Разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления в управлении территориальными экономическими системами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления в управлении территориальными экономическими системами"

На правах рукописи

СОБКО Лариса Михайловна

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саратов - 2003

Работа выполнена на кафедре экономики Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

ГЕРАСИМОВА Валентина Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

БУЛГАКОВА Светлана Алексеевна кандидат экономических наук, доцент ВОРОНИН Александр Геннадьевич

Ведущая организация Саратовский государственный

технический университет

Защита состоится «14» мая 2003 года в 13.00 часов на заседании диссертационного совета К 502.005.01 в Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина по адресу:

410031, Саратов, ул. Соборная, 23/25, корп. 1, ауд. 336.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.

Автореферат разослан «У£ » ОПРЕЛЯ _2003 года

Ученый секретарь диссертационного совета

А.Н. Романцов

¿Ж

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Стратегия социально-экономического развития России предусматривает достижение высокого уровня жизни населения и устойчивой положительной динамики укрепления реального сектора экономики. Однако процесс формирования эффективной рыночной экономики носит сложный, противоречивый характер и сопровождается крупномасштабной потерей производственного и ресурсного потенциала, большими социальными издержками. Следует констатировать, что современная ситуация характеризуется недостаточной степенью развитости государственного регулирования национальной экономики, призванной обеспечить достижение значимых для населения ориентиров благосостояния и реализацию конкурентных преимуществ России на международной арене.

В этих условиях крайне актуален вопрос обеспечения эффективности функционирования всей системы территориального управления, которая находится в прямой зависимости от рационального распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Как указывалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2001 года, «отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям».

Процессы развития федеративных отношений в нашей стране диктуют необходимость изменения функционального взаимодействия внутри системы государственного управления, предусматривающего переход к принципам субсидиарности, составляющим основу взаимоотношений разных уровней власти. В этом случае реализуется субсидиарная ответственность всех органов государственной и муниципальной власти перед населением за результаты проводимых преобразований в различных сферах жизни. Кроме того, осуществляемые институциональные преобразования в условиях становления российской рыночной экономики заставляют пересмотреть степень государственного и

муниципального влияния на управление территориальными экономическими системами.

Следует отметить, что в существующей системе разграничения предметов хозяйственного ведения экономическая составляющая в деятельности местных уровней власти по управлению муниципальным хозяйством преобладает по сравнению с аналогичными функциями государственных органов власти. В то же время отсутствие условий, позволяющих наиболее рационально организовать работу по муниципальному управлению, приводит к тому, что заметной роли и влияния на экономическое развитие подведомственных территорий у органов местного самоуправления нет.

Основными причинами такого положения являются размытость компетенции местного самоуправления, определенной действующей редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также отсутствие системного подхода к определению принципов, лежащих в основе организации «дееспособного» уровня местной власти, без которого «эффективное устройство власти в целом невозможно», как отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2002 года.

Функционирование муниципальных образований, сформированных в границах разных административно-территориальных единиц (от небольшого села с численностью в несколько сотен жителей до крупных городов с миллионным населением), обозначило массу проблем перед органами местного самоуправления, поскольку им приходится выполнять огромный объем полномочий по вопросам местного значення, государственных обязательств при крайней необеспеченности материальными и финансовыми ресурсами. Усугубляется данная ситуация еще и тем, что в большинстве субъектов Федерации отсутствуют исходные социально-экономические условия, позволяющие эффективно работать органам местного самоуправления.

Таким образом, без исследования современного состояния муниципального управления, организационных и финансово-экономических проблем муниципалитетов нельзя выработать подходы к рациональному разграничению предметов ведения и полномочий между государственным и муниципальным уровнями управления.

Степень разработанности проблемы. Тему диссертационной работы следует рассматривать в комплексе с вопросами, связанными с разработкой стратегии социально-экономического развития России. Актуальность государственного регулирования в условиях формирова-

ния социально ориентированной рыночной экономики обосновывается в публикациях ряда ведущих российских экономистов, таких, как Л.И. Абалкин, Д.С. Львов, С.Ю. Глазьев, Е.П. Велихов, В. May.

Правовому аспекту разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления посвящены исследования А.Н. Дементьева, М.А. Краснова,

B.Г. Костомарова, О.Г. Генисаретск;ого, П.Н. Щедровицкого, Т.А. Бял-киной, B.C. Мокрого.

Достаточно большой объем работ в этом направлении выполняет Комиссия при Президенте РФ, организованная для подготовки предложений о разграничении предметов ведения и полномочий. Ею последовательно систематизируется нормативный материал в области предметов ведения и полномочий органов публичной власти.

Подробно разработаны важнейшие направления формирования местной социально-экономической политики и пути эффективного управления муниципальными ресурсами в трудах российских экономистов В.В. Иванова, В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина, С.Б. Мельникова, Е.В. Тишина, А.Н. Коробовой.

Финансово-экономические проблемы муниципальных образований и вопросы управления отраслевыми производственными комплексами на подведомственных территориях исследовались отечественными учеными - Н.Г. Сычевым, К.И. Таксиром, Г.В. Курляндской, А.О. Блиновым, К.Б. Норкиным и зарубежными специалистами Э. Марквартом, Ж. Марку, Э. Шмидт-Иорцигом.

Содержание хозяйственных функций и основные принципы организации деятельности муниципальных образований рассмотрены в трудах основоположника городского управления Л.А. Велихова.

Вопросы рациональной организации деятельности органов местного самоуправления и процессы управления экономическими системами получили глубокое теоретическое осмысление в работах таких ведущих российских специалистов в области муниципального управления, как А.Г. Воронин, А.Н. Широков, В.В. Герасимова, В.А. Лапин, В.Н. Иванова, Г.С.Евтушенко, А.Ф. Мурашко, О.Л.Савранская, Ю.А.Рябченюк,

C.П. Юркова. В частности, в трудах А.Г. Воронина всесторонне обоснована необходимость активной хозяйственной составляющей в деятельности органов местного самоуправления, позволяющей наиболее действенно влиять на социально-экономическое положение и стратегическое развитие муниципальных образований.

Между тем не нашли отражения в исследованиях принципиаль-

но важные проблемы рационального разграничения предметов хозяйственного ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления с позиций комплексного подхода к определению оптимального территориального и экономического пространства, в котором наиболее эффективно могут быть реализованы полномочия по управлению такой сложной территориально-экономической системой, как муниципальное образование. Анализ обязательных условий организации муниципальных образований позволит конкретизировать перечень предметов хозяйственного ведения и полномочий, выполнение которых органами местного самоуправления будет способствовать динамичному социально-экономическому развитию подведомственных территорий. Обоснованная актуальность муниципальной проблематики предопределила выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование экономической целесообразности закрепления предметов ведения и полномочий за муниципальным уровнем власти.

Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:

1) проанализировать современное состояние действующего разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления;

2) раскрыть сущность разграничения предметов хозяйственного ведения и полномочий муниципального уровня управления в целях эффективного выполнения экономических функций в условиях рыночной экономики;

3) проанализировать место и роль местного самоуправления в системе регионального управления в условиях формирования федеративных отношений;

4) описать территориальную модель организации системы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

5) выявить оптимальный вариант базовой компетенции органов местного самоуправления;

6) выявить оптимизацию разграничения расходных полномочий между уровнями субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются экономические отношения, которые складываются между субъек-

тами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу исполнения закрепленных предметов хозяйственного ведения территориальной экономической системы.

Объектом исследования являются субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, исполняющие хозяйственно-экономические функции.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых по теории управления, системному подходу в управлении сложными экономическими системами, вопросам децентрализации власти в условиях федеративного государственного устройства. В диссертации дается анализ разных подходов, которыми руководствуются представители научных школ по организации муниципального управления, исследующих рациональную организацию муниципального управления.

В диссертационном исследовании автор базируется на методологических подходах разграничения предметов ведения между двумя уровнями государственной власти и местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

При проведении диссертационного исследования использовались законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также опыт функционирования муниципальных образований в разных субъектах Российской Федерации.

Научная новизна работы.

1. Предложен комплексный подход по закреплению предметов хозяйственного ведения и полномочий за муниципальным уровнем управления, учитывающий следующие основные принципы организации деятельности муниципальных образований: подзаконность; самоуправление; самофинансирование; самообеспечение.

2. В рамках комплексного подхода по организации деятельности муниципальных образований предложены механизмы реализации перечисленных принципов. Реализация принципов подзаконности и самоуправления предполагает оптимизацию компетенции органов местного самоуправления в управлении муниципальными образованиями. В свою очередь, реализация принципов самообеспечения и самофинансирования создает экономические предпосылки и условия для активного участия органов местного самоуправления в управлении хозяйственной деятельностью муниципальных образований и расширяет хо-

зяйственно-экономические функции органов местного самоуправления за счет делегирования им предметов хозяйственного ведения и полномочий органов государственного управления.

3. Проведен анализ действующих вариантов территориального устройства систем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с позиций оценки ресурсных возможностей территорий по решению вопросов жизнедеятельности населения. При рассмотрении административно-территориального устройства субъектов Федерации, где границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают, автором обосновывается необходимость учета ресурсных возможностей для определения оптимальных границ муниципальных образований, что создаст объективные предпосылки расширенного воспроизводства на территориальном уровне и благоприятные условия управления экономическим развитием муниципальных образований.

4. Обоснованы хозяйственно-экономические функции органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, жилищно-коммунальным комплексом, транспортным и социально-бытовым обслуживанием населения. Подчеркнута необходимость усиления роли органов местного самоуправления в проведении градостроительной политики, в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов в условиях применения новых принципов размещения производств и расселения населения, более интенсивной эксплуатации природных запасов.

5. Дана авторская трактовка базовой компетенции муниципальных образований как совокупности собственной компетенции и делегированной. Под собственной компетенцией автор понимает выполнение хозяйственно-экономических функций по обеспечению экономической стабильности, экономического роста муниципальных образований и повышению качества жизни населения. Делегированная компетенция представляет собой расширенный перечень государственных полномочий, способствующих реализации всей совокупности хозяйственно-экономических функций местного самоуправления.

6. Сделан вывод о целесообразности дифференцированного подхода к определению базовой компетенции в зависимости от территориального уровня организации муниципальных образований; предложен вариант разграничения вопросов местного значения в двухуровневой территориальной модели организации системы местного самоуправления; определены конкретные государственные полномочия, которыми ра-

ционально наделить муниципалитеты, сформированные на уровне сел, поселков, сельсоветов.

7. Доказана необходимость долгосрочного закрепления за муниципальным уровнем нормативов отчислений от таких федеральных налогов, как подоходный и налог на прибыль. Предлагается заменить налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц и земельный налог местным налогом на недвижимость.

8. Для пополнения доходной части местных бюджетов за счет неналоговых поступлений автором обосновывается необходимость эффективного использования муниципальной собственности. С этой целью предлагается следующее:

- проведение комплексной инвентаризации муниципальной собственности с составлением реестра объектов собственности, содержащего технические и стоимостные характеристики;

- принятие местных программ управления муниципальной собственностью, предусматривающих закрепление различных правовых режимов использования для конкретных групп объектов муниципальной собственности;

- повышение эффективности деятельности муниципальных предприятий;

- использование возможностей межмуниципальной кооперации в вопросах управления отдельными объектами муниципальной собственности.

9. В диссертации определены направления взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления и выделены формы их взаимодействия. Доказано, что эффективность управления социально-экономическим развитием муниципальных образований возрастает при конструктивном взаимодействии с органами государственной власти по ключевым направлениям, среди которых:

- регулирование межбюджетных отношений;

- исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

- передача объектов федеральной или региональной собственности в муниципальную собственность.

Определены формы взаимодействия:

- через создание постоянно или временно действующих совместных рабочих групп, комиссий - для решения как оперативных, так и текущих вопросов хозяйственной деятельности;

- посредством формирования консультационных органов с привлечением общественных организаций, союзов муниципальных образований, ассоциаций хозяйствующих субъектов - с целью выработки консолидированных позиций по социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Практическая значимость работы. Предложения автора по реализации принципов самоуправления, самообеспечения и самофинансирования могут быть использованы при разработке таких правовых нормативных актов субъектов Федерации, как законы об утверждении границ муниципальных образований, о разграничении предметов ведения и полномочий между двумя уровнями муниципального управления в случае реализации двухуровневой территориальной системы местного самоуправления в субъекте Федерации, о минимальном местном бюджете муниципального образования субъекта Федерации. Органы местного самоуправления могут использовать указанные предложения при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы при чтении курсов «Муниципальный менеджмент», «Управление муниципальными системами», «Муниципальное хозяйство», «Региональная экономика и управление», «Экономика муниципальных образований».

Апробация результатов исследования. Автором было внесено предложение на выездном заседании комиссии по социально-экономическому развитию муниципальных образований Президентского Совета по местному самоуправлению — о делегировании органам местного самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, позволяющим на муниципальном уровне вести статистический учет для проведения мониторинга демографической ситуации и разработки прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований. Автор в составе рабочих групп комиссий Государственной Думы Российской Федерации принял участие в разработке федеральных законопроектов по бюджетному регулированию между государственным и муниципальным уровнями управления.

Теоретические положения работы использованы при разработке концепции государственной поддержки местного самоуправления в Астраханской области, подготовке методических рекомендаций по разграничению предметов ведения и полномочий между му-

ниципальными образованиями Лиманского района Астраханской области.

Предложения автора по конкретизации хозяйственно-экономических функций органов местного самоуправления использованы им в разработке рекомендаций по взаимодействию государственного и муниципального уровней управления при реализации проекта ТАСИС «Развитие местной демократии и местного самоуправления в России» на территории Астраханской области.

Основные положения диссертационного исследования используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Муниципальный менеджмент».

Проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального управления, реформирования государственной службы обсуждались на научно-практических российско-французских, российско-немецких и российско-канадских семинарах, проводимых на базе Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина и Астраханского филиала Волгоградской академии государственной службы с участием российских и зарубежных специалистов и студентов.

Структура диссертационного исследования. Название работы и логика исследования определили структуру и содержание диссертации. Она состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, библиографии.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

В условиях институциональных преобразований и формирования институционального механизма экономики возникают объективные предпосылки формирования новых видов и форм взаимоотношений между государственными и муниципальными структурами управления. Специфика территориальной системы управления и механизма взаимоотношений в системе управления обусловлена особенностями организации и ведения хозяйственно-экономических процессов и операций на территории. Муниципальные образования как хозяйствующие субъекты базируются на таких принципах организации хозяйственно-экономической деятельности, которые отличают их от других хозяйствующих субъектов отраслевого подчинения. Главное отличие состоит в том, что наряду с принципами самофинансирования, са-

мообеспечения, позволяющими хозяйствующим субъектам вести расширенное воспроизводство, муниципальные образования в организации хозяйственно-экономической деятельности базируются и на принципах подзаконности и самоуправления. Именно эти принципы позволяют в полной мере реализовать управление муниципальным образованием как территориальной экономической системой.

Территориальные экономические системы как хозяйствующие субъекты и как объекты управления включают размещение на их территории отраслевого производственно-хозяйственного комплекса и расселение на данной территории населения. Последнее предполагает необходимость решения социальных проблем при определенной территориальной близости структур управления к населению. Именно с этих позиций следует рассматривать реализацию принципа субсидиарности в современных условиях управления муниципальным образованием, с одной стороны.

С другой стороны, новые формы взаимоотношений структур управления в условиях институциональных преобразований, становления гражданского общества и децентрализации управления предопределили переход от ресурсно-распределительного характера управления к принципу субсидиарности между разными уровнями системы управления.

Согласно современной трактовке принципа субсидиарности составные части системы управления действуют согласованным образом не потому, что подвергаются давлению сверху, так как члены системы являются органическими составляющими этой самой системы, и не потому, что представляют собой самостоятельные единицы, которые свободно принимают решение войти в коалицию либо выйти из нее (то есть система существует только потому, что ее составляющие элементы так решили), но потому, что и сами они, и система имеют что-то общее (будь то ряд ценностей и (или) общие интересы).

Регулирование общественных и социально-экономических отношений на уровне муниципальных образований требует реализации принципа подзаконности в условиях становления и формирования институциональной системы, легализации и правового обеспечения экономических процессов.

Система территориального управления структурно должна выстраиваться таким образом, чтобы была возможность наиболее полно реализовать конституционные права и свободы граждан на труд, образова-

ние, охрану здоровья, экономическую и экологическую безопасность. При этом вектор закрепления властных полномочий в системе управления должен быть ориентирован от локальных территорий к федеральному центру, на которые распространяется действие принимаемых управленческих решений.

Указанная посылка обосновывает необходимость как конкретизации исполняемых на местном уровне предметов хозяйственного ведения и полномочий, так и расширения полномочий органов местного самоуправления с целью повышения их дееспособности в решении поставленных задач.

Конкретизация компетенции органов местного самоуправления требуется в связи с дисбалансом между реальными возможностями и объемом возложенных на местный уровень управления обязанностей, снижающим эффективность управления экономическими процессами в муниципальном образовании.

Расширение полномочий и предметов хозяйственного ведения органов местного самоуправления объясняется двумя причинами. Первая причина состоит в том, что расширяется круг экономических и социальных проблем, которые предстоит решать на местном уровне управления в условиях структурных и институциональных преобразований в обществе, в условиях динамизма хозяйственного процесса и усложнения экономических связей хозяйственных субъектов. Другая причина заключается в изменении подхода к организации местного самоуправления, при котором ставится задача ориентации на комплексный подход к формированию необходимых условий, позволяющих эффективно выполнять фактически закрепленные за этим управленческим уровнем блока предметов хозяйственного ведения и полномочий.

Комплексный подход к организации эффективной деятельности муниципальных образований предусматривает обоснование разграничения полномочий и предметов хозяйственного ведения между государственным и муниципальным уровнями управления. Расширение полномочий и компетенции органов местного самоуправления предполагает делегирование государственных полномочий в части организации предоставления бюджетных услуг в сфере занятости, статистического учета, по сборам налогов, участия в реализации миграционной политики, реализации мероприятий по поддержке сельского хозяйства, развитию рыночной инфраструктуры.

Расширение полномочий и предметов хозяйственного ведения, закрепляемых за муниципальным уровнем управления, предполага-

ет введение базовой компетенции органов местного самоуправления, которая представляется как совокупность собственной компетенции, включающей вопросы местного значения, и делегированной компетенции, состоящей из отдельных государственных полномочий, законодательно переданных органам местного самоуправления.

Анализ действующих вариантов территориального устройства систем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, позволил автору отметить, что в отдельных субъектах РФ реализуется одноуровневая структура муниципальных образований, предусматривающая формирование таких типов муниципальных образований, как муниципалитеты, образованные по поселенческому принципу на базе одного или нескольких населенных пунктов, территориально связанных между собой. К ним следует отнести города районного значения, села, поселки, сельсоветы, объединяющие несколько единиц сельских населенных пунктов; муниципальные образования, сформированные по территориальному принципу в границах сельских районов, объединяющих значительную группу населенных пунктов, и крупных городов. При этом за перечисленными муниципальными образованиями закреплены одинаковый перечень вопросов местного значения и блок делегированных государственных полномочий, несмотря на существенные различия в степени развитости социальной, производственной и транспортной инфраструктур и управленческого ресурса. В субъектах РФ, где реализуется двухуровневая территориальная структура местного самоуправления, в границах муниципальных образований, сформированных по территориальному принципу, располагаются муниципальные образования, сформированные по поселенческому принципу. В этом случае складывается ситуация, при которой районные муниципальные образования не имеют населенной территории, но владеют объектами муниципальной собственности и самостоятельным местным бюджетом. Противоположная картина наблюдается в сельских и поселковых муниципальных образованиях, где конкретные населенные территории лишены муниципальной собственности и самостоятельного местного бюджета. В большинстве случаев между этими двумя уровнями местного управления не разграничены вопросы местного значения.

Автором предлагается дифференцированный подход к определению базовой компетенции, исходя из различных типов муниципальных образований (схема).

Варианты реализация базовой компетенции органами местного самоуправления в зависимости от территориальной основы систем местного самоуправления

Для субъектов Федерации с одноуровневой структурой местного самоуправления

Для субъектов Федерации с двухуровневой структурой местного самоуправления

В диссертационном исследовании проанализированы возможности реализации базовой компетенции муниципальными образованиями, сформированными по поселенческому и территориальному принципам. В муниципальных образованиях, сформированных по поселенческому принципу, к вопросам местного значения относятся: обеспечение условий жизнедеятельности местного населения, в частности содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, обеспечение электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения; организация и предоставление бюджетных услуг в социальной сфере; транспортное, бытовое и торговое обслуживание населения; благоустройство территории. В муниципальных образованиях, сформированных по территориальному принципу, к вопросам местного значения отнесены: организация строительства и обслуживания межмуниципальных инженерных коммуникаций; строительство и содержание межмуниципальных дорог; транспортное обслуживание населения в границах муниципального района; осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения. Содержание перечисленных функций отражает межмуниципальных характер деятельности органов местного самоуправления.

Делегированная компетенция органов местного самоуправления закреплена законодательно в отраслевых федеральных законах. По мнению автора, делегированную компетенцию органов местного самоуправления следует конкретизировать, дополнив перечень делегированных полномочий в сфере занятости, статистического учета, сборов налогов, в осуществлении миграционной политики, реализации мероприятий по поддержке сельского хозяйства, развитию рыночной инфраструктуры.

В диссертационном исследовании подчеркивается, что передача указанных полномочий на местный уровень позволит осуществить совместное участие региональных и муниципальных структур управления в повышении жизнеобеспеченности и качества жизни населения. Кроме того, органы местного самоуправления смогут непосредственно участвовать в проведении промышленной политики на подведомственной территории, разрабатывая местные программы развития отдельных отраслей хозяйства и участвуя в подготовке областных целевых программ по поддержке приоритетных отраслей народного хозяйства.

Конкретизация собственной и расширение делегированной компетенций будут способствовать повышению эффективности управления муниципальной собственностью, что в конечном итоге позволит по-

полнить местные бюджеты неналоговыми поступлениями, обеспечит финансовую устойчивость муниципальных образований и будет способствовать росту их бюджетной самостоятельности. При этом органы местного самоуправления смогут активизировать свою деятельность в области управления жилищно-коммунальным хозяйством и бытового обслуживания населения.

Повысится роль органов местного самоуправления в проведении градостроительной политики на подведомственной территории, в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов территорий.

Совместная деятельность органов государственного и муниципального управления будет способствовать разработке совместных решений, учитывающих как государственные интересы, так и интересы локальных сообществ.

Разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий между урганами государственного и муниципального управления реализуется прежде всего в разделении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, изложенной в Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года. В диссертации предлагается авторский вариант разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, который предполагает привлечение органов местного самоуправления к организации предоставления услуг совместно с федеральными и региональными структурами государственного управления. Как представляется, органы местного самоуправления при закреплении за ними базовой компетенции смогут иметь дополнительные рычаги в управлении и непосредственно участвовать в реализации мероприятий по гражданской обороне, в осуществлении социальной политики, в содействии занятости населения, проведении миграционной политики, статистического учета, сборов налогов, в оказании поддержки сельскому хозяйству и предпринимательству. При этом четко прописывается и обосновывается взаимодействие органов местного самоуправления и федеральных и региональных структур государственного управления по каждому указанному направлению (таблица).

Развитие бюджетного федерализма предопределяет поиск новых < подходов к разграничению налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Несбалансированность расходных полномочий и доходных источников характеризует в настоящий момент бюджеты многих субъектов Федерации, в том

Предложения по внесению изменений в правительственный вариант схемы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Организация предоставления услуги

Функция правительственный вариант предложения автора

Государственный статистический учет Ф Ф+М

Сбор налогов Ф Ф+М

Гражданская оборона Ф Ф+М

Социальная политика: молодежная политика Р Р+М

Политика занятости: активные программы Р ан-Р+М

Миграционная политика Ф ФгМ

Развитие рыночной инфраструктуры (включая малый бизнес) Р Р+М

Поддержка сельского хозяйства Ф+Р Ф+Р+М

Примечание. Ф — федеральный уровень; Р — региональный уровень; М — муниципальный уровень.

числе бюджет Астраханской области. Неналоговые поступления в бюджете Астраханской области составляют не более 7%, тогда как в среднем по России - около 10%. В диссертации доказана целесообразность закрепления на долгосрочной основе поступлений в местные бюджеты таких федеральных налогов, как подоходный, налог на прибыль, а также введение местного налога на недвижимость в результате замены им регионального налога на имущество юридических лиц, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога. Необходимость перечисленных мер подтверждается существующей практикой формирования собственных доходов местных бюджетов, где поступления от местных налогов и неналоговые поступления составляют не более 10-12%. Незначительная доля собственных доходов в структуре местных бюджетов обусловливает практику передачи средств из областного бюджета в местные в процессе межбюджетного регулирования, что является сдерживающим фактором в реализации принципов самофинансирования и самообе-

спечения в деятельности муниципальных образований и становится ограничением хозяйственной оперативности и экономической активности органов местного самоуправления.

С целью выравнивания бюджетных доходов в расчете на одного жителя в диссертации обосновывается необходимость распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований в субъектах Российской Федерации на основе разработанного алгоритма, позволяющего учитывать и стимулировать деятельность органов местного самоуправления по показателям роста благосостояния населения и социально-экономического развития подведомственной территории.

Для обеспечения роста неналоговых поступлений как резерва увеличения доходной части местных бюджетов в диссертации рекомендуются пути эффективного использования муниципальной собственности. Вовлечение муниципальной собственности в процесс расширенного воспроизводства на территориальном уровне возможно при взаимодействии органов государственного управления и местного самоуправления.

Разграничение прав и предметов хозяйственного ведения органов государственного управления и местного самоуправления создает объективные предпосылки для взаимодействия между ними на качественно новом уровне. Механизм взаимодействия между органами государственного управления и местного самоуправления представлен на данном этапе главным образом совместным участием в разработке и реализации федеральных и региональных программ по социально-экономическому развитию территории. При этом органам местного самоуправления отводится лишь роль пассивного участника в реализации такого рода программ ввиду необеспеченности последних собственными финансовыми ресурсами. Тем не менее органами местного самоуправления в Астраханской области проведен анализ проектов и подпрограмм в рамках выполнения федеральных целевых программ («Юг России», «Социальное развитие села до 2010 года»), областных целевых программ (по развитию личных подсобных хозяйств в Астраханской области; социальной программы «Старшие поколения») с целью их оптимальной реализации.

В диссертации отмечается, что в условиях ограниченности собственных средств органы местного самоуправления не могут активно влиять на социально-экономические процессы и эффективно взаимодействовать в качестве равноправных партнеров. Реализация принципов самофинансирования и самообеспечения, укрепля-

ющих материально-финансовую базу местного самоуправления, позволит органам местного самоуправления быть задействованными на первоначальной стадии разработки инвестиционных проектов, предоставляя достоверную статистическую информацию по муниципальному образованию и внося коррективы в отдельные проекты как заказчик. Значительно возрастет роль органов местного самоуправления в долевом финансировании как региональных, так и местных локальных проектов. Активное участие органов местного самоуправления может проявляться в осуществлении контрольных функций за исполнением подрядчиками конкретного объема работ на подведомственной территории при тесном взаимодействии с населением. Примером качественно нового уровня взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления может служить процесс совместной реализации целевых федеральных и региональных программ с программами социально-экономического развития муниципальных образований. Органы государственного управления субъекта Российской Федерации могут участвовать в реализации отдельных мероприятий и проектов, которые входят составной частью как в региональные, так и в местные программы. Тесное взаимодействие позволит достичь максимального результата за счет согласованных действий всех уровней управления.

В диссертационном исследовании выделены основные направления взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления:

-регулирование межбюджетных отношений;

- передача объектов федеральной и региональной собственности в муниципальную собственность;

- исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Формы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления могут быть реализованы следующим образом:

- через создание постоянно и временно действующих совместных рабочих групп, комиссий для решения текущих и оперативных вопросов хозяйственной деятельности;

- посредством формирования консультационных органов на основе привлечения общественных организаций, союзов муниципальных образований, ассоциаций хозяйствующих субъектов с целью выработки

консолидированных позиций по социально-экономическому развитию муниципальных территорий.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Собко Л.М. Основы местного самоуправления: Местное самоуправление в городе Астрахани и в Астраханской области: Учебное пособие. Астрахань, 2002. -0,5 п.л.

2. Собко J1.M. Оптимизация базовой компетенции органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2002. № 6. - 0,8 п.л.

3. Собко Л.М. Анализ действующих вариантов территориального устройства систем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Сборник научных работ преподавателей Астраханского филиала ВАГС. Волгоград, 2003. Вып. I- 0,5 п.л.

4. Собко Л.М. Муниципальный менеджмент: Методические рекомендации для студентов очной и заочной форм обучения специальности «Государственное и муниципальное управление». Астрахань, 2003.-1,2 п.л.

СОБКО Лариса Михайловна

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ответственный за выпуск кандидат экономических наук, доцент Г. в. Игнатьева

ЛР № 040813 от 14 мая 1997 г.

Подписано к печати 10.04.2003 г. Формат 60x84'/„ Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,4. Уч.-изд. л. 1,3. Тираж 100. Заказ 507.

Поволжская академия государственной службы. 410031, Саратов, Соборная, 23/25

2.со?-А

Р 6395

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Собко, Лариса Михайловна

Введение.

Глава 1. Разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий между уровнями государственного управления и местного самоуправления как направление совершенствования институционального механизма экономики.

1.1. Сущность разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями управления.

1.2. Объективные предпосылки формирования нового институционального механизма экономики в целях совершенствования взаимодействия уровней государственного управления и местного самоуправления.

Глава 2. Модель местного самоуправления в условиях формирования институциональной структуры экономики и разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления.

2.1. Анализ действующих вариантов территориального устройства систем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

2.2. Хозяйственно-экономические функции местного самоуправления в условиях институциональных преобразований.

2.3. Оптимизация базовой компетенции органов местного самоуправления.

2.4. Разграничение бюджетных полномочий между уровнями государственного управления и местным самоуправлением.

Глава 3. Механизм взаимодействия органов государственного управления субъекта Российской Федерации и местного самоуправления по управлению социально-экономическим развитием муниципальных образований.

3.1. Совместное участие в планировании и реализации целевых ^ федеральных и областных программ социально-экономического развития субъекта Федерации.

3.2. Взаимодействие региональных и местных уровней управления по реализации региональных и местных программ социальноэкономического развития.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления в управлении территориальными экономическими системами"

Актуальность темы исследования

Стратегия социально-экономического развития России предусматривает достижение высокого уровня жизни населения и устойчивой динамики развития реального сектора экономики. Процесс формирования эффективной рыночной экономики носит противоречивый характер и сопровождается крупномасштабной потерей производственного и ресурсного потенциала, большими социальными издержками. Следует констатировать, что современная ситуация характеризуется недостаточной степенью развитости государственного регулирования национальной экономики, призванной обеспечить достижение значимых для населения ориентиров благосостояния и реализацию конкурентных преимуществ России на международной арене.

В этих условиях крайне актуален вопрос обеспечения эффективности функционирования всей системы территориального управления, которая находится в прямой зависимости от рационального распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Как указывалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 года, «отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям».

Процессы развития федеративных отношений в нашей стране диктуют необходимость изменения функционального взаимодействия внутри системы государственного управления, предусматривающего переход к принципам субсидиарности, составляющим основу взаимоотношений разных уровней власти. В этом случае реализуется субсидиарная ответственность всех органов государственной и муниципальной власти перед населением за результаты проводимых преобразований в различных сферах жизни.

Кроме того, осуществляемые институциональные преобразования в условиях становления российской рыночной экономики заставляют пересмотреть степень государственного и муниципального влияния на управление территориальными экономическими системами.

Следует отметить, что в действующей системе разграничения предметов хозяйственного ведения экономическая составляющая в деятельности местных уровней власти по управлению муниципальным хозяйством преобладает по сравнению с аналогичными функциями в работе государственных органов власти. В тоже время отсутствие условий, позволяющих наиболее рационально организовать работу по муниципальному управлению, приводит к тому, что заметной роли и влияния на экономическое развитие подведомственных территорий у органов местного самоуправления нет.

Основными причинами такого положения являются размытость компетенции местного самоуправления, определенной действующей редакцией Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отсутствие системного подхода к определению принципов, лежащих в основе организации «дееспособного» уровня местной власти, без которого « эффективное устройство власти в целом невозможно», как отмечено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002года.

Функционирование муниципальных образований, сформированных в границах разных административно-территориальных единиц (от небольшого села с численностью в несколько сотен жителей до крупных городов с миллионным населением) обозначило проблемы при исполнении органами местного самоуправления, поскольку им приходится выполнять огромный объем полномочий по вопросам местного значения, государственных обязательств при крайней необеспеченности материальными и финансовыми ресурсами. Усугубляется данная ситуация еще и тем, что в большинстве субъектов Федерации отсутствуют исходные социально-экономические условия, позволяющие эффективно работать органам местного самоуправления, максимально приближенным к населению.

Таким образом, без исследования современного состояния муниципального управления, организационных и финансовоэкономических проблем муниципалитетов нельзя выработать подходы к рациональному разграничению предметов ведения и полномочий между государственным и муниципальным уровнями управления.

Степень разработанности проблемы

Тематику диссертационной работы необходимо рассматривать в комплексе с вопросами, связанными с разработкой стратегии социально-экономического развития России. Актуальность государственного регулирования в условиях формирования социально ориентированной рыночной экономики обосновывается в публикациях ряда ведущих российских экономистов, таких, как Л.И.Абалкин, Д.С.Львов, С.Ю.Глазьев, Е.П.Велихов, В.May.

Правовому аспекту разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления посвящены работы А.Н.Дементьева, М.А.Краснова, В.Г.Костомарова, О.Г.Генисаретского, П.Н.Щедровицкого, Т.А.Бялкиной, В.С.Мокрого.

Достаточно большой объем работ в обозначенном направлении выполняет Комиссия при Президенте Российской Федерации, организованная для подготовки предложений о разграничении предметов ведения и полномочий. Ею последовательно систематизируется нормативный материал в области предметов ведения и полномочий органов публичной власти.

Подробно разработаны важнейшие направления формирования местной социально-экономической политики и пути эффективного управления муниципальными ресурсами в работах российских экономистов

B.В.Иванова, В.Е.Рохчина, С.Ф.Жилкина, С.Б.Мельникова, Е.В.Тишина, А.Н.Коробовой.

Финансово-экономические проблемы муниципальных образований и вопросы управления отраслевыми производственными комплексами на подведомственных территориях рассмотрены в работах экономистов Н.Г.Сычева, К.И.Таксира, Г.В. Курляндской, А.О.Блинова, К.Б.Норкина и зарубежных специалистов Э.Маркварт, Жерар Марку, Эдсард Шмидт-Иорциг.

Содержание хозяйственных функций и основные принципы организации деятельности муниципальных образований рассмотрены в трудах основоположника городского управления Л.А. Велихова.

Вопросы рациональной организации деятельности органов местного самоуправления и процессы управления экономическими системами получили глубокое теоретическое осмысление в работах таких ведущих российских специалистов в области муниципального управления как А.Г.Воронин, А.Н.Широков, В.В.Герасимова, В.А.Лапин, В.Н.Иванова, Г.С.Евтушенко, А.Ф.Мурашко, О.Л.Савранская, Ю.А.Рябченюк,

C.П.Юркова. В частности, в трудах А.Г. Воронина всесторонне разработана необходимость активной хозяйственной составляющей в деятельности органов местного самоуправления, позволяющей наиболее действенно влиять на социально-экономическое положение и стратегическое развитие муниципальных образований.

Между тем не нашли отражения в исследованиях принципиально важные проблемы рационального разграничения предметов хозяйственного ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления с позиций комплексного подхода к определению оптимального территориального и экономического пространства, в котором наиболее эффективно могут быть реализованы полномочия по управлению такой сложной территориально-экономической системой как муниципальное образование. Анализ необходимых условий организации муниципальных образований позволит конкретизировать перечень предметов хозяйственного ведения и полномочий, выполнение которых органами местного самоуправления будет способствовать динамичному социально-экономическому развитию подведомственных территорий. Обоснованная актуальность муниципальной проблематики предопределила выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является обоснование экономической целесообразности закрепления предметов ведения и полномочий за муниципальным уровнем власти.

Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:

- проанализировать современное состояние действующего разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления;

- раскрыть сущность разграничения предметов хозяйственного ведения и полномочий муниципального уровня управления в целях эффективного выполнения экономических функций в условиях рыночной экономики;

- проанализировать место и роль местного самоуправления в системе регионального управления в условиях формирования федеративных отношений;

- описать территориальную модель организации системы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

- выявить оптимальный вариант базовой компетенции органов местного самоуправления;

- выявить оптимизацию разграничения расходных полномочий между уровнями субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями;

Предмет и объект исследования

Предметом исследования являются экономические отношения, которые складываются между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу исполнения закрепленных предметов хозяйственного ведения территориальной экономической системы.

Объектом исследования являются субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, исполняющие хозяйственно-экономические функции.

Методологическая и теоретическая основа исследования

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых по теории управления, системному подходу в управлении сложными экономическими системами, вопросам децентрализации власти в условиях федеративного государственного устройства. В диссертации дается анализ разных подходов, которыми руководствуются представители научных школ по организации муниципального управления, исследующих рациональную организацию муниципального управления.

В диссертационном исследовании автор базируется на методологических подходах разграничения предметов ведения между двумя уровнями государственной власти и местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

При проведении диссертационного исследования использовались законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также опыт функционирования муниципальных образований в разных субъектах Российской Федерации.

Научная новизна

1. Предложен комплексный подход по закреплению предметов хозяйственного ведения и полномочий за муниципальным уровнем управления, учитывающий следующие основные принципы организации деятельности муниципальных образований:

- подзаконность;

- самоуправление;

- самофинансирование;

- самообеспечение.

2. В рамках комплексного подхода по организации деятельности муниципальных образований предложены механизмы реализации перечисленных принципов. Реализация принципов подзаконности и самоуправления предполагает оптимизацию компетенции органов местного самоуправления в управлении муниципальными образованиями. В свою очередь, реализация принципов самообеспечения и самофинансирования создает экономические предпосылки и условия для активного участия органов местного самоуправления в управлении хозяйственной деятельностью муниципальных образований и расширяет хозяйственно-экономические функции органов местного самоуправления за счет делегирования им предметов хозяйственного ведения и полномочий органов государственного управления.

3. Проведен анализ действующих вариантов территориального устройства систем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с позиций оценки ресурсных возможностей территорий по решению вопросов жизнедеятельности населения. При рассмотрении административно-территориальное устройства субъектов Федерации, где границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают, автором обосновывается необходимость учета ресурсных возможностей для определения оптимальных границ муниципальных образований, что создаст объективные предпосылки для расширенного воспроизводства на территориальном уровне и благоприятные условия по управлению экономическим развитием муниципальных образований.

4. Обоснованы хозяйственно-экономические функции органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, жилищно-коммунальным комплексом, транспортным и социально-бытовым обслуживанием населения. Подчеркнута необходимость усиления роли органов местного самоуправления в проведении градостроительной политики, в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов в условиях применения новых принципов размещения производств и расселения населения, более интенсивной эксплуатации природных запасов.

5. Дана авторская трактовка базовой компетенции муниципальных образований как совокупности собственной и делегированной. Под собственной компетенцией автор понимает выполнение хозяйственно-экономических функций по обеспечению экономической стабильности, экономического роста муниципальных образований и повышению качества жизни населения. Делегированная компетенция представляет собой расширенный перечень государственных полномочий, способствующих реализации всей совокупности хозяйственно-экономических функций местного самоуправления.

6. Сделан вывод о целесообразности дифференцированного подхода к определению базовой компетенции в зависимости от территориального уровня организации муниципальных образований, предложен вариант разграничения вопросов местного значения в двухуровневой территориальной модели организации системы местного самоуправления, определены конкретные государственные полномочия, которыми рационально наделить муниципалитеты, сформированные на уровне сел, поселков,сельсоветов.

7. Доказана необходимость долгосрочного закрепления за муниципальным уровнем нормативов отчислений от таких федеральных налогов, как подоходный налог, налог на прибыль. Предлагается заменить налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц и земельный налог местным налогом на недвижимость.

8. Для пополнения доходной части местных бюджетов за счет неналоговых поступлений автором обосновывается необходимость эффективного использования муниципальной собственности. С этой целью предлагается:

- проведение комплексной инвентаризации муниципальной собственности с составлением реестра объектов собственности, содержащего технические и стоимостные характеристики;

- принятие местных программ управления муниципальной собственностью, предусматривающих закрепление различных правовых режимов использования для конкретных групп объектов муниципальной собственности;

- повышение эффективности деятельности муниципальных предприятий;

- использование возможностей межмуниципальной кооперации в вопросах управления отдельными объектами муниципальной собственности.

9. В диссертации определены направления взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления и выделены формы их взаимодействия. Доказано, что эффективность социально-экономическим развитием муниципальных образований возрастает при конструктивном взаимодействии с органами государственной власти по следующим направлениям:

- регулирование межбюджетных отношений;

- исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- при передаче объектов федеральной или региональной собственности в муниципальную собственность.

Определены формы взаимодействия:

- через создание постоянно или временно действующих совместных рабочих групп, комиссий, для решения как оперативных, так и текущих вопросов хозяйственной деятельности;

- посредством формирования консультационных органов с привлечением общественных организаций, союзов муниципальных образований, ассоциаций хозяйствующих субъектов с целью выработки консолидированных позиций по социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Практическая значимость работы

Предложения автора по реализации принципов самоуправления, самообеспечения и самофинансирования могут быть использованы при разработке таких правовых нормативных актов субъектов Федерации, как законы об утверждении границ муниципальных образований, о разграничении предметов ведения и полномочий между двумя уровнями муниципального управления в случае реализации двухуровневой территориальной системы местного самоуправления в субъекте Федерации, о минимальном местном бюджете муниципального образования субъекта Федерации. Органы местного самоуправления могут использовать указанные предложения при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы при чтении курсов "Муниципальный менеджмент", "Управление муниципальными системами", "Муниципальное хозяйство", "Региональная экономика и управление", "Экономика муниципальных образований".

Апробация работы

Автором было внесено предложение на выездном заседании комиссии по социально-экономическому развитию муниципальных образований Президентского Совета по местному самоуправлению - о делегировании органам местного самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, позволяющим на муниципальном уровне вести статистический учет для проведения мониторинга демографической ситуации и разработки прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований. Автор в составе рабочих групп комиссий Государственной Думы Российской Федерации принял участие в разработке федеральных законопроектов по бюджетному регулированию между государственным и муниципальным уровнями управления.

Теоретические положения работы использованы при разработке концепции государственной поддержки местного самоуправления в Астраханской области, подготовке методических рекомендаций по разграничению предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями Лиманского района Астраханской области.

Предложения автора по конкретизации хозяйственно-экономических функций органов местного самоуправления использованы им в разработке рекомендаций по взаимодействию государственного и муниципального уровней управления при реализации проекта ТАСИС "Развитие местной демократии и местного самоуправления в России" на территории Астраханской области.

Основные положения диссертационного исследования используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «муниципальный менеджмент» в Астраханском филиале ВАГС.

Проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального управления, реформирования государственной службы обсуждались на научно-практических российско-французских, российско-немецких и российско-канадских семинарах, проводимых на базе Поволжской академии государственной службы им. П.А.Столыпина и Астраханского филиала Волгоградской академии государственной службы с участием российских и зарубежных специалистов и студентов.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Собко, Лариса Михайловна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В условиях институциональных преобразований и формирования институционального механизма экономики возникают объективные предпосылки формирования новых видов и форм взаимоотношений между государственными и муниципальными структурами управления. Специфика территориальной системы управления и механизма взаимоотношений в системе управления обусловлена особенностями организации и ведения хозяйственно-экономических процессов и операций на территории.

Муниципальные образования как хозяйствующие субъекты базируются на таких принципах организации хозяйственно-экономической деятельности, которые отличают их от других хозяйствующих субъектов отраслевого подчинения. Главное отличие состоит в том, что наряду с принципами самофинансирования, самообеспечения, позволяющими хозяйствующим субъектам вести расширенное воспроизводство, муниципальные образования в организации хозяйственно-экономической деятельности базируются и на принципах подзаконности и самоуправления. Именно эти принципы позволяют в полной мере реализовать управление муниципальным образованием как территориальной экономической системой.

Территориальные экономические системы как хозяйствующие субъекты и как объекты управления включают размещение на их территории отраслевого производственно-хозяйственного комплекса и расселение на данной территории населения. Последнее предполагает необходимость решения социальных проблем при определенной территориальной близости структур управления к населению. Именно с этих позиций следует рассматривать реализацию принципа субсидиарности в современных условиях управления муниципальным образованием, с одной стороны. С другой стороны, новые формы взаимоотношений структур управления в условиях институциональных преобразований, становления гражданского общества и децентрализации управления предопределили переход от ресурсно-распределительного характера управления к принципу субсидиарности между разными уровнями системы управления.

Система территориального управления структурно должна выстраиваться таким образом, чтобы была возможность наиболее полно реализовать конституционные права и свободы граждан на труд, образование, охрану здоровья, экономическую и экологическую безопасность. При этом вектор закрепления властных полномочий в системе управления должен быть ориентирован от локальных территорий к федеральному центру, на которые распространяется действие принимаемых управленческих решений. Указанная посылка обосновывает необходимость как конкретизации исполняемых полномочий, так и расширения полномочий органов местного самоуправления с целью повышения их дееспособности в решении поставленных задач.

Конкретизация компетенции органов местного самоуправления требуется в связи с дисбалансом между реальными возможностями и объемом возложенных на местный уровень управления обязанностей, снижающим эффективность управления экономическими процессами в муниципальном образовании.

Расширение полномочий и предметов хозяйственного ведения органов местного самоуправления объясняется следующими причинами. Первая состоит в том, что расширяется круг экономических и социальных проблем, которые предстоит решать на местном уровне управления в условиях структурных и институциональных преобразований в обществе, в условиях динамизма хозяйственного процесса и усложнения экономических связей хозяйственных субъектов. Другая причина заключается в изменении подхода к организации местного самоуправления, при котором ставится задача ориентации на комплексный подход к формированию необходимых условий, позволяющих эффективно выполнять фактически закрепленные за эти управленческим уровнем блока предметов хозяйственного ведения и полномочий.

Комплексный подход к организации эффективной деятельности муниципальных образований предусматривает обоснование разграничения полномочий и предметов хозяйственного ведения между государственным и муниципальным уровнями управления. Расширение полномочий и компетенции органов местного самоуправления предполагает делегирование государственных полномочий в части организации предоставления бюджетных услуг в сфере занятости, статистического учета, по сборам налогов, участия в реализации миграционной политики, реализации мероприятий по поддержке сельского хозяйства, развитию рыночной инфраструктуры.

Расширение полномочий и предметов хозяйственного ведения, закрепляемых за муниципальным уровнем управления, предполагает введение базовой компетенции органов местного самоуправления, которая представляется как совокупность собственной компетенции, включающей вопросы местного значения, и делегированной компетенции, состоящей из отдельных государственных полномочий, законодательно переданных органам местного самоуправления.

Анализ действующих вариантов территориального устройства систем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации позволил автору предложить дифференцированный подход к определению базовой компетенции, исходя из различных типов муниципальных образований.

Разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий между органами государственного и муниципального управления реализуется прежде всего в разделении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, изложенной в Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года. В диссертации предлагается авторский вариант разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, который предполагает привлечение органов местного самоуправления к организации предоставления услуг совместно с федеральными и региональными структурами государственного управления.

Развитие бюджетного федерализма предопределяет поиск новых подходов к разграничению налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В диссертации доказана целесообразность закрепления на долгосрочной основе поступлений в местные бюджеты таких федеральных налогов, как подоходный, налог на прибыль, а также введение местного налога на недвижимость в результате замены им регионального налога на имущество юридических лиц, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога. Для обеспечения роста неналоговых поступлений как резерва увеличения доходной части местных бюджетов рекомендуются пути эффективного использования муниципальной собственности.

Разграничение прав и предметов хозяйственного ведения органов государственного управления и местного самоуправления создает объективные предпосылки для взаимодействия между ними на качественно новом уровне. Механизм взаимодействия между указанными уровнями управления представлен на данном этапе, главным образом, совместным участием в разработке и реализации федеральных и региональных программ по социально-экономическому развитию территорий. Автором отмечается, что в условиях ограниченности собственных средств органы местного самоуправления не могут активно влиять на социально-экономические процессы и эффективно взаимодействовать в качестве равноправных партнеров. Реализация принципов самофинансирования и самообеспечения, укрепляющих материально-финансовую базу местного самоуправления, позволит органам местного самоуправления быть задействованными на первоначальной стадии разработки инвестиционных проектов, предоставляя достоверную статистическую информацию по муниципальным образованиям и внося коррективы в отдельные проекты как заказчик. Значительно возрастет роль органов местного самоуправления в долевом финансировании как региональных, так и местных проектов. Активное участие органов местного самоуправления может проявляться в осуществлении контрольных функций за исполнением подрядчиками конкретного объема работ на подведомственной территории при тесном взаимодействии с населением. Примером качественно нового уровня взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления может служить процесс совместной реализации целевых федеральных и региональных программ с программами социально-экономического развития муниципальных образований. Органы государственного управления субъекта Российской Федерации могут участвовать в реализации отдельных мероприятий и проектов, которые входят составной частью как в региональные, так и местные программы. Тесное взаимодействие позволит достичь максимального результата за счет согласованных действий всех уровней управления.

В диссертационном исследовании выделены основные направления и формы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления.