Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: теория и методы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: теория и методы"

На правахрукописи

ГРИШАНОВА Ольга Алексеевна

СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРИЯ И МЕТОДЫ

Специальность 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени доктора экономических наук

Иваново 2005

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Научный консультант —

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Соколов Юрий Анатольевич

доктор экономических наук, профессор

Леонтьев Владимир Евгеньевич

доктор экономических наук, профессор

ЕдроноваВалентинаНиколаевна

доктор экономических наук, профессор

Сабитова Надия Михайловна

Ведущая организация

Академия бюджета и казначейства Министерства финансов РФ

Защита состоится 19 марта 2005 года в 1С/ часов на заседании диссертационного совета Д 212.063.04 при ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет» по адресу: 153000, г. Иваново, пр-т. Ф. Энгельса, д. 7, (ауд. Г 101).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Автореферат разослан « № » №__2005 г.

Учёный секретарь диссертационного совета

СЕ. Дубова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность и степень изученности проблемы

Проведение экономических реформ изменило основы функционирования бюджетной системы страны и отношения между органами государственной власти различных уровней, что потребовало разработки методологии формирования нового бюджетного механизма. Сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов, бездефицитному федеральному бюджету, отказу от его эмиссионного финансирования. Однако сбалансированность федерального бюджета была достигнута, в немалой степени, за счёт дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражается в сокращении их доходного потенциала.

Бюджетная система любого федеративного государства существует в условиях несбалансированности нижних уровней бюджетов. Нормальное функционирование такой системы связано с необходимостью рационального перераспределения бюджетных ресурсов с использованием чёткого механизма её реализации.

Последнее десятилетие в России осуществляется поиск эффективных путей реформирования межбюджетных отношений, ибо структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности регионов обозначился столь рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов не принесли реальных результатов, а ошибки и просчёты в самом механизме использования трансфертов во многом только усугубили ситуацию.

Сегодня, безусловно, есть необходимость создания научно-обоснованного финансового механизма балансирования бюджетов регионов, не только с помощью федеральных трансфертов, но и путём установления законодательно оформленных экономически выгодных для всех уровней власти доходных и расходных полномочий и ответственности субъектов федерации. При этом большое значение должно иметь качество сбалансированности их бюджетов.

Исследование методологических аспектов проблемы сбалансированности бюджетов по уровням бюджетной системы России невозможно без изучения трудов классиков экономической теории А. Смита, Дж.М. Кейнса, П. Самуэльсона, М. Фридмена и современных зарубежных учёных — Роберта У. Рефьюз, Дженни Литвак, Дж. Ю. Стиглица, X. Циммермана и др.

В числе российских учёных, чьи труды посвящены исследованиям проблем бюджетных отношений, формирования и использования средств бюджетов разных уровней следует отметить Александрова A.M., Аллахвер-дяна ДА, Базарову Г.В., Бирмана А.М., Болдырева В.Г., Вознесенского ЭА, Данилевского ЮА, Дьяченко В.П., Коломина Е.В., Молякова Д.С., Поляка В.Г., Родионову В.Г., Рабиновича Г.Л., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Точильникова Г.Н. и др.

Изменившиеся условия функционирования бюджетной системы России, вызвали необходимость в разработке новых теорий и принципов бюджетных отношений. В 90-х и начале 2000-х гг. вопросам бюджетного федерализма и межбюджетным отношениям посвящены работы Богачёвой О.В., Врублевской О.В., Година A.M., Горегляда В.П., Игудина А.Г., Курлянд-ской Г.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Подпориной И.К., Прониной Л.И., Поляка Г.Б., Сычёва Н.Г., Христенко В.Б., Швецова А.Н., Яндиева М.И. и др. Отдельные, но очень важные аспекты развития и совершенствования бюджетных отношений в России рассмотрены в трудах Грицюк Т.В., Едро-новой В.Н., Колесова А.С., Леонтьева В.Е., Сабитовой Н.М., Панскова В.Г., и др.

Однако следует отметить, что многие теоретические и методические проблемы сбалансированности бюджетов не решены вследствие изменившихся социальных, экономических и политических условий функционирования субъектов Российской Федерации.

Всё вышесказанное и определяет актуальность диссертационного исследования, в котором разработаны новые методологические подходы, предложен инструментарий сбалансированности доходов и расходов бюджетов субъектов федерации в новых экономических и политических условиях.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка научной концепции и инструментария достижения рациональной сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следую -щие задачи, которые отражают общую логику исследования и содержание авторской концепции:

• исследование положений теории финансов о роли бюджета в развитии экономики и важности обеспечения его рациональной сбалансированности на всех уровнях бюджетной системы;

• анализ зарубежной практики достижения сбалансированности бюджетов территорий для использования положительного зарубежного опыта в процессе реформирования бюджетной системы России;

• научное осмысление основ теории и методологии применения методов разграничения бюджетных полномочий по доходам и расходам между уровнями бюджетной системы;

• выявление причин и последствий роста бюджетного дефицита региональных бюджетов, разработка рекомендаций по формированию эффективного механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации;

• определение проблем формирования бюджетов субъектов РФ, оценка потенциала и обоснование целесообразности повышения собственных доходов бюджетов субъектов Федерации за счёт неналоговых доходов;

• выявление основных недостатков действующей системы финансовой поддержки субъектов РФ с целью разработки рекомендаций по сокращению встречных финансовых потоков и упорядочению межбюджетных отношений;

• разработка научных подходов к достижению сбалансированности бюджетов субъектов Федерации и построение теоретической модели сбалансированного консолидированного бюджета субъекта Федерации.

Объектом исследования является система формирования и использования бюджета субъекта федерации, рассматриваемая во взаимосвязи с консолидированным бюджетом России.

Предметом исследования являются теоретические и организационно-методические аспекты обеспечения сбалансированности бюджета субъекта Федерации

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды российских и зарубежных учёных в области государственных финансов. Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики, постулирующие, что прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу факторов, влияющих на сбалансированность бюджетов субъектов федерации, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, расчётно-аналитческий, построения трендов, выборочное исследование, системный подход, принципы формальной логики, индукции и дедукции и другие.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов федерации, материалы Министерства финансов РФ и Главных финансовых управлений (Департаментов) администраций регионов, статистические материалы Госкомстата РФ, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров и другие данные.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теории финансов применительно к системе бюджетных отношений, формировании концепции сбалансированности бюджетов субъектов федерации и в разработке модели и методов её реализации.

Научные результаты диссертационной работы заключаются в следующем:

• разработана и предложена концепция сбалансированности бюджетов субъектов Федерации, важной особенностью которой является приоритетность определения объема расходных обязательств на основе использования дифференцированных государственных минимальных социальных стандартов, обеспеченных бюджетными доходными полномочиями и ответственностью;

• предложено определение понятия «рациональная (качественная) сбалансированность» бюджета, предусматривающее не только количественные ее параметры, но и качественные критерии и определены уровни качества;

• уточнено определение понятия «налоговый потенциал», определена область его применения как оценочного показателя в рамках среднесрочного бюджетного планирования, в отличие от существующего использования в федеральных и региональных методиках расчета финансовой помощи;

• обоснована необходимость деления доходов бюджетов субъектов Федерации на четыре вида - «собственные», «закрепленные», «регулирующие» и «передаваемые» - с целью повышения качества сбалансированности бюджета субъекта Федерации, и дано их определение;

• классифицированы методы обеспечения сбалансированности бюджетов и обоснована необходимость ранжирования приоритетности их на региональном уровне;

• на основе систематизации и обобщения теоретических положений скорректированы и дополнены принципы разграничения бюджетных полномочий по уровням власти;

• для реального обоснования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации разработан и предложен метод определения дифференцированных государственных минимальных социальных стандартов на основе прожиточного минимума;

• с целью реализации концепции разработана новая модель рациональной сбалансированности бюджетов субъектов РФ;

• предложены и обоснованы рекомендации по формированию нового финансового механизма достижения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации, в том числе: повышение собственных доходов за счет неналоговых и учета их при определении доходного потенциала региона, исключение из российской практики в межбюджетных отношениях заемных средств как нерационального источника сбалансированности бюджета субъекта Федерации, внесение изменений в бюджетное законодательство о профиците.

Разработанные в диссертации теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию бюджетных отношений, применимы при реформировании межбюджетных отношений как в звене «Российская Федерация — субъект федерации», так и в звене «субъект федерации — муниципальные образования».

Научная значимость полученных результатов состоит в развитии теории бюджетных отношений и разработке методических положений, обеспечивающих решение проблемы рациональной сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, на основе разграничения доходных и расходных полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

Практическая значимость результатов заключается в возможности применения методов и рекомендаций по совершенствованию организационно-финансовых отношений, складывающихся в сфере разграничения бюджетных полномочий и возникающих в процессе функционирования бюджетной системы РФ. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит» в Ивановском государственном университете, Ивановском химико-технологическом университете, Костромском государственном университете. Они нашли отражение в учебных пособиях «Бюджетная система Российской Федерации», «Методы сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации». Полученные в ходе исследования выводы и предложения представлены в Администрацию Ивановской области для использования при подготовке проекта бюджета на 2006 год.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на; Международной научно-практической конференции «Банковское дело; к 140-летию образования банка России» (Иваново, ИвГу, 2000); Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов, городов и коммун России и стран Северной Европы» (Петрозаводск, ПетГУ, 2003); Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (Петрозаводск, ПетГУ, 2004); Международной научно-практической конференции «Хозяйствующий субъект: новое экономическое состояние и развитие» (Ярославль, ЯрГУ, 2003); Международной научно-практической конференции «Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач» (Самара, Самарский муниципальный институт управления, 2003); Международной научно-практической конференции «Проблемы функционирования финансовой системы страны и пути их решения» (Ижевск, УдГУ,2004); Международной научно-практической конференции «Экономика современной России: теоретические и методологические подходы к решению актуальных проблем развития» (Иваново, Ив-ГУ.2004); Материалы исследования докладывались на заседании Законодательного собрания Ивановской области в 2004 году.

Основные положения диссертации нашли отражение в 30 публикациях общим объёмом 52,39 п.л., в том числе лично автором - 45,52 п. л., из них одна монография объёмом 15,81 п.л.,

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка литературы в количестве 248 источников, 29 таблиц, 3 рисунков и 17 приложений. Общий объём работы включает 356 страниц основного текста.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении отражена актуальность темы, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет исследования, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов и степень апробации работы.

В первой главе диссертации «Теория и методология формирования механизма рациональной сбалансированности бюджетов» представлен критический обзор экономических теорий сущности бюджета и её развитие в отечественной литературе, обобщён и проанализирован зарубежный опыт сбалансированности бюджетов территорий через систему межбюджетных отношений.

Бюджет, являясь важнейшей финансовой категорией, неотъемлемой частью государственных и муниципальных финансов, функционирует в рамках относительно обособленной финансовой системы государства. Обособление связано с тем, что любое государство призвано защищать национальные интересы граждан и бюджет задаёт исходные параметры баланса социальной и экономической политики, представляет собой соотношение целей развития общества и средств их достижения. Исследования теории вопроса показали, что в бюджете отражается циклический характер развития общества и его диалектика, когда старое не отрицается абсолютно, а всё положительное в нём воспринимается и ассимилируется на новом витке развития, что и является ключевым моментом в рассмотрении роли и значения бюджета. Сегодня налоговая система РФ и государственные расходы далеки от оптимального уровня, они не снижают налоговое бремя на экономику и бюджетный дефицит, а приводят к снижению социальных расходов.

Основная задача бюджетного федерализма любого государства — выбрать эффективную модель бюджетных отношений для конкретных экономических и политических условий, присущих данной стране. Для этого, прежде всего, необходимо чётко распределить расходшле функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи регионам, не допускать бюджетного дефицита на нижестоящих звеньях бюджетной системы. Проведённый автором анализ бюджетных систем различных зарубежных государств показал, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов (расходов) федерального правительства в консолидированном бюджете страны, объёмом и способами передачи финансовой помощи, а чётко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.

В большинстве зарубежных стран регулирующую функцию носят именно трансферты, распределяемые на основе формализованного механиз-

ма, основывающегося на подушевом подходе. Кроме того, во всех странах присутствует значительное число налогов, которые полностью зачисляются в доходы конкретного уровня бюджетной системы. Финансовая помощь распределяется в большинстве государств на основе простых методик, законодательно утверждённых на длительный срок, и ни в одной не предусматривается использование показателя ВВП или ВРП. Сравнительный анализ российского и мирового опыта сбалансированности бюджетов территорий показывает, что российский механизм бюджетного выравнивания имеет много общего с подходами других федеративных государств и использует ряд механизмов, позволяющих учесть российские особенности и обеспечивающих большую по сравнению с некоторыми другими странами прозрачность в распределении финансовой помощи. Однако именно эта специфика, присутствующая в российской методике распределения финансовой помощи, приводит к отрицательным нежелательным последствиям.

В работе анализируется выполнение в стране в последние годы одного из основополагающих принципов функционирования бюджетной системы, -- сбалансированности бюджета, состоящей в количественном равновесии бюджетных расходов источникам их финансирования — доходам. Автор считает, что не следует подходить односторонне к понятию «сбалансированность» только с количественной стороны, как это делается в экономической литературе. Большое значение для функционирования бюджетной системы имеет и качество достигнутой сбалансированности. Российскими экономистами применяется понятие качества бюджета, как соотношение параметров текущих и капитальных расходов. Однако такая трактовка не раскрывает качества бюджета. В работе даётся авторское определение качества сбалансированности и предлагается выделять его уровни.

Качество сбалансированности бюджета любого уровня бюджетной системы характеризуется уравновешенным соотношением доходов, запланированных к поступлению из определённых источников, и расходов, позволяющих исполнить бюджет без дополнительного привлечения заёмных средств.

Особенно важно качество сбалансированности бюджета субъекта федерации на стадии планирования, которое может иметь три уровня — высокий, приемлемый и низкий. Уровень качества влияет на процесс исполнения бюджета. Сбалансированность бюджета может быть достигнута тремя способами:

1) Общие доходы (налоговые и неналоговые) равны расходам.

2) Расходы финансируются за счёт общих доходов и финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня.

3) Расходы финансируются за счёт общих доходов, финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня и источников финансирования дефицита бюджета.

При втором и третьем способе рассчитываются показатели качества. Показатель качества для второго способа рассчитывается как соотношение суммы финансовой помощи к общей сумме доходов, для третьего необходимо рассчитывать два показателя: первый — соотношение суммы всех источников финансирования дефицита бюджета к общей сумме доходов, второй — соотношение суммы заёмных источников к общей сумме доходов.

Предельными значениями величины показателей для второго способа является — 0,4, что предусматривается Минфином РФ в качестве показателя кредитоспособности региона, а для третьего способа, по оценке автора, соответственно — 0,2 и — 0,1.

Сбалансированность, достигнутая первым и вторым способами, соответствует высокому и приемлемому уровню качества, а третьим способом — низкому. Объясняется это тем, что если в процессе исполнения бюджета в первом и втором случаях будут недополучены доходы, то для балансирования бюджета имеется резерв в виде источников финансирования дефицита. В третьем случае их изыскать будет уже сложнее. В настоящее время для субъектов федерации самыми доступными источниками получения дополнительных средств является продажа имущества, находящегося в собственности региональных властей, которая имеет определённую ограниченность и/или заимствования у коммерческих банков.

Ответственность за достижение качественной сбалансированности бюджетов нижестоящих уровней лежит на федеральном правительстве, так как только оно может использовать в этих целях экономическую, денежно-кредитную, финансовую и налоговую политику, строить эффективную политику государственных заимствований, а отсюда — сравнительно безболезненно финансировать дефицит бюджета.

В последние годы существенная часть бюджетов субъектов федерации имеет низкий уровень сбалансированности. По нашему мнению, бюджеты субъектов федерации должны иметь только высокий и приемлемый уровень. При этом механизм предоставления финансовой помощи из федерального бюджета должен быть изменён в сторону корректировки на фактически получаемые доходы в процессе исполнения бюджета Соответственно механизм перераспределения средств между бюджетами разных уровней в России должен быть ориентирован на решение двуединой задачи: обеспечение вертикальной и горизонтальной рациональной сбалансированности бюджетов.

Особого внимания заслуживает вопрос о несбалансированности федерального бюджета в виде профицита. Нет основания, рассматривать дефицит или профицит как положительное или, наоборот, отрицательное явление. Важно, чтобы функционирование несбалансированного по доходам и расходам бюджета не привело к крайне негативным для страны последствиям. В противном случае издержки, связанные с выходом из кризисной ситуации, к которой приведёт недофинансирование в течение ряда лет некоторых направлений расходов (например, низкий уровень оплаты труда в бюджетной

сфере, снижение инвестиционных расходов в НИОКР, недофинансирование здравоохранения и пр.), могут оказаться несоизмеримо более высокими по сравнению с эффектом от реализации тех мероприятий, ради которых формируется профицит. Профицит является такой же основной характеристикой бюджета, как и дефицит, и он также требует законодательного регулирования. Если в настоящее время дефициту бюджета посвящена отдельная глава Бюджетного кодекса (гл.13), то вопрос профицита в законе рассматривается лишь в отдельных его статьях — в части доходов, полученных сверх сумм, утверждённых законом о бюджете. Планирование профицита в федеральном бюджете на протяжении последних лет приводит к выводу о необходимости восстановления утраченной главы 12 Бюджетного кодекса РФ.

Во второй главе «Регулирование межбюджетных отношений субъектов Федерации в условиях дефицита регионального бюджета» автором проведен анализ изменений в межбюджетных отношениях за ряд последних лет по вопросам распределения доходов по уровням бюджетной системы на основе данных Министерства финансов РФ за 1999 - 2003 гг., который показал, что осуществляемые в последние годы реформы не дали положительных результатов. Число регионов с дефицитом бюджета увеличилось за четыре года с 39 до 63. Общая сумма дефицита бюджетов увеличилась с 14,2 млрд руб. до 55,1 млрд руб., в то время как сумма профицита прочих регионов, возросшая в 2000 году, к 2002 году снизилась по отношению к 1999 году.

В качестве первоочередных задач нормативного правового бюджетного регулирования всё чаще провозглашаются усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений, минимизация встречных потоков бюджетных средств, ликвидация феномена искусственной дотационное™ регионов, сбалансированность бюджетов всех уровней и их равнодефицитность, справедливое и оптимальное распределение налогов, включая поэтапный переход к системе «один налог — один бюджет».

Однако главное в межбюджетных отношениях и финансовом выравнивании не столько установление доходов, сколько точное установление необходимых расходов. Поэтому приоритет следует отдавать вертикальному выравниванию доходной базы региональных бюджетов через налоговую систему, а затем осуществлять уже горизонтальное выравнивание через систему дотаций и субвенций.

Распределение больших финансовых потоков через систему горизонтального выравнивания порождает огромное число политических проблем, связанных с борьбой за распределяемые ресурсы. Существующая в настоящее время система межбюджетного выравнивания через специально созданные бюджетные фонды в большей степени утратит своё значение при наделении субъектов Федерации собственными и закреплёнными доходами по принципу «один налог — один бюджет».

До сих пор не воплощена в практику межбюджетных отношений стимулирующая функция ФФПР. Утверждённая Постановлением Правительства

от 22.11.2004 г. № 670 новая «Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации» не предусматривает стимулирующего механизма для заинтересованности субъектов Федерации в повышении доходного потенциала собственных регионов. Необходимо предусмотреть право на получение дополнительных средств из ФФПР при наращивании налоговых поступлений как дополнительный стимул. При этом сверхплановые поступления должны зачисляться в данный фонд в размере не менее 50% от них и предоставляться в виде дополнительной финансовой помощи для развития экономики региона, т.е. наращивания налогового потенциала.

Внесённые изменения в бюджетное законодательство в августе 2004 г. едва ли позволят достичь сбалансированности бюджетов всех уровней и их равнодефицитности. Критика Правительством РФ метода планирования бюджетов от достигнутого с корректированием на индекс инфляции, не отразилась на механизме формирования ФФПР, который законодательно закреплён Бюджетным кодексом РФ. Ст. 131 закона устанавливает объем ФФПР с жёстким ограничением на увеличение данного фонда в очередном финансовом году только на уровне инфляции (индекс потребительских цен). Следует заметить, что индекс потребительских цен у различных регионов не одинаков, что, в конечном счёте, отразится на недофинансировании расходов в отдельных регионах.

В настоящее время в связи с недостаточностью средств в бюджетах субъектов Федерации для финансирования капитальных вложений, связанных с социальной сферой, дефицит покрывается заёмными источниками — или из федерального бюджета, или из банковской сферы. Кредитные отношения внутри бюджетной системы противоречат сути бюджетных отношений, существенным признаком которых является безвозмездность и безвозвратность. Предоставление кредита — функция кредитных организаций, а не бюджета. Чтобы исключить кредитные отношения в бюджетной системе, автором разработана концепция, предусматривающая создание через бюджетное законодательство исходных возможностей для сбалансирования региональными и местными органами власти территориальных бюджетов, в первую очередь, с опорой на собственные ресурсы.

Кредитные источники могут быть использованы государством только для развития экономики. В этой связи автором предлагается, используя опыт зарубежных стран, создать в России сеть кредитных институтов, которые позволили бы заменить предоставление заёмных средств из федерального бюджета субъектам Федерации не для покрытия временных кассовых разрывов, а для повышения налогового потенциала на территории и тем самым увеличения собственных доходов бюджетов. До момента создания таких институтов можно привлекать существующие кредитные организации, тем более что ст. 156 Бюджетного кодекса РФ такая возможность предусмотрена. Из федерального бюджета в качестве инвестиционной финансовой помощи

могли бы предоставляться средства для погашения процентов за кредит, который возвращён в срок. Ставка процента за кредит должна быть ниже рыночной и определяться Правительством РФ. Источниками формирования ресурсов таких кредитных институтов могут стать средства населения, помещаемые во вклады на срок более года. При невозможности отменить кредитные отношения внутри бюджетной системы в ближайшем времени в связи с несовершенством межбюджетных отношений требуется изменить систему кредитования бюджетов субъектов федерации. С этой целью автор предлагает предоставлять дополнительную финансовую помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации не на покрытие текущих расходов, а на возмещение расходов по обслуживанию и погашению накопленного долга в предыдущие периоды. А высвободившиеся при этом средства регион должен будет направить на развитие экономики, т.е. на наращивание налогового потенциала.

В третьей главе «Методы достижения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации» автором предложена классификация методов сбалансированности бюджетов, проведён анализ существующих методов и выявлены приоритетные методы, в соответствии со стратегией управления бюджетными средствами.

Методы достижения сбалансированности бюджета являются методами управления бюджетными потоками и отвечают на вопросы, как и каким способом реализуется поставленная задача. В экономической литературе предложены различные методы достижения сбалансированности бюджета. Однако отсутствует классификация методов сбалансированности бюджету которая необходима для повышения эффективности управления сбалансированностью бюджета. Методы сбалансированности могут классифицироваться по ряду признаков, при этом перечень признаков классификации является открытым и при необходимости может быть дополнен. Предлагаемая нами классификация методов сбалансированности бюджета (табл. 1) позволяет, в зависимости от содержания задачи управления бюджетными средствами, выбрать наиболее рациональные с точки зрения затрат и качества решения поставленной задачи.

Таблица 1

Классификация методов сбалансированности бюджетов

Признаки классификации Методы

Состояние сбалансированности бюджета Применяемые при: - дефиците; - профиците

1 2

Возможность использования по уровням бюджетной системы Только для: - федерального бюджета; - бюджета субъекта федерации; - местного бюджета; - универсальные

Период воздействия на бюджет - Краткосрочные, действующие в течение текущего периода - Долгосрочные, действующие независимо от срока

Влияние на стороны бюджета Влияющие на: - доходы, - расходы

Применение на стадиях бюджетного процесса Применяемые на стадии: - планирования бюджета, - исполнения бюджета

Форма воздействия - Прямые - Косвенные

Особое место в классификации уделено методам снижения дефицита бюджетов субъектов федерации, поскольку в плановой экономике дефицит был сосредоточен в союзном бюджете, что давало возможность держать под контролем его величину и прогнозировать динамику. Сейчас он рассредоточен по всем звеньям бюджетной системы и это не позволяет следить за данным процессом, проводить единую политику в области сокращения бюджетного дефицита, выработать систему мер по его сокращению в условиях экономической нестабильности и финансовой несбалансированности.

В зависимости от стадий бюджетного процесса — планирования бюджета или его исполнения — сбалансированность бюджетов субъектов Федерации достигается разными методами. Анализ существующих методов сбалансированности бюджетов, проведённый автором, показал, что приоритет отдаётся в основном методам, направленным на снижение расходов. Сбалансированность бюджета субъекта федерации, как на стадии планирования, так и на стадии исполнения, чаще всего осуществляется за счёт мобилизации дополнительных резервов роста бюджетных доходов в виде продажи государственного имущества и заимствования в кредитных учреждениях. Автором предлагается переориентироваться на методы, направленные на повышение собираемости собственных доходов, особенно неналоговых. Преодоление тенденций бюджетного иждивенчества, ведущего к существенным перекосам в действующей системе межбюджетных отношений, которые не в состоянии исправить никакие самые совершенные методики расчёта финан-

совой помощи, предполагает, прежде всего, активное наращивание неналоговых доходов бюджетов различных уровней.

В четвёртой главе «Концепция формирования механизма сбалансированности бюджетов субъектов РФ (доходный и расходный аспект) автором исследуется цепочка зависимости «экономический — финансовый — налоговый потенциал», анализируется значение налогового потенциала региона в сбалансированности бюджетов, показывается эволюция статуса регулирующих доходов в бюджетной системе России и обосновывается необходимость применения государственных минимальных социальных стандартов при формировании рационального сбалансированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Важное место в достижении сбалансированности бюджетов субъектов Федерации принадлежит реальному определению размера налогового потенциала. В экономической литературе нередко термин «финансовый потенциал» подменяется понятием «налоговый потенциал». Однако понятия налогового и финансового потенциалов различаются. В мировой практике под налоговым потенциалом понимается способность базы налогообложения, находящейся в пределах компетенции определённой территории, приносить доходы в виде налоговых поступлений. По мнению автора, налоговый потенциал является потенциальной (планируемой) возможностью получить дополнительные доходы в связи с имеющимися доходными полномочиями у соответствующих уровней органов власти. В российской бюджетной практике налоговый потенциал используется лишь как расчётный показатель при распределении финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации. Однако налоговый потенциал и фактическая сумма налоговых поступлений, формирующих доходы бюджетов отдельных регионов, могут существенно различаться. Это обстоятельство должно приниматься во внимание при определении бюджетной обеспеченности различных субъектов Федерации, которая существенно отличается даже по округам. Нельзя использовать налоговый потенциал при определении бюджетных потребностей региона. Доказательством тому является тот факт, что помимо финансовой помощи из ФФПР в последние годы планируются дополнительные дотации из федерального бюджета для бюджетов субъектов Федерации и, кроме того, в течение бюджетного года для тех же целей ежегодно предоставлялись ссуды из федерального бюджета, которые не всегда полностью и своевременно погашались многими регионами. Целесообразно использовать налоговый потенциал только при среднесрочном бюджетном планировании, а для расчёта размера финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации в федеральной методике автором предлагается использовать доходный потенциал, рассчитываемый как средняя сумма налоговых и неналоговых доходов за последние три года.

В настоящее время основным источником формирования доходов бюджетной системы являются налоговые поступления. Однако в России чрезмерно велик удельный вес налогов на внешнюю торговлю и налога на

добавленную стоимость при низкой доле налога на доходы физических лиц и налогов на имущество, которые формируют большую долю доходов региональных бюджетов. Поэтому доходы многих региональных бюджетов настолько малы, что не покрывают даже минимально необходимых расходов. Снижение налоговой нагрузки на экономику за счёт отмены ряда налогов реально привело лишь к существенному сокращению собственных налоговых доходов в бюджетах субъектов Российской Федерации. Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов, прежде всего, социального характера, не уменьшаются, а наоборот, увеличиваются, то в конечном итоге существующая бюджетная и налоговая политики противоречат интересам развития экономики регионов и страны в целом.

Неоднозначность толкования понятий «собственные доходы», «регулирующие доходы» и «закреплённые доходы» в бюджетном законодательстве отражаются на оценке реального объёма собственных доходов региональных бюджетов. По мнению автора, собственными доходами являются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ по уровням властных полномочий и налоги, поступающие полностью на основе принципа «один налог — один бюджет». Закреплёнными доходами являются налоги, распределённые по нормативам между уровнями бюджетной системы Бюджетным кодексом РФ (федерация — субъект федерации) или отдельным законом субъекта Российской Федерации (субъект Федерации — муниципальное образование). Регулирующими доходами являются налоги, по которым законодательными органами власти вышестоящего территориального уровня устанавливаются на очередной финансовый год нормативы отчислений в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях бюджетного регулирования. Передаваемыми доходами являются средства, перечисляемые в виде прямой финансовой помощи или отрицательных трансфертов в соответствии с законами о бюджете того уровня бюджетной системы, который передаёт эти средства. Такое разделение доходов позволит повысить ответственность соответствующих уровней власти за их поступление.

Во многих странах мира ведущая роль в формировании доходной части бюджета принадлежит двум налогам: налогу на доходы граждан и налогу на недвижимость. При этом в некоторых странах (Великобритания, Франция) существуют также подушевые сборы с жителей, устанавливаемые не в виде процентных отчислений от дохода, а в виде фиксированных сумм. Большая часть налогов в настоящее время в России — это налоги на хозяйственную деятельность, т.е. налоги на предприятия и предпринимателей. И кроме налога на доходы физических лиц (НДФЛ) нет ни одного налога, который имел бы важное значение. Несмотря на присутствие в НК РФ (статья 14) налога на недвижимость, введению его в действие в России пока препятствует трудоёмкость и дороговизна процедуры определения налоговой базы. Для этого требуется провести инвентаризацию и реальную оценку стоимости недвижимости и земельных участков, хотя это наиболее простой налог для администрирования

и повышения доходов бюджетов субъектов федерации. Введению подушевых сборов препятствует несовершенство структуры налоговых органов. Таким образом, в ближайшее время НДФЛ, вероятно, останется единственным налогом с доходов граждан, действующим в России.

Проведённый автором анализ обеспеченности доходами бюджетов субъектов федерации позволил выявить тенденции в снижении доли собственных доходов и увеличении доли финансовой помощи в общих доходах, которые являются общими для подавляющего числа субъектов, и отличия, которые могут быть объяснены особенностями экономического развития региона. По данным о доходах консолидированных бюджетов по большинству субъектов Федерации за 2000 - 2003 гг. видно, что происходит снижение налоговых доходов и в некоторых субъектах РФ довольно значительное. Например, во Владимирской области налоговые доходы в 2003 г. снизились на 15,43% по сравнению с 2000 г., в Ивановской - на 11,54%, а в Костромской -на 19,22%. Сократились соответственно и неналоговые доходы. В общей сумме доходов бюджетов субъектов федерации всё более значительное место стали занимать безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней. В некоторых регионах их доля выше 50% общих доходов. Например, в областной бюджет Владимирской области в 2002 г. поступило перечислений из федерального бюджета на 1,43% больше, чем в 2000 г., что составило 49,34% в общих доходах; в Ивановской области данный показатель снизился на 7,2% и составил соответственно 70,6%; в Костромской области - повысился на 7,21% и составил соответственно 59,56% в общих доходах. Такое наблюдается в большинстве регионов.

В то же время следует отметить, что поступление налогов с дотационных территорий в доходы федерального бюджета в некоторые периоды превышало или было почти сопоставимо с финансовой помощью, получаемой из федерального бюджета. Это видно на примере Ивановской области, где происходит рост поступлений доходов в федеральный бюджет с территории. Анализ сумм финансовой помощи из федерального бюджета и средств, поступающих в федеральный бюджет с территории субъекта федерации (таб.2), показал, что область имеет достаточный общий налоговый доход, чтобы профинансировать свои расходные обязательства. Более того, темпы роста поступлений налогов в федеральный бюджет в 2002 г. (195,7%) выше темпов роста поступлений финансовой помощи (158,2%). В 2003 г. темпы роста сравнялись. Если все налоги оставлять на территории, то не пришлось бы осуществлять встречные финансовые потоки. .

Таблица 2

Финансовая помощь областному бюджету Ивановской области из федерального бюджета (млн руб.)1

2001 2002 2003

Федеральный фонд финансовой поддержки 1529,7 2608,1 2921,3

субъектов федерации

Фонд компенсаций 476,6 261,4 310,6

Фонд софинансирования социальных рас- — 145,1 —

ходов

Фонд регионального развития - 20,0 21,0

Целевые средства социального характера (с 498,6 922,0 834,4

дорожным хозяйством)

Итого финансовой помощи 2504,9 39623 4087,3

Поступление налогов в федеральный бюд- 2025,2 3963,0 3971,3

жет с территории

Анализ российских налоговых реформ в 2002 - 2003 гг. показывает, что снижение налогового бремени субъектов хозяйствования приводит к сокращению налоговых доходов субъектов федерации и муниципальных образований в большей степени, чем к оживлению инвестиционных процессов в экономике. При оценке доходных возможностей территории практически нигде не упоминаются поступления от неналоговых доходов, хотя при эффективном управлении собственностью, эти поступления могут составить до 20% собственных доходов региональных бюджетов. При поиске путей увеличения собственных доходов субъектам федерации следует уделить пристальное внимание неналоговым доходам, несмотря на то, что их доля в настоящее время в бюджетах невелика.

Анализ неналоговых доходов также показал, что в структуре доходов от использования имущества в большинстве регионов наибольший удельный вес (40 - 60%) занимают доходы от сдачи имущества в аренду, в то время как платежи из прибыли от государственных и муниципальных предприятий совсем незначительны (1,3 2,7%). Более того, нормативы отчислений платежей от чистой прибыли государственных унитарных предприятий в доходы областного бюджета устанавливаются различные (например, во Владимирской области - 5%, Ивановской - 20%, Костромской - 15%). В структуре неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации также незначительна доля дивидендов по акциям, находящихся в государственной и муниципальной собственности (в пределах от 0,08% до 0,8%). Кроме того, до настоящего времени не разработаны и не утверждены нормативы распреде-

1 Рассчитано автором по данным управления Федерального казначейства по Ивановской области.

ления в течение года чистой прибыли - на распределяемую и не распределяемую — в тех акционерных обществах, в которых доля государства в уставном капитале составляет более 25%. Автор предлагает законодательно установить нижнюю границу распределяемой прибыли, чтобы доходы по дивидендам на акции, принадлежащие государству, существенно увеличить.

Проблемой последних лет в бюджетной системе РФ является обеспечение соответствующими финансовыми ресурсами делегированных в нижестоящие бюджеты расходных полномочий. Решение этой проблемы предлагается осуществить путем изменения разграничения налоговых полномочий -увеличить в бюджетах долю собственных налогов, закреплённых полностью по принципу «один налог - один бюджет», или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, а также предоставить право на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов на период выполнения этих полномочий. При поступлении доходов сверх необходимой бюджетной обеспеченности предусматривать отрицательные трансферты внутри субъекта Федерации.

Проведённое исследование произошедших изменений в Бюджетном кодексе РФ в отношении регулирующих доходов - их отмены на федеральном уровне и возможности существования на уровне субъекта Федерации -показало, что разделение и законодательное закрепление федеральных налогов по нормативам по уровням бюджетной системы не решает самой главной проблемы — достижения сбалансированности бюджетов без участия встречных финансовых потоков. Эти нормативы не учитывают ни экономического, ни финансового, ни налогового потенциалов регионов. В основу управления доходным потенциалом бюджетов разных уровней в российской бюджетной системе положен принцип «разделения» налоговых доходов, а не распределения налоговых полномочий. Для реализации принципа распределения налоговых полномочий, важно и необходимо закрепить налоговые доходы по уровням бюджетной системы в соответствии с общепризнанными критериями. Основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, так как он имеет большую возможность заимствовать недостающие ресурсы. А за нижестоящим уровнем должны быть закреплены наиболее устойчивые источники доходов и которые должны дополняться необходимой финансовой помощью.

Авторская концепция заключается в приоритетном определении расходных полномочий субъектов Федерации и в четком закреплении доходных источников для реализации этих полномочий. Установив соотношение расходных полномочий и доходных источников, можно обсуждать реальные схемы «вертикального» и «горизонтального» бюджетного выравнивания. Особую важность это разграничение полномочий имеет в социальной сфере. Единый подход к планированию расходов, большая часть которых относится к социальным, на основе формализованной методики (государственных минимальных социальных стандартов), позволил бы лучше сбалансировать

бюджеты регионов, скорректировать направления и размеры финансовых потоков, и на этой основе выстраивать межбюджетные отношения.

В результате построения в России федеративного государства и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования привела к децентрализации власти. Это повлекло ряд негативных последствий, среди которых неясность в вопросе о том, кто же является субъектом реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Постановка вопроса об ответственности за выполнение бюджетных обязательств всеми уровнями власти, является одной из важнейших проблем в достижении сбалансированности бюджетов субъектов РФ, Таким образом, рациональная сбалансированность бюджетов субъектов Федерации предполагает сбалансированность не только доходов и расходов, но и соответствующих полномочий и ответственности за их исполнение.

Ответственность означает, что исполнитель отвечает за результаты выполнения задачи перед тем, кто передаёт ему полномочия. Однако важно осознавать, что передача полномочий не предполагает передачи всей ответственности на исполнителя. Поэтому, передавая расходные обязательства с федерального уровня на уровень субъекта РФ, Правительство России не должно снимать с себя прямой ответственности за исполнение должным образом переданных расходов. Кроме понятия прямой ответственности существует ещё и социальная-ответетвенность, которая-предполагает-обязанннсть-соответствующего руководства принимать решения и осуществлять действия, направленные на увеличение уровня благосостояния и отвечающие интересам общества. Разграничение полномочий в социальной сфере является сложной проблемой, поскольку каждый уровень власти объективно оказывается причастен к решению вопросов в этой сфере и, следовательно, несёт свою долю ответственности. Повышение социального бремени субъектов Федерации, увеличение которых без должного финансового обеспечения приводит к потере многих социальных статей расходов на региональном уровне, требуют чёткого установления меры ответственности каждого уровня власти. Бюджетная ответственность — обратная сторона бюджетных полномочий. Бюджетные полномочия соответствующего уровня власти должны быть соразмерны возложенной на них ответственности. Если ответственность за исполнение расходных обязательств не подкрепляется соответствующими доходными полномочиями, то их выполнение невозможно в полной мере.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года отмечалось, что бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — чёткого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). В этих целях планировалось ввести в Бюджетный кодекс РФ

понятие «расходные полномочия». Однако Законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ введено понятие «расходные обязательства», а не «расходные полномочия», а главой 11 БК РФ установлено разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных образований, но не прописана ответственность соответствующих уровней власти за их исполнение. При этом следует заметить, что понятие «полномочие» не адекватно понятию «обязательство». Бюджетный кодекс РФ устанавливает ответственность участников бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства и, в большей степени, в части исполнения закона о бюджете. Автор считает необходимым установления Бюджетным кодексом РФ механизма взаимной бюджетной ответственности за неисполнение финансовых обязательств, обусловленных расходными полномочиями, Российской Федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями.

В пятой главе «Формирование модели сбалансированного бюджета субъекта РФ на основе новых подходов в межбюджетных отношениях» автором раскрывается информационная основа для построения теоретической модели сбалансированного бюджета субъекта Российской Федерации и представлена разработанная модель.

Проведённое автором исследование проблем сбалансированности бюджетов субъектов РФ, возникших в результате осуществления реформ в бюджетной системе страны в последние годы, потребовало необходимости разработки модели сбалансированного консолидированного бюджета субъекта РФ. Построение теоретической модели предполагает четкую согласованность всех составляющих в бюджете региона, рассматриваемом в качестве финансового плана. Информационной базой для составления сбалансированного бюджета является сводный финансовый баланс территории, поскольку реальная картина финансового положения региона может быть получена только на основе разработки такого баланса её доходов и расходов. Сводный финансовый баланс отражает не только образование и использование финансовых ресурсов, но и их перераспределение между государством и населением, государством и хозяйствующими субъектами. Из сводных финансовых балансов территорий федеральное правительство получит эффективный инструмент измерения уровня налоговых усилий со стороны органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления по увеличению экономического потенциала своей территории и, следовательно, расширению налогооблагаемой базы.

Бюджет субъекта Федерации должен иметь высокое или приемлемое качество сбалансированности. Для этого, по мнению автора, необходимо решить три проблемы — установить действительно собственные доходные полномочия для формирования консолидированных бюджетов субъектов федерации, усовершенствовать методику распределения финансовой помощи из федерального бюджета и рассчитать социальные расходы на основе дифференцированных государственных минимальных социальных стандартов.

Исходя из принципа «один налог — один бюджет», за бюджетом субъекта федерации следует закрепить полностью следующие налоги по принципу экономической эффективности по разграничению доходов между уровнями бюджетной системы (не рассматривается закрепление сборов и пошлин): налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на игорный бизнес, налог на наследование и дарения, транспортный налог, налоги на добычу полезных ископаемых, находящихся на данной территории (кроме добычи полезных ископаемых в виде углеводородного сырья). Доходы местных бюджетов следует формировать за счёт следующих налогов, поступающих в полном объёме: налоги по специальным налоговым режимам, налог на землю, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц.

Предложение отдельных российских экономистов передать на уровень федерального бюджета налог на доходы физических лиц (НДФЛ), аналогично НДС, для использования в качестве средств финансовой помощи — трансфертов, как это принято в отдельных зарубежных странах, по моему мнению, путь не рациональный. Ведь НДФЛ, поступающей в настоящее время в большей доле и формирующий доходы местных бюджетов, является стимулом для заинтересованности местных администраций в создании и сохранении рабочих мест в муниципальных образованиях. В противном случае ответственность и заинтересованность в собираемости данного налога в муниципальных образованиях будет аналогична НДС.

Предусматриваемое Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 — 2006 гг. разделение бюджетных расходов на действующие и принимаемые, необходимо дополнить в бюджетах регионов разделением их на три части — «социальный блок», «экономический» и «целевые расходы федерального бюджета», с целью разграничения и установления ответственности за исполнение расходных обязательств. В каждой части следует выделить расходы на текущее содержание и расходы на капитальные вложения. Собственные доходы для финансирования расходов должны быть поделены на доходы для финансирования социального и экономического блока.

При этом в социальном блоке отдельно следует четко прописать средства федерального бюджета, которые должны иметь целевое назначение на социальные нужды (в обязательном порядке отдельной строкой — средства на образование и здравоохранение), и отдельно — собственные доходы субъекта федерации. Для финансирования экономического блока регион может использовать только собственные доходы, оставшиеся после покрытия расходов «социального блока», или бюджетные (банковские) кредиты. Автором предлагается исключить из Бюджетного кодекса РФ ст. 35 «Принцип общего (совокупного) покрытия расходов», с целью повышения прозрачности и ответственности за финансирование конкретных расходов. Расходы должны быть учреждаемы по приходам и назначение издержек есть первая и самая

существенная операция в финансах. У каждого расхода должен быть свой источник покрытия.

Расходы, в которых прямо заинтересовано общество, составляют социальный блок: охрана окружающей среды, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, образование, культура, здравоохранение, социальная политика. Им могут соответствовать следующие доходы: налоги на прибыль, налоги на имущество, налог на землю, доходы от предпринимательской деятельности. Недостаток собственных средств будут компенсировать целевые дотации на социальные нужды из федерального бюджета. Поступающие из федерального бюджета средства для финансирования социального блока должны иметь целевой характер (конкретно прописаны суммы по статьям бюджета), а также необходимо указать пропорции финансирования по уровням бюджетной системы (например, 50/50 или 30/70). Для этого необходимо принять государственные минимальные социальные стандарты.

Расходы, которые должно нести государство в лице исполнительных органов субъектов Федерации за счёт только собственных доходов, составляют экономический блок государственное управление и местное самоуправление, судебная власть, промышленность, энергетика и строительство, транспорт, связь и информатика, сельское хозяйство и рыболовство, развитие рыночной инфраструктуры, средства массовой информации, государственный долг.

Данному блоку расходов могут соответствовать следующие доходы, оставшиеся после использования в пределах норматива, установленного региональному бюджету на покрытие социальных расходов: налоги на совокупный доход, неналоговые доходы, платежи за природные ресурсы. При недостаточности средств для покрытия расходов экономического блока необходимо изыскивать внутренние источники финансирования или прибегать к заимствованиям.

Однако в расходах регионального бюджета присутствуют общегосударственные расходы, которые должны полностью финансироваться из федерального бюджета. Они составляют третий блок областного бюджета -расходы целевого блока: мобилизационная подготовка экономики (должна финансироваться за счёт средств, выделяемых Министерству обороны); правоохранительная деятельность. Кроме того, в этом блоке должны прописываться средства, которые передаются из федерального бюджета в виде целевых дотаций, субсидий и субвенций для выполнения федеральных расходных обязательств. Источниками финансирования этих расходов должны быть косвенные налоги и ресурсные платежи, собираемые на территории и в полном объёме поступающие в федеральный бюджет.

Предлагаемая теоретическая модель сбалансированного бюджета субъекта Федерации представлена в табл. 3., которая характеризует возможность получения качественного равновесия сторон бюджета - расходов и доходов.

Таблица 3

Теоретическая модель сбалансированного бюджета субъекта Федерации

_Доходы_

1. Собственные доходы сформированы по принципу «один налог -один бюджет» по уровням бюджетной системы

2. Налоговые доходы закреплены за конкретными блоками расходов:

- социальный: налоги на прибыль, налоги на имущество, налог на землю, доходы от предпринимательской деятельности;

- экономический: налоги на совокупный доход, неналоговые доходы, платежи за природные ресурсы;

- целевой: косвенные налоги и ресурсные платежи, собираемые на территории и в полном объёме поступающие в федеральный бюджет, а также за счёт средств, выделяемых Министерству обороны РФ.

3. Финансовая помощь из федерального бюджета учитывается в доходах по двум разделам:

-для финансирования расходов областного бюджета; -для передачи муниципальным образованиям.

4. Целевые дотации из федерального бюджета для выравнивания бюджетной обеспеченности социальных расходов

5. Финансовая помощь должна распределяться на основе доходного потенциала (налоговые + неналоговые доходы), а не на налоговом потенциале как прогнозном показателе

6. Дополнительная финансовая помощь для покрытия долга по кредитным договорам._

Расходы

1. Все социальные расходы рассчитаны на основе дифференцированных государственных минимальных социальных стандартов

2. Расходы разделены по блокам для повышения качества сбалансированности бюджета и ответственности за их исполнение:

- социальный: охрана окружающей среды, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, образование, культура, здравоохранение, социальная политика;

- экономический: государственное управление и местное самоуправление, судебная власть, промышленность, энергетика и строительство, транспорт, связь и информатика, сельское хозяйство и рыболовство, развитие рыночной инфраструктуры, средства массовой информации, государственный долг.

-целевой: расходы на мобилизационную подготовку экономики; правоохранительная деятельность.

Расходы каждого блока делятся на две части - текущие и капитальные

3. Расходы подразделяются на бюджетные обязательства по федеральному законодательству и региональному с целью соблюдения целевого финансирования конкретных расходов.

7. Закрепление конкретных доходов

- собственных и дотаций из феде-

рального бюджета — за конкретны-

ми социальными расходами в соот-

ветствующей пропорции на основе

соглашения о софинансировании.

П ш

Ей ЕР

¡=1 1=1

Для достижения качественной сбалансированности областной бюджет рекомендуется разделить на две части: собственные расходы и доходы областного бюджета; расходы и доходы, передаваемые муниципальным образованиям из федерального бюджета (транзитные средства в виде трансфертов). Это необходимо с точки зрения разграничения подконтрольности и ответственности за соответствующие доходы и расходы. Особо важно это для дотационных регионов, где доля дотаций в настоящее время превышает 40%

Методы решения второй проблемы были изложены во второй главе.

Решение третьей проблемы требует применения государственных минимальных социальных стандартов. Государственные минимальные социальные стандарты (ГМСС) не могут быть едиными для страны в целом, поэтому автор предлагает механизм расчёта дифференцированных ГМСС. Базой для дифференциации необходимо принять прожиточный минимум, поскольку это единственный норматив, рассчитываемый по всем регионам и по стране в целом. ГМСС для 1-го региона предлагается определять по следующей формуле:

гмса = щ- хгмссб

где: - прожиточный минимум 1-го региона;

ПМб - прожиточный минимум базового региона;

ГМССб - государственный минимальный социальный стандарт базового региона.

ГМСС могут быть рассчитаны как для каждого региона, так и для группы регионов в разрезе федеральных округов. При расчёте дифференцированных ГМСС для конкретного региона (ГМСС1) основой для корректирования финансовых нормативов следует выбрать прожиточный минимум базового региона (ПМб). Для региона, принятого за базовый, финансовые нормы и нормативы будут рассчитываться исходя из цен данного региона. Далее, показатели ГМСС базового региона (ГМССб) должны корректироваться на коэффициент соотношения регионального прожиточного минимума (ПмО, для которого определяется величина норматива, к аналогичному показателю базового региона (ПМб).

Рис. 1. Схема сбалансированного консолидированного бюджета субъекта РФ

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии и учебные пособия

1. Гришанова О.А. Сбалансированность бюджета субъекта РФ и пути повышения его доходов: Монография. Иваново: ИвГУ, 2004.15,81 п.л.

2. Соколов Ю.А., Гришанова ОА. Роль заёмных источников в сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Иваново: ИвГУ, 2004.7,67 п.л., соискателем — 3,0 п.л.

3. Гришанова О.А. Бюджет и бюджетная система: Учебное пособие. Иваново: ИвГУ, 2002.14.64 п.л.

4. Соколов Ю.А., Гришанова О.А. Методы сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации. Учебное пособие. Иваново: ИГХТУ, 2005.4,64 п.л., соискателем — 2,32 п.л.

Научные статьи, опубликованные в изданиях по списку, рекомендованному ВАК РФ

5. Гришанова О.А. Повышение собственных доходов субъектов федерации за счет неналоговых доходов // Финансы и кредит. 2004. №8. 0,9 п.л.

6. Соколов Ю.А., Гришанова ОА. Кредитные отношения в бюджетной сфере // Деньги и кредит. 2004. № 3.0,9 п.л., соискателем — 0,5 п.л.

7. Соколов ЮА, Гришанова ОА Заёмные источники финансирования бюджета субъекта федерации // Финансы и кредит. 2004. № 27.1,3 п.л., соискателем — 0,8 п.л.

8. Гришанова ОА. Регулирующие доходы субъекта федерации и их статус в проекте изменений Бюджетного кодекса РФ // Финансы и кредит. 2004. № 28.0,8 п.л.

Материалы конференций

9. Гришанова О.А. Дискуссионные вопросы о сущности финансового контроля // Проблемы экономики, управления, финансов и информационного обеспечения субъектов рыночного хозяйства: Тезисы докладов Междунар. научно-практ. конференции. Иваново: ИвГУ, 2001.(0,2 п.л.)

10. Гришанова О.А. Неналоговые доходы бюджета субъекта федерации // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов, городов и коммун России и стран Северной Европы: Материалы III Междунар. науч-практ. конф. Петрозаводск 27-29 мая 2003 г. Петрозаводск: Петрозаводский государственный университет, 2003.0,5 п.л.

11. Гришанова О.А. Влияние изменений в налоговой системе на сбалансированность бюджета субъекта федерации // Хозяйствующий субъект: новое

экономическое состояние и развитие: Материалы Междунар. науч-практ. конф. Ярославль, 9-10 декабря 2003 г. Ярославль, 2005.0,2 п.л.

12. Гришанова О .А. Влияние изменений в налоговой системе на доходы консолидированного бюджета // Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач: Материалы Междунар. науч-практ. конф., Самара, 16-18 мая 2003 г. 0,25 п.л.

13. Гришанова ОА, Яковлева Л.В. Налоговый потенциал высокодотационного субъекта (на примере Ивановской области) // Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач: Материалы Междунар. науч-практ. конф., Самара, 16-18 мая 2003 г. 0,25 п.л., соискателем — 0,2 п.л.

14. Гришанова О.А. Значение государственных минимальных социальных стандартов для сбалансированности бюджета субъекта федерации // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: Материалы IV Междунар. научно-практ. конф., 26-28 мая 2004 г., г. Петрозаводск. 0,8 пл.

15. Гришанова ОА. Распределение финансовой помощи в субъектах РФ // Проблемы функционирования финансовой системы страны и пути их решения: Межд. науч.-пр. конф. Ижевск: УдГУ, 2004.0,7 п.л.

16. Гришанова О.А. Перераспределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы // Материалы Межд. науч.-пр. конф., Иваново, 1-2 июня 2004 г. Ч. 1. Иваново: ИвГУ, 2004.0,4 п.л.

17. Гришанова О.А., Смольницкая Н.Ю. Совершенствование планирования социальных расходов бюджетов субъектов федерации // Материалы Межд. науч.-пр. конф., Иваново, 1-2 июня 2004 г. Ч. 1. Иваново: ИвГУ, 2004. 0,4 п.л., соискателем — 0,2 п.л.

18. Гришанова О.А., Смольницкая Н.Ю. Социальный бюджет: необходимость формирования в составе бюджетов субъектов федерации // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: IV Междунар. научно-практ. конф., 26-28 мая 2004 г., г. Петрозаводск. 0,4 п.л., соискателем — 0,3 п.л.

19. Гришанова ОА, Яковлева Л.В. Механизм распределения финансовой помощи в субъектах федерации // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: Материалы IV Междунар. научно-практ. конф., 26-28 мая 2004 г., г. Петрозаводск. 0,3 п.л., соискателем — 0,2 п.л.

20. Гришанова О.А., Смольницкая Н.Ю. Эффективность социальных расходов бюджетов через государственные социальные минимальные стандарты // Социально-перцептивные процессы в управлении: Материалы Всероссийской науч.-практ. конф. Иваново: ИвГУ, 2003. 0,3 пл., соискателем — 0,2 п.л.

21. Гришанова О А, Паутова Д.Р. Проблемы организации расчетов в РКЦ в связи с переходом на казначейскую систему исполнения бюджета //

Банковское дело: к 140-летию образования Банка России: Материалы межобластной науч.-практ. конф. Иваново. 7 июня, 2000.0,2 п.л.

22. Гришанова О.А. О сущности финансового контроля // Материалы научной конф. Иваново: ИвГУ, 2001.0,5 п.л.

23. Гришанова О.А., Пятаева В.В. Проблемы осуществления контроля за государственными инвестициями через органы федерального казначейства // Проблемы экономики, управления, финансов и информационного обеспечения субъектов рыночного хозяйства: Тезисы докладов Междунар. научно-практ. конференции. Иваново: ИвГУ, 2001. 0,1 п.л.

24. Гришанова О.А., Яковлева Л.В. Межбюджетные отношения в Ивановской области: оценка, состояние и развитие // Проблемы реформирования и развития экономики центральных регионов России: материалы региональной науч-практ. конф. Иваново, 19 февраля 2003 г. Иваново: Изд-во «Ивановский гос. ун-т», 2003.0,25 п.л., соискателем — 0,15 п.л.

25. Гришанова О.А., Шинкаренко Л.И., Княжевская Е.С. Налоговый потенциал: проблемы оценки // Проблемы реформирования и развития экономики центральных регионов России: материалы региональной науч-практ. конф. Иваново, 19 февраля 2003 г. Иваново: Изд-во «Иван. гос. ун-т», 2003. 0,25 п.л.

26. Гришанова О.А., Яковлева Л.В. Неналоговые доходы областного бюджета // Проблемы реформирования и развития экономики центральных регионов России: Материалы региональной науч-практ. конф. Иваново, 19 февраля 2003. 0,25 п.л., соискателем — 0,15 п.л.

27. Гришанова О.А. Княжевская Е.С. Налоговый потенциал как основа для сбалансированности бюджетов субъектов федерации // Хозяйствующий субъект: новое экономическое состояние и развитие: Материалы Междунар. науч-практ. конф. Ярославль, 9-10 декабря 2003 г. Ярославль, 2003. 0,3 п.л., соискателем — 0,2 п.л.

28. Гришанова О.А., Рулёва В.В. Направления совершенствования государственного финансового контроля на региональном уровне // Проблемы функционирования финансовой системы страны и пути их решения: Тезисы докладов Межд. науч.-пр. конф. Ижевск: УдГУ, 2004. 0,25 п.л., соискателем --0,1 пл.

Публикации в научных изданиях

29. Гришанова О.А Инструменты балансирования бюджетов субъектов федерации на стадии формирования // Проблемы экономики, финансов и управления производством: Сборник научных трудов вузов России. Вып. 14. Иваново: ИГХТУ, 2003. 0,6 п.л.

30. Гришанова О.А. Консолидированный бюджет Ивановской области // Экономика Ивановской области: состояние, проблемы, развитие. Иваново, 2002. 0,6 п.л.

ГРИШАНОВА Ольга Алексеевна

СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРИЯ И МЕТОДЫ

Автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора экономических наук

Подписано в печать 15.02.05. Формат бумаги 60x84 ]Д6 Печать плоская. Уч.-изд. л. 1,6. Усл. печ. л. 1,86. Тираж 100 экз.

Издательство «Ивановский государственный университет», 153025, г. Иваново, ул. Ермака, 39

J

/к wi

22irn5Í Щ48

\ c« /

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Гришанова, Ольга Алексеевна

Введение

ГЛАВА 1 Теория и методология формирования механизма рациональной сбалансированности бюджета

1.1 .Экономические теории сущности бюджета и их развитие в отечественной литературе

1.2.3арубежный опыт достижения сбалансированности бюджетов территорий через систему межбюджетных отношений

1.3 Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях ограниченности финансовых ресурсов бюджетной системы РФ

ГЛАВА 2. Регулирование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации в условиях дефицита регионального бюджета

2.1. Роль федерального бюджета в решении проблем сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации

2.2.Финансовая помощь как элемент развития межбюджетных отношений на региональном уровне

2.3. Бюджетные кредиты и возможность их использования в достижении рациональной сбалансированности бюджетов субъектов Федерации

ГЛАВА 3. Методы достижения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации

3.1. Анализ тенденций формирования доходов и направлений расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

3.2 Классификация методов достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации

3.3. Приоритеты в использовании методов сбалансированности бюджетов в условиях изменившихся межбюджетных отношений

ГЛАВА 4. Концепция формирования механизма сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (доходный и расходный аспект)

4.1 Налоговый потенциал регионов РФ как основа сбалансированности консолидированных бюджетов

4.2. Статус регулирующих доходов в Бюджетном кодексе РФ и их значение для сбалансированности бюджетов

4.3. Роль неналоговых доходов в сбалансированности бюджетов субъектов РФ

4.4. Разграничение расходных обязательств и ответственности между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации

4.5. Государственные минимальные социальные стандарты определения параметров расходов бюджетов субъектов РФ

ГЛАВА 5. Формирование модели сбалансированного бюджета субъекта РФ на основе новых подходов в межбюджетных отноше

5.1. Информационная основа для формирования модели сбалансированного бюджета субъекта Российской Федерации.

5.2. Модель сбалансированного консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и ее основные параметры

Диссертация: введение по экономике, на тему "Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: теория и методы"

Актуальность и степень изученности проблемы

Проведение экономических реформ изменило основы функционирования бюджетной системы страны и отношения между органами государственной власти различных уровней, что потребовало разработки методологии формирования нового бюджетного механизма. Сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов, бездефицитному федеральному бюджету, отказу от его эмиссионного финансирования. Однако сбалансированность федерального бюджета была достигнута, в немалой степени, за счёт дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражается в сокращении их доходного потенциала.

Бюджетная система любого федеративного государства существует в условиях несбалансированности нижних уровней бюджетов. Нормальное функционирование такой системы связано с необходимостью рационального перераспределения бюджетных ресурсов с использованием чёткого механизма её реализации.

Последнее десятилетие в России осуществляется поиск эффективных путей реформирования межбюджетных отношений, ибо структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности регионов обозначился столь рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов не принесли реальных результатов, а ошибки и просчёты в самом механизме использования трансфертов во многом только усугубили ситуацию.

Сегодня, безусловно, есть необходимость создания научно-обоснованного финансового механизма балансирования бюджетов регионов, не только с помощью федеральных трансфертов, но и путём установления законодательно оформленных экономически выгодных для всех уровней власти доходных и расходных полномочий и ответственности субъектов федерации. При этом большое значение должно иметь качество сбалансированности их бюджетов.

Исследование методологических аспектов проблемы сбалансированности бюджетов по уровням бюджетной системы России невозможно без изучения трудов классиков экономической теории А.Смита, Дж.М.Кейнса, П.Самуэльсона, М.Фридмена и современных зарубежных учёных —Роберта У. Рефьюз, Дженни Литвак , Дж. Ю. Стиглица, X. Циммермана и др.

В числе российских учёных, чьи труды посвящены исследованиям проблем бюджетных отношений, формирования и использования средств бюджетов разных уровней следует отметить Александрова A.M., Аллахвер-дяна Д.А., Базарову Г.В., Бирмана A.M., Болдырева В.Г. Вознесенского Э.А., Данилевского Ю.А., Дьяченко В.П., Коломина Е.В., Молякова Д.С., Поляка В.Г., Родионову В.Г., Рабиновича Г.Л., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Точильникова Г.Н. и др.

Изменившиеся условия функционирования бюджетной системы России, вызвали необходимость в разработке новых теорий и принципов бюджетных отношений. В 90-х и начале 2000-х гг. вопросам бюджетного федерализма и межбюджетным отношениям посвящены работы Богачёвой О.В., Врублевской О.В., Година A.M., Горегляда В.П., Игудина А.Г., Курляндской Г.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Подпориной И.К., Прониной Л.И., Поляка Г.Б., Сычёва Н.Г., Христенко В.Б., Швецова А.Н., Яндиева М.И. и др. Отдельные, но очень важные аспекты развития и совершенствования бюджетных отношений в России рассмотрены в трудах Грицюк Т.В., Едроновой В.Н., Колесова A.C., Леонтьева В.Е., Сабитовой Н. М., Панскова В.Г., и др.

Однако следует отметить, что многие теоретические и методические проблемы сбалансированности бюджетов не решены вследствие изменившихся социальных, экономических и политических условий функционирования субъектов Российской Федерации.

Всё вышесказанное и определяет актуальность диссертационного исследования, в котором разработаны новые методологические подходы, предложен инструментарий сбалансированности доходов и расходов бюджетов субъектов федерации в новых экономических и политических условиях.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка научной концепции и инструментария достижения рациональной сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие задачи, которые отражают общую логику исследования и содержание авторской концепции:

• исследование положений теории финансов о роли бюджета в развитии экономики и важности обеспечения его рациональной сбалансированности на всех уровнях бюджетной системы;

• анализ зарубежной практики достижения сбалансированности бюджетов территорий для использования положительного зарубежного опыта в процессе реформирования бюджетной системы России;

• научное осмысление основ теории и методологии применения методов разграничения бюджетных полномочий по доходам и расходам между уровнями бюджетной системы;

• выявление причин и последствий роста бюджетного дефицита региональных бюджетов, разработка рекомендаций по формированию эффективного механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации;

• определение проблем формирования бюджетов субъектов РФ, оценка потенциала и обоснование целесообразности повышения собственных доходов бюджетов субъектов Федерации за счёт неналоговых доходов;

• выявление основных недостатков действующей системы финансовой поддержки субъектов РФ с целью разработки рекомендаций по сокращению встречных финансовых потоков и упорядочению межбюджетных отношений; б

• разработка научных подходов к достижению сбалансированности бюджетов субъектов Федерации и построение теоретической модели сбалансированного консолидированного бюджета субъекта Федерации.

Объектом исследования является система формирования и использования бюджета субъекта федерации, рассматриваемая во взаимосвязи с консолидированным бюджетом России.

Предметом исследования являются теоретические и организационно-методические аспекты обеспечения сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды российских и зарубежных учёных в области государственных финансов. Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики, постулирующие, что прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу факторов, влияющих на сбалансированность бюджетов субъектов федерации, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, расчётно-аналитческий, построения трендов, выборочное исследование, системный подход, принципы формальной логики, индукции и дедукции и другие.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов федерации, материалы Министерства финансов РФ и Главных финансовых управлений (Департаментов) администраций регионов, статистические материалы Госкомстата РФ, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров и другие данные.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теории финансов применительно к системе бюджетных отношений, формировании концепции сбалансированности бюджетов субъектов федерации и в разработке модели и методов её реализации.

Научные результаты диссертационной работы заключаются в следующем:

• разработана и предложена концепция сбалансированности бюджетов субъектов Федерации, важной особенностью которой является приоритетность определения объема расходных обязательств на основе использования дифференцированных государственных минимальных социальных стандартов, обеспеченных бюджетными доходными полномочиями и ответственностью;

• предложено определение понятия «рациональная (качественная) сбалансированность» бюджета, предусматривающее не только количественные ее параметры, но и качественные критерии и определены уровни качества;

• уточнено определение понятия «налоговый потенциал», определена область его применения как оценочного показателя в рамках среднесрочного бюджетного планирования, в отличие от существующего использования в федеральных и региональных методиках расчета финансовой помощи;

• обоснована необходимость деления доходов бюджетов субъектов Федерации на четыре вида - «собственные», «закрепленные», «регулирующие» и «передаваемые» - с целью повышения качества сбалансированности бюджета субъекта Федерации, и дано их определение;

• классифицированы методы обеспечения сбалансированности бюджетов и обоснована необходимость ранжирования приоритетности их на региональном уровне;

• на основе систематизации и обобщения теоретических положений скорректированы и дополнены принципы разграничения бюджетных полномочий по уровням власти;

• для реального обоснования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации разработан и предложен метод определения дифференцированных государственных минимальных социальных стандартов на основе прожиточного минимума;

• с целью реализации концепции разработана новая модель рациональной сбалансированности бюджетов субъектов РФ;

• предложены и обоснованы рекомендации по формированию нового финансового механизма достижения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации, в том числе: повышение собственных доходов за счет неналоговых и учета их при определении доходного потенциала региона, исключение из российской практики в межбюджетных отношениях заемных средств как нерационального источника сбалансированности бюджета субъекта Федерации, внесение изменений в бюджетное законодательство о профиците.

Разработанные в диссертации теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию бюджетных отношений, применимы при реформировании межбюджетных отношений как в звене «Российская Федерация — субъект федерации», так и в звене «субъект федерации — муниципальные образования».

Научная значимость полученных результатов состоит в развитии теории бюджетных отношений и разработке методических положений, обеспечивающих решение проблемы рациональной сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, на основе разграничения доходных и расходных полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

Практическая значимость результатов заключается в возможности применения методов и рекомендаций по совершенствованию организацион но-финансовых отношений, складывающихся в сфере разграничения бюджетных полномочий и возникающих в процессе функционирования бюджетной системы РФ. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит» в Ивановском государственном университете, Ивановском химико-технологическом университете, Костромском государственном университете. Они нашли отражение в учебных пособиях «Бюджетная система Российской Федерации», «Методы сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации». Полученные в ходе исследования выводы и предложения представлены в Администрацию Ивановской области для использования при подготовке проекта бюджета на 2006 год.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на; Международной научно-практической конференции «Банковское дело; к 140-летию образования банка России» (Иваново, ИвГу, 2000); Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов, городов и коммун России и стран Северной Европы» (Петрозаводск, ПетГУ, 2003); Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (Петрозаводск, ПетГУ, 2004); Международной научно-практической конференции «Хозяйствующий субъект: новое экономическое состояние и развитие» (Ярославль, ЯрГУ, 2003); Международной научно-практической конференции «Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач» (Самара, Самарский муниципальный институт управления, 2003); Международной научно-практической конференции «Проблемы функционирования финансовой системы страны и пути их решения» (Ижевск, УдГУ,2004); Международной научно-практической конференции «Экономика современной России: теоретию ческие и методологические подходы к решению актуальных проблем развития» (Иваново, ИвГУ.2004); Материалы исследования докладывались на заседании Законодательного собрания Ивановской области в 2004 году.

Основные положения диссертации нашли отражение в 30 публикациях общим объёмом 52,39 пл., из них одна монография объёмом 15,81 п.л., в том числе лично автором - 45,52 п. л. п

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Гришанова, Ольга Алексеевна

Выводы по пятой главе

Информационной основой для построения модели сбалансированного бюджета субъекта Российской Федерации является, по мнению автора, сводный финансовый баланс территории, который отображает не только образование и использование финансовых ресурсов, но и перераспределение их между государством и населением, государством и хозяйствующими субъектами.

Он не только дает представление о степени финансовой сбалансированности плана, но и является важным инструментом, с помощью которого эта сбалансированность обеспечивается. Сводный финансовый баланс делает "прозрачными" бюджетные потоки, на его основе могут определяться доли регионов в налоговой базе, степень централизации финансовых ресурсов, их накопление или использование в непроизводительных целях. Считаем, что сводный финансовый баланс территории должен рассчитываться на основе государственных минимальных социальных стандартов и нормативах финансовых затрат регионов на предоставление ими государственных или муниципальных услуг.

Таким образом, в виде сводных финансовых балансов территорий федеральное правительство получит эффективный инструмент измерения уровня налоговых усилий со стороны органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по увеличению экономического потенциала территорий своей юрисдикции и, следовательно, расширению налогооблагаемой базы.

Предложенная теоретическая модель сбалансированного бюджета субъекта Федерации базируется на нескольких главных положениях:

- для расчета дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации за основной ориентир предлагается взять необходимые расходы регионов, определенные с учетом минимальных социальных стандартов;

- основное внимание в механизме распределения средств ФФПР должно быть уделено стимулированию заинтересованности регионов в повышении своего налогового потенциала, а не только выравниванию бюджетной обеспеченности, как это существует в настоящее время;

- доходы бюджетов субъектов Федерации следует сформировать на основе принципа «один налог — один бюджет»;

- планирование расходов бюджетов субъектов Федерации, большая часть которых относится к социальным, должно осуществляться на основе дифференцированных по показателю прожиточного минимума региона государственных минимальных социальных стандартов, что позволит лучше сбалансировать бюджеты регионов и изменить направления и размеры финансовых потоков.

- для достижения качественной сбалансированности областной бюджет должен быть разделен на две части: собственные расходы и доходы областного бюджета и расходы и доходы, передаваемые муниципальным образованиям из федерального бюджета (транзитные средства в виде трансфертов);

- бюджет субъекта Федерации следует разделить на три блока - «социальный», «экономический» и «целевые расходы федерального бюджета», с целью разграничения и установления ответственности за выполнение расходных обязательств, при этом каждую часть разделить на текущие и капитальные бюджеты.

Заключение

В Российской Федерации в течение десятилетия проводимых реформ сложился принципиально отличный, от существовавшего первоначально, механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время проводившие реформы межбюджетных отношений не касались таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Реформирование межбюджетных отношений, начиная с 2005 года, предполагают решение целого ряда проблем, существовавших ранее. Однако проведенный автором анализ предлагаемых изменений показал, что устранение одних проблем может привести к другим, еще более сложным. То есть, система межбюджетных отношений была и остается, несмотря на предусматриваемые изменения, чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств. Заведомая невыполнимость требований межбюджетных отношений позволяет региональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр.

В настоящее время в наиболее сложном положении находятся бюджеты субъектов Федерации. Самой острой проблемой для региональных бюджетов является их несбалансированность, проблема бюджетного дефицита является для субъектов РФ весьма болезненной. Связано это в первую очередь с системой распределения государственных доходов между звеньями бюджетной системы, когда легко собираемые доходы сосредотачиваются в федеральном бюджете, а собственных доходов субъектов Российской Федерации недостаточно на финансирование даже самых минимальных и объективно необходимых потребностей своих территорий и своего населения. Кроме того, последние годы федеральный бюджет утверждается с профицитом, в то время, как бюджеты многих субъектов Федерации дефицитны, т.е. дефицит федерального бюджета «сброшен» на низший уровень бюджетной системы.

Все вышесказанное явилось предметом исследования темы диссертационной работы, и в результате автор пришел к следующим выводам.

1.Под сбалансированностью регионального и местного бюджетов понимается способность органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления обеспечить финансирование бюджетных расходов, отнесенных к их ведению, за счет собственных источников доходных поступлений: налоговых, неналоговых и пожертвований. Не следует подходить односторонне к понятию «сбалансированность» только с количественной стороны, как это делается в экономической литературе. Большое значение для функционирования бюджетной системы имеет качество достигнутой сбалансированности.

2. Профицит является такой же основной характеристикой бюджета, как и дефицит и он также требует законодательного регулирования, что требует необходимости восстановления главы 12 Бюджетного кодекса РФ с учетом сложившейся практики составления, рассмотрения и исполнения федерального бюджета.

3. Для бюджетной системы важным является правильное использование понятия налоговый потенциал. Под налоговым потенциалом автор понимает способность базы налогообложения, находящейся в пределах компетенции определенной территории, приносить доходы в виде налоговых поступлений.

Поэтому для повышения налогового потенциала территории недостаточно только закрепления по нормативам налоговых доходов по уровням бюджетной системы на долговременной основе, как это предусматривается бюджетным законодательством.

4. Эффективность системы межбюджетных отношений в рассмотренных зарубежных федеративных государствах достигается в результате обеспечения адекватности доходных источников расходным потребностям всех уровней бюджетов. Сумма собственных доходов бюджета и переданных трансфертов позволяет полностью исполнить установленные расходные обязательства. Объем трансферта зависит только от объективных факторов, влияющих на расходные потребности и доходный потенциал бюджетов, а процедура расчета финансовой помощи не лишает получателей помощи заинтересованности в росте собственных бюджетных доходов.

5. Внесенные в Бюджетный кодекс РФ поправки в части состава доходов бюджетов приводят к необходимости определения понятий характеризующих доходы бюджетов. По нашему мнению следует выделить понятия -«собственные», «регулирующие», «закрепленные» и «передаваемые» доходы.

6. В связи с нестабильным экономическим положением многих регионов и неравномерностью распределения экономического потенциала по регионам, важным источником повышения доходов бюджетов регионов являются неналоговые доходы. В условиях рыночной экономики государство должно стать предпринимателем, заинтересованным в получении предпринимательского дохода от имеющегося у него имущества.

7. В последние годы сбалансированность региональных бюджетов во многом зависит от помощи, которая оказывается регионам из Федерального фонда финансовой помощи субъектам Федерации Единый формализованный подход, который провозглашен как важное достоинство в распределении финансовой помощи, при расчете дотаций из ФФПР, без учета реальных особенностей регионов приводит к возникновению «скрытого» дефицита. В результате субъекты Федерации в процессе исполнения прибегают к заемным средствам финансирования расходов.

8. Доходы бюджетов субъектов Федерации следует формировать на основе принципа «один налог — один бюджет», но не в соответствии с НК РФ, а установленных в Бюджетном кодексе РФ. Такое закрепление налогов за соответствующими бюджетами позволит органам соответствующей власти добиваться увеличения поступления доходов в бюджет за счет повышения налогового потенциала в своем регионе.

9. Для того, чтобы бюджетная система Российской Федерации развивалась в соответствии с социальной направленностью государственной финансовой политики, необходима напряженная сбалансированность федерального бюджета, ориентированная на ведущую роль расходов по отношению к доходам и обязывающая не сокращать расходы, а изыскивать дополнительные доходы.

10. Определение объема расходных (бюджетных) обязательств требует определения их количественного размера. Это достигается на основе системы государственных минимальных социальных стандартов. Создание системы ГМСС позволит перейти к формированию бюджетов субъектов РФ и расходов на социальные нужды на основе подушевых норм затрат, что обеспечивает значительное повышение эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств. Единый подход к планированию социальных расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на основе дифференцированных ГМСС, скорректированных по прожиточному минимуму для каждого региона, позволит реально рассчитать потребность в средствах бюджетов всех уровней и проводить единую социальную политику в стране, направленную на повышение жизненного уровня населения.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что реформирование межбюджетных отношений в России еще не завершено, оно находится в середине пути и проблемы сбалансированности бюджетов субъектов Федерации можно решить на основе высказанных предложений.

11. Кредитные отношения внутри бюджетной системы противоречат сути бюджетных отношений, существенным признаком которых является безвозмездность и безвозвратность. Предоставление кредита — функция кредитных организаций, а не бюджета. Чтобы исключить кредитные отношения в бюджетной системе потребуется разработка концепции, предусматривающей создание через налоговое и бюджетное законодательство исходных возможностей для сбалансирования региональными и местными органами власти территориальных бюджетов в первую очередь с опорой на собственные ресурсы.

12. Проведенное автором исследование проблем сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, появившихся в результате осуществления реформ в бюджетной системе страны за последние годы, привело к необходимости разработки теоретической модели сбалансированного консолидированного бюджета субъекта РФ. Построение теоретической модели предполагает изменение всех составляющих в бюджете региона, рассматриваемом в качестве финансового плана.