Пути повышения самостоятельности и обеспечения сбалансированности местных бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Матеюк, Василий Ильич

Введение.

Глава 1. Теоретические основы сущности местных бюджетов и особенности становления бюджетного федерализма в России

1.1. Понятия, специфика и сущность бюджетов муниципальных образований.

1.2. Проблемы развития бюджетного устройства в субъектах Российской Федерации.

1.3. Формирование местных бюджетов в условиях бюджетного федерализма в России.

Глава 2. Уровень самообеспеченности местных бюджетов и пути его повышения как основного условия их самостоятельности.

2.1. Принципы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.

2.2. Механизм повышения самостоятельности и самообеспечения местных бюджетов.

2.3. Укрепление управляемости бюджетными средствами в условиях казначейского исполнения местных бюджетов.

Глава 3. Реформирование межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации.

3.1. Принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной систем.

3.2. Совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и сбалансированности местных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Пути повышения самостоятельности и обеспечения сбалансированности местных бюджетов"

Актуальность темы исследования. Для стабильного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления первостепенное значение имеет справедливое распределение между ними финансовых ресурсов в целях реализации стратегии и программ социально-экономического развития, особенно местных сообществ. Без соразмерного финансового обеспечения, возложенных на органы местного самоуправления задач и функций, как это предусмотрено в п. 2 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной -Федеральным законом Российской Федерации от 11 апреля 1998 г. № 55 ФЗ, выполнить их практически не возможно. Нельзя добиться равновесия между уровнями власти, если один из них будет обогащаться за счет другого. Именно конфликтность межбюджетных отношений порождает экономическую и политическую нестабильность в регионах России.

В настоящее время не в полной мере реализуются принципы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов. В Российской Федерации между органами государственной власти и органами местного самоуправления продолжают возникать острые противоречия при формировании местных бюджетов, причина которых кроется в низком уровне собственных доходных источников этих бюджетов. На это влияет также нестабильность нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, серьезные недостатки в разграничении доходов и расходов между звеньями бюджетной системы, сложившаяся практика передачи расходных полномочий с федерального и регионального уровней на местный уровень без соответствующего финансового обеспечения, что создает проблему «нефинансируемых мандатов», а в итоге неурегулированность системы межбюджетных отношений.

Поэтому органы местного самоуправления не могут гарантировать необходимый уровень предоставления муниципальных бюджетных услуг.

Это происходит также потому, что нет четкого разделения прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления в удовлетворении нужд населения.

Большие проблемы у муниципальных образований возникают с расходами, совместно финансируемыми из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Действующее бюджетно-налоговое законодательство не позволяет органам местного самоуправления самостоятельно проводить налогово-бюджетную политику, не обеспечивает стимулирование роста налогооблагаемой базы за счет инвестиций, снижает их ответственность за рост доходов бюджета, порождает иждивенчество в связи с оказанием им финансовой помощи в виде субвенций и дотаций.

Острой остается проблема обоснования уровня централизации доходов в федеральном и региональных бюджетах, а также степени децентрализации расходных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, в целях реализации возможности автономного функционирования местных бюджетов.

Из общего числа муниципальных образований, которых насчитывается около 12600, лишь 400 являются донорами, остальные получают финансовую помощь из вышестоящих бюджетов. Местные финансовые ресурсы, основными источниками которых являются бюджетные средства, в значительной мере формируются за счет передаваемых им на временной основе отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов, а собственная доходная база резко ограничена действующим налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации. Она составляет в среднем менее 15% и не формирует даже минимально необходимый местный бюджет. Действующий механизм перераспределения доходов между уровнями бюджетов неэффективен. Он не только не стимулирует муниципальные образования к развитию налогооблагаемой базы, но и не позволяет осуществлять финансовое и , бюджетное планирование на долговременной основе.

Степень разработанности темы. В ходе исследования рассмотрены основные точки зрения таких ученых-экономистов, как М.В. Васильевой, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, JI.A. Дробозиной, А.Г. Игудина, Ji.tf. Павловой, В.Г. Панскова, Р.Г. Пансковой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, М.И. Ходоровича, Д.Г. Черника, Г.К, Шеховцова, H.A. Ширкевича и др. по вопросам формирования и сбалансированности местных бюджетов, теории и методологии основ бюджетного устройства и бюджетной системы федеративного государства, финансово-бюджетной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. По проблемам местного самоуправления в России, основам местного хозяйства и управления, механизму использования потенциала саморазвития муниципального образования рассмотрены работы - А.Г. Воронина, C.B. Вобленко, А.Г. Гладышева, В.Г. Игнатова, В.Н. Ивановой, И.И. Овчинникова, Ю.В. Филиппова, А.Н. Широкого и др. По проблемам бюджетного федерализма в России представляются интересными работы - А.Г. Игудина, В.Н. Лексина, A.M. Лаврова, В. Лагутенко, В. Матвеева, A.M. Позднякова, И.В. Подпориной, В.Е. Чиркина, В.Б. Христенко и др. В то же время, вопросы, связанные с обеспечением финансовой самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов, укреплением их финансовой базы, совершенствованием методов межбюджетного регулирования на уровне «субъект РФ - муниципальные образования», требуют дальнейших более углубленных научных исследований и определили выбор темы исследования, его цели и задачи.

Цели и задачи исследования. Цель данной работы состоит в выработке предложений повышения самостоятельности и обеспечения сбалансированности местных бюджетов. Для достижения цели диссертационного исследования определены следующие основные задачи: уточнить теоретические подходы к определению сущности, места, значения и понятия «местные бюджеты» как основного звена местных финансов, обеспечивающего минимально необходимые гарантии жизнедеятельности населения, проживающего на территории муниципального образования и его социально-экономического развития; типологизировать структуру бюджетной системы Российской

Федерации; проанализовать сложившиеся пропорции распределения налоговых и других платежей по уровням бюджетной системы страны во взаимосвязи с пропорциями распределения расходов по вертикали этой системы и внести предложения по укреплению собственной доходной базы местных бюджетов; обосновать критерии, принимаемые за основу для закрепления соответствующих расходных функций за местными бюджетами; определить принципы закрепления на постоянной основе соответствующих налогов (полностью или частично) за местными бюджетами; на основе изучения опыта разделенных ставок и нормативов налогов предложить поэтапный отказ от регулирующих налогов и замены их собственными доходами местных бюджетов; предложить пути обеспечения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.

Решение этих задач определило теоретическую новизну и практическую значимость диссертационного исследования.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования и исполнения местных бюджетов с ориентацией на максимально возможную мобилизацию в них собственных финансовых ресурсов для реализации задач и функций, возложенных на органы местного самоуправления.

Объектом исследования избраны местные бюджеты субъектов Российской Федерации и городов, входящих в состав Союза российских городов, имеющих различную структуру и бюджетную обеспеченность.

Теоретической, методологической и информационной основой исследования являлись современные экономические теории, труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области рассматриваемых проблем, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, материалы законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, а также нормативная база городов, входящих в Союз Российских городов. Особый интерес представляют исследования материалов, подготовленных Центром информации и документации Совета Европы по реформе местных финансов в Центральной и Восточной Европе (90), материалы по проблемам муниципального финансирования и управления, подготовленных по заказу ЯТ], США, принципы Европейской хартии местного самоуправления (5), а также материалы международных и межрегиональных конференций по формированию бюджетов и межбюджетных отношений.

Положения, выносимые на защиту:

1. В условиях федеративного устройства государства (административно-территориального деления) и формирования новой модели российского бюджетного федерализма предлагается изменить бюджетное устройство в субъектах Российской Федерации с двух на три уровня -региональный; районов и городов областного, краевого, республиканского и окружного значения; сельские, поселковые и городские (районного значения) муниципальные образования в целях обеспечения конституционных прав на создание муниципальных органов власти и их прав иметь собственные бюджеты. Это решит рациональное управление общественными финансами.

2. Конституцией Российской Федерации (статьи 12 и 132) признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы. Однако межбюджетные отношения, которые пронизывают всю бюджетную систему страны, не соответствуют развитию бюджетного федерализма, не решают задачу сглаживания исторически сложившегося дисбаланса экономического развития муниципальных образований, в результате чего формируются фонды денежных средств (местные бюджеты), не обеспечивающие качество жизни населения, а финансовые ресурсы не соразмерны задачам и функциям, возложенным на органы местного самоуправления. Это обуславливает необходимость пересмотра полномочий органов местного самоуправления, учитывая их перегруженность, формирования местных бюджетов за счет повышения доли в них собственных доходов.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 28) определил 10 принципов бюджетной системы, два из которых являются исследованием темы диссертации. Это принцип «самостоятельности бюджетов» (статья 31) и «сбалансированности бюджета» (статья 33). Несмотря на название этих принципов, они не решают порядок формирования бюджетов и их сбалансированности, наоборот они носят рекомендательный характер. Также виды доходов бюджетов, определенные в Бюджетном кодексе не гарантируют бездефицитность местных бюджетов. Поэтому, необходимо придать этим бюджетам «статус неприкосновенности», как это имеет место по отношению муниципальной собственности. Концентрация наиболее значимых и стабильных налогов в федеральном и региональных бюджетнах и увеличение объемов социальных расходов в местных бюджетах делают их нуждающимися в финансовой поддержке. Именно проблема изменения пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней с целью сбалансированности местных бюджетов осталась за рамками принципов бюджетной системы.

4. Действующая в настоящее время система исполнения местных бюджетов не обеспечивает возможность оперативного и полного текущего контроля со стороны финансовых органов за бюджетными платежами на их соответствие целевому назначению и признанием платежей бюджетными расходами, поскольку бюджетопоолучатели самостоятельно расходуют бюджетные средства, минуя финансовые органы, отчитывающиеся за исполнение бюджета. Это приводит к незаконным расходам и, во многих случаях, неэффективному расходованию бюджетных средств. Переход на казначейское исполнение бюджета должен повысить управляемость бюджетными средствами, обеспечить целевую направленность, своевременность и рациональность расходования бюджетных средств, упростив существующую схему финансовых потоков, сократить аппарат управления и повысить оперативность в принятии управленческих решений.

5. Программа межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации в настоящее время определяет механизм включения общественных финансов в выстраивающуюся вертикаль государственной власти, намечает формирование бюджетов на базе единых принципов, правил и норм, что будет способствовать снижению конфликтности между уровнями власти. Однако такого механизма нет на уровне регионов в их отношениях с органами местного самоуправления. В этих отношениях проявляется прежняя система командно-административного управления. Бюджетный кодекс проблему расходных полномочий обозначил, но не решил. Учитывая, что налоговый потенциал является одним из важных условий совершенствования межбюджетных отношений, порядка определения и предоставления трансфертов из федерального и регионального бюджетов предлагается ввести единую формулу расчета налогового потенциала с целью препятствовать субъективизму в определении доходной базы местных бюджетов и в решении вопроса о предоставлении финансовой помощи. Межбюджетное регулирование должно базироваться на пяти принципах распределения расходных полномочий: субсидиарности, достаточности, взаимодополняемости, транспарентности и солидарности.

6. Местное сообщество - это единый организм. В его интересах проводится экономическая, инвестиционная, социальная, налоговая и финансовая политика, а также формируется и исполняется местный бюджет, посредством которого обеспечивается жизнедеятельность каждого гражданина. Местное сообщество не сможет жить, работать и развиваться культурно, духовно, если муниципалитет не будет оказывать в необходимом объеме общественные финансовые услуги. Прежде всего, это касается инфраструктуры, обеспечения жителей теплом, электроэнергией, водо-канализационным хозяйством, услугами учреждений социально-культурной сферы, торговли, бытового обслуживания и др. Для выполнения указанных и других вопросов местного значения надо иметь бюджетные средства в таком объеме, чтобы посредством их решать выше перечисленные и многие другие задачи.

Научная новизна исследования заключается в разработке предложений и практических рекомендаций путей повышения самостоятельности и реального обеспечения сбалансированности местных бюджетов. В ходе исследования получены следующие научные результаты:

1. Предложено, в отличие от существующего в научной литературе и в законодательных актах, новое понятие «местный бюджет», конкретизируя его как денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с юридическими и физическими лицами и органами государственной власти по поводу перераспределения части ВВП, приходящейся на муниципальное образование, в целях формирования и использования централизованного денежного фонда, являющегося материальной основой данного бюджета, обеспечивающего жизнедеятельность местного сообщества и выполнение задач и функций, возложенных на органы местного самоуправления

2. Доказано, что самостоятельность и сбалансированность бюджетов на каждом уровне бюджетной системы являются важнейшими условиями, вытекающими из требований бюджетного федерализма: разграничения расходных полномочий между всеми уровнями власти; увязки между собой федеральных, региональных и местных программ роста и социально-экономического развития в целях сбалансированности интересов органов государственной власти и местного самоуправления; разграничения налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы; финансового выравнивания социально-экономического развития территорий.

3. Сокращая налоговое бремя налогоплательщиков, консолидированные бюджеты субъектов федерации теряют значительные доходы, которые можно компенсировать не из федерального бюджета, а за счет экономического роста, что при неопределенности тарифной политики на топливно-энергетические ресурсы и транспортные перевозки делает указанные бюджеты, особенно местные, социально уязвимыми. В этой связи предложено бюджетную обеспеченность исчислять не по динамике фактически поступающим налогам, а по прогнозу потенциальных возможностей с целью стимулирования органов местного самоуправления на повышение поступлений налоговых и неналоговых доходов в их бюджеты.

4. Для решения проблемы погашения накопившейся огромной задолженности местных бюджетов и обновления основных фондов в жилищно-коммунальной отрасли, требуется обеспечить ресурсосбережение теплоэнергетических услуг, эффективное расходование бюджетных средств, стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ путем выделения долевой субсидии с фонда со-финансирования федерального бюджета.

5. Разработаны предложения по расширению состава собственных доходов местных бюджетов с целью усиления заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов и с тем, чтобы эти доходы стали основным ресурсом для реализации принципа самостоятельности бюджетов и повысили ответственность за бюджетную обеспеченность и выполнение расходных полномочий.

6.Уточнен перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, исходя из тех условий, которые затрагивают интересы территориальных образований по оказанию необходимых общественных и бюджетных услуг местному сообществу.

7.Разработана программа перехода исполнения местного бюджета на казначейскую систему, которая по решению Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации должна стать опорной базой для городов, входящих в Союз российских городов.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования ее: законодательными органами государственной власти при внесении изменений в федеральные и региональные законы, касающиеся налогово-бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и реализация норм федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; выводы и предложения, сделанные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти и в муниципальных образованиях Российской Федерации в целях повышения в их бюджетах уровня собственных доходов и сбалансированности бюджетов; диссертационная работа полезна для студентов и аспирантов, преподавателей вузов и средних учебных заведений, финансовым работникам-практикам, а также для тех, кто интересуется судьбой денег налогоплательщиков.

Апробация результатов работы. Исследования проблем повышения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов автором проводилось в процессе его участия в разработке проектов ряда федеральных законов. Среди них: «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (1993 г.); «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.); «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.); Бюджетного кодекса Российской Федерации (1998 г.)

Основные результаты и предложения автора докладывались на всероссийских, межрегиональных и международных научно-практических конференциях и семинарах, Парламентских слушаниях в Государственной Думе, а также посредством публикаций в журналах. При непосредственном участии автора были подготовлены и одобрены на Общем Собрании секции «Бюджет и финансы города» Союза Российских городов обращения к депутатам Государственной Думы и Правительству РФ по вопросам финансовых основ местного самоуправления в России, совершенствования бюджетного и налогового законодательства финансовой базы муниципальных образований. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, используются на кафедре Государственного и муниципального управления Кубанского государственного университета, в Институте экономики, права и естественных специальностей в процессе преподавания автором курсов «Финансовая деятельность органов местного самоуправления» и «Муниципальные финансы».

Ряд концептуальных идей автора уже нашли отражение в соответствующих законодательных актах Российской Федерации. К ним, в частности, относятся: разделение ставок по отдельным регулирующим федеральным налогам; установление нормативов отчислений от этих налогов на долговременной основе; перераспределение некоторых расходных полномочий, неоправданно возложенных на органы местного самоуправления, на другие уровни бюджетной системы; широкое распространение и практическое внедрение порядка казначейского механизма исполнения местных бюджетов, преобразование финорганов администраций местного самоуправления в финансово-казначейские органы и другие.

Предложения, Изложенные в диссертационной работе нашли свое практическое применение в городах России, являющихся членами секции «Бюджет и финансы города» Союза Российских городов, что подтверждено заключением Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.

Структура и объем работы обусловлены характером рассматриваемых вопросов, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения. Работа изложена на 147 страницах, содержит 10 рисунков, 8 таблиц, 5 приложений, библиографический список включает 162 наименования. Основные положения диссертационной работы нашли отражения в 34 публикациях общим объемом 10.5 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Матеюк, Василий Ильич

ВЫВОДЫ К 3 ГЛАВЕ

1. Принцип разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы носит затяжной и экспериментальный характер. За последнее десятилетие много раз изменялась налоговая система. Одни налоги вводились, другие отменялись. Налоговые ставки или увеличивались, или снижались. То же самое происходило и с зачислением налогов по звеньям бюджетной системы, и все это отрицательно сказывалось на межбюджетные отношения.

2. В результате проводимых реформ не достигнуто существенных изменений в увеличении собственных доходов региональных и местных бюджетов. Средства, перераспределяемые по территориальным бюджетам через федеральный бюджет продолжает занимать высокий удельный вес -около 60 %. Более 75 % субъектов Российской Федерации получают трансферты из федерального бюджета, что отрицательно сказывается на росте доходов Консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

3. Высокая централизация в федеральном бюджете доходов создает предпосылки для обострения противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления.

4. Межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами Федерации, между субъектами Федерации и органами местного самоуправления должны строиться только на основе налогового потенциала. Этот механизм резко уменьшит вероятность субъективного подхода к оценке действительной финансовой помощи и устранит причины спора о несправедливости распределения финансовой помощи. При определении налогового потенциала необходимо учитывать повышение собираемости налоговых платежей в бюджет, а также учитывать методику прогнозирования основных экономических показателей реального сектора экономики.

5. Совершенствованию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и сбалансированности местных бюджетов должно способствовать закрепление за местными бюджетами более высоких долей федеральных налогов на постоянной основе, исходя из общего объема средств, поступающих с территории муниципального образования.

6. Оптимальное разграничение (перегруппировка) налогов между бюджетами всех уровней на основе разделенных ставок налогов позволит сократить дотационность в бюджетной системе и резко уменьшит финансовые потоки внутри этой системы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проводимые в России структурные реформы потребовали реформирования налоговой и бюджетной систем, основой которых стали Бюджетный и Налоговый кодексы. С 1999 года начала реализовываться концепция межбюджетных отношений на период до 2001 года.

Проведенное исследование путей самостоятельности и обеспечения сбалансированности местных бюджетов показало, сделать вывод, что бюджетно-налоговое законодательство и законодательство о государственном устройстве и местном самоуправлении противоречат друг другу и реально существующей территориальной организации бюджетной системы.

В настоящее время наиболее значима проблема формирования местных бюджетов. Предложено в соответствии с Конституцией России и двумя базовыми федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечить соблюдение принципа самостоятельности местных бюджетов. Для этого органы государственной власти субъектов Федерации должны передать органам местного самоуправления полноценные и значимые доходные источники бюджета для надлежащего выполнения возложенных на них вопросов местного значения. Кроме того, этим же органам предлагается обеспечить сбалансированность местных бюджетов в случае отсутствия у муниципальных образований собственных доходов для покрытия обязательных расходов.

Субъекты Российской Федерации в большинстве случае не только не обеспечивают выполнение требований базовых федеральных законов о местном самоуправлении, но и систематически сокращают собственные доходы местных бюджетов и ставят их в зависимость от регулирующих федеральных налогов. Введенные в действие. Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации не решили данную проблему.

В связи со значительными изменениями в налоговой и бюджетной сферах предложено внести поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Прежде всего в Бюджетном кодексе предложено уточнить понятие «местный бюджет», «единый бюджет», изменить понятия уровней бюджетной системы. Второй уровень бюджетной системы - бюджеты субъектов Российской Федерации созвучный консолидированному бюджету. Поэтому наиболее правильно этот уровень именовать - региональными бюджетами.

В субъектах Российской Федерации предложено иметь трехуровневую бюджетную систему, когда государственный уровень представляется только органами государственной власти субъекта Федерации и его задачи решает региональный бюджет. Местные бюджеты на муниципальном уровне предложено иметь на уровне районов и городов областного, краевого, республиканского и окружного значения, и второй уровень местных бюджетов - в поселениях (городах районного значения, поселках , селах и других), при этом и уровень района и уровень поселений должны иметь равные права, равные объемы компетенций и не подчиняться друг другу (Самарская область).

В Краснодарском крае введена смешанная модель уровней власти, при которой государственный уровень в лице субъекта Федерации наделяет районное самоуправление частью государственных полномочий по регулированию деятельности городских и сельских самоуправлений в части обеспечения сбалансированности бюджетов поселений.

Предложено в Бюджетном кодексе уточнить понятие «собственные доходы» (статья 47) и «регулирующие доходы» (статья 48) исходя из того, что они не в полном мере учитывают их практическое применение. В состав собственных доходов не включены доли федеральных налогов, переданные местным бюджетам на постоянной основе, а также процентная доля федеральных и региональных налогов, закрепленная за местными бюджетами на постоянной основе.

К понятию регулирующих доходов бюджета (статья 48) Бюджетный кодекс относит «.налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты.», тогда как Налоговый кодекс такое разграничение в процентной доле установил для рада налогов и в этой связи их части выступают не как регулирующие, а собственные доходы того или иного уровня бюджетов.

Органы местного самоуправления законодательно перегружены вопросами местного значения и кроме того, они исполняют целый ряд государственных полномочий (насчитывается более 150 только федеральных нормативных правовых актов, которыми органы местного самоуправления обязываются исполнять определенные функции и полномочия). При этом остается юридически неопределенным к какой категории эти полномочия относятся, при том, что они явно не входят в перечень вопросов местного значения. Решение данной проблемы требует финансового и материального обеспечения. Для приведения в соответствии с Конституцией Российской Федерации правового регулирования сложившегося положения в данной сфере была предпринята попытка принять федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации». Этот проект закона не был принят по причине «невозможности учесть в одном федеральном законе специфику всех муниципальных образований», в результате продолжают иметь место так называемые «не финансируемые мандаты». Последствия популистских решений, которые не были реальны ни тогда, когда они принимались, ни сейчас, привели к тому, что доверие населения к власти было поколебимо.

Несмотря на то, что с 2001 года федеральный бюджет начал финансировать расходы по федеральным законам «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», вопросы финансирования других федеральных мандатов остались не решенными.

В условиях, когда снижается налоговое бремя производителей товаров, работ и услуг и все звенья бюджетной системы недополучат огромные доходы, полагаем, что разрушающие бюджетную систему «не финансируемые мандаты» должны быть отменены, хотя это будет не популярной мерой.

Бюджетный кодекс по сути не раскрыл понятия «расходные полномочия». Перечень и виды расходов в ряде случаев распределены без четкой ориентации на результаты бюджетной деятельности бюджетополучателей. Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, предполагающей согласование полномочий между властями разных уровней. В этой связи предложен новый перечень расходов, подлежащих финансированию исключительно из местных бюджетов в целях решения социальных и бытовых проблем населения.

Для этого муниципальные образования и их органы самоуправления должны иметь достаточные законодательно закрепленные и соразмерные финансовые ресурсы.

В этих целях предложено пересмотреть статью 15 Налогового кодекса, предусмотрев в ней не 5, а 9 налогов. К местным налогам отнести:

- налог на недвижимость, включающий действующий земельный налог, налог на имущество хозяйствующих субъектов и налог на имущество физических лиц;

- 5%-ный муниципальный налог на прибыль (доход) предприятий и организаций;

- единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности;

- единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности.

Кроме того предложено для местных бюджетов установить следующие процентные доли совместных налогов, исходя из налогового потенциала:

- платежи за использование лесным фондом 50 %,

- платежи за пользование водными объектами 50 %,

- экологические платежи (налоги) 50 %,

- транспортный налог 50 %,

- налог с продаж (по действующему нормативу) 60 %,

- налог на доходы физических лиц 85 %,

- налог на прибыль (доход) предприятий и организаций по ставке 10 %.

Предложенная перегруппировка налогов между бюджетами и процентные доли, закрепляемые за местными бюджетами учитывают замену выпадающих доходов в связи с отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и 100 %-ным зачислением НДС в федеральный бюджет, а также снижением с 1 января 2002 года ставки налога на прибыль (доход) предприятий и организаций с 35 до 24 %.

Высокую зависимость местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи в различных ее формах возможно снизить, если установить порядок зачисления в бюджет платежей - «один налог - один бюджет» и совместные федеральные и региональные налоги отдельным платежным поручением зачислять в разные уровни бюджетов по разделенным ставкам или процентной доле на постоянной основе в целях исключения субъективизма в межбюджетных отношениях. Кроме того, такой порядок уплаты платежей в бюджет дал бы возможность органам местного самоуправления самостоятельно формировать налогооблагаемую базу, утверждать бюджет во всех случаях до начала очередного финансового года, что способствовало бы начинать новый бюджетный год с утвержденными расходами и на их основе вести хозяйственно-финансовую деятельность, планировать прогнозный бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Разделенные платежи в бюджет будут стимулировать собираемость налогов, в чем заинтересованы все уровни бюджетной системы.

Бюджетный федерализм и политика в области межбюджетных отношений требуют решения следующих задач:

- упорядочения бюджетного устройства;

- разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями власти, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности и ответственности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития территории; финансового выравнивания социально-экономического развития территорий в целях удовлетворения социальных, материальных потребностей и качества жизни населения в товарах и услугах, здравоохранении, образовании, культуре, эстетике и общественной нравственности.

За региональными и местными бюджетами должны быть на постоянной основе закреплены собственные доходные источники не ежегодным федеральным законом о федеральном бюджете, а Бюджетным кодексом.

Основное в реформировании межбюджетных отношениях должно соблюдаться требование в том, чтобы пропорции в распределении бюджетных доходов при вертикальном и горизонтальном выравнивании соответствовали распределению бюджетных обязательств.

Реальное соблюдение принципов самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов будет способствовать, на наш взгляд, повышению уровня управляемости бюджетными средствами, а самое главное удовлетворение жизнеобеспечения муниципальных образований.