Разработка методических основ установления платы за загрязнения окружающей среды горными предприятиями региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Разработка методических основ установления платы за загрязнения окружающей среды горными предприятиями региона"

АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РГ6 ОД

На правах рукописи

1 3 ;Ш11 Ш5

Мейрамов Эсенгельды Акимович

РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ ОСНОВ УСТАНОВЛЕНИЯ ПЛАТЫ ЗА ЗАГРЯЗНЕНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ

СРЕДЫ ГОРНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ РЕГИОНА (на примере Акмолинской области Республики Казахстан)

Специальность 08. 00.19 — экономика природопользования и охраны окружающей среды

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук „

Москва — 1995

Работа выполнена в Центре эколого-экономичесКйх исследований Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

Научные руководители: доктор экономических наук,

профессор В. И. Данилов-Данильян

доктор технических наук, профессор Р. С. Пермяков

Официальные оппоненты: доктор экономических наук М. Э. Кябби кандидат экономических наук, доцент А. А. Щамов

Ведущая организация — кафедра экономики природопользования

Московского горного института ,

Защита состоится « ¿¿^б^^-С-*-? 1 д95 г. в / / часов на

заседании диссертационного совета К 157. 01. 01 в Академии народного ™ ^Ф по адресу: 117571, Москва, проспект

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан « 1995 г.

Ученый секретарь диссертационного совета К 157.01.01 к- т. н., доц.

С. Н. КАПУСТИН

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Взаимодействие общества и природы — узловая проблема социально-экономического развития общества — еще далека от своего разрешения.

Расширяя и усиливая антропогенное и техногенное давление на природу, общество сталкивается с многократно воспроизводимым «эффектом бумеранга»: разрушение природы оборачивается социальным уроном и экономическим ущербом. Процессы экологической деградации приобретают кризисный характер.

В загрязнение окружающей среды свой вклад вносит горнодобывающая промышленность, развитая в странах СНГ (бывший СССР). Минерально-сырьевой комплекс, по мнению ведущих экономистов (В. С. Смирнов, А. А. Арбатов и др.), получил гипертрофированное, явно выходящее за пределы общественных потребностей развитие. Доля загрязнений окружающей среды горнодобывающими отраслями превышает 20% общего объема. Поэтому структурная перестройка экономики, связанная со снижением сырьевого сектора, имеет первостепенное значение, хотя экологические последствия такой перестройки проявятся только в перспективе. ' 1 ........

Поэтому существует настоятельная потребность управления природоохранной деятельностью горнодобывающих предприятий, что и определяет актуальность исследования.

В диссертации использованы идеи и предложения, изложенные в работах ученых и специалистов А. А. Арбатова, В. С. Смирнова, М. Э. Кябби, В. И. Данилова-Данильяна, Т. Г. Мирзиева, Н. Н. Мосинца, Ю. Б. Осипова, Р. С. Пермякова, Е. И. Панфилова, П. И. Токмакова и др.

Цель и задачи исследования — разработка новых подходов к установлению платежей за загрязнение окружающей среды с точки зрения их размеров, механизма взимания, использования полученных средств и путей совершенствования платежей в усло-зиях переходной экономики и применительно к региону исследования (Акмолинская область).

Объект исследования — природоохранная деятельность спе-диалыю уполномоченных органов в области охраны окружаю-дей среды и горнодобывающих предприятий как базовой отрасли экономики в регионе. Конкретные примеры и расчеты выполнены ; для условий Акмолинской области Республики Казахстан, явля-ощейся, в определенной мере, типичным горнодобывающим регио- , юм СНГ.

Предмет исследования: система экономических нормативов платы за загрязнение окружающей среды, подходов и методик по их установлению.

Научная новизна. В диссертационном исследовании разработан ряд новых положений, имеющих важное значение для совершенствования механизма платного природопользования:

проведен научный анализ функций платежей за загрязнение, применяемых в странах СНГ;

разработаны критерии для определения размеров платы за загрязнение с точки зрения их стимулирующей и аккумулирующей роли;

проанализирован механизм взимания платежей с точки зрения его эффективности и приемлемости;

разработаны предложения по совершенствованию системы платежей за загрязнение для региона с преобладанием горнодобывающей промышленности;

определены особенности подходов к установлению платежей за загрязнение в условиях переходного периода.

Методологической базой исследования явились труды ведущих специалистов в области экономики природопользования. В своих исследованиях диссертант опирался также на работы экономистов-горняков, материалы отраслевых научно-исследовательских институтов, информационную базу официальной статистики.

Практическая значимость выполненной работы определяется возможностью использовать ее результаты и рекомендации в процессе отработки и совершенствования экономического механизма стимулирования природоохранной деятельности горнодобывающих. предприятий. Предложенные подходы могут быть использованы. горнодобывающими предприятиями и органами Министерства/экологии и биоресурсов Республики Казахстан для установления платы за загрязнение окружающей среды на предприятиях. Предложенный порядок включения платы в хозяйственный механизм позволяет эффективно использовать получаемые средства для улучшения экологического состояния области.

АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ

Результаты работы, использованы Акмолинским управлением экологии и биоресурсов при подготовке нормативных документов по совершенствованию экономического механизма управления природопользованием и охраной природной среды в Акмолинской области Республики Казахстан. Отдельные разделы и положения диссертации докладывались на XXV научно-производственной конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов Целиноградского сельскохозяйственного института: «Экономический механизм природопользования в условиях терри-2

ториального самоуправления» (г. Целиноград, апрель 1992 г.), па Международной конфереицпн, посвященной 130-летшо со дня рождения В. И. Вернадского «Учение В. И. Вернадского и современная экологическая ситуации», организованной Академией наук Республики Казахстан и другими заинтересованными организациями и учреждениями: «Об определении размеров платежей за загрязнение среды Акмола—Боровое», июнь 1993 г. и на республиканской конференции «О повышении роли природоохранных территорий. Домов природы и краеведческих музеев в экологическом просвещении и воспитании населения», организованной. Министерством экологии и биоресурсов Республики Казахстан, Мпистерством культуры Республики Казахстан: «О внедрении экономического механизма природопользования в Акмолинской области» (Алматы, июль 1993 г.).

Логика и структура работы. Решение поставленных в диссертации задач определило следующую структуру работы:

Введение

Глава I. Характеристика Акмолинской области как объекта исследования

1.1. Экологическая обстановка в Акмолинской области

1.2. Взаимосвязь экологической обстановки с интенсивностью хозяйственной деятельности

1.3. Современные представления о влиянии горнодобывающего производства на окружающую среду

1.4. Влияние горнодобывающих предприятий на природную среду Акмолинской области

Глава II. Эколого-экономическое регулирование загрязнения окружающей среды горнодобывающими предприятиями региона.

2.1. Опыт эколого-экономического регулирования хозяйственной деятельности в странах с рыночной экономикой

2.2. Методические основы установления платы за загрязнение в условиях переходной экономики

2.2.1. Критерии определения размеров платы за загрязнение

2.2.1.1. Критерии для использования стимулирующей функции

платежей

2.2.1.2. Критерии для реализации аккумулирующей функции

платежей

2.2.2. Механизм взимания платы и его эффективность

2.2.2.1. Технологическая дифференциация ставок платы

2.2.2.2. Территориальная дифференциация ставок платы

2.2.2.3. Формы взимания и использования платы за загрязнение

2.2.3. Совершенствование системы платежей на региональном уровне с учетом преобладания горнодобывающей промышленности

2.2.3.1. Использование матрицы «проблемы-последствия»

2.2.3.2. Стимулирование соблюдения сроков платежей

2:2.3.3. Использование соглашений о выполнении природоохранных мероприятий

Заключение

Литература

Основные результаты исследования

В первой главе приводится характеристика Акмолинской области Республики Казахстан как объекта исследования. Развитие хозяйства в этой крупнейшей области республики в значительной мере было предопределено освоением целинных земель в Казахстане. Земельные ресурсы являются основным природным богатством области. Однако использование его нельзя считать удовлетворительным. Почвы подвержены ветровой и водной эрозии: 114 тыс. га земель относятся к категории сильно эродированных и 613 тыс. га — подвержены водной эрозии. Можно полагать, что в системе землепользования превышен предел экологического равновесия, хозяйственному освоению подверглось 92% площади области. Несмотря на это продолжается распашка склонов, сопок, прибрежных зон водных источников, что ведет к эрозии почв и загрязнению водоемов. Интенсивное ведение хозяйства, нарушение норм агротехники привело к ухудшению качества сельскохозяйственных земель: за три с половиной десятилетия, прошедшие после начала оесвоения целнны, содержание гумуса снизилось на 25—30%. Подвергнуты водной эрозии и пастбища, главным образом, за счет перевыпаса скота.

Значительная часть пашни выведена из оборота из-за стихийной прокладки дорог, устройства неорганизованных свалок и мелких карьеров, отвалов промышленных отходов.

Промышленные отходы, в том числе и радиоактивные, переносятся ветрами на значительные расстояния, подвергая сельскохозяйственные угодья химическому загрязнению.

Объем водопотребления составляет около 315 млн. куб. м, 3/4 которого связано с орошением. Объем водопотребления является одним из факторов, ограничивающих интенсивность хозяйственной деятельности в области. Запасы разведанных подземных вод незначительны (около 100 тыс. куб. м в сутки), однако, и они подвергаются заметному загрязнению и используются .нерационально из-за больших потерь. В то же время неудовлетворительно эксплуатируются очистные сооружения.

Высокий vponéttb хозяйственного освоения земли привел к счезновению некоторых видов птиц и животных. Воспроизводст-о рыбных запасов в реках и озерах не организовано. Лесной окров составляет 2,6% от общей. площади области, лесонасаж-ение и лесовосстановление ведется слабо. Ни один из городов, ключая город Акмолу, не имеет защитных зеленых поясов, в го-одах и поселках зеленый фонд беден по видовому составу и едостаточеи по площадям.

Значительно загрязнена атмосфера области из-за пыльных урь и промышленных выбросов, хотя показатели загрязненности оздушного бассейна ниже среднего по республике.

Прослеживается корреляция между интенсивностью хозяйст-епной деятельности и загрязнением окружающей среды, однако, ачиная с 1992 года вследствие сокращения объемов произнод-гва, на промышленных предприятиях области объемы выбро-эв несколько сократились. Выбросы твердых веществ, сернисто-э ангидрида, окиси углерода, окислов азота и углеводородов сос-авляет 99,5% суммарных выбросов. На 105 промышленных редприятиях области учтено более 6,5 тыс. единиц стационарных сточников загрязнения, из них только 21% оборудован очист-ыми сооружениями.

Постоянно ухудшается состояние водных ресурсов. Так, и гке Ишим— крупнейшей водной артерии области, в районе Акмолы количество сульфатов превышает ПДК для рыбохо-шственных водоемов в 1,4 раза, по взвешенным веществам — 3,1 раза, по нитратам — в 1,5 раза, нефтепродуктам — в 36" аз. Аналогично положение по загрязнению и других рек ре-юна.

В области не решена проблема с утилизацией бытовых от-эдов, что нарушает эстетический облик городов и создает опас-эсть эпидемий.

Отсутствие действенного экономического механизма, побуж-ающего предприятия заниматься природоохранной деятельное->ю, приводит к постоянному невыполнению планов капитальных южешш в мероприятия по охране и рациональному использовано природных ресурсов. Уровень выполнения этих планов по шшм предприятиям колеблется от 15 до 50%, выполняют со-1асованпые планы только треть промышленных объектов. Струк-фа затрат па охрану атмосферы, водных источников и почв по ютветствует экономическому ущербу от загрязнения этих сред, апример, затраты на охрану атмосферного воздуха составляют 5% от общих затрат, а то время как экономический ущерб от (грязнеиия атмосферы — более 55%.

В целом, говоря об экологической обстановке в Акмолинской 5ласти, следует отметить, что экологические перегрузки ре-а'льн->

Ь

снижают качество жизни населения и уже лимитаруют возможности экономического и социального развития региона. В то же время и области планируется строительство новых предприятии, что позволит улучшить структуру занятости населения и повысить его материальный уровень. Только в г. Акмоле до 2010 года предусмотрено ввести 13 новых промышленных объектов. И это только в сфере, которая в настоящее время находится в собственности государства. Одновременно будет развиваться частное предпринимательство, малый и средний бизнес.

Первый этап переходного периода, как показывает опыт Российской Федерации, может приводить к серьезному ухудшению экологической ситуации из-за разрушения хозяйственных связей, использования низкокачественного сырья, финансовых трудностей предприятий, из-за несогласованности принимаемых решений в области использования природных ресурсов на разных уровнях управления.

Поэтому в условиях перехода к рыночным отношениям необходимо' строго соблюдать принцип разумных компромиссов пои разрешении возникающих конфликтов между необходимостью соблюдения экологических ограничений и хозяйственным обоснованием производства. В частности, без такого подхода невозможно повысить социально-экономический потенциал Акмолинской области.

В первой главе диссертации главное внимание уделено региональному аспекту влияния горнодобывающих предприятий на природную среду. Обусловлено это обстоятельство двумя факторами:

наличием в этой отрасли источников загрязнения, которые относятся к так называемым неорганизованным и потому практически не учитываемым;

тем фактом, что крупнейшее горное предприятие — Степно-горский горнохимический комбинат — до недавнего времени относился к числу закрытых, статистика о любых видах деятельности не публиковалась.

В первой главе приведен анализ влияния горнодобывающей: производства на окружающую среду, дающего около 20% массь загрязнений окружающей среды.

Результатом горных работ — извлечения огромной массь минерального сырья — является утрата первоначального значе ния земель, водотоков и др. природных ресурсов. Истощаются I загрязняются поверхностные и подземные воды. Подтопление заболачивание и иссушение территорий, вызываемые нзменеии ем уровня грунтовых вод из-за рудничного водоотвода или оседа ния земной поверхности, ведет к нарушению сложившегося бпо ценоза, снижению продуктивности и плодородия земель. Измене

ние рельефа вследствие горных разработок снгжает сельскохозяйственное н рекреационное значение территории. В итоге негативные последствия горнодобывающей промышленности сказываются на растительном и животном мире, а также на здоровье человека, ведут к неблагоприятным последствиям. Не случайно, что в Российской Федерации именно горнопромышленные регионы — Кузбасс, район Нижнего Тагила — официально считаются наиболее неблагоприятными в экологическом отношении.

Сложность учета негативных последствий отработки месторождений обусловлена недостаточной изученностью причинно-следственных связей изменения гидрогеологических и геологических условий с инженерной деятельностью, слабой разработкой количественных критериев оценки нарушения и загрязнения геологической среды, отсутствием методики учета изменений, позволяющей выразить отрицательные последствия разработок месторождений в виде категорий, поддающихся экономическому анализу.

Исследования специалистов в области горной экологии показывают, что на основе достоверно проведенной оценки гидрогеологических и инженерно-геологических условий, прогноза их изменений в процессе разработки месторождений возможно существенно снизить ущерб, наносимый окружающей среде — атмосфере, природным ландшафтам, естественным гидрогеологическим условиям.

Горные предприятия загрязняют атмосферу как в зависимости от геологической среды, так и в силу специфики самого горного производства. Природные факторы определяют в основном газовую загрязненность, производственные — как газовую, так и пылсаэрозольную загрязненность. Характер изменения природных ландшафтов зависит, главным образом, от способа разработки и технологии обогащения. Наиболее существенно рельеф местности меняется при открытом способе разработки, когда перемещаются огромные массы пустых пород, часто складируемых за границами карьера, вне выработанного пространства. Отвалы пустых пород, хвостохрапплшца, распыляясь ветром, самовозгораясь и размываясь атмосферными осадками, интенсивно загрязняют воздушный бассейн, почву, поверхностные и подземные во-

1Ы.

Водоотвод, водопоннжение, осушение приводят к изменениям гидрогеологических условий в целом: меняют направления движения подземных вод, активизируют взаимодействие водоносных -оризонтов между собой и реками, приводят к осушению болот. Вокруг хвостохранилпщ, зачастую наблюдается подъем уровней -рунтовых вод из-за процессов фильтрации. Интенсивно меняется •ндрохнмическая обстановка, т. е. химический состав вод, повы-

шается их минерализация, развиваются суффозно-карстовые процессы. Изменение инженерно-геологической обстановки проявляется в нарушении состояния и свойств массивов горных пород.

Завершается первая глава анализом влияния горных пред приятий на природную среду Акмолинской области. На ее территории находятся два крупных горных предприятия — П. О. «Целинный горнохимический комбинат» и горнообогатмтельнып ком бинат (ГОК) «Каззолото».

Целинный ГХК во многом определяет развитие мощного тер риторнально-промышленного комплекса. Входящие в его соста! промышленные предприятия определяют экологическую ситуации в регионе.

Развитие горнодобывающих предприятий в Акмолинской об ласти изменило ландшафт территории за счет заболачивания об ширных территорий, появления отвалов пустых пород, шламона копителей, карьеров и шахт по добыче урана и золота, строп тельных материалов. Техногенная миграция элементов в промыш ленном ландшафте является основным источником загрязненш окружающей среды (мышьяком, свинцом, медью, цинком, нике лем, хромом, молибденом, магнием, естественными радпонуклн дами).

В состав Целинного ГХК входят крупные загрязнители при родной среды: ТЭЦ, гидрометаллургический завод, сернокислотны/ завод, ремонтно-механический завод, опытно-промышленньп рудообогатительный цех и ряд вспомогательных производств.

Большое воздействие на природную среду оказало и продол жает оказывать ныне закрытое рудоуправление № 2 по добьнь урана, в состав которого входили шахты и карьер.

Отвалы пустых пород этого рудоуправления объемом 19' млн. руб. м занимают площадь 295 га и являются псточниког загрязнения атмосферного воздуха и выноса в окружающун среду различных химических элементов, ранее для нее не характерных. Отвалы практически не рекультивированы. Источннко: . пыления является выработанное пространство карьера площатьь 120 га.

Технология гидрометаллургнческого завода приводит к выб росам радиоактивного газа радона и радиоактивных аэрозолей

Большие объемы загрязнения связаны с хвостохрашглищег гидрометаллургнческого завода — типичное положение дл: большинства ГОКов.

При гидрометаллургическом переделе только 15% общей ра дноактивности извлекается вместе с ураном, а практически вс: переработанная горная масса с радиоактивными веществами ■периодом полураспада 80 тыс. лет поступает в хвостохраиплшцс Площадь хвостохранилища 722 га, оно фильтрует, заболачнва:

прилегающую местность. Концентрация элементов загрязнителей на заболоченных землях в 3—4 раза выше, чем в самом .хвосто-хранилище (аммиак, молибден, фтор, радиоактивные элементы). Не исключено, что хвостохраннлище за счет фильтрации загрязняет подземные воды питьевого качества, хотя специальных исследований в этом отношении не проводилось. Следует отметить, что фильтрация технологических вод в подземные горизонты характерна для большинства ГОКов бывшего СССР. Так, например, удельный вес потерь на Коршуновском ГОК (Иркутская область РФ) достигает 80%, на Лебединском ГОК (Белгородская область РФ) — 70%.

В диссертации рассматриваются вопросы загрязнения окружающей среды площадными источниками (отвалами, хвостохра-ннлищами и др.), которые относятся к категории так называемых неорганизованных и потому практически не учитываемых. Обосновывается необходимость разработки хозяйственного механизма, побуждающего горные предприятия своевременно осуществлять рекультивацию отвалов и хвостохранилищ либо применять технические средства, обеспечивающие снижение загрязнений. Второй целью такого механизма является обязательное создание мониторинга окружающей среды.

Создание рационального хозяйственного механизма природопользования для горных предприятий должно учитывать опыт, накопленный в странах с рыночной экономикой. С обобщения этого опыта начинается 2 глава диссертации «Эколого-экономичес-кое регулирование загрязнения окружающей среды горнодобывающими предприятиями в регионе».

Для обеспечения экологической безопасности в промышлепио развитых странах Запада разработана п внедрена в практику целостная система государственного регулирования состояния окружающей среды. К настоящему времени на Западе в основном сложился работоспособный механизм, позволяющий достаточно эффективно решать вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологически безопасного развития. Сегодня п экологической политике Западных стран превалирует нормативное регулирование. Однако, западные специалисты — экологи не скрывают, что созданный в их странах механизм управлении природопользованием далеко не свободен от недостатков. В то же время, именно сейчас изучение и анализ зарубежного опыта экологического регулирования приобретает практическое значение в связи с происходящими в Республике Казахстан изменениями в экономической и политической жизни.

Общими чертами экологической политики Западных государств явилось принятие серии природоохранных законов: создание специализированных ведомств по охране окружающей среды;

о

организация сети слежения и контроля за состоянием отдельных компонентов системы. Разработан п внедрен в практику общин механизм государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Он, в частности, включил в себя нормативное регулирование хозяйственной деятельности (подготовка экологических и технологических нормативов загрязнения окружающей среды, государственная инспекция предприятий, осуществление системы штрафов и платежей за загрязнение среды); экономическое стимулирование природоохранной деятельности частного сектора (налоговые льготы, льготные кредиты); выполнение конкретных государственных природоохранных программ (строительство дорогостоящих очистных сооружений, охрана лесов и диких животных, прибрежных морских вод); организация и финансирование НИОКР; организация системы информационного обеспечения экологической политики, в том числе мониторинга окружающей среды; подготовка кадров.

Деятельность государственных органов но охране окружающей среды направлена на разработку стратегии национальной экологической политики, координацию экологических программ и планов на всех уровнях; привлечение частного капитала к реализации этих программ; обеспечение содействия местным природоохранным органам; организацию и координацию научно-исследовательских работ; разработку и контроль за соблюдением стандартов качества среды.

Предприятия-нарушители стандартов и нормативов подвергаются штрафным санкциям. В большинстве стран Запада практикуются также платежи за загрязнения, взыскиваемые с предприятий за сброс неочищенных стоков или выброс недостаточно очищенных загрязняющих веществ. За счет этих платежей обычно финансируется часть стоимости осуществляемых природоохранных программ. Установление платы за пользование всеми природными ресурсами создает экономические барьеры против загрязнений.

При этом экономический механизм отстраивается таким образом, чтобы деятельность предприятия по улучшению экологической обстановки отвечала интересам самой фирмы. Компаниям, перестраивающим технологию на экологически безопасной основе, возмещается часть затрат из государственных фондов. Освобождаются от части налогов фирмы, рецнркулирующпе свои отходы.

Регулирование состояния окружающей среды обычно осуществляется на нескольких уровнях. Так, в США центральные органы власти вырабатывают национальную экологическую политику, устанавливают стандарты качества среды, финансируют фундаментальные исследования. Власти штатов реализуют соб-

етвенные экологические программы, осуществляют планы мероприятий в соответствии с национальными стандартами, осуществляют контрольные функции.

Муниципальные и местные органы осуществляют контроль за деятельностью предприятий-загрязнителей, выдают разрешение на производство работ, связанным с причинением ущерба окружающей среде. И, наконец, частные фирмы проводят мероприятия по обеспечению соответствия технологии требованиям охр-аны окружающей среды, проводят прикладные исследования.

Все более важное место в экологической деятельности про. мышление развитых стран занимает проблема складирования твердых отходов. Применительно к горным предприятиям главное внимание уделяется рекультивации отвалов и хвостохрани-лищ, и изоляции их от водных объектов.

Законы, регламентирующие порядок проектирования горных предприятий, представляют гражданам право участвовать в планировании деятельности предприятия на всех стадиях проектирования. Разрешение на право ведения горных работ включают в себя десятки различных условий, относящихся к охране окружающей среды. Наиболее важные из них — очистка сточных вод и предотвращение выбросов в атмосферу, снижение уровня шума, а также выполнение общих комплексных показателей влияния производственной деятельности на окружающую среду.

Первостепенное внимание уделяется мониторингу окружающей среды, который имеет целыо контролировать выполнение природоохранных требований, своевременно реагировать па нарушение технологического процесса, приводящих к загрязнению окружающей среды, получать информацию для оценки применяемых методов работы и оборудования, и, наконец, защитить компанию от необоснованных претензий.

В данном разделе сформулированы -принципы разработки полезных ископаемых за рубежом. Из них важнейшие:

— разработка минеральных ресурсов п сохранение окружающей среды одинаково важны для человечества как сегодня, так и в будущем;

— наилучший пугь обеспечения учета всех факторов при решении проблемы состоит в комплексном подходе к задаче охраны окружающей среды. Утверждается, что при таком подходе горные работы далеко не всегда отрицательно влияют на окружающую среду, хотя и изменяют ее;

— окружающая среда является динамической системой, подверженной непрерывным изменениям, н ее охрана не обязательно должна сводиться к исключению всех возможных ее изменении;

—• экологические проблемы разрешаются тогда быстрее и

лучше, когда разработка месторождения ведется одним крупным предприятием, а не множеством мелких фирм.

Второй раздел второй главы диссертации посвящен методическим основам установления платы за загрязнения в условиях переходной экономики.

В условиях переходной экономики методические подходы к установлению платы за загрязнение должны соответствовать социально-экономической ситуации, с одной стороны, и тенденциям изменения макроэкономических показателей, с другой. Конкретно это выражается следующими требованиями:

во-первых, необходимо учитывать экономическое состояние предприятия, осуществляющего платежи, и его роль в социально-экономическом положении региона;

вонвторых, размер платежей должен быть достаточно строго обоснован с юридической точки зрения, с тем чтобы 'было возможно решать хозяйственные споры в судебном порядке.

в-третьих, размеры платежей должны меняться в зависимости как от типа и структуры загрязнений, так и от экологической ситуации на конкретной территории размещения предприятия.

Поэтому именно с этих позиций были проанализированы подходы к установлению размеров платежей, определению механизма их взимания и использования. При анализе рассматривались как стимулирующие, так и аккумулирующие функции платы за загрязнение.

При разработке процедур установления платы за загрязнение в России и других странах СНГ предусматривалась двоякая возможность оказания стимулирующего действия этих платежей — по размеру платы и по источнику ее изъятия. Однако, учитывая большую долю монополизированных предприятии, высокие темпы инфляции и низкие размеры платежей (фактические размеры платежей предприятий составляют в среднем не более 0,1.— 0,3 процентов от доходов предприятий), стимулирующая ф/нкцня платежей за загрязнение, то есть их роль поощрять предприятия к осуществлению ими природоохранных мероприятий, не может бьпь реализована.

Критерием для определения размера платы при ее аккумулирующей роли (то есть накопление и перераспределение средств для финансирования природоохранных мероприятии) является уровень затрат на мероприятия по охране окружающей среды и снижение негативного воздействия загрязнений. При этом величина указанных затрат зависит от одного из четырех подходов к их определению: оценке максимально-необходимых, минимально-эффективных, приоритетно-реализуемых и финансово-приемлемых затрат.

Особенное значение имеет сравнительно новый подход к

оценке минимально-эффективных затрат на природоохранные мероприятия, заключающийся в использовании универсального феноменологического закона, относящегося к теории эффективности процессов. Согласно данному подходу затраты на природоохранные мероприятия могут быть эффективными (с точки зрения эко-лого-экономической эффективности) только в том случае, если они превышают некий пороговый уровень. В противном случае, дополнительные затраты на охрану окружающей среды могут привести не к улучшению, а даже к ухудшению экологической обстановки па конкретной территории. Расчеты с использованием рассматриваемого критерия показывают, в частности, что уровень затрат на природоохранные мероприятия, имеющейся в Российской Федерации, ниже минимально-эффективного уровня, что ведет к дальнейшему ухудшению состояния окружающей среды, несмотря на падение производства. Например, удельные показатели загрязнения среды и потребления природных ресурсов на единицу выпускаемой продукции заметно растут.

Использование критерия приоритетно-реализуемых затрат определяет необходимость проведения оценок эколого-экономп-ческой эффективности планируемых мероприятий, а также необходимость разработки процедуры установления приоритетов, используя косвенные системные связи. При таком подходе все имеющиеся средства направляются на то мероприятие, которое дает максимальный экологический эффект при наибольшей вероятности осуществления мероприятия.

Предложенные подходы позволяют усовершенствовать действующие методики определения платы за загрязнение. В частности, автором предложено внести соответствующие изменения в формулы расчета платы за размещение отходов, применяемые в методике Мннэкобиоресурсов Республики Казахстан.

Определив сумму платежей, которую необходимо собрать с предприятий-загрязнителей, расположенных на данной территории, необходимо распределить платежную нагрузку, или, другими словами, определить, какое предприятие и сколько будет платить. Основополагающий принцип «загрязнитель платит» па практике трактуется весьма широко в зависимости от экологических условий, технических возможностей природоохранных служб и отраслевой специфики предприятий. Поэтому большой интерес представляет сравнительный анализ способов дифференциации платежей за загрязнение, данный в работе.

При разработке и осуществлении механизма взимания платежей за загрязнение окружающей природной среды следует выбирать такие критерии технологической дифференциации платежей, которые учитывают, прежде всего, возможность их сбора в полном объеме, минимизацию затрат на управление процессом

учета и сбора, а также количественный порог объемов выбросов, перечень загрязняющих веществ и оценку приоритетов, основанных на конкретной экологической ситуации территории.

Стимулирующую роль платежей за загрязнение возможно учитывать в пространственном (при дифференциации платежей по территории) и временном аспекте (повышая платежи с течением времени в случае отсутствия снижения техногенной нагрузки на среду).

Помимо дифференциации платежей за загрязнение большое методическое значение имеет форма их взимания (в виде налогов, сборов, платежей за использование природных ресурсов, тарифов за услуги и др.). Механизм взимания платежей должен максимально соответствовать приемлемости для экономики предприятий с точки зрения их системообразующей роли в экономике территории и возможности осуществления контроля за загрязнением со стороны природоохранных служб.

Появившаяся в последний год тенденция государственных органов управления включать платежи за загрязнение в бюджетную систему для уменьшения дефицита, бюджета свидетельствует о сближении этих платежей с функциями налогов, хотя расчет ставок по-прежнему увязан с количеством выбрасываемых в среду загрязнений, а не с процентами от экономических показателей. Это, естественно, ведет к необходимости финансировать природоохранные мероприятия из бюджетной системы, что равнозначно дальнейшему сокращению природоохранных затрат ввиду ухудшения экономической ситуации.

В этих условиях целесообразно, па наш взгляд, сократить общее количество взимаемых налогов (это снизит административные затраты на их контроль), а для компенсации ирпрэдоохран-ных затрат из бюджета использовать косвенные методы. Наиболее перспективным в этой связи представляется применение налогов на использование природных ресурсов, к которым относятся земельный налог, плата за право пользования ресурсами недр, лесные налоги н т. |п. Для этого величина налоговых сборов для предприятий-природопользователей. загрязняющих окружающую среду, увеличивается на сумму, соответствующую расчетной сумме платежей за загрязнение.

Например, на территориях с преобладанием горнодобывающей промышленности, характеризующихся большими площадями, запятыми под отвалы, хвостохранилища и другие отходы производства, наиболее эффективный путь воздействия на предприятия —повышение налога на землю, через который можно взимать и платежи за размещение отходов. Это обусловлено тем, что в переходный период экономически целесообразнее сосредоточить усилия па предотвращении дальнейшего ухудшения экологической И ^

обстановки. Что касается проблемы прошлого ущерба, возникшего в результате многолетнего накопления отходов па территории, то эта проблема требует значительных финансовых затрат, организовать которые будет возможно лишь по мере укрепления экономики государства.

Структура действующей налоговой системы сама по себе может оказывать воздействие на эффективность применения прямых платежей за загрязнение окружающей среды. Так в структуре преобладающей в странах СНГ налоговой системы доминирующая роль принадлежит налогам, относимым ко вновь созданной стоимости, что при господстве сырьевых секторов в экономике ведет к большим затратам на контроль сбора налогов и к низкой эффективности работы налоговой системы в целом. Следствием этого является невозможность повышения ставок платежей за загрязнение до необходимого уровня.

Анализ вненалоговых форм взимания платежей за загрязнения показывает необходимость существования экологических фондов как временных институтов на переходном этапе. Однако анализ динамики использования средств фондов показывает, что структура финансирования природоохранных мероприятий неадекватна структуре имеющихся экологических проблем, как в отраслевом, так и в территориальном разрезе, и скорее отражает возможности использования собранных средств в зависимости от их размеров.

Если игнорировать разницу между методами расчета нормативов и возможностями сбора платы за загрязнение различных сред, то можно принять допущение, что количество собираемых от различных видов платежей средств выражает степень значимости проблемы сбросов, выбросов или размещения отходов в данном регионе. В среднем по России доли средств от платы за загрязнение воды, воздуха и почвы составляют соответственно 32, 43 и 25 процентов. В регионах с преобладанием добывающей промышленности доля платежей за размещение отходов может подниматься в общей сумме до 64%, не опускаясь нигде ниже 20%. Однако доля общих затрат на природоохранные мероприятия, связанные с решением проблемы отходов, не поднимается выше 20%.

Отличительной особенностью первого этапа функционирования экофондов, характеризующегося небольшим количеством собираемых ими средств и несовершенством нормативно-правовой базы их деятельности (размер экофондов составлял менее 1 % от средств, выделяемых на охрану окружающей среды), является структура расходов, показанная на рисунке 1. Большая часть средств расходуется на научно-исследовательские работы, выбор

15

которых не всегда обусловлен реальными потребностями изучения экологических проблем территории.

I г 3 -Ч 5 . ПРИОРИТЕТЫ

Рисунок 1

Цифрами обозначены следующие приоритеты:

1 — расходы на улучшение экологического мониторинга;

2 —затраты на строительство природоохранных объектов и смену технологий (капитальные вложения);

3 — расходы на укрепление материально-технической базы органов экологического контроля;

4 — НИОКР;

5 — экологическое обучение и воспитание населения

Для более эффективного использования средств экологических фондов необходимо законодательно закрепить процедуры, позволяющие при обсуждении смет расходов средств привлекать независимых общественных экспертов. Укрупненная структура расходов средств фондов, соответствующая экологическим приоритетам на данной территории, должна быть закреплена в законодательных актах местных органов власти.

Последний раздел диссертации посвящен совершенствованию системы платежей за загрязнение окружающей среды на региональном уровне с учетом преобладания горно-добывающей промышленности, в частности, рассмотрена возможность прпмспеты матрицы «проблемы-последствия», стимулирование соблюдения сроков платежей и использование соглашений о выполнении природоохранных мероприятий, г

Рассмо'трён алгоритм принятия решения задачи получения экологического эффекта от использования тех средств, которые образуются за счет платежей. Задача сводится к поиску варианта управляющего воздействия с заданным уровнем затрат, который бы привел к позитивным экологическим изменениям, показанная на рисунке 2.

Рисунок 2. Схема действий по принятию решения по эффективному использованию средств.

Используя этот алгоритм Для решения задач по уменьшению заболеваемости населения, предотвращению загрязнения"продуктов питания, восстановлению природных экосистем, происходящих в результате воздействия отвалов пустых пород на окружающие территории, предложены следующие мероприятия по уровням принятия решений.

Уровни: 1.

4.

5.

Варианты решения:

противорадиационные мероприятия; закупка более «чистых» продуктов питания в других областях или за рубежом; улучшение снабжения населения лекарствами; устройство ветрозащитных лесополос;

уменьшение площадей отвалов; предотвращение раздувания материала; рекультивация отвалов; замена сельскохозяйственных культур; изменение технологии обработки продуктов питания;

выселение населения из опасных мест;

изменение технологии добычи ископаемых и складирования отходов;

изменение структуры землепользования в сельском хозяйстве;

изменение планировки населенных пунктоз; создание сети заповедных территорий;

сокращение объемов добычи полезных ископаемых;

консервация или закрытие добывающих предприятий;

перепрофилирование производства; поиск новых источников доходов на территории; изменение структуры расселения;

научные исследования и разработка альтернативных вариантов использования территории; изменение отраслевой структуры производства; изменение размещения производительных сил с учетом межрегиональных связей.

Ранжируя задачи по важности, оценивая затраты по каждому варианту решения и сравнивая их с контрольной суммой средств, образуемых от платежей за загрязнение, подбирается подходя щий вариант с учетом оценки минимально эффективных затрат

2

3

на каждое мероприятие, либо принимается решение о поиске дополнительных источников доходов.

Если дополнительных источников доходов при всех вариантах найти не удается, то решение передается на более высокий (федеральный или национальный) уровень управления, либо принимается решение об изменении стратегических приоритетов.

В условиях переходной экономики использования механизма взимания платы за загрязнение должен быть' тесно увязан с темпом инфляции и другими макроэкономическими характеристиками. В частности, это можно учитывать при установлении таких санкций, как пени за просрочку платежей.

Необходимо также комбинировать возможности административных и экономических методов управления, используя, в частности, варианты соглашений об уменьшении воздействия на окружающую среду, заключаемые между предприятиями и местными органами государственного управления.

Таким образом, анализ подходов к установлению платы за загрязнение окружающей среды позволил сформулировать новые критерии, предложить пути совершенствования системы платежей в условиях переходного периода.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Об определении размеров платежей за загрязнение среды. Труды республиканской конференции «Учение В, И. Вернадского и современная экологическая ситуация», Акмола—Боровое, 1993.

2. О внедрении экономического механизма природопользования в Акмолинской области. Труды республиканской конференции «О повышении роли природоохранных территорий, Домов природы и краеведческих музеев в экологическом просвещении и воспитании населения», Алматы, 1993.

3. Экологические проблемы Акмолинской области (соавтор Исенов Ш. А.). Труды республиканской конференции «Учение В. И. Вернадского и современная экологическая ситуация», Акмола — Боровое, 1993.

4. Экологическая обстановка в Целиноградской области (соавтор Исенов Ш. А.). Труды республиканской научно-практической конференции «Ландшафтно-экологические основы природо-тользования и прородоустройства», Целиноград, 1991.

5. Пути приобщения студентов к природоохранной деятель-тости (соавторы Лигай М. А., Ахматова В. М.). Труды конферен-цш АН Казахской ССР «Материалы первых Сейфуллинских пений», Целиноград, 1990.

АИПП «Жана-Арка», 1995 г. Заказ № 1941—100