Механизм экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизм экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

На правах рукописи

Лобкин Андрей Игоревич

МЕХАНИЗМ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством

Специализация муниципальная экономика и управление местным развитием

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003162876

Диссертационная работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Государственного университета управления

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Руднев Александр Васильевич

Официальные оппоненты - доктор экономических наук, профессор

Морозов Владимир Юрьевич,

- кандидат экономических наук, доцент Шурдова Юлия Викторовна

Ведущая организация - ФГНУ «Российский научный центр

государственного и муниципального управления»

Защита состоится 1 ноября 2007 г в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212 04912 при Государственном университете управления по адресу 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний Ученого совета Института государственного и муниципального управления, аудитория А-319

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления

Автореферат разослан 1 октября 2007 г

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212 04912, кандидат экономических наук, доцент

И А Острина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход России к рыночной системе хозяйствования, глобализация и либерализация экономики требуют заметной трансформации форм, методов, структур управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с учетом их взаимосвязей и взаимодействия, единства и целостности Наиболее серьезными проблемами государственного и муниципального управления в их современном представлении являются разделение прав, полномочий, ответственности, предметов ведения, распределение и перераспределение доходов, обеспечение бюджетных статей расходов и межбюджетных трансфертов между федеральными, региональными органами управления, субъектами местного самоуправления Решение этих проблем напрямую связано с налаживанием экономических отношений в системе «федеральный центр - регион - муниципальное образование» Существенный шаг вперед был сделан с принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым укрепилась правовая база, расширились функции, полномочия органов местного самоуправления В то же время на каждом уровне управления федеральном, региональном и местном у органов исполнительной власти до сих пор происходит смешение как предметов ведения, так и полномочий, поэтому актуальность задачи систематизации всех государственных функций, которые реализуются на каждом из этих уровней, остается высокой Одновременно с формированием в России новых институтов развития проявилась проблема несогласованности действий государства и муниципалитетов при реализации крупных инвестиционных и других приоритетных проектов и программ территориального развития, то есть на первый план выходят проблемы не столько организационного, сколько экономического взаимодействия

Отсутствие теоретической модели формирования целостного механизма взаимодействия государства и муниципалитетов снижает эффективность системы государственного и муниципального управления Обобщение отечественного и зарубежного опыта свидетельствует о необходимости теоретического осмысления направлений и форм модернизации взаимоотношений государства и муниципалитетов и моделирования институтов, обеспечивающих баланс децентрализации и деконцентрации государственной власти, с одной стороны, и самостоятельности местного самоуправления, с другой

Степень разработанности проблемы. Основы муниципальной экономики как научной дисциплины, специфика и содержание деятельности муниципальных органов власти, особенности местного хозяйства изложены в трудах российских ученых Ашлея П , Васильчикова А И , Велихова Л А, Веселовского Б Б , Загряцкого М Д, Озерова И X, Твердохлебова В Н

Правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления раскрываются в работах Дементьева А Н , Краснова М А, Костомарова В Г , Генисаретского О Г, Щедровицкого П Н , Бялкиной Т А, Мокрого В С

Проблемы, связанные с формированием системы местного самоуправления, организацией взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельные аспекты их функционирования рассматриваются в трудах таких ученых как Авакьян С А, Атаманчук Г В , Барабашев Г В, Бородкин Ф М , Бондарь Н С , Габричидзе Б Н, Гладышев А Г, Емельянов Н А , Зиновьев А В , Зотов В Б , Исаев И А, Коваленко А И , Кудрявцев В Н , Кутафин О К, Лагуткин А В , Мальцев Г В , Манохин В М , Пертцик В А , Сальников В П , Скуратов Ю И , Спиридонов Л И , Тихомиров Ю А, Топорнин Б Н , Туманова Н Л , Шеремет К В , Фадеев В И , Щендригин Е Н

Новое понимание места и роли местного самоуправления в системе регулирования территориального развития в условиях динамично формирующихся рыночных отношений представлено в трудах таких исследователей, как Авакьян С А , Автономов А С , Авдеева Т Т, Бабун Р В , Вильямский В С , Вобленко С, Воронин А Г, Гильченко Л В , Говоренкова Т С , Дедяев В М , Жилкин С Ф , Жихаревич Б С, Иванов В В , Игнатов В Г, Колесникова Н А, Коробова А Н , Лапин В А, Латфуллин Г Р , Мельников С Б , Морозова Т Г, Норкин К Б , Овчинников И И , Победина М П , Поляк Г Б , Радченко А И , Рохчин В Е , Тишина Е В , Филиппов Ю В , Чернышев М А, Широков А Н , Юркова С Н

Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов разграничения полномочий органов государственного управления и местного самоуправления, совместного управления проектами развития территорий в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов предопределили выбор темы настоящего исследования, его предмет, цели, задачи и структуру

Цель исследования состоит в разработке методических подходов и практических рекомендаций по формированию механизма и выбору инструментов экономического взаимодействия субъекта Российской Федерации и муниципального образования при сложившейся системе разграничения их полномочий и ответственности, с учетом характерных особенностей и специфики территориальных экономических систем, места и роли регионов и муниципальных образований в регулировании социально-экономического развития территорий

Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи - сформулировать общие принципы и предпосылки эффективного взаимодействия в звене «субъект Российской Федерации - муниципальное

образование» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления,

- проанализировать механизмы и инструменты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оценить их влияние на систему управления развитием территории,

- обобщить практику и разработать научно-методические подходы межбюджетного взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечивающего повышение финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований,

- разработать концептуальные подходы к выбору приоритетов совместной деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,

- разработать рекомендации по организации взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации региональных и муниципальных программ, приоритетных инвестиционных и других проектов

Объектом исследования являются процессы, формы и модели взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Теоретической и методологической основой исследования послужили современные научные концепции экономической теории, теории инвестиций, теории организации, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным развитием, стратегического управления, проектного менеджмента, а также материалы научных конференций по данной проблеме

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе применения таких общенаучных методов и приемов, как системный и комплексный подходы, метод сравнительного анализа, метод научной абстракции, анализ и синтез, классификация, экспертные оценки и др Названные методы использовались в различной комбинации на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и задач

Информационную базу исследования составили данные официальной статистики, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, сети Интернет, собственные исследования и расчеты автора Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных и методических положений, отражающих экономические аспекты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и разработке рекомендаций, направленных на формирование механизма взаимодействия, обеспечивающего расстановку приоритетов, консолидацию ресурсов региона и

муниципальных образований и внедрение информационных технологий при решении задач развития территории

Автором получены новые научные результаты.

систематизированы модели, проведена классификация процессов, определены формы и каналы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обоснована модель построения их взаимоотношений на договорной основе, выделены сферы, где государственно-муниципальное взаимодействие обеспечивает наибольший социально-экономический эффект,

систематизированы основные механизмы и классифицированы инструменты нормативно-правового, организационно-управленческого, бюджетно-финансового, налогового, экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, учитывающие сложившуюся систему разграничения полномочий между уровнями власти и управления, сформулированы принципы и определена сущность экономического механизма такого взаимодействия,

теоретически обоснована модель межбюджетных отношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями, позволяющая формировать территориальные бюджеты исходя из сбалансированности доходов и расходов, полномочий уровней власти, имеющая целью качественно увеличить налоговый потенциал регионов и муниципалитетов,

с учетом специфики функционирования территориальных экономических систем предложена концепция управления приоритетами проектов, на основе которой разработан механизм реализации государственных программ в регионах и муниципальных образованиях, предложен организационный механизм взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, включая новые организационные структуры и типовое соглашение в сфере реализации приоритетных инвестиционных проектов,

обоснован механизм экономической и организационной интеграции региональных и муниципальных целевых программ и приоритетных проектов федерального и регионального уровня, разработана принципиальная схема формирования и алгоритм исполнения целевой муниципальной программы, в которую встроены механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,

сформулированы основные принципы и требования к разработке системы показателей для оценки эффективности реализации Национального проекта на территории муниципального образования, разработана модель мониторинга и оценки деятельности администраций городских округов, в основу которой положена структурированная по приоритетам система индикаторов

Достоверность и обоснованность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается репрезентативным

объемом использованного в диссертационной работе информационного массива, использованием данных государственной статистики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, научной обоснованностью методов исследования, полнотой аналитического рассмотрения теоретических разработок и методических рекомендаций, положительной оценкой на научных конференциях и семинарах, практическим использованием разработанных методик и положений

Значение для теории и практики научных результатов Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость совершенствования методических подходов к построению механизмов взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их встраивания в систему управления развитием территории Практическая значимость исследования заключается в возможности существенного повышения эффективности государственного и муниципального управления при согласовании интересов различных уровней управления и выработке стратегических приоритетов

Материалы диссертации могут быть полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по дисциплинам «Система муниципального управления», «Управление государственной и муниципальной собственностью», а также по другим дисциплинам, затрагивающим проблемы муниципальной и региональной экономики, регулирования территориального развития

Апробация работы Основные выводы, рекомендации и результаты, полученные автором, были доложены и одобрены на научных и научно-практических конференциях на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления» (г Москва, 2006), на XXI Встрече-конференции Ассоциации городов Дальнего Востока и Сибири по дружественным связям с городами Японии (г Хабаровск, 2007), IV Весенних научных чтениях «Актуальные проблемы естественных и гуманитарных наук» (г Южно-Сахалинск, 2007), заседании Совета при полномочном представителе Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (г Хабаровск, 2006), заседании Регионального совета по реализации приоритетных национальных проектов при администрации Сахалинской области (г Южно-Сахалинск, 2007), XII городской научно-практической конференции преподавателей и студентов ЮСИЭПИ (г Южно-Сахалинск, 2007)

Внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации автора использованы при разработке целевых среднесрочных программ городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Концепция развития муниципальной системы здравоохранения на 2006-201 Огг», «Доступное и комфортное жильё южносахалинцам на период до 2015 года» и др

Публикации Основные положения и выводы, полученные в диссертации, опубликованы в 10 работах общим объемом 5,2 печатных листа, в том числе одна брошюра и одна статья в издании, указанном в перечне ВАК Содержание публикаций раскрывает сущность и направления совершенствования экономического и бюджетно-финансового взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Объем работы Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, приложения Текстовая часть работы составляет 168 страниц, содержит 14 таблиц и 10 рисунков Список использованных информационных источников включает 167 наименований

Структура диссертации

Введение

Глава 1 Теоретико-методические основы взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований

1 1 Теоретические и правовые основы разграничения функций и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления и организации их взаимодействия

1 2 Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований

1 3 Исследование механизмов взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований Сущность и принципы экономического взаимодействия

Глава 2 Механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их влияние на развитие экономики регионов и муниципальных образований

21 Государственное регулирование социально-экономического развития регионов и муниципальных образований

2 2 Реформирование механизмов управления в звене «субъект Федерации -муниципальное образование»

2 3 Механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам

Глава 3 Разработка механизма организационно-экономического взаимодействия при реализации приоритетных проектов на территории муниципальных образований

3 1 Общая схема взаимодействия органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации приоритетных проектов в жилищной сфере

3 2 Организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при реализации программ развития Сахалинской области и г Южно-Сахалинск

3 3 Организация мониторинга и оценка эффективности муниципальных целевых программ в жилищной сфере

Выводы и рекомендации

Список литературы

Приложение

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В диссертации показано, что основу современной модели взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно составить жесткое разграничение предметов ведения и полномочий, позволяющее выстроить такую систему отношений, когда на каждом уровне управления - федеральном, региональном и муниципальном - органы власти строго следовали бы законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга Алгоритм действий видится следующим

1) разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления,

2) разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и городскими, сельскими поселениями,

3) разграничение имущества между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями различных типов

использование имущества до его разграничения,

разграничение имущества между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями,

разграничение имущества между муниципальными районами и поселениями,

использование имущества без проведения процедуры разграничения,

- упрощение процедуры государственной регистрации права муниципальной собственности,

4) разграничение полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в земельных отношениях и градостроительной деятельности

- полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками на территории муниципального образования,

- полномочия по разработке правил землепользования и застройки,

- кадастровая оценка земель муниципальных образований в целях взимания земельного налога,

- полномочия органов публичной власти в сфере строительства и градостроительной деятельности,

5) организация деятельности органов местного самоуправления при наделении их отдельными государственными полномочиями в области жилищной политики, муниципальной статистики, дорожного хозяйства, культуры и молодежной политики и в других направлениях

Ключевым положением, определяющим жизнеспособность предлагаемой модели, представляется обязательность ресурсного обеспечения полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, а именно обязательность передачи собственности и финансовых ресурсов через федеральный и региональные фонды компенсаций Последний формируется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти и собственных доходов и источников финансирования дефицита регионального бюджета в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации Направления расходования средств фонда и методика расчета объема субвенций субъекты Российской Федерации должны принимать самостоятельно, руководствуясь перечнем полномочий, переданных муниципальным образованиям (образовательные программы, жилищные субсидии, поддержка сельского хозяйства, детское питание, транспортные тарифы и др )

Таким образом, схему разграничения предметов ведения и полномочий предлагается условно разделить на три уровня управления (1) стратегический -относящийся к федеральным органам управления, (2) территориальный -относящийся к органам управления субъекта Российской Федерации, (3) локальный -относящийся к органам местного самоуправления

В работе понятие «взаимодействие» рассматривается как взаимовыгодное согласование (по цели, времени, месту, используемым ресурсам и т п) действий участников (контрагентов, партнеров, соисполнителей), в качестве которых могут выступать субъекты хозяйствования и управления, физические, юридические и должностные лица Взаимодействие государства и муниципалитетов затрагивает такие сферы как инвестиции, инновации, социальное развитие и др Для процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления характерны повторяемость, приспособление действий одного из партнеров к действиям другого, общность в понимании ситуации, смысла действий и определенная степень солидарности или согласия

Для управления взаимодействием автор предлагает использовать элементы программно-целевого, органического, процессного и проектного подходов и выделяет четыре основные модели взаимодействия органов управления субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления барьерную,

градиентную, контактную и интеграционную, для каждой из которых определены формы взаимодействия (консультации, соглашения, формирование совместных органов управления, реализация региональных и муниципальных программ развития, совместных проектов и др)

В диссертации отмечено, что сложность современного государственного и муниципального управления во многом обусловлена неоднородностью субъекта управления и увеличением числа субъектов влияния на принятие управленческих решений (политические партии, профсоюзы, неправительственные, общественные организации, финансовые корпорации, бизнес-структуры, институты гражданского общества) Для задачи взаимодействия субъект управления носит комплексный характер и включает органы государственного управления и местного самоуправления тех территорий, которые это взаимодействие осуществляют, а также субъекты влияния в той мере, в которой они реализуют свои интересы в данной сфере В этих условиях управление взаимодействием представляет собой лишь одно из направлений управленческой деятельности органов государственного и муниципального управления, которое осуществляется в рамках управления социально-экономическим развитием территории в целом, и предполагает использование технологий сотрудничества в интересах долгосрочного развития территории Управление взаимодействием должно опираться на систему взаимоувязанных научных принципов Представляется, что к числу основных принципов, требования которых необходимо учитывать, следует отнести целенаправленность, системность, комплексность, баланс интересов, инновационность, эффективность

Автором проведена классификация процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления (таблица 1) Таблица 1 - Классификация процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Признаки классификации Виды процессов взаимодействия

1 По характеру решаемых задач Стационарное взаимодействие Нестационарное взаимодействие

2 По уровню взаимодействия Стратегическое взаимодействие Нестратегическое взаимодействие (тактическое и оперативное)

3 По направлению Вертикальное взаимодействие Горизонтальное взаимодействие Диагональное взаимодействие

4 По цепям Взаимодействие в ходе функционирования Взаимодействие в ходе развития

5 По типу применяемой технологии Документационное взаимодействие Электронное взаимодействие

Данная классификация упорядочивает представления о процессах взаимодействия и позволяет выбирать адекватные механизмы и инструменты взаимодействия, в т ч формы контроля и обратной связи Например, стратегическое взаимодействие целесообразно оформлять через договоры и соглашения (обратная связь - через контроль исполнения договоров и соглашений), нестратегическое -через программы (обратная связь - через ежегодную, ежеквартальную и ежемесячную отчетность) Наиболее востребованным и перспективным является взаимодействие стратегического характера, но эта задача является и более сложной, прежде всего, в части оценки издержек, которые в диссертации предлагается разделить на три вида издержки координации, издержки негибкости и издержки компромиссов

В диссертации систематизированы механизмы и инструменты взаимодействия (рисунок 1) и выделен экономический механизм взаимодействия государства и муниципалитетов, который, по мнению автора, представляет собой особый способ воздействия на территориальную экономику на основе использования определенных формальных и неформальных принципов, инструментов и институтов, обеспечивающих консолидацию усилий государства и местного самоуправления в сфере регулирования территориального развития, разработки и реализации стратегических программ, инфраструктурных и общественно-значимых проектов в точках роста экономики регионов России Экономический механизм взаимодействия обеспечивает решение задач эффективного агрегирования субъектов хозяйствования, локальных рынков продукции и поиска потенциальных участников межотраслевых, межрегиональных и межмуниципальных проектов, поиск наилучшего способа предоставления государственных и муниципальных услуг

Поскольку местное самоуправление в период серьезных рыночных трансформаций, административной и муниципальной реформы, становится все более значимым субъектом и экономических, и социально-политических отношений, то формирующийся новый механизм взаимодействия государства и муниципалитетов должен базироваться на оптимальном использовании следующих системных принципов независимости, открытости, согласования интересов, доверия, паритетности, целевого софинансирования и эффективности Указанные на рисунке 1 механизмы и инструменты распространяют свое действие на производственные, имущественные объекты региональной и муниципальной собственности, социальные объекты, земельные, природные, финансовые ресурсы, находящиеся в ведении регионов и муниципалитетов

Обстоятельному анализу в диссертации подвергнуты механизмы и инструменты нормативно-правового воздействия на развитие муниципальной экономики в сфере бюджетного и налогового законодательства По мнению автора, установленная Бюджетным кодексом система расчета межбюджетных трансфертов

Взаимодействие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Механизмы Инструменты

Нормативно-правовой механизм 1 Законодательные акты

2 Нормативные правовые акты

3 Договоры, контракты, соглашения

Организационный механизм 1 Организационные структуры

2 Функции и полномочия органов управления

3 Положения об органах управления

Бюджетно-финансовый механизм 1 Структура и источники доходов региональных и муниципальных бюджетов

2 Целевые бюджетные фонды

3 Финансовая помощь из других уровней бюджетной системы

4 Бюджетные кредиты

5 Субвенции из бюджетов вышестоящего уровня

Налоговый механизм 1 Объекты налогообложения

2 Налогооблагаемая база

3 Налоговые ставки Нормативы

4 Таможенные пошлины и сборы

5 Налоговые льготы, инвестиционные налоговые кредиты

Экономический механизм 1 Региональные и муниципальные программы

2 Региональное и муниципальное имущество

3 Инвестиции

4 Тарифы и расценки

5 Использование природных ресурсов

6 Размещение трудовых ресурсов

7 Регулирование занятости

Рисунок 1 - Механизмы и инструменты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

ограничивает финансовые возможности региональных и муниципальных органов

Принцип самостоятельности бюджетов разных уровней не получил реального

подкрепления в механизме формирования и использования доходной части

местного бюджета, так как значительная доля финансовых средств поступает в этот

бюджет в рамках межбюджетного регулирования и ее трудно прогнозировать

Централизация бюджетного финансирования муниципалитетов приводит к

значительному объему перераспределения бюджетных средств через федеральный

бюджет, составивший в 2006 г 33,8% этого бюджета Действующий в настоящее

время Бюджетный кодекс РФ гарантирует муниципальным образованиям лишь минимальный уровень собственных доходов.

Налоговые источники поступления доходов в местные бюджеты чрезмерно урезаны, в распоряжении местных администраций остаются налог на доходы физических лиц, частично налог на имущество, а также земельный налог и местные сборы, объемы которых малы по сравнению с НДС, налогом на прибыль, единым социальным налогом. В то же время отмечается высокая налоговая нагрузка на местные предприятия, превышающая 40% их дохода.

Главные проблемы проведения реформы местного самоуправления в масштабах города Южно-Сахалинска как и многих других городов России, автор видит в ограниченности собственных средств местных бюджетов, недостаточности их для решения задач поддержания и обновления жилищного фонда, капитального ремонта зданий, оказания социальной помощи населению, обеспечения функционирования городского транспорта, удовлетворения потребностей жителей в образовании, медицинской помощи. Местные бюджеты формируются в условиях нарастающей зависимости от поступлений из регионального и федерального бюджетов. На примере бюджета г. Южно-Сахалинска отчетливо видны результаты чрезмерной федерализации бюджетной политики государства, «стягивания» бюджетных доходов в пользу вышестоящих уровней в ущерб бюджетным ресурсам муниципальных образований. Правомерность этого утверждения подтверждается приводимыми на рисунке 2 данными об изменении доли доходов местных бюджетов в общем объеме доходов Сахалинской области за период с 2002 по 2006 гг.

90,о 80,0 -70,0 60,0 -50,0 40,0 ЗО.О 20,0 10,0 О,О

82,6

25,5

2002

2005

2006

- Областной бюджет —Местный бюджет

Рисунок 2 - Динамика изменения доли доходов местных бюджетов в общем объеме доходов регионального бюджета, %

В диссертации отмечена общая тенденция к снижению доли доходов местных бюджетов в общем объеме доходов субъекта Федерации до значений 16-17%. Если за рассматриваемый период суммарные ресурсы г. Южно-Сахалинска возросли с

6580 до 17200 млн руб, то есть более чем в 2,5 раза, то собственные доходы местного бюджета увеличились всего на 21,6%, таким образом основная часть городского бюджета формируется за счет внешних поступлений, трансфертов Преобладающая часть бюджетных расходов приходится на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение, доля которых в 2002-2006 гг составила примерно 80% Сложившиеся источники собственных доходов в виде местных налогов даже при полном их поступлении в местный бюджет не способны превратить бюджет в бездефицитный На основании изложенного, в диссертации обосновывается предложение о пересмотре нормативов отчислений в местные бюджеты по регулирующим налогам

Основной формой взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления остается совместная реализация крупных по масштабам инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития территории На начальном этапе, как правило, ставится задача конкурсного отбора проектов для дальнейшего их запуска на принципах софинансирования При этом каждый из участников формирует собственные базы данных по проектам Официальные порталы и сайты государственных, муниципальных, общественных и коммерческих организаций, в силу своей предметной и функциональной ориентации, отраслевой специализации не обеспечивают, а по сути, и не должны обеспечивать решение задач оптимизации взаимодействия В итоге в администрации поступают заявки на финансирование многих программ и входящих в них проектов, цели и задачи которых часто конфликтуют друг с другом Неспособность администрации приоритезировать программы является одной из наиболее распространенных причин распыления бюджетных средств, снижения общей и вертикальной эффективности В этом плане перспективными, наиболее продуктивными и реалистичными направлениями следует считать переход к концепции управления приоритетами и к электронным технологиям государственно-муниципального, государственно-частного и муниципально-частного взаимодействия

Управление приоритетами проектов в настоящее время выделяется в самостоятельную тенденцию менеджмента, обособляясь от управления проектами В диссертации показана разница между этими двумя областями управления управление приоритетами происходит до начала работы над проектом и концентрируется на том, каким проектам отдать предпочтение Управление проектами вступает в силу уже после того, как данный проект или серия проектов получили полномочия к выполнению Выделение управления приоритетами проектов в отдельную область управления объективно обусловлено и тем фактом, что в настоящее время наблюдается тенденция повышения роли планирования во всех областях государственного и муниципального управления В частности, в России осуществляется переход к среднесрочному бюджетному планированию

Управление приоритетами (Demand Management and Project Prioritization, DMPP) представлено автором как специализированный вид деятельности по определению последовательности выполнения проектов, включенных в государственные и муниципальные программы В рамках этого вида деятельности учитываются и инвентаризируются все текущие и планируемые проекты, оцениваются усилия по их выполнению, доходы и расходы, реальность выполнения, риски, ожидаемые результаты и соответствие требованиям существующей системы управления Результатом этой деятельности является приоритезированный список проектов и решение, сколько проектов может выполняться одновременно

В диссертации сформулированы проблемы, выделены этапы управления приоритетами для территориальных экономических систем Суть предлагаемой методики сводится к попарному сравнению и дальнейшему отсеиванию и ранжированию программ и входящих в них проектов по показателям финансовой ценности проекта, стратегической ценности проекта и его выполнимости (обратная величина степени риска проекта) На первом этапе отсеиваются малоприбыльные и стратегически менее значимые проекты, на втором этапе из оставшихся проектов наивысший приоритет получают проекты, в которых сочетаются высокая ценность и реальность выполнения

Переход к электронным информационным технологиям взаимодействия требует решения задачи его организационного оформления С этой целью в диссертации предлагается создание региональных информационно-аналитических презентационных центров, основная задача которых - отбор значимых для муниципальных образований проектов, их предварительная оценка и презентация для возможной консолидации ресурсов, проведение акций по повышению привлекательности проектов, привлечению инвестиций в точки роста муниципальной и региональной экономики, а также организация доступа всех заинтересованных хозяйствующих субъектов к информационным ресурсам, ведение справочников об инвестиционной и инновационной деятельности органов власти и управления и интеграция этих справочников в разрабатываемые форматы электронных документов По экспертным оценкам, в сравнении с поисковыми системами сети Интернет общего назначения создание региональных центров позволяет на 1-2 порядка сократить время на поиск и согласование решений по проектам, существенно повысить релевантность поиска, снизить общие совокупные затраты на обслуживание инфраструктуры сети электронного взаимодействия

Разработанные в диссертации методики и модели взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований апробированы автором при создании системы управления национальными проектами в Сахалинской области и в городском округе «Город Южно-Сахалинск» Как известно, основная работа в этой сфере возложена на федеральное правительство, для контроля за ходом выполнения проектов создан Совет при Президенте РФ Вместе с тем, вполне

очевидно, что результативность национальных проектов зависит от активности территориальных органов управления субфедерального и муниципального уровней, где эти проекты непосредственно реализуются В нашем случае взаимодействие носит нестационарный характер, соответственно, требует применения проектного подхода к управлению Именно проектный подход позволил выработать модель, при которой и Российская Федерация, и регионы, и муниципалитеты увязаны в единый механизм и работают на общий результат, и при этом нет отхода от логики разделения полномочий Такое взаимодействие строится на основе четкого планирования и определения конкретных задач для каждого из участников этих проектов, а также обязательств органов власти, в том числе финансовых (таблица 2), и системы договорных отношений (рисунок 3)

Организационный механизм взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления представлен новыми организационными структурами и соглашением в сфере реализации национальных проектов, которое может рассматриваться как типовое На региональном уровне предлагается

1) для обеспечения взаимодействия представительных и исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации сформировать постоянную депутатскую комиссию и Координационный совет по реализации национальных проектов при администрации субъекта Российской Федерации,

2) для обеспечения межотраслевого взаимодействия при администрации субъекта Российской федерации создать профильные комиссии по реализации национальных проектов

На муниципальном уровне система управления строится аналогично, но органы управления рекомендуется формировать с другим статусом - в виде комиссии по реализации национальных проектов при местной администрации и профильных по каждому проекту рабочих групп С целью координации деятельности и создания системы гражданского контроля над реализацией национальных проектов формируются общественно-экспертные советы, куда входят не только специалисты муниципальных служб, но и представители общественности

Поскольку цели и задачи национальных проектов во многом совпадают с целями и задачами целевых программ различного уровня, дискуссионным остается вопрос о включении или не включении задач по реализации национальных проектов России в действующие программы социально-экономического развития и другие текущие документы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований По мнению автора, необходимо провести четкое разделение между рассмотрением ФЦП «Жилище» и национальным проектом «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» Обязательства, взятые государством по предыдущим жилищным программам, безусловно, должны учитываться, но

Таблица 2 - Структура задач органов государственной власти и местного самоуправления при реализации приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»

Задачи Российской Федерации Задачи субъекта Российской Федерации Задачи муниципального образования

1 Управление реализацией национального проекта, координация работы всех его участников 2 Доработка необходимой законодательной базы 3 Финансирование за счет средств федерального бюджета обязательств по обеспечению жильем инвалидов, ветеранов и других категорий граждан 4 Оказание поддержки молодым семьям и молодым сельским специалистам в улучшении жилищных условий 5 Софинансирование мер по увеличению жилищного строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры 2 Разработка региональных программ по формированию рынка доступного жилья и обеспечению комфортных условий проживания граждан 3 Административно-организационное обеспечение реализации программ 4 Софинансирование федеральных программ 1 Привлечение средств частных инвесторов в жилищно- коммунальную сферу и реформа управления жилищным фондом 2 Создание условий для увеличения объемов жилищного строительства 3 Предоставление социального жилья нуждающимся грааданам -очередникам

Рисунок 3 - Модель взаимодействия субъекта Российской Федерации и городского округа при реализации Национальных проектов (НП)

не в рамках национального проекта В противном случае национальный проект как институциональная форма утратит свое значение и только лишь усложнит действующий механизм реализации целевых программ В связи с этим в диссертации обосновывается тезис о том, что задача национальных проектов -определить «узкие места» и сосредоточить ресурсы на их «расшивке», после чего будет достаточно задействовать стандартный набор управленческих инструментов, в т ч и целевые программы Таким образом, национальный проект не должен стать аналогом федеральных целевых программ, а средством быстрой концентрации ресурсов на решении первоочередных задач в ограниченном временном периоде Представляется, что в рамках собственно национальных проектов должны быть сформулированы долгосрочные цели в той или иной сфере, развитие которой выделено в качестве национального приоритета На следующем шаге эти приоритеты оформляются организационно, под них выделяется финансирование, они включаются в направления деятельности соответствующих отраслевых органов управления, после чего реализация целей и задач национальных проектов становится возможной в рамках целевых программ регионального и муниципального уровня Таким образом, в принципиальную схему формирования и алгоритм исполнения целевой муниципальной программы городского округа встроены механизмы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в процессе реализации приоритетных проектов

В заключительной части диссертации автором сформулированы основные принципы и определены требования к разработке системы показателей для оценки эффективности реализации Национального проекта на территории муниципального образования, разработана модель мониторинга и оценки деятельности администраций городских округов, в основу которой положена структурированная по приоритетам система индикаторов

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1 Несмотря на проводимые в России реформы, в нашей стране сложился административно-иерархический тип взаимодействия государства, регионов и муниципальных образований, что можно объяснить эффектом зависимости от предшествующего пути развития У муниципалитетов наблюдался избыток целей при недостатке средств, система межбюджетных отношений не обеспечивала даже минимальные потребности муниципальных образований на организацию адекватной системы предоставления общественных услуг, функции и полномочия между уровнями управления были разграничены не полностью В настоящее время «центры ответственности» смещаются в сторону муниципальных образований, поэтому существует объективная необходимость формирования механизмов согласования стратегических целей всех субъектов социально-экономической

деятельности на территории муниципального образования государства, муниципалитетов, бизнеса и гражданского общества

2 Регионально-муниципальное взаимодействие как совокупность правовых, социальных и экономических отношений, установленных между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальными образованиями, предполагает комплексность и многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур государственного и муниципального уровней власти и управления В этом плане разграничение полномочий между государством и муниципальными образованиями должно обеспечить решение задач публичной властью на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, а также эффективность использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов

3 Эффективность управления социально-экономическим развитием муниципальных образований возрастает при конструктивном взаимодействии с органами государственной власти по следующим направлениям (1) регулирование межбюджетных отношений, (2) исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, (3) при передаче объектов федеральной или региональной собственности в муниципальную собственность

4 Организационно взаимодействие осуществляется через создание постоянно или временно действующих совместных рабочих групп, комиссий, для решения как оперативных, так и текущих вопросов хозяйственной деятельности или посредством формирования консультационных органов с привлечением общественных организаций, союзов муниципальных образований, ассоциаций хозяйствующих субъектов с целью выработки консолидированных позиций по социально-экономическому развитию муниципальных образований Новые организационные структуры должны использовать полноценные и эффективные управленческие системы, использующие современные управленческие технологии сетевое планирование, управление проектами, целевое управление и др

5 Федеральное и субфедеральное финансирование приоритетных проектов не должно стать каналом прямого финансирования полномочий, закрепленных новым законодательством за муниципалитетами и субъектами Российской Федерации как их собственные полномочия, на исполнение которых они должны получать соответствующие доли консолидированного бюджета Так, успешная реализация национальных проектов возможна только в том случае, если одновременно будет обеспечено повышение самостоятельности местных бюджетов, прозрачность и эффективность расходования бюджетных средств, а также финансовый механизм, смягчающий негативный инфляционный эффект

Список основных публикаций по теме диссертации

1 Лобкин А И Бюджетное и налоговое регулирование экономики муниципальных территориальных образований // Региональная экономика теория и практика -2007 -№6(45) - 0,8 п л

2 Лобкин А И Город Южно-Сахалинск итоги и перспективы социально-экономического развития // Городское управление - 2007 - №4 - 0,2 п л

3 Лобкин А И Город Южно-Сахалинск итоги и приоритеты развития// Материалы XII городской научно-практической конференции преподавателей и студентов, проведенной на базе ЮСИЭПИ (22-23 марта 2007 г) Часть I Доклады пленарного заседания - Южно-Сахалинск Изд-во ЮСИЭПИ, 2007 - 0,35 п л

4 Лобкин А И О перспективах развития жилищного строительства (опыт городского округа «Город Южно-Сахалинск») II Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика - 2007 - №7 - 0,2 п л

5 Лобкин А И Проблемы федерализма в современной России В сб научных трудов под ред Ф И Шамхалова Организационно-управленческие проблемы Вып 11 - М ЗАО «Изд-во «Экономика», 2007 - 0,45 п л

6 Лобкин А И Сегодня и завтра Южно-Сахалинска во взаимосвязи с реализацией национальных проектов // Сибирь и Восток России - 2006 - №3-4 -0,3 п л

7 Лобкин А И Укрепление финансовой базы муниципалитета // Практика муниципального управления -2007 -№4-0,15пл

8 Лобкин А И Финансово-экономические и организационные механизмы управления развитием экономики муниципальных территориальных образований России - М Изд-во «Современная экономика и право», 2006 - 2,3 п л

9 Лобкин А И Экономическая безопасность - условие стабильного развития муниципалитетов // Дальневосточный капитал - 2007 - №3 - 0,2 п л

10 Лобкин А И Экономическая политика на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» // Сборник материалов научной конференции «Государственное и муниципальное управление в переходной экономике» - Южно-Сахалинск Изд-во СахГУ, 2007 - 0,25 п л

Подп в печ 28 09 2007 Формат 60x90/16 Объем 1 п л

Бумага офисная Печать цифровая Тираж 50 экз Заказ № 880

ГОУВПО «Государственный университет управления» Издательский дом ГОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд 106 Тел /факс (495) 371-95-10, e-mail dmc@guuru www guu ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лобкин, Андрей Игоревич

Введение

Глава 1. Теоретико-методические основы взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований

1.1. Теоретические и правовые основы разграничения функций и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления и организации их взаимодействия

1.2. Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований

1.3. Исследование механизмов взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований. Сущность и принципы экономического взаимодействия

Глава 2. Механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их влияние на развитие экономики регионов и муниципальных образований ^

2.1. Государственное регулирование социально-экономического развития регионов и муниципальных образований

2.2. Реформирование механизмов управления в звене «субъект Федерации -муниципальное образование»

2.3. Механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам

Глава 3. Разработка механизма организационно-экономического взаимодействия при реализации приоритетных проектов на территории муниципальных образований

3.1. Общая схема взаимодействия органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации приоритетных проектов в жилищной сфере

3.2. Организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при реализации программ развития Сахалинской области и г. Южно-Сахалинск

3.3. Организация мониторинга и оценка эффективности муниципальных целевых программ в жилищной сфере

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

Актуальность темы исследования. Переход России к рыночной системе хозяйствования, тенденции глобализации и либерализация экономики требуют заметной трансформации форм, методов, структур управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с учетом их взаимосвязей и взаимодействия, единства и целостности. Наиболее серьезными проблемами государственного и муниципального управления в их современном представлении являются разделение прав, полномочий, ответственности, предметов ведения, распределение и перераспределение доходов, обеспечение бюджетных статей расходов и межбюджетных трансфертов между федеральными, региональными органами управления, субъектами местного самоуправления. Решение этих проблем напрямую связано с налаживанием экономических отношений в системе «федеральный центр - регион - муниципальное образование».

Существенный шаг вперед был сделан с принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым укрепилась правовая база, расширились функции, полномочия органов местного самоуправления. В то же время на каждом уровне управления: федеральном, региональном и местном у органов исполнительной власти до сих пор происходит неоднозначность представлений, смешение как предметов ведения, так и полномочий. Поэтому актуальность задачи систематизации всех государственных функций, которые реализуются на каждом из этих уровней, остается высокой.

Одновременно с формированием в России новых институтов развития проявилась проблема несогласованности действий государства и муниципалитетов при реализации крупных инвестиционных и других приоритетных проектов и программ территориального развития, то есть на первый план выходят проблемы не столько организационного, сколько экономического взаимодействия.

Отсутствие теоретической модели формирования целостного механизма взаимодействия органов управления федерального и регионального уровней и муниципалитетов снижает эффективность, результативность системы государственного и муниципального управления. Обобщение отечественного и зарубежного опыта свидетельствует о необходимости теоретического осмысления направлений и форм модернизации взаимоотношений государства и муниципалитетов и моделирования институтов, обеспечивающих баланс децентрализации и деконцентрации государственной власти, с одной стороны, и самостоятельности местного самоуправления, с другой.

Степень разработанности проблемы. Современному этапу исследования экономических процессов в системе муниципального управления свойственно наличие объективных общих научно-обоснованных правовых положений о составе экономической основы местного самоуправления. Еще в трудах российских ученых Х1Х-ХХвв. Ашлея П., Васильчикова А.И., Велихова JI.A., Веселовского Б.Б., Загряцкого М.Д., Озерова И.Х., Твердохлебова В.Н. были заложены основы муниципальной экономики как научной дисциплины, изучена специфика и содержание деятельности муниципальных органов власти, особенности местного хозяйства.

Правовой аспект разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления рассматривается в работах Дементьева А.Н., Краснова М.А., Костомарова В.Г., Генисаретского О.Г., Щедровицкого П.Н., Бялкиной Т.А., Мокрого B.C. Проблемам, связанным с формированием местного самоуправления, взаимодействием государственных и муниципальных органов, отдельным аспектам их функционирования уделено значительное место в трудах таких ученых, как Авакьян С.А, Атаманчук Г.В., Барабашев Г.В., Бородкин Ф.М., Бондарь Н.С., Габричидзе Б.Н, Гладышев А.Г., Емельянов H.A., Зиновьев

A.B., Исаев И.А., Коваленко А.И., Кудрявцев В.Н., Кутафин O.K., Лагуткин A.B., Мальцев Г.В., Манохин В.М., Пертцик В.А., Сальников В.П., Скуратов Ю.И., Спиридонов Л.И., Тихомиров Ю.А, Топорнин Б.Н., Туманова Н.Л., Шеремет К.В., Широков А.Н., Фадеев В.И., Щендригин E.H.

Система современных взглядов на местное самоуправление, основанная на совокупности накопленных знаний об управлении в условиях рынка, учитывающая динамизм современных внешних условий и соответствующие им особенности регулирования деятельности местных сообществ, представлена в работах таких исследователей, как Авакьян С.А., Автономов A.C., Авдеева Т.Т., Бабун Р.В., Барабашев Г.В., Бондарь Н.С., Вобленко С, Воронин А.Г., Гильченко Л.В., Говоренкова Т.С., Гранберг А.Г., Дедяев В.М., Жилкин С.Ф., Жихаревич Б.С, Иванов В.В., Игнатов В.Г., Исупова С.С., Колесникова H.A., Коробова А.Н., Лапин В.А., Латфуллин Г.Р., Маркварт Э.Э., Мельников С.Б., Морозова Т.Г., Норкин К.Б., Овчинников И.И., Победина М.П., Поляк Г.Б., Рохчин В.Е., Филиппов Ю.В., Чернышев М.А., Широков А.Н., Шугрина Е.С., Юркова С.Н., Ясюнас В.А. и многих других.

Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов разграничения полномочий органов государственного управления и местного самоуправления, отсутствие сведений о совместном взаимоувязанном управлении разнородными проектами развития территорий в отечественных публикациях, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов предопределили выбор темы настоящего исследования, его предмет, цели, задачи и структуру.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке методических подходов и практических рекомендаций по формированию механизма и выбору инструментов экономического взаимодействия субъекта Российской Федерации и муниципального образования при сложившейся системе разграничения их полномочий и ответственности, с учетом характерных особенностей и специфики территориальных экономических систем, места и роли регионов и муниципальных образований в регулировании социально-экономического развития территорий.

Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:

- сформулировать общие принципы и предпосылки эффективного взаимодействия в звене «субъект Российской Федерации - муниципальное образование» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления;

- проанализировать механизмы и инструменты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оценить их влияние на систему управления развитием территории;

- обобщить практику и разработать научно-методические подходы межбюджетного взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечивающего повышение финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований;

- разработать рекомендации по организации взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации региональных и муниципальных программ, приоритетных инвестиционных и других крупных проектов.

Объектом исследования являются процессы, формы и модели взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия местных органов власти с органами власти субъектов Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования послужили современные научные концепции экономической теории, теории инвестиций, теории организации, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным и региональным развитием, стратегического управления, проектного менеджмента, а также материалы научных конференций по рассматриваемой проблеме.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе применения таких общенаучных методов и приемов, как системный и комплексный подходы, метод сравнительного анализа, метод научной абстракции, анализ и синтез, классификация, экспертные оценки. Названные методы использовались в различной комбинации на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и задач.

Информационную базу исследования составили данные официальной статистики, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, в сети Интернет, собственные исследования и расчеты автора.

Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных и методических положений, отражающих экономические аспекты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и разработке рекомендаций, направленных на формирование механизма организационно-экономического взаимодействия, обеспечивающего расстановку приоритетов, консолидацию ресурсов региона и муниципальных образований и внедрение информационных технологий при решении задач развития территории.

Автором получены новые научные результаты: . - систематизированы модели, проведена классификация процессов, определены формы и каналы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обоснована модель построения их взаимоотношений на договорной основе; выделены сферы, где регионально-муниципальное взаимодействие обеспечивает наибольший социально-экономический эффект;

- систематизированы основные механизмы и классифицированы инструменты нормативно-правового, организационно-управленческого, бюджетно-финансового, налогового, экономического взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней и местного самоуправления, учитывающие сложившуюся систему разграничения полномочий между уровнями власти и управления; сформулированы принципы и определена сущность экономического механизма такого взаимодействия;

- теоретически обоснована модель межбюджетных отношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями, позволяющая формировать территориальные бюджеты исходя из сбалансированности доходов и расходов, полномочий уровней власти, имеющая целью качественно увеличить налоговый потенциал регионов и муниципалитетов;

- с учетом специфики функционирования территориальных экономических систем предложена концепция управления приоритетами проектов, на основе которой разработан механизм реализации государственных программ в регионах и муниципальных образованиях; предложен организационный механизм взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, включая новые организационные структуры и типовое соглашение в сфере реализации приоритетных инвестиционных проектов;

- обоснован механизм экономической и организационной интеграции региональных и муниципальных целевых программ и приоритетных проектов федерального и регионального уровней; разработана принципиальная схема формирования и алгоритм исполнения целевой муниципальной программы, в которую встроены механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- сформулированы основные принципы и требования к разработке системы показателей для оценки эффективности реализации национального проекта на территории муниципального образования; разработана модель мониторинга и оценки деятельности администраций городских округов, в основу которой положена структурированная по приоритетам система индикаторов.

Достоверность и обоснованность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается репрезентативным объемом использованного в диссертационной работе информационного массива, использованием данных государственной статистики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, научной обоснованностью методов исследования, полнотой аналитического рассмотрения теоретических разработок и методических рекомендаций, положительной оценкой на научных конференциях и семинарах, практическим использованием разработанных методик и положений.

Значение для теории и практики научных результатов. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость совершенствования методических подходов к построению механизмов взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их встраивания в систему управления развитием территории. Практическая значимость исследования заключается в возможности существенного повышения эффективности государственного и муниципального управления при согласовании интересов различных уровней управления и выработке стратегических приоритетов.

Материалы диссертации могут быть полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических и учебных пособий по дисциплинам «Система муниципального управления», «Управление государственной и муниципальной собственностью», а также по другим дисциплинам, затрагивающим проблемы муниципальной и региональной экономики, регулирования территориального развития.

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и результаты, полученные автором, были доложены и одобрены на научных и научнопрактических конференциях: Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления» (г. Москва, 2006), на XXI встрече-конференции Ассоциации городов Дальнего Востока и Сибири по дружественным связям с городами Японии (г. Хабаровск, 2007), IV весенних научных чтениях «Актуальные проблемы естественных и гуманитарных наук» (г. Южно-Сахалинск, 2007), заседании Совета при полномочном представителе Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (г. Хабаровск, 2006), заседании Регионального совета по реализации приоритетных национальных проектов при администрации Сахалинской области (г. Южно-Сахалинск, 2007), XII городской научно-практической конференции преподавателей и студентов ЮСИЭПИ (г. Южно-Сахалинск, 2007).

Внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации автора использованы при разработке целевых среднесрочных программ городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Концепция развития муниципальной системы здравоохранения на 2006-2010 гг.», «Доступное и комфортное жильё южносахалинцам на период до 2015 года» и других целевых программ в ряде городов Сибири и Дальнего Востока.

Публикации. Основные положения и выводы, полученные в диссертации, опубликованы в 10 работах общим объемом 5,2 печатных листа, в том числе одна брошюра и одна статья в издании, указанном в перечне ВАК. Содержание публикаций раскрывает сущность и направления совершенствования экономического и бюджетно-финансового взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Лобкин, Андрей Игоревич

1. В сложившихся в российской экономике в начале 2000-х годов

условиях, когда налицо достижения стабилизации и нерехода на траекторию

экономического роста, возникает необходимость выработки целостной

модели регионального развития страны. Несмотря на проводимые в России

реформы, в нашей стране сложился административно-иерархический тип

взаимодействия государства, регионов и муниципальных образований, что

можно объяснить эффектом зависимости от предшествуюшего пути

развития, У муниципалитетов наблюдается избыток целей при недостатке

средств, система межбюджетных отношений не обеспечивает даже

минимальные потребности муниципальных образований на организацию

адекватной системы предоставления обшественных услуг, функции и

полномочия между уровнями управления разграничены не полностью. В

настояшее время «центры ответственности» смешаются в сторону

муниципальных образований, поэтому существует объективная

необходимость формирования механизмов согласования стратегических

целей всех субъектов социально-экономической деятельности на территории

муниципального образования: государства в лице органов власти субъекта

Федерации, муниципалитетов, бизнеса и гражданского общества. На

современном этапе важное значение приобретает сочетание элементов

государственного регулирования и рыночного саморегулирования при

одновременной передаче ряда функций управления на муниципальный

уровень. 2. Регионально-муниципальпое взаимодействие как совокупность

правовых, социальных и экономических отношений, установленных между

органами государственной власти субъекта Российской Федерации и

муниципальными образованиями, предполагает комплексность и

многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу

полномочий властных и управленческих структур федерального,

регионального и муниципального уровней власти и управления. В этом плане

разграничение полномочий между государством и муниципальными

образованиями должно обеспечить решение задач публичной властью на том

уровне, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с

точки зрения доступности для граждан потребительских услуг, а также с

позиций эффективного использовапия государственных и муниципальных

финансовых и материальных ресурсов. 3. Неэффективность применения до настоящего времени правовых,

организационно-экономических, финансово-бюджетных механизмов и

инструментов воздействия на развитие экономики муниципальных

образований в условиях проведепия реформы местного самоуправлепия

наглядно проиллюстрирована результатами анализа бюджетов и показателей

деятельности мз^иципальных образований в сфере жилищно-коммунального

хозяйства города Южно-Сахалинска и других городов. 4. В числе дополнительных мер государственного содействия подъему

экопомики муниципальных образований выделено повышение

эффективности управления муниципальной собственностью посредством

более эффективпого учета муниципального имущества, а также дальнейшее

реформирование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством

на принципах государственно-частного партнерства с использованием

концессионных механизмов. 5. К числу основных проблем местного самоуправления относится

ограпиченность бюджетных ресурсов, складывающихся из налоговых и

неналоговых ноступлений. Расширение функций и полномочий местных

органов управления не сопровождалось адекватным возрастанием

собственных доходов местных бюджетов. За последние 5 лет доля

собственных доходов муниципальных образований в России уменьшилась с

72,5% до 57%, что потребовало полуторакратного увеличения отчислений из

федерального и региональных бюджетов в местные. Основная часть

налоговых поступлений в местные бюджеты, составляющая 90%

собственных доходов, формируется за счет отчислений от регулирующих

федеральных и региональных доходов. В этом свете представляется

необходимым новысить долю доходов местных бюджетов от использования

земли, имущества, за счет отчислений от прибыли коммерческих

организаций, рентных платежей. 6. Природные, национальные, исторически сложившиеся в России

условия предопределяют выраженную специфику российской модели

федерализма, федеративных отношений. Согласно принципу

субсидиарности, на основе которого следует строить экономические

отношения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными

образованиями, компетенция каждого из этих уровней должна

распространяться на круг задач, которые он способен решать эффективно по

критерию «результат - затраты». По мнению соискателя, на подобной основе

должно быть построено взаимодействие органов местного самоуправления с

субъектами Федерации, включающее: разграничение предметов ведения и

компетенций; делегирование функций управления и расходных полномочий;

межбюджетные отношения (трансферты, субвенции, субсидии, фонды

поддержки); формирование совместной собственности; реализация общих

мероприятий региональных и муниципальпых программ. Сформулированное

предложение об установлении договорных взаимоотношений между

региональными органами управления и органами местного самоуправления

опробовано на практике. 7. Для совершенствования механизмов нормативно-правового

воздействия государства на развитие бюджетного процесса и

предпринимательской активности в условиях реформы местного

самоуправления, предложено внести конкретные изменения в Бюджетный и

Налоговый кодексы РФ, а также в Закон о местном самоуправлении с целью

укрепления собственной финансовой основы и расширения границ

самостоятельности администраций с одновременным усилением ее

ответственности за результаты осуществления бюджетных нолномочий. 8. В диссертации высказано утверждение, согласно которому

применительно к природно-сырьевым источникам ресурсов регионального

значения целесообразно установить принцип сохранения за государством

контрольного пакета акций и функций надзора и контроля, а остальные

собственнические, распорядительные функции, подкрепленные пакетом

акций, могут быть переданы субъекту Федерации, на территории которого

расположены природные ресурсы. Субъект Федерации должен делегировать

часть своих полномочий собственности и управления природными ресурсами

муниципальным образованиям, в зоне размещения которых находятся

данные ресурсы. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям

должно принадлежать право получения части рентного и налогового дохода,

поступающего за счет эксплуатации недр на территории региона. 9. Эффективность управления социально-экономическим развитием

муницицальных образований возрастает при конструктивном

взаимодействии с органами государственной власти:

- в ходе регулирования межбюджетных отношений;

- при исполнении органами местного самоуправления отдельных

государственных полномочий по предметам ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации;

- при передаче объектов федеральной или региональной собственности

в муниципальную собственность. 10. В диссертационной работе обоснован вывод, согласно которому

государственное регулирование межбюджетных отношений должно быть

направлено на создание механизмов усиления мотивации регионов к

увеличению своего налогового потенциала и повышению уровня их

самостоятельности. Гармонизированная система налогово-бюджетных

отношений органов власти и унравления различных уровней должна

обеспечить самостоятельность бюджетов с закреплепием за каждым уровнем

власти и управления собственных источников доходов и прав

самостоятельного их расходования. Изъятие донолнительных доходов сверх

долговременно установленных нормативов отчислений в вышестоящие

бюджеты недопустимо. Схема межбюджетных отношений между субъектом РФ и

муницинальными образованиями, нозволяющая формировать

территориальные бюджеты исходя из сбалансированности доходов и

расходов, нолномочий уровней власти, обеснечит увеличение налогового

потенциала регионов и муниципалитетов. 11. Прямое государственное инвестирование в экономику регионов

следует осуществлять по следующим направлениям: реализация на их

территории капиталоемких проектов создания объектов инфраструктуры,

имеющих общероссийский или межрегиональный статус; инвестиции в

создание инфраструктуры инновационных проектов и малого бизнеса;

долевое участие в формировании инвестиционных портфелей в целях

финансирования инновационных проектов. 12. Федеральное и субфедеральное финансирование приоритетных

проектов не должно стать каналом прямого финансирования полномочий,

закреплепных новым законодательством за муниципалитетами и субъектами

Российской Федерации как их собственные полномочия, на исполнение

которых они должны получать соответствующие доли консолидированного

бюджета. Так, успешная реализация национальных проектов возможна

только в том случае, если одновременно будет обеспечено повышение

самостоятельности местных бюджетов, прозрачность и эффективность

расходования бюджетных средств, а также финансовый механизм,

смягчаюший негативный инфляционный эффект. 13. Концепция управления приоритетами проектов, построенная с

учетом специфики функционирования территориальных экономических

систем, на основе которой разработан механизм реализации государственных

программ в регионах и муниципальных образованиях, предусматривает

взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Организационно взаимодействие осуществляется через создание постоянно

или временно действующих совместных рабочих групп, комиссий, для

решения как оперативных, так и текущих вопросов хозяйственной

деятельности или посредством формирования консультационных органов с

привлечением общественных организаций, союзов муниципальных

образований, ассоциаций хозяйствующих субъектов с целью выработки

консолидированных позиций по социально-экономическому развитию

муниципальных образований. Новые организационные структуры должны

использовать полноценные и эффективные управленческие системы,

использующие современные управленческие и информационные технологии. Их отнощения должны регулироваться на основе типовых соглашений в

сфере реализации приоритетных проектов. 14. Действенным инструментом повышения эффективности управления

муниципальными образованиями областных центров должна стать

разработка и реализация ими программ экономического и социального

развития, отражающих перспективную стратегию, выработанную путем

применения программно-целевого метода планирования и управления. Программы развития муниципальных образований на долгосрочную и

среднесрочную перспективу призваны стать естественным дополнением и

конкретизацией национальных проектов, целевых федеральных и

региональных программ, базироваться на единой методической основе и

системе показателей. Разработка и практическое осуществление

муниципальных программ представляет значимое условие согласованности и

преемственности действий региональных и муниципальных органов

управления. В диссертационной работе представлена принципиальная схема

разработки и управления реализацией программы социально-экономического

развития муниципального образования на среднесрочную перспективу.