Экономические и социальные проблемы деятельности местного самоуправления: региональный аспект тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономические и социальные проблемы деятельности местного самоуправления: региональный аспект"

005531653

На правах рукописи

КОЛОСОВА Анна Алексеевна

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

МОСКВА 2013

005531653

Работа выполнена на кафедре Мировой и региональной экономики НОУ ВПО «Московская академия предпринимательства при Правительстве

Москвы»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Рагулина Юлия Вячеславовна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Зиядуллаев Наби Саидкаримович, начальник отдела ЗАО Инститл региональных экономических исследован

доктор экономических наук, профессор Кириллова Ариадна Николаевна, главный научный сотрудник Цент региональных исследований научн исследовательского университета Высш школа экономики

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО Государственный

университет управления

Защита состоится «26» июня 2013 г. в 16— на заседании диссертационного совета Д 850.006.01 при НОУ ВПО «Московская академия предпринимательства при Правительстве Москвы» по адресу: 125319, г. Москва, ул. Планетная, д. 36, ауд. 203 (зал заседаний Диссертационного совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы по адресу: 125319, г. Москва, ул. Планетная, д. 36, ауд. 203. Автореферат разослан « 26 » мая 2013 г.

Ученый секретарь диссертационно^ совета, д. э. н., доцент

Л.А. Каргина

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Местное территориальное управление выступает в условиях функционирования рыночной экономики и демократической организации общества наиболее адекватной формой организации низового муниципального уровня власти.

Властные полномочия по обеспечению интересов населения на муниципальной территории органы местного самоуправления реализуют, опираясь на инициативу и активность населения, учитывая его интересы. В современных экономических условиях население определяет различные стороны муниципального развития: направленность организационных форм его осуществления, будь то совершенствование расселенческо-поселенческой сети, решение вопросов благоустройства территории, использования муниципальной собственности и т.п.

Организация местного самоуправления нашла своё отражение в действующем законодательстве, его территориальных и финансово -экономических основах, государственных гарантиях реализации. Согласно ФЗ - № 1311 общественное территориальное самоуправление выделено в отдельную статью и его функции законодательно сформулированы. При этом, институт представительных органов местного самоуправления как форма управления организационно отделена от государственной системы властных функций.

Между тем, именно данное обстоятельство в ряде случаев деформирует муниципальные отношения, тормозит их превращение в действительно самоуправленческо-муниципапьные, использующие как социальные, так и рыночные принципы для удовлетворения социально-экономических потребностей населения на основе ресурсов эффективно функционирующего муниципального хозяйства, действующего на основе относительной автономности.

Актуальность темы определяется и важностью анализа проблем развития местного самоуправления, что связано сегодня с необходимостью решения целого ряда задач, в частности, оценки существующего положения местного самоуправления, определения тенденций и путей развития местного самоуправления.

Таким образом, сложность темы требует дополнительного анализа и обобщения накопленного опыта, что послужит решению проблем развития местного самоуправления.

Актуальность темы работы предопределила её цель, задачи и методологическую основу.

Цель диссертации - выявление и исследование отдельных проблем местного самоуправления и выработка на этой основе научно-методических рекомендаций по повышению эффективности в решении вопросов регионального значения (на примере Кировской области).

1 Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября 2003

года (принят ГД ФС РФ 16.09. 2003 г.) (действующая редакция)

3

Достижение цели конкретизировано в решении следующих задач, определивших логику и внутреннюю структуру исследования:

раскрыть сущность теоретических концепций, отражающих специфические признаки местного самоуправления;

- исследовать критериальную основу муниципального образования;

- обобщить международные особенности деятельности органов местного самоуправления;

- выявить региональные проблемы развития местного самоуправления;

- разработать инструменты повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе сбалансированной системы показателей.

Предмет исследования - разноплановые социально- экономические и управленческие отношения, обусловливающие практическую деятельность местного самоуправления.

Объект исследования - местное самоуправление, его социально-экономическая структура, отражающая отдельные проблемы в рамках региона.

Теоретическая и методологическая разработанность темы исследования. Анализ имеющейся литературы показал, что рассматриваемая проблема находится в контексте различных концептуальных положений отечественных и зарубежных исследователей, хозяйственных практиков. Этим во многом формируется интерес, проявляемый в научной литературе к означенной теме.

Основу теории местного самоуправления составили труды русских классиков (В.П.Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.И.Ковалевский, Н.М.Коркунов, Б.Н. Чичерин") и др.

Комплексный анализ современной системы местного самоуправления, охватывающий его основные понятия и принципы, базируется на концепциях представителей различных отечественных экономических школ (О.С. Белокрылова, Н.И. Глазунова, H.H. Губачёв, Т.И. Зворыкина, Т.Е. Кузнецова, JI.B. Макущенко, H.A. Модин, Л.В.Никифоров, В.В. Серватинский, Н.С.Слепцов и др.

В литературе по проблемам специфики развития местного самоуправления и муниципального развития представлен правовой аспект темы (В.В. Глимейда, С.В.Корсакова, А.Н. Костюков3) и др.

Формирование рыночных отношений потребовало взвешенного и продуманного подхода, теоретического переосмысления механизмов функционирования местного самоуправления.

Важность приобретает анализ исследований, посвященных современным условиям и проблемам развития местного самоуправления.

Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1871; Ковалевский Н.И. Происхождение современной демократии. М , 1899; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.

Глимейда В.В. Становление и развитие местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России; историко-правовой аспект. Краснодар, 2009; Корсакова. Муниципально-правовая политика в России. М., 2012., Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М., 2012.

4

Научная новизна заключается в комплексном выявлении и анализе современных условий и отдельных проблем развития местного самоуправления Кировской области с учётом обобщения опыта и состояния экономической ситуации на данном этапе, а также в предложенной усовершенствованной методике расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования, направленной на решение исследованных проблем местного самоуправления.

Научная новизна характеризуется следующими наиболее важными научными положениями, выносимыми на защиту:

1. Расширена трактовка определения местного самоуправления как сложной развивающейся системы управления. Доказано, что местному самоуправлению присущи противоречивое сочетание относительной целостности и устойчивости с изменчивостью, неустойчивостью, предопределяемыми вероятностным характером экономических, социальных, ментальных и других факторов его становления и развития, так и противоречиями между общим замыслом реформы местного самоуправления и декларируемыми ею базовыми принципами, имеющими позитивный характер и практической реализацией нерешенных проблем и недостатков, и в этом качестве реализующей властные полномочия по созданию максимально благоприятных условий для работы муниципальных органов, в том числе в рамках региональных территорий, их ресурсного потенциала и особенностей развития.

2. Уточнена и дополнена критериальная основа отдельных групп муниципальных образований (правосубъектность (юридический статус); численность населения и территория, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления; форму расселения; форму хозяйственного уклада; единство инфраструктуры муниципального хозяйства; властные полномочия; наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, местного бюджета, муниципальной символики) и ряд других параметров, что в совокупности характеризуют муниципальное образование.

В отличие от существующих трактовок, предложенная критериальная основа отдельных групп муниципальных образований учитывает их неразрывную связь с направлениями и результатами их применения.

3. Раскрыты и обобщены закономерности и особенности доминирующих моделей местного самоуправления, используемых в ряде экономически развитых стран. Обоснована позиция, согласно которой при определённых условиях, наряду с собственным позитивным опытом, необходимо прямое использование в российской практике экономических и организационных решений в области зарубежной организации деятельности органов местного самоуправления. Показано, что в ряде случаев такой подход в порядке обратной связи на муниципальном уровне позволит активно воздействовать на состояние рынка труда и занятости; сформирует высокую социальную ориентированность; создаст условия для самостоятельной финансовой основы их деятельности; проявления хозяйственной инициативы населения и

5

т.п.

4. Выявлены наиболее существенные проблемы, характерные для развития местного самоуправления Кировской области, включающих комплекс их структурных элементов (муниципальное управление сферой жилищно-коммунального хозяйства, финансовое обеспечение функционирования муниципальных образований, деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере).

Обоснован вывод об относительности противопоставления интересов муниципальных интересам государственным. Не созданы достаточно стойкие инструменты функционирования муниципальных образований. Показано, что в ряде случаев органы местного самоуправления недостаточно обеспечены необходимыми ресурсами (местные финансы, собственность, госимущество, передаваемое в управление муниципальным структурам). Доказана возможность преодоления возникающих проблем на базе реального разделения полномочий между различными уровнями власти, что будет способствовать более полному удовлетворению потребностей населения.

5. Предложены научно-практические пути совершенствования деятельности муниципального образования, заключающиеся в разработке методики расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования, в рамках которой разработан новый инструментарий использования сбалансированной системы показателей, направленной на повышение качества деятельности администрации муниципального образования, позволяющей снизить уровень несбалансированных решений и усилить взаимодействие населения и органов местного самоуправления с целью решения проблем местного самоуправления.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные результаты работы способствуют приращению научных знаний в области теории и углубления форм и методов управления на уровне местного самоуправления.

В практическом плане результаты исследования позволят:

- повысить эффективность развития органов местного самоуправления на основе разработанных теоретических положений, которые доведены до конкретных предложений по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления в регионе;

- использовать основные выводы и рекомендации в качестве методической базы для дальнейших исследований и решения практических задач развития регионального местного самоуправления;

- могут представлять интерес для высших и средних специальных учебных заведений в процессе совершенствования курсов «Основы местного самоуправления», «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальное управление и местное самоуправление», при разработке спецкурсов, учебно-методических пособий, посвященных основным направлениям темы.

Область исследования. Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (Региональная экономика) п. 3. 18 Экономика федеративных отношений. Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения сфер компетенции между федеральной, региональной, муниципальной властью. Бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и её субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления.

Реализация и апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и публиковались на международных научно-практических конференциях («Экономика России в условиях модернизации: проблемы, перспективы, решения», Москва, МАОК, апрель 2012 г.; «Развитие предпринимательства в торговле и услугах: проблемы и перспективы», Москва, Московская академия предпринимательства при Правительстве Москвы, апрель 2013 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 авторских работ общим объёмом 3,6 п.л., в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК - 4 работы объемом 1,7 п. л.

Структура диссертации, которая отражает цель, задачи и логику исследования и представлена в следующем виде: ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРИЯ ВОПРОСА

1.1. Местное самоуправление: трактовка содержания и определение понятия

1.2. Муниципальное образование как основа деятельности местного самоуправления

1.3. Международные особенности организации деятельности органов местного самоуправления

Глава 2. СОДЕРЖАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ

2.1. Муниципальное управление сферой жилищно-коммунального хозяйства

2.2. Финансовое обеспечение деятельности муниципальных образований

2.3. Деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере Глава 3. НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Направления деятельности органов местного самоуправления региона

3.2. Методика расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования на основе сбалансированной системы показателей

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

И. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ РАБОТЫ

В первой главе диссертации обозначены три группы проблем. Во-первых, исследование специфики местного самоуправления потребовало анализа трудов различных авторов, внёсших значительный вклад в разработку категориального аппарата, отражающего экономическую сущность и состояние системы местного самоуправления в дореволюционный период.

Их точки зрения позволили выделить важнейшие аспекты местного самоуправления, поднятые ими проблемы его развития, в частности, целевую направленность местного самоуправления на достижение некоторых основополагающих целей по осуществлению, с одной стороны, государственных функций, а с другой - по обеспечению интересов населения, философскую, его функциональную, организационную и научную составляющие и т.п., что говорит как о многогранности местного самоуправления, так и о различном понимании характерных черт, присущих местному самоуправлению4.

Разработка обновленного экономико-теоретического знания, необходимого как для успешного осмысления управленческих процессов, так и для обоснования стратегии социально-экономического развития и реформирования, синтезировала современную трактовку классификации местного самоуправления. Исследование современных особенностей местного самоуправления показывает его как специфическую ветвь власти, которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения; трактует самоуправление как управление делами, осуществляемое заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы и т.д.5.

По-видимому, в настоящее время не существует устоявшегося определения местного самоуправления. Теоретический анализ имеющихся формулировок позволил уточнить и дополнить определение местного самоуправления. На наш взгляд, в разках данной работы местное самоуправление можно определить как сложную исторически развивающуюся систему, которой присущи противоречивое сочетание

4 Еллинек Г. Борьба старого права с новым. М., 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. СПб., 1909; Лазаревский Н.И. Лекции по русому государственному праву. СПб., 1910; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.

5 Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве. Электронный ресурс; Барсов Е.В.и др. Жилищные отношения и муниципальный уровень в России. М.: Наука, 2008; Белоусова Е.В. Правовой статус представительных органов местного самоуправления как органов публичной власти в России. М., 2011; Губачёв H.H. и др. Местное самоуправление. Общие вопросы и основные направления деятельности. Чебоксары, 2011; Демьянова M.B. Механизм реализации муниципальных интересов. Тюмень, 201.1; Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России. М.: ИЭ РАН, 2008; Местное самоуправление в современной России. Владимир, 2007; Парахина B.H. и др. Муниципальное управление. М., 2007. Серватинский B.B. Формирование инновационных технологий управления муниципалитетом: теория и методология. Красноярск, 2012; Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М., 2012, Холопов В.А. Муниципальное управление, ориентированное на результат. Рязань, 2011.

относительной целостности и устойчивости с изменчивостью, неустойчивостью, предопределяемыми вероятностным характером экономических, социальных, ментальных и других факторов её становления и развития, так и противоречиями между общим замыслом реформы местного самоуправления и декларируемыми ею базовыми принципами, имеющими как позитивный характер, так и ряд нерешенных проблем.

Сформулированное определение позволило выделить основные признаки, или компетенции, характеризующие деятельность органов местного самоуправления, в частности, особым субъектом, каковым является население; финансовые и правовые вопросы, отдельные государственные полномочия для реализации государственных функций; самостоятельность и собственная ответственность муниципальных образований.

Учитывая важность местного самоуправления, многоаспектно определена конфигурация общих типов организации местного самоуправления, это сельский сход (городское собрание); комиссии; совет - управляющий; совет -градоначальник; градоначальник - совет.

Подчёркивается, что наряду с типами организации структуры местного самоуправления, в работе исследованы пять видов муниципальных образований: а) муниципальный район, б) сельское поселение, в) городское поселение; г) городской округ; д) внутригородская территория городов федерального значения как часть территории городов федерального значения.

Сделан вывод, что местное самоуправление осуществляется на определённой муниципальной территории с опорой на использование муниципальной собственности и бюджета. Также это находит выражение и в использовании потенциала самоорганизации населения, и в общей основе с государственной властью.

Во-вторых, в данной главе рассмотрены муниципальные образования в рамках деятельности местного самоуправления.

Систематизация характеристик муниципальных образований потребовала уточнения определения муниципального образования. В диссертации муниципальное образование понимается как территориальное объединение граждан, сформированное с целью осуществления местного самоуправления.

Важным условием, определяющим состояние местного самоуправления, является проведённая систематизация характеристик муниципальных образований, что позволило сформировать критериальную основу с чёткими контурами отдельных групп. В диссертации к критериям систематизации отнесены правосубъектность (юридический статус); численность населения и территория, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления; форма расселения; форма хозяйственного уклада; единство инфраструктуры муниципального хозяйства; властные полномочия; наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, местного бюджета, муниципальной символики и ряд других параметров, которые в совокупности характеризуют муниципальное образование.

С точки зрения применения правосубъектности муниципальных образований в рамках систематизации их характеристик можно говорить, что в России имеет место равенство прав всех муниципальных образований, а существующее многообразие муниципальных образований позволяет обеспечить им более устойчивое и эффективное развитие.

Накопленный опыт развития местного самоуправления на действующей правовой базе дал позитивные результаты в том смысле, что на практике оформились территориальные границы, тесно связанные с экономическими интересами населения и хозяйственных структур. Надо иметь в виду то, что создание оптимальных условий для деятельности хозяйственных структур -одна из главных задач органов местного самоуправления.

Местный бюджет

Устав

Муниципальная собственность

Рис.1. Основные признаки муниципального образования (Составлено автором)

Не менее важным обстоятельством является и то, что экономическая организация в достаточной мере обусловливает характер и специфику организации социальной работы, принципы которой диктуются необходимостью оказания помощи и поддержки в случае наступления сложных жизненных и социальных обстоятельств.

В работе раскрыты содержание, специфика и основные характеристики города; проведена классификация городов и посёлков городского типа. В диссертации автором представлена группировка городов и посёлков городского типа по числу жителей, из которой следует, что 70% городов относится к малым, и в них проживает 17% населения страныб. В российских условиях малые города, с одной стороны, выполняют функции муниципальных центров, концентрирующих вокруг себя социально-территориальную общность, масштабы которой соответствуют именно развитию самоуправления. С другой - как часть городской подсистемы общества они влияют на развитие как городской, так и сельской сферы1.

www. gks.ni / free_doc_/new_site/popuEation/demo/demoI2.htm

7 Никифоров Л.В. Социально экономическая интеграция города и села: содержание, цели, пути, условия. М., 19S8. С 11.

Данная характеристика малых городов делает их функциональной основой муниципального развития.

В работе комплексно проанализированы направления развития и общая организация территории городских и сельских поселений, которые определяют особенности муниципальных образований, инфраструктурное единство их территории.

Основные различия между городскими и сельскими поселениями и, соответственно, между муниципальными образованиями, приведены в таблице 1.

Таблица 1

Основные различия между муниципальными образованиями

Характеристика Тип поселения

Городское Сельское

Правовой статус Городское поселение или городской округ Сельское поселение

Инженерная инфраструктура Централизованная, обслуживается спецслужбами В основном поддерживается жителями

Производственная направленность занятости Вне сферы сельского хозяйства Преимущественно сельскохозяйственная

Наличие или отсутствие личного подсобного хозяйства Отсутствует Определяет образ жизни населения

Характер планировочной структуры Многоэтажная, многоквартирная В основном индивидуальные жилые помещения

Составлено по: Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. М., 2011.; Галлеев Е.В. и др. Муниципальное управление. М., 2007.

Ещё один аспект анализа местного самоуправления важен для исследования. Речь идёт об особом месте муниципальных образований в структуре местного самоуправления, которое определяется тем, что с помощью органов местного самоуправления осуществляется организация власти на местах и обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения, организационное обособление управления местными делами.

В этой связи выделены факторы, влияющие на выбор организационной

и

структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления (размер и уровень социально-экономического развития территории, численность населения, финансовые возможности и т.п.).

В заключительной части первой главы рассматривается круг вопросов, характеризующих международный опыт организации деятельности органов местного самоуправления. Анализируется специфика четырёх доминирующих моделей организации системы местного самоуправления, представленных в экономически развитых странах (англосаксонской, континентальной, иберийской, нордической (северной).

В диссертации приведён пример, прежде всего, Великобритании (англосаксонская система), где местные органы имеют лишь те полномочия, которые предоставляются им парламентом.

Для адекватной интерпретации < зарубежного опыта местного самоуправления, рассмотрены формы его организации в США как составной части, входящей в англосаксонскую модель. Установлено, что в США местные органы власти представлены, в своём большинстве, однопалатным законодательным органом (советом) и подчиненным ему исполнительным органом (администрацией).

Вторая анализируемая в работе модель - континентальная (в её орбите Франция, Германия, Италия, Бельгия и ряд других стран Европы). Основные черты данной модели находят выражение в сочетании местного самоуправления и органов государственной власти местного уровня.

Выявлены ряд аспектов нордической (северной) системы местного самоуправления, которая имеет общие исторические традиции (Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия, Швеция). Органы местного самоуправления этих стран обладают самостоятельной финансовой основой своей деятельности, что обеспечено законодательно, а муниципальная власть высоко социально ориентирована.

Особое внимание уделено опыту норвежского самоуправления, в частности, системе трёхстороннего сотрудничества между муниципальными политиками, административным руководством и норвежским профсоюзом муниципальных работников, которая заслуживает всестороннего изучения и применения в российских условиях.

Рассмотрен опыт местного самоуправления в рамках иберийской модели местного самоуправления (Испания, Португалия и ряд др. стран).

В западных странах используют принципиальное разнообразие в применении решений в области организации деятельности органов местного самоуправления, которые ориентированы на ответственность перед населением.

Во второй главе диссертации содержательно исследованы проблемы местного самоуправления в региональном аспекте.

Прежде всего, рассмотрены проблемы муниципального управления сферой жилищно-коммунального хозяйства: Кировской области. Показано, что сфера жилищно-коммунального хозяйства остаётся одной из самых критичных для населения (высокая степень изношенности и низкая

12

энергоэффективность жилого фонда и коммунальной инфраструктуры; непрозрачность процедур определения тарифов ресурсоснабжающих предприятий, распределения льгот и субсидий; неразвитая конкуренция управляющих компаний, низкое качество и высокая стоимость услуг, предоставляемых населению, высокая стоимостью предоставляемых услуг; неэффективное функционирование значительного числа ТСЖ, административное навязывание исключительно этой модели управления жилищным фондом; и, в-пятых, ослабление влияния муниципалитетов в сфере жилищно-коммунального комплекса).

Сделан вывод, что проблема ЖКХ сегодня - это проблема, которую невозможно решить без мобилизации финансовых ресурсов бюджетов всех уровней, наряду с финансовыми ресурсами частных лиц. Подчёркивается, что достижение позитивных результатов в рамках решения проблем в сфере муниципального коммунального хозяйства потребовало принятия ряда важных решений, направленных на стабилизацию ситуации в данной сфере8.

Далее в работе уделено внимание освещению параметров финансового обеспечения деятельности муниципальных образований.

Представляется, что нехватка финансовых ресурсов стала одной из самых болезненных проблем большинства муниципальных образований. Объёмы местных бюджетов обычно недостаточны даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. За последнее десятилетие бюджеты развития муниципальных образований снизились с 22% от их общих расходов практически до нуля. Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет лишь 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют в нём 32%. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот.

Одним из основных источников формирования, постоянного пополнения местных бюджетов являются средства, поступающие от налоговых сборов. Введение местных налогов должно было обеспечить муниципальным образованиям стабильную, прозрачную доходную базу, однако в большинстве случаев этого не произошло. Во-первых, местные налоги (земельный и на имущество физических лиц) по объемам поступлений не являются определяющими в структуре доходов местных бюджетов. Во-вторых, государство зачастую не наделяет органы местного самоуправления полномочиями, необходимыми в налоговом администрировании.

Проблема финансового обеспечения местных бюджетов, на наш взгляд, не будет решена до тех пор, пока нет стабильного, реального накопления бюджетов за счет реализации прав (в т.ч. налоговых) на землю и другие объекты собственности. По оценкам Совета ассоциации товариществ -собственников жилья, налог на землю и земельные отношения в бюджете г. Кирова в 2009 г. составлял всего 0,2%. Между тем в городах Западной

1 Распоряжение Правительства РФ от 02.02.2010№ 102-р

Европы налог на землю составляет до 50% доходной части бюджетов 9.

Поскольку земельный налог в перспективе станет одним из основных в формировании доходов муниципальных бюджетов, весь комплекс вопросов, землеиспользования должен быть поставлен на современный уровень. В том числе важно провести скорейшее завершение кадастровой оценки земельных участков и установление их реальной рыночной стоимости для целей налогообложения; побуждение застройщиков к оформлению прав собственности на офисные здания, объекты жилищного, гаражного и другого строительства.

. В заключительной части второй главы диссертации раскрывается деятельность органов местного самоуправления Кировской области в социальной сфере.

Учитывая, что с конца 80-х гг. существенно снизился общий уровень социального благополучия, в настоящее время социальная работа проводится на всех уровнях и приобретает особую значимость на муниципальном уровне, где сосредоточиваются наиболее массовые контакты социальных работников с их клиентами.

Анализ действующей ныне системы социальной работы Кировской области, проведённый в диссертации, показал, что общий объём финансирования социального обслуживания в 2010 году составил 1,14 млрд. руб., а в 2011 г. - 1,37 млрд. руб. Основные направления развития системы социальной работы определены ведомственной целевой программой «Деятельность областных государственных учреждений социального обслуживания на 2009-2011 гг.», при том, что количество граждан, охваченных оказанием социальной поддержки всеми структурными подразделениями муниципальных учреждений области в 2010 г. составило 400,5 тыс. чел. (99,8% от нуждающихся в социальной поддержке). С учётом особенностей, например, современной демографической ситуации, когда в структуре областного населения увеличивается доля старших возрастных групп (22,6%), ширится реализация программ адресной социальной помощи нуждающемуся населению.

Проведённое исследование даёт возможность увидеть, что за последние годы на муниципальном уровне сложились две равноправные модели оказания социальной помощи и поддержки, различающиеся, прежде всего, с точки зрения механизмов предоставления социальных услуг населению.

Первая модель - централизованная муниципальная организация социальной помощи. Согласно этой модели социальная помощь по местным программам предоставляются муниципальными центрами социальной защиты населения. Департамент социальной защиты администрации Кировской области не регулирует их деятельность. Социальные услуги предоставляются муниципальными социальными службами отдельно. Такой подход отражает преобладание распределительных функций государства, то

9 Матеров Л.Н. Целевые функции окружной и районной жилищной политики в отношении ТСЖ [Электронный

ресурс]. Режим доступа: http:/www up.mos.mt/sq/10/10 - 36 mc-2000.htm

14

есть механическое перераспределение и расходование бюджетных средств консервируют социальное неравенство.

Вторая модель - это : модель децентрализованной муниципальной организации социального обслуживания и социальной поддержки. В соответствии с данной моделью детские пособия предоставляются департаментом социальной защиты, жилищные субсидии выплачиваются службами жилищных субсидий при муниципальном управлении жилищно-коммунального хозяйства, а социальная помощь в рамках местных программ предоставляется отдельно разным категориям граждан в виде услуг, которые им оказывают муниципальные социальные службы.

Как показала практика, возникла потребность в иных подходах к организации социальной работы в декларируемых целях повышения её адресности и качества. Представляется, что по замыслу идеологов новой модели социальной работы, решение данной проблемы будет означать поэтапное избавление от патернализма во взаимоотношениях государства и граждан и постепенный переход к иной типологии социальной адаптации и реабилитации социально слабых слоев.

Между тем, во избежание образования новых проблем, выбор конкретных моделей социальной работы в местных сообществах должен быть гибким, определяться уровнем реальной сформированное™ таких сообществ, возрастной и социальной структурой населения и сложившимися социальными приоритетами и строиться с учётом различных нужд жителей данной территории и таким образом снизить бедность и социальное неравенство.

Как нам представляется, по структуре, подходам и способам реализации муниципальная социальная политика должна отличаться от социальной политики государства, поскольку субъектом её реализации является, в первую очередь, не государство, а местная власть и жители данной территории.

В третьей, главе работы уделено внимание, во-первых, направлениям деятельности органов местного самоуправления региона, а, во-вторых, заключительная часть работы включает в себя разработку методики расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования.

Деятельность органов местного самоуправления Кировской области характеризуется в диссертации по следующим направлениям: развитие системы жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, проведение молодежной политики, развитие физической культуры и спорта, положение сферы культуры.

Отмечается, что область является центром оказания высоко технологичной медицинской помощи как жителям области, так и других регионов; имеется значительный потенциал развития отрасли.

Ключевым элементом глобальной конкуренции и одной из наиболее важных жизненных ценностей становится развитие системы образования, в том числе и на базе использования самых современных знаний и технологий.

15

Поэтому главное конкурентное преимущество области связано с возможностью развития человеческого потенциала, который во многом определяется состоянием системы образования.

К полномочиям муниципалитетов относится проведение молодежной политики. Молодежь - наиболее перспективная часть населения, её роль в реализации Стратегии чрезвычайно велика.

Показатели деятельности органов местного самоуправления региона как отрасль включают в себя физическую культуру и спорт. Физическая культура и спорт - это важнейшие стратегические ресурсы развития полноценного и здорового общества и отдельного человека, охраны здоровья.

Данное обстоятельство определило необходимость сфокусировать внимание на наиболее острых проблемах развития здравоохранения, образования, проведения молодежной политики, развития физической культуры и спорта, положения сферы культуры с целью развития новых перспективных направлений в деятельности региональных органов местного самоуправления.

Заключительная часть диссертации включает в себя разработку методики расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования, проведённой на основе сбалансированной системы показателей (СПП) 10 как базисного инструмента, позволяющего приблизиться к решению проблем управления в муниципальных образованиях, основной принцип которой заключается в том, что управлять можно только тем, что можно измерить.

Предлагается следующая структура составляющих сбалансированной системы показателей (таблица 2).

Использование ССП предлагается для анализа и определения направлений повышения качества деятельности администрации муниципального образования. Так как ССП предполагает равноценное и равноправное влияние своих составляющих на общую стратегию развития объекта, то численные значения показателей эффективности работы администрации (К), характеризующие каждую из составляющих ССП, должны стремиться к равенству.

Сформулированное требование можно записать в виде следующего выражения:

Рвп=Рф=Рк=Рор, (1)

где Рвп - показатель эффективности деятельности администрации по составляющей «Внутренние процессы»;

Рф - показатель эффективности деятельности администрации по составляющей «Финансы»;

Рк - показатель эффективности деятельности администрации по составляющей «Клиенты»;

10 Сбалансированная система показателей (СПП) разработана профессорами Д. Нортоном и Р. Капланом.

Pop - показатель эффективности деятельности администрации по составляющей «Обучение и развитие».

. ■■■ ; - ' - Таблица 2

Структура составляющих сбалансированной системы показателей

ЦЕЛИ:

Удержание существующего бизнеса на территории муниципального образования.

Привлечение внешних инвестиций.

Поощрение создания новых хозяйственных субъектов.

Совершенствование муниципальной инфраструктуры.

Реструктуризация экономики муниципального образования с моноотраслевой структурой

производства.

Решение проблем занятости населения.

Клиенты Финансы Внутренние процессы Обучение и развитие

Развитие Увеличение Повышение Переподготовка,

социального собственной оперативности переобучение и повышение

партнерства налоговой базы информационного квалификации

администрации муниципального взаимодействия муниципальных служащих;

муниципального образования органов местного Использование в

образования с Привлечение самоуправления; повседневной деятельности

внутренними и инвестиций для Перераспределение последних достижений

внешними решения и четкое российской и зарубежной

хозяйствующим муниципальных закрепление практики управления

и субъектами; проблем; функций за муниципальными

Повышение Рационализация структурными образованиями;

уровня бюджетных подразделениями и Формирование проблемно-

социально- расходов. полномочий за ориентированных команд

экономической муниципальными муниципальных служащих и

активности служащими; стимулирование разработок

населения; Повышение и принятия решений

Поддержка эффективности командами.

малого деятельности

предпринимател муниципальных

ьства. служащих.

Составлено автором

Сформируем структуру показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления администрации Кировской области. В её основу легли показатели экономической, социальной и внутрипроцессной эффективности.

Количественные значения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления (таблица 3, столбец 4) рассчитаны как селективные отклонения по фактически проведенным мероприятиям по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления в 2012 году от соответствующих показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления в базовом периоде (2011 год).

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления по бальной шкале произведена следующим образом:

- позитивное селективное отклонение по какому-либо показателю составляющей ССП более 50 % говорит о расстановке приоритетов и серьезных достижениях в этом направлении (3 балла);

- позитивное селективное отклонение по какому-либо показателю составляющей ССП менее 50% также говорит о неких достижениях в определенном направлении деятельности, однако, характеризует недостаточно уделенное внимание важности проведения соответствующих мероприятий (2 балла и 1 балл соответственно). По бальной шкале оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления распределение происходит пропорционально количественным значениям показателей в сторону убывания.

В сущности, результат этого анализа принимаем как исходные данные для расчёта итоговых коэффициентов по составляющим системы сбалансированных показателей.

Для того, чтобы численно определить величины К для каждой составляющей ССП из существующих индикаторов, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, выбираем необходимое количество показателей (таблица 3, столбец 2).

Для каждого показателя возможно некоторое число качественных значений, которые характеризуются количественными значениями, измеряемыми в процентах (Ху, где 1 - номер показателя в составляющей ССП; ] - количественное значение возможного варианта значения показателя) (таблица 3 столбец 3). Для упрощения расчёта предлагается, что каждый показатель может иметь три варианта значения: «отлично» (3 балла), «удовлетворительно» (2 балла), «неудовлетворительно» (1 балл) (таблица 3 столбец 5).Данная шкала принята за основу по следующим соображениям: в данной работе не оценивается деятельность органов местного самоуправления по рейтингу как отдельных хозяйствующих субъектов по Кировской области. При оценке деятельности органов местного самоуправления и муниципального образования не могут возникать отрицательные значения при определении доли I -го показателя эффективности. Данная шкала достаточно точно указывает на результат проведения тех или иных мероприятий со стороны муниципальных органов и даёт возможность повести качественную оценку их деятельности

Величину показателя эффективности работы администрации по составляющей ССП предлагается определять по формуле:

Г^ . (2)

где I - максимальное число показателей в составляющей ССП;

*(,! - доля значений «отлично» по ¡-му показателю в составляющей

ССП;

х,2 - доля значений «удовлетворительно» по ¡-му показателю в составляющей ССП;

х,ъ - доля значений «неудовлетворительно» по ¡-му показателю в составляющей ССП.

Рассчитаем величину показателя эффективности деятельности администрации Кировской области для составляющей системы сбалансированных показателей • «Финансы». Исходные данные, как отмечалось выше, указаны в таблице 3.

Необходимо отметить, что итоговый коэффициент получаем методом аппроксимации. Таким же образом находим среднее значение каждого показателя в составляющей ССП, исходя из доли значений, представленных в таблице 3.

Расчёт итогового коэффициента выглядит следующим образом:

,, I?.. з • 66.2 + 2 • 26 +1 • 7.8 198.6 + 52 + 7.8 258.4

Л~ зЛоо ~ зоо ~"зоо" = а86

Таблица 3

Исходные данные для расчёта итоговых коэффициентов по составляющим системы сбалансированных показателей

№ п/п Наименование показателя Качественное значение показателя Количественн ое значение показателя (%) Балл (оценка деятельности)

Финансы

1 Увеличение собственной налоговой базы муниципальног о образования Привлечение малого и среднего бизнеса 26 2

2 Привлечение инвестиций для решения муниципальны х проблем Привлечение инвестиций для решения проблем восстановления дорожного хозяйства 66,2 3

3 Рационализаци я бюджетных расходов Эффективное использование бюджетных средств, выделенных для исполнения целевых программ 7,8 1

Клиенты

4 Развитие социального партнерства администрации Взаимодействие органов местного самоуправления с социально- 2,3 1

№ п/п Наименование показателя Качественное значение показателя Количественн ое значение показателя (%) Балл (оценка деятельности)

муниципальног о образования с внутренними и внешними хозяйствующи ми субъектами ориентированным и организациями

5 Повышение уровня социально- экономическог О благосостояния населения Доходы населения 30,3 2

6 Поддержка малого предпринимате льства Субсидирование проектов малого бизнеса 67,4 3

Внутренние процессы

7 Удовлетворенн ость населения в качестве предоставляем ых услуг в области культуры и спорта Улучшение качества предоставления услуг в сфере культуры и спорта 65,8 3

8 Повышение оперативности информационн ого взаимодействия органов местного самоуправлени я Формирование единой информационной среды 12,8 2

9 Перераспредел ение и четкое закрепления функций за структурными Повышение эффективности работы муниципальных служащих с 2,3 1

№ п/п Наименование показателя Качественное значение • показателя Количественн ое значение -показателя (%) Балл (оценка деятельности)

подразделения ми и полномочий за муниципальны ми служащими населением

10 Повышение эффективности деятельности муниципальны х служащих Повышение уровня квалификации муниципальных служащих 19,1 2

Составлено автором

Трансформируя данный расчёт в строчный вид, получаем:

Рф = ((3 х 66,2)+(2 х 26)+(1 х 7,8)) / 3 х 100 = (198,6 + 52 + 7,8) / 300 = 0,86.

Итак, мы видим, что среднее позитивное селективное отклонение определено на уровне 86% по отношению к базовому периоду. Таким образом, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления отработали необходимые мероприятия в 2012 году на 3 балла (отлично).

Аналогичным образом рассчитывается величина показателя эффективности деятельности администрации Кировской области по составляющей системы сбалансированных показателей «Клиенты»:

Рк = ((3 х 67,4) + (2 х 30,3) + (1 х 2,3)) / 3 х 100 = (202,2 + 60,6 + 2,3) / 300 = 265,1 /300 = 0,88;

и «Внутренние процессы»:

Рвп = ((3 х 65,8) + (2 х 19,1) + (2 х 12,8) + (1 х 2,3)) / 4 х 100 = (197,4 + 38,2 + 25,6 + 2,3) / 400 = 263,5 / 400 = 0,66.

Как мы видим, позитивные селективные отклонения для составляющих ССП «Клиенты» и «Внутренние процессы» в 2012 г. составляют 88% и 66% соответственно по отношению к 2011 году. Средний показатель эффективности по всем трём группировочным признакам ССП равен 80% по отношению к базовому периоду. Это говорит об успешности реализации мероприятий в области самоуправления. Однако, мы наблюдаем дисбаланс в отношении показателей по составляющей ССП «Внутренние процессы», а именно Рвп< (Рф г Рк). Это противоречит условиям формулы (1), которая говорит, что итоговые коэффициенты по каждой составляющей ССП должны стремиться к равенству, как было указано выше.

Сделан вывод, что один из коэффициентов (Рвп) значительно меньше остальных (Рф и Рк), что говорит о необходимости осуществлять работу с

соответствующей составляющей, направленную на повышение качества всей системы управления муниципальным образованием.

В заключении обобщены результаты проведённого диссертационного исследования, сформулированы основные выводы по рассматриваемой проблеме, которые сводятся к следующему:

1. Понятие «местное самоуправление» достаточно многозначно, оно трансформировалось в зависимости от различных исторических периодов, общественных традиций и приоритетов. Местное самоуправление реализуется населением законодательно, согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми установлена автономия местного самоуправления по отношению к государственной власти.

2. Автором уточнена и дополнена критериальная основа отдельных групп муниципальных образований. К критериям создания муниципальных образований в работе отнесены правосубъектность (юридический статус); численность населения и территория, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления; формы расселения; формы хозяйственного уклада; единство инфраструктуры муниципального хозяйства; властные полномочия; наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, местного бюджета, муниципальной символики) и ряд других параметров, что в совокупности характеризуют муниципальное образование.

3. Раскрыты международные особенности деятельности органов местного самоуправления, что позволило автору обосновать вывод о возможности, при определённых условиях, использования в российской практике ряда экономических и организационных решений в области организации деятельности органов местного самоуправления.

4. В рамках темы исследования выявлены наиболее существенные проблемы, характерные для развития местного самоуправления Кировской области, включающих комплекс их структурных элементов (муниципальное управление сферой жилищно-коммунального хозяйства, финансовое обеспечение функционирования муниципальных образований, деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере).

5. Разработан новый инструментарий использования сбалансированной системы показателей, направленной на повышение качества деятельности органов местного самоуправления.

Предлагаемая автором методика позволяет выявить не только приоритетные направления совершенствования системы управления социально-экономическим развитием муниципального образования, выраженные в ряде составляющих, но и конкретные показатели, оказывающие наибольшее негативное влияние на эффективность деятельности органов местного самоуправления.

Предложенную методику можно назвать универсальной. Она позволяет дать количественную оценку эффективности деятельности администрации муниципального образования не только Кировской области, но и

22

муниципальных образований, имеющих близкие к исследуемому региону показатели, а также определить основные направления совершенствования её деятельности в соответствии с целями и задачами социально-экономического развития территории с целью решения исследованных проблем местного самоуправления.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ

1. Колосова A.A. Мировой опыт управления жилищно-коммунальным хозяйством в рамках муниципальных отношений // Вестник Академии - 2013. -№1-0,4 п.л.

2. Колосова A.A. Организация деятельности местного самоуправления: региональный аспект // Вестник Академии - 2013. -№2- 0,5 п.л.

3. Колосова A.A. Местное самоуправление как форма регулирования жилищно-коммунального хозяйства // Микроэкономика - 2013. -№1- 0,4 пл.

4. Колосова A.A. Наполняемость бюджетов муниципальных образований: практика взимания платежей // Транспортное дело России -2013.-№2- 0,4 п.л.

Статьи в журналах, сборниках научных трудов и конференциях

5. Колосова A.A. О некоторых направлениях регулирования муниципальных отношений // Современные тенденции в экономической системе и охране окружающей среды: Международная научно-практическая конференция - 2012. -№1- 0,4 п.л.

6. Колосова A.A. Управление процессами развития жилищно-коммунального хозяйства на муниципальном уровне// V Найденовские чтения «Развитие предпринимательства в торговле и услугах: проблемы и перспективы» Международная научно-практическая конференция М.:МосАП, 2013.-0,5 пл.

7. Колосова A.A. Муниципальная собственность как структурная основа местного самоуправления // Экономика России в условиях модернизации: проблемы, перспективы, решения // V Международная научно-практическая конференция. М.: МАОК, 2012. - 0,4 п.л.

8. Колосова A.A. К вопросу об эффективности деятельности органов местного самоуправления // Экономика и управление: проблемы и решения-2012. -№5- 0,6 пл.

Подписано в печать: 20.05.2013 Тираж: 100 экз. Заказ №465 Объем: 1,0 усл.п.л. Отпечатано в типографии «Реглет» г. Москва, Ленинградский проспект д.74 (495)790-47-77 www.reglet.ru