологии расчета и прогноза валового регионального продукта (ВРП) косвенные налоги учитываются как налоги на производство. Таким образом, область, не ставшая меньше производить, отдающая все также свои трудовые ресурсы и имеющая большие проблемы с экологией — потеряла при этом часть ВРП. Спрогнозировать подобное регионы не могут, а Федерацией методология расчетов прогнозируемых социально-экономических показателей в данной ситуации не учитывалась.

Содержание еще одной проблемы состоит в том, что субъекты Федерации часто прогнозируют процессы, на которые не могут влиять. Это касается не только развития монополий, которые, По сути, делают экономику субъектов моноструктурной и зависимой от одного предприятия, на которое региональные власти не имеют никакого влияния, по и прогноза развития федеральной собственности при отсутствии прогнозных намерений Федерация в этом направлении.

Сложившийся способ взаимодействия центральных ведомств, ответственных за прогнозирование, и региональных властей нельзя считать приемлемым. Вынуждать органы управления на местах компенсировать промахи федеральной экономической политики и ошибки в методических разработках по прогнозированию - контрконструктивно.

Примером здесь является принятие решения головной организации ОАО «Газпром» о централизованной реализации жидких углеводородов, вырабатываемых дочерними обществами. Для Астраханской области это означает уменьшение сбора налога на добавленную стоимость более чем на 20%. Федерация с существованием такой проблемы соглашается, но при этом не занимается ее решением.

В тоже время создание верти калъно-и итерированных холдингов уже не является проблемой одного субъекта Российской Федерации. Все большая часть хозяйствующих субъектов регионов в качестве филиалов включаются в состав иногородних головных организаций — Москвы, Ростова, Волгограда и т.д. Соответственно, федеральные налоги (НДС, федеральная часть налога на прибыль) уплачиваются головной организацией из «своего» региона, минуя область, где фактически были «заработаны» данные налоги. В результате - искажается бюджетная эффективность экономики как регионов, «поставщиков филиалов», так и регионов, «привлекающих иногородние филиалы» в свои головные организации.

Подобная практика позволяет завуалировать истинный характер

межбюджетных отношений на уровне Федерация - регион. Это не только усложняет задачу прогнозирования социально-экономического развития субъектам, но н фактически лишает регионы эффективных прогнозных финансовых балансов. Так, в 2001 г. Астраханская область перечислила в федеральный бюджет 58% собранных налогов. В 2004 г. доля налогов, перечисленных в федеральный бюджет, сократилась до 42%. Однако, если учесть те налоги, которые были созданы в регионе, но отчитались за них головные организации других регионов, то доля налогов для Федерации останется на уровне 60-62%.

В связи с вышесказанным, в третьей главе работы содержатся предложения по выстраиванию механизма эффективного взаимодействия центра и регионов в сфере экономики, а также предлагается разграничение компетенций центра и региона в прогнозировании социально* экономического развития субъехта Российской Федерации.

В третьей главе «Совершенствование механизма прогнозирования социально-экономического развития Астраханской области» исследована система прогнозирования социально-экономического развития Астраханской области, сформированы предложения по совершенствованию механизма прогнозирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (в частности -Астраханской области), дан прогноз социально-экономического развития Астраханской области на 2006-2008 гг.

Прогнозы социально-экономического развития Астраханской области формируются в министерстве экономического развития Астраханской области. По сути, в этом процессе задействованы несколько ведущих отделов министерства. Они прогнозируют отдельные показатели, находящиеся в их компетенции при участии отраслевых министерств. Организацию и координацию работ по прогнозированию осуществляет отдел макроэкономического прогнозирования, где также формируются производные показатели прибыли и амортизации, разрабатывается финансовый баланс территории, формируется и прогнозируется валовой региональный продукт, в том числе определяются целевые параметры развития региона. Это отдел также координирует работу по разработке прогнозов в разрезе муниципальных образований.

В организации прогнозирования социально-экономического развития Астраханской области, реализуемой при непосредственном участии автора, можно выделить следующие основные этапы:

■ весной каждого года, в соответствии с методикой Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и по

его формам, формируется предварительный прогноз социально-экономического развития области;

• летом предварительный прогноз уточняется. Для этого формируется прогноз в разрезе муниципальных образований и проводится двухнедельное согласование прогноза с представителями экономических служб муниципальных образований. В ходе данной процедуры экономические службы регионов могут приводить фактические данные, выявляющие неточность прогнозов, в результате прогноз подвергается корректировке. Как правило, прогнозы согласовываются без замечаний. Но бывают и проблемы, обычно связанные с напогообразую щими показателями, которые влияют на формирование бюджетов муниципальных образований. В этом случае, прогноз учитывает данные Минэкономразвития области;

• сформированный на основании согласования прогноз социально-экономического развития региона отправляется в министерство финансов Астраханской области как предварительный документ для формирования бюджета на очередной финансовый год. Кроме того, этот прогноз выносится на заседание Правительства Астраханской области. Заложенные в прогнозе министерством экономического развития области целевые параметры развития экономики региона принимаются и утверждаются как план развития, обязательный для выполнения отраслевыми министерствами. Такая практика введена с текущего года;

■ осенью разрабатывается уточненный прогноз социально-экономического развития региона. Он формируется и для представления в МЭРТ Российской Федерации, а также в составе пакета документов к бюджету области на очередной год передается в министерство финансов области;

■ последний этап - как правило, в конце осени прогноз при необходимости уточняется еще раз, или без внесения изменений выносится на рассмотрение Государственной Думы Астраханской области.

Отдельной проблемой является программное обеспечение прогнозов. Переход с общесоюзного классификатора «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ) на ОКВЭД отбросил прогнозирование назад в этой сфере. Причина в том, что все программные продукты теперь необходимо адаптировать к новому классификатору.

Но во многих субъектах Федерации (в том числе в Астраханской

области) проблема стоит еще более серьезно. Из-за отсутствия программных продуктов, на приобретение которых у регионов нет средств, прогнозирование осуществляется с помощью элементарных редакторов. Проблема не решается и приобретением программного обеспечения, поскольку его необходимо его внедрять и адаптировать к каждому конкретному региону с учетом его специфики.

Для решения данной задачи в диссертации предлагается создать специальную структуру, которая бы занималась разработкой программного обеспечения в сфере анализа и прогнозирования. Первые шаги в этом направлении министерство экономического развития области уже делает, обеспечивая автоматизацию прогнозирования в ОКВЭД. Параллельно разрабатываются технические задания для разработки аналитических программ по муниципальным образованиям и прогнозам.

Следующая проблема - это выполнение целевых параметров прогнозов. В связи с задачей удвоения ВРП региона за 3 года, повышается роль министерства экономического развития, как координатора экономических процессов в области. Только Минэкономразвития может обозначить приоритетные направления развития экономики области и четко определить целевые параметры развития.

Для определения целевых параметров и их достижения министерством при участии отраслевых министерств и государственных органов муниципальных образований строится система программ и прогнозов социально-экономического развития.

Так, разработаны программы социально-экономического развития из среднесрочную перспективу по области, по муниципальным образованиям; постоянно составляются прогнозы социально* экономического развития Астраханской области и проводится мониторинг выполнения прогнозов.

Но Минэкономразвития не может в одиночку добиваться исполнения программ и достижения заданных ориентиров в каждой отрасли. А на сегодняшний день ответственность отраслевых министерств в этих сферах — очень низка.

По результатам января-сентября 2005 г. область по ряду показателей не выходит на оценку 2005 г., заложенную в Программе социально-экономического развития области на 2005-2007 гг.

Минэкономразвития Астраханской области уже внедрило в практику закрепление постановлениями Правительства ответственности за достижение целевых показателей за руководителями министерств. Но, на наш взгляд, необходимо организовывать заслушивание руководителей

отраслевых министерств и глав муниципальных образований на заседаниях Правительства Астраханской области по вопросам выполнения Программ социально-экономического развития.

Особо остро стоит вопрос об аналитической работе с предприятиями и организациями, поскольку это слабое звено в прогнозировании развития многих регионов. С одной стороны, каждое отраслевое министерство субъектов Федерации работает с предприятиями и организациями, формируя данные по отрасли. С другой - при формировании программ и прогнозов данные отраслевиков по предприятиям часто оказываются необоснованным и.

В итоге министерство экономического развития стоит перед выбором: или осуществлять прогнозирование и программирование, основываясь на неточных данных, или дублировать работу с предприятиями. Но такое дублирование неэффективно и отрицательно сказывается на отношении хозяйствующих субъектов к органам исполнительной власти.

Поэтому автор полагает целесообразным закрепить за отраслевыми министерствами регионов ответственность по осуществлению работы с предприятиями, относящимися к подотчетным видам деятельности.

Одним из инструментов повышения ответственности руководителей отраслевых министерств за качество прогнозирования мы видим переход к бюджетированию ориентированному на результат (БОРу), который на уровне Федерации должен осуществляться в соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 20042006 гт.

Министерством экономического развития Астраханской области при непосредственном участии автора подготовлен проект постановления Правительства Астраханской области «О внедрении программно-целевого планирования деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области».

Ключевым новшеством при внедрении БОРа будет доказательство целей и задач ведомств, прогнозируемых и планируемых показателей деятельности, а также отчетов о достигнутых результатах на специальной правительственной комиссии.

Следующий вопрос. Как уже отмечалось, прогнозирование развития федеральной собственности не должно находиться в ведении региона. Астраханская область является приграничным регионом, транспортный комплекс которой относит ее к ключевым субъектам Федерации. И при прогнозировании развития транспорта, особое внимание уделяется порту

Оля. Это перспектиененший объект, на котором запланировано к реализации множество проектов. Есть инвесторы, готовые финансировать строительство в порту контейнерных, паромных, зерновых терминалов. Это учитывается в прогнозах. Но строительство этих объектов федеральной собственности невозможно без предварительного обустройства инфраструктуры, которое составляет десятые доли обшей стоимости проектов. Когда будет профинансировано это обустройство, Астраханская область не имеет сведений.

Аналогичная ситуация с аэропортом, где прогнозируются пассажиро- и грузоперевозки, без представления о намерениях Федерации в вопросе реконструкции взлетно-посадочной полосы. Тоже самое с икрой и рыбными ресурсами. Являясь крупнейшим регионов, занимающимся воспроизводством рыбных ресурсов на Каспии, область не имеет возможности нормально прогнозировать развитие рыбной отрасли (а значит н пищевой).

В таких условиях говорить об эффективных прогнозах, тем более в долгосрочном ракурсе — не приходится.

Решение задачи требует конкретизации экономических функций и полномочий федерального центра, регионов н местного самоуправления.

С этой целью на федеральном уровне предлагается внести следующие изменения в Методические рекомендации прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

1, Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации предлагается представлять субъектам Федерации прогноз по каждой территории, в части, относящейся к предметам ведения Российской Федерации. Субъект не должен сам определять прогнозные данные в сферах влияния, от него не зависящих, а использовать конкретный прогноз владельца этих полномочий.

2, Предполагается, что должны быть отработаны и представлены механизмы реализации прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований. На данный момент этот вопрос стоит очень остро. В очередной раз, выступив с инициативой, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации оставляет за территориями право принятия решений, связанных с методологией сбора и систематизации прогнозных данных муниципальных образований, организацией прогнозирования на местах, и главное — с отсутствием статистических данных по огромному числу муниципальных образований регионов.

3, Необходимо детализировать методические рекомендации для

прогнозов на различную временную перспективу. Это должно быть организовано в рамка единой госполитики прогнозирования. Кроме того, именно на федеральном уровне должна быть разработана методология представления прогнозов в долгосрочной перспективе.

4. Следующий год будет первым годом внедрения прогноза в ОКВЭД. Поэтому необходимо заранее разработать и внедрить новые методические рекомендации и формы прогнозирования, согласовав их предварительно с субъектами Российской Федерации. В них должны быть учтены следующие моменты:

■ должна быть предложена методология представления показателей, по которым статистика еще не наработала динамические ряды;

■ прогнозные формы и рекомендации не должны включать показатели, которые статистика не представляет вообще;

■ необходимо заранее согласовать с регионами и Росстатом перечень и вид показателей «параллельной сопоставимости». Какими являются, например, виды деятельности, отражаемые в промышленности и фонд оплаты труда по ним. Структура показателей прогноза должна быть единой для всех субъектов Федерации;

■ следует разработать методику определения индексов дефляторов. Поскольку в регионах дефляторы служат одним из основных инструментов подгона прогнозных сценариев под определенные цели.

Несомненно, проблемы прогнозирования возникают и требуют решения и на региональном уровне. В связи с этим на региональном уровне предлагается внести изменения в законы о прогнозировании субъектов Федерации, многие из которых, по сути, списаны федерального закона без учета специфики прогнозов регионов. В действующий закон Астраханской области «О территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской области» предлагается внести следующие изменения.

1, В систему прогнозов социально-экономического развития области дополнительно должны быть включены прогнозы социально-экономического развития муниципальных образований. Для этого необходимо:

■ регионам совместно с МЭРТ Российской Федерации определить систему показателей, входящих в прогнозах в полномочия муниципальных образований:

■ разработать управленческую структуру, ответственных за прогнозы, поскольку экономические службы районов, где по два человека занимаются экономикой, параллельно отвечая за закупку дров и переживая за свою пашню, весь новый объем работ просто не выдержат. Необходимо усиление экономических служб районов;

■ усилить отдел кураторов прогнозов муниципальных образований, поскольку в любом случае для начала такой работы требуется обучение со стороны МЭРТ Астраханской области,

2. Помимо прогноза социально-экономического развития области на очередной год предлагается внесение в Государственную Думу Астраханской области основных направлений концепции социально-экономического развития области, основных показателей среднесрочного прогноза н программы социально-экономического развития Астраханской области;

3. Должно вводится мониторинговое наблюдение за ходом реализации прогнозов и программ но-целевых мероприятий. Причем необходимо четко оговаривать временные рамки прогнозов, по которым проводится мониторинг. Нормальным является процесс корректировки прогнозов. Но необходимо устанавливать некоторые временные рамки прогнозов, по которым проводится мониторинг. Иначе мы имеем картину постоянного выполнения любых прогнозных намерений и подмену прогноза индикативным планом.

4. Должны быть проработаны пути обеспечения всех участников процесса прогнозирования необходимой статинформацией.

Принятие перечисленных выше изменений и дополнений позволит существенно повысить эффективность государственного регулирования в области прогнозирования социально-экономического развития Астраханской области.

На основании анализа социально-экономического ее развития, с учетом тенденций и перспектив развития области, разработан прогноз социально-экономического развития по двум вариантам сценария.

Как следует из прогнозных данных, основной «рывок» в экономике области предполагается в 2006-2007 гг. Так в 2006 году темп роста ВРП области составит 131,1%, в 2007 г. - 144,1%. В 2008 г. при достижении роста основных индикаторов экономики его темпы несколько снизятся. ВРП увеличится на 11,5% к уровню 2007 г.

Таблица 1.

Прогноз основных показателей социально-экономического развития _Астраханской области на 2006-2008 гг. (1 вариант) _

Показатели 2003г., отчет 2004г., отчет 2005г., оценка 2006г., прогноз 2007г., Прогноз 2008г„ прогноз

ВРП 102,1 105,2 105,9 131,1 144,1 111,5

Промышленная продукция 105,5 98,6 107,5 120,6 149 111,6

Валовая продукция с/х 102,7 104 110,1 116,1 112,7 101,9

Инвестиции в основной капитал 118 93,5 86 154 191 115,6

Подрядные работы 101,4 98 100,2 147 156 117

Оборот розничной торговли 110,4 108,2 108,1 107,4 106,4 105,2

Платные услуги 111 107,2 104 153,7 142,1 106,7

Реальные располагаемые денежные доходы 108,6 104,2 102,6 129,2 135,7 106,2

Сразу оговоримся, что за короткий период (в данном случае — 3 года) возможно достижение значительного прироста по основным показателям для субъекта Федерации, однако существенной отдачи от вводимых в этот период новых производств, создаваемых условий по организации инфраструктуры экономики - добиться нельзя. В основном развитие экономики в этот период достигается притоком инвестиций.

Таблица 2.

Прогноз основных показателей социально-экономического развития

Показатели 2003г., отчет 2004г., отчет 2005г., оценка 2006г., прогноз 2007г., прогноз 2008г., прогноз

ВРП 102,1 103,2 105,9 108,7 110,5 109,4

Промышленная продукция 105,5 98,6 107,5 109,0 113,2 103,8

Валовая продукция с/к 102,7 104 110,1 104,7 105,1 103,6

Инвест ЦП и в основной капитал 118 93,5 86 НО 1)5 118

Подрядные работы 101,4 98 100.2 112 114 116

Оборот розничной торговли 110,4 108,2 108,1 109,8 110,9 107,4

Платные услуги 111 107,2 104 108.8 112 112

Реальные располагаемые денежные доходы 108,6 104.2 102,6 110.9 110,9 106,5

Второй вариант прогноза рассчитывался в рамках более плавного сценария развития экономики.

Нетрудно заметить, что оба варианта прогноза не соответствуют методике прогнозирования, предлагаемой Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, где оговорено формирование двух вариантов прогноза; инерционного и интенсивного (инновационного), В прогнозировании социально-экономического развития Астраханской области первым (целевым) вариантом, как уже отмечалось выше, разрабатывается более интенсивный вариант. Второй вариант прогноза области не является инерционным. Это позиция Астраханской области в прогнозировании, но она не включает прогноза ситуации с неудачной реализацией региональной политики и возможно более неудачными для области отношениями с центром.

Автор полагает, что формирование многовариантных прогнозов, ориентированных на оптимистические сценария развития, оправдано и в наибольшей степени позволяет правильно выбирать приоритеты развития регионов. Однако забвение инерционного (пессимистического) варианта прогноза может привести к переоценке возможностей при формировании плана развития.

В связи с вышесказанным, автором в отделе макроэкономического прогнозирования министерства экономического развития Астраханской области был организован анализ ситуации методом мозгового штурма. В результате отстаивания контридей, отрицающих возможность реализации тех или иных направлений прогноза, был сформирован третий вариант прогноза социально-экономического развития Астраханской области.

Как следует из таблицы 3 - разрыв между первым вариантом прогноза и третьим очень велик. К примеру, если темп роста ВРП в 2006 г. по первому варианту оценивается в 131,1%, то по третьему - в 104,9%. Это говорит о том, что поставленные задачи требуют больших усилий, четкой системой разработанных мероприятий и их своевременной реализации. Только в этом случае развития Астраханской области по сценарию первого прогноза станет возможным.

Таблица 3.

Прогноз основных показателей социально-экономического развития _Астраханской области на 2006-2008 гг. (3 вариант) _

Показатели 2003г., отчет 2004г., отчет 20О5г„ оценка 2006г., прогноз 2007г., прогноз 2008 г., прогноз

ВРП 102,1 103,2 105,9 104,9 105,0 105

Промышленная продукция 10S ,5 93,6 107,5 102,2 102,4 103,6

Валовая продукция с/х 102,7 104 110,1 103,0 103,2 103

Инвестиции в основной капитал 118 93,5 86 104,0 105,0 107,0

Подрядные работы 101,4 98 100,2 103,0 104,0 106,0

Оборот розничной торговли 110,4 108,2 108,1 108,5 107,2 105,6

Платные услуги Ш 107,2 104 104,2 103,4 107

Реальные располагаемые денежные доходы 108,6 104,2 102,6 104,0 103,3 105,0

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам диссертационного исследования.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Зверева О.Г., Головин A.B. Основные направления реформирования системы прогнозирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации // Технологические основы экономического развития сельского социума. - М., 2005, 0,4 п.л. (лично автора - 0,2 пл.)

2. Зверева О.Г. Проблемы прогнозирования социально-экономического развития регионов (на примере Астраханской области). // Экономика и управление в современных условиях, - Красноярск, 2004. (0,4 пл.)

3. Зверева О.Г. Анализ основных факторов, оказывающих влияние на эффективность прогнозирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации // Вестник Астраханского государственного технического университета. - Астрахань: Изд-во АГТУ, 2004. (0,8 п.л.)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Зверева Ольга Геннадьевна

Прогнозирование социально-экономического развития субъекта Российской Федерации

Научный руководитель д.э.н., профессор Валентей Сергей Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Зверева Ольга Геннадьевна

Подписано в печать 2 М- Тираж 80 экз. Усл. пл. 1.5,

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.