Разработка проблем функционирования отрасли обращения с отходами производства и потребления в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Разработка проблем функционирования отрасли обращения с отходами производства и потребления в регионе"

На правах рукописи

005007305

Чепига Петр Николаевич

РАЗРАБОТКА ПРОБЛЕМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ

Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 2 Я Н В 2012

Гатчина-2011

005007305

Работа выполнена в Автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования Ленинградской области «Государственный институт экономики, финансов, права и технологий» (АОУВПОГИЭФПТ)

Научный руководитель-

доктор экономических наук Малинин Александр Маркович

Официальные оппоненты-

Ведущая организация

доктор экономических наук, профессор Кроливецкий Эдуард Николаевич

доктор экономических наук, профессор Любарская Мария Александровна

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Защита состоится « /¿Г» АУ* с-Л^сЯ- 20 года в

часов на заседании диссертационного совета Д 800.024.01 при Автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования Ленинградской области «Государственный институт экономики, финансов, права и технологий» по адресу: 188300 Ленинградская обл., г. Гатчина, ул. Рощинская, д.5.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования Ленинградской области «Государственный институт экономики, финансов, права и технологий» по адресу: 188300 Ленинградская обл., г. Гатчина, ул. Рощинская, д.5.

Автореферат разослан «-"/¿Г» ^¿¿-¿/ц^ 20 // г.

размещен в сети Интернет Министерство^ образования и науки Российской Федерации и на сайте АОУ ВПО ГИЭФПТ www.gief.ru.

о]к образован]

Ученый секретарь диссертационного совета

Д 800.024.01, к.э.н., доцент оС*. Л.А. Селиванова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства является одной из самых острых проблем для России. И, очевидно, что ее эффективное и успешное разрешение в ближайшие несколько лет не ожидается.

Одной из самых проблемных отраслей жилищно-коммунального хозяйства является сфера обращения с твердыми отходами. Проблема обращения с отходами производства и потребления в нашей стране продолжает оставаться одной из важнейших, как с точки зрения стабилизации и улучшения экологической ситуации, так и совершенствования социально-экономической политики.

Резкий рост потребления в последние десятилетия во всем мире привел к существенному увеличению объемов образования отходов производства и потребления.

Сложившаяся в большинстве крупных городов ситуация с образованием, транспортировкой, обезвреживанием и утилизацией отходов ведет к реальному возникновению необратимых процессов деградации природной среды и представляет реальную угрозу здоровью городского населения.

Для защиты окружающей природной среды, охраны воздушного бассейна и водных ресурсов, а также для утилизации содержащихся в отходах ценных веществ и компонентов в мировой и отечественной практике ведется разработка и широкое внедрение различных технологий, как захоронения, так и механизированного обезвреживания и переработки отходов.

Отсутствие эффективной стратегии управления сферой обращения с отходами производства и потребления не позволяет рационально использовать бюджетные средства. В России количество отходов, подлежащих захоронению, не снижается (для сравнения: в Европе запланировано к 2020 году полностью отказаться от полигонного захоронения отходов). Возникает и все более усиливается противоречие между городами (где образуется большая часть отходов) и пригородом (где отходы размещают). Идеальным решением проблемы отходов производства и потребления является их постепенное вовлечение в переработку и утилизацию. Учитывая состав и количество отходов, можно сказать, что они имеют большой ресурсный потенциал и являются своеобразным городским сырьем. По существу речь идет о создании новой отрасли промышленности. Однако на сегодня практически во всех регионах такая политика практически не осуществляется. Первоочередными задачами является совершенствование не только процессов утилизации отходов, но и их сбора, транспортировки, размещения. Сегодня в большинстве регионов России инфраструктура сферы обращения с отходами не отвечает современным требованиям.

В этой связи стоит задача совершенствования механизмов,

обеспечивающих эффективное управление сферой обращения с отходами производства и потребления.

Проблемам разработки и реализации различных подходов и методов управления сферой обращения с отходами производства и потребления посвящены работы отечественных и зарубежных авторов: З.И. Александровской, В.Н. и Н.Ф.Абрамовых, М.В. Беренгартена, И .Я. Блехцина, И.А. Васильевой, JI.C. Венцюлиса, В.Н. Виниченко, A.B. Гречко, Л.П. Грибановой, Г.В. Дваса, В.В. Девяткина, В.Ф. Денисова, A.C. Дяченко, В.Г. Корнеева, Э.Б. Крельмана, Э.Н. Кроливецкого, Ю.Л. Куркина, В.Г. Ларионова, А.Б. Лифшица, М.А. Любарской, A.M. Малинина, С. Матиссон, А.Н. Мирного, С.А. Рафикова, В.Е. Рохчина, В.М. Разумовского, Н.В. Русакова, В.А. Самойлова, В.Г. Сергеевой, В.Г. Систера, Л.С. Скворцова, Ю.И. Скорика, Б.М. Спасского, Т.М. Флоринской, В. Хогланда, B.C. Чекалина, О.М. Черп, Е.С. Шершнева, Т.В. Шибановой и других.

Тем не менее, несмотря на значительный объем исследований по вопросам управления сферой обращения с отходами производства и потребления, не все аспекты этой проблемы, имеющие первостепенное практическое значение, достаточно разработаны.

В исследованиях не уделено достаточно внимания возможности перераспределения полномочий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления, хотя совершенно очевидно, что существующая сегодня модель управления с переносом основных функций на муниципальное управление не является эффективной.

Также вне интересов исследователей остался важнейший вопрос регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

Практически не рассмотрена возможность использования моделей государственно-частного партнерства в сфере обращения с отходами производства и потребления, в то время как эти модели доказали свою эффективность во многих зарубежных странах.

Ориентация диссертационного исследования на восполнение этого пробела обусловливает актуальность темы и определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является развитие методических основ управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионах.

Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:

- выявить особенности и современные проблемы функционирования сферы обращения с отходами производства и потребления;

- оценить эффективность муниципализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления;

- оценить существующую систему разграничения полномочий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления и

разработать рекомендации по совершенствованию этой системы;

- доказать необходимость расширения степени участия субъектов РФ в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления;

- определить роль государственных и частных предприятий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления;

проанализировать перспективность использования моделей государственно-частного партнерства в процессах управления сферой обращения с отходами производства и потребления;

- разработать региональную модель управления сферой обращения с отходами производства и потребления;

- разработать механизмы внедрения вышеназванной модели в субъектах РФ;

продемонстрировать внедрение модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в Псковской области;

обосновать рекомендации, направленные на повышение эффективности управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионах.

Предметом исследования являются модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионе.

Объектом исследования является система управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики управления сферой обращения с отходами производства и потребления в территориальном разрезе, региональной экономики, государственно-частного партнерства, стратегического планирования, теории государственных и муниципальных финансов, методов системного и логического анализа.

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовая база Российской Федерации, справочные, статистические материалы, а также материалы по исследуемой проблематике, полученные соискателем самостоятельно.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в формировании теоретических и методических основ управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионе и разработке моделей управления данной сферой.

1. Обоснована необходимость и конкретизировано определение регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления и разработаны рекомендации по ее формированию.

2. Определены основные принципы регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

3. Разработана государственно-концессионная модель управления сферой обращения с отходами производства и потребления, предполагающая сочетание государственной централизации управления с привлечением частных инвестиций.

4. Предложен механизм внедрения государственно-концессионной модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в субъектах РФ.

Практическая ценность диссертационной работы определяется возможностью использования результатов и рекомендаций по управлению сферой обращения с отходами производства и потребления при принятии управленческих решений, в первую очередь, при разработке региональных целевых программ, а также при принятии решений по совершенствованию и корректировке социально-экономической политики субъектов РФ. Результаты исследования могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы регионального уровня.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образования при чтении курсов «Государственное и муниципальное управление», «Экономика природопользования», «Региональная экономика и управление», а также специальных учебных курсов, освещающих отдельные проблемы управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

Реализация работы. Результаты диссертационного исследования были использованы при разработке Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационной работы были представлены на межрегиональной конференции «Актуальные проблемы регионального развития» и на II Международной научно-практической конференции «Инновационные процессы в сфере сервиса: проблемы и перспективы».

Публикации. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 5 научных работ, из них - 2 статьи опубликованы в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ, общим объемом 2,6 (авторских 2,1).

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы.

Во введении раскрывается актуальность темы исследования, излагаются цель и задачи исследования, определен круг исследуемых вопросов, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы функционирования сферы обращения с отходами производства и потребления в РФ» рассмотрены основные проблемы в сфере обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации; проанализирован зарубежный опыт управления отходами: роль муниципальных органов власти; рассмотрены институционально-правовые основы управления сферой обращения с отходами производства и потребления в РФ.

Во второй главе «Разработка региональной модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления»

проанализированы основные проблемы муниципализации управления обращения с отходами производства и потребления; доказана необходимость регионализации данной сферы; разработаны основные подходы к созданию региональных унитарных предприятий в сфере обращения с отходами производства и потребления; рассмотрены концессионные соглашения в сфере обращения с отходами производства и потребления в регионе.

В третьей главе «Применение государственно-концессионной модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в субъекте РФ (на примере Псковской области)» дана общая характеристика проблем сферы обращения с отходами производства и потребления в Псковской области; разработан проект создания государственно-концессионной модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в Псковской области.

В заключении обобщаются сделанные в ходе исследования выводы и подводится итог проделанной работы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Сегодня можно говорить о муниципализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления, под которой понимается максимизация концентрации полномочий по текущему и оперативному управлению сферой обращения с отходами в руках местных властей. Т.е. муниципальные органы власти управляют всей совокупностью процессов обращения с отходами: сбором, вывозом и утилизацией. ФЗ «Об отходах» сделал их монополистами в данной сфере.

Традиционный способ организации обеспечения населения услугами по сбору, вывозу и утилизации твердых отходов состоит в учреждении муниципалитетом муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (МУП), наделении его соответствующим имуществом, установлении ему тарифов самим же муниципалитетом и контроля за его финансово-хозяйственной деятельностью.

Эта модель содержит следующие отрицательные стороны. Прежде всего, следует обратить внимание на совмещение муниципалитетами функций регулирования деятельности по оказанию услуг населению в рассматриваемой сфере и ее осуществления. Муниципалитеты обладают весьма значительными полномочиями по регулированию тарифов организаций комплекса обращения с отходами и одновременно они же являются фактически и операторами инфраструктуры, поскольку наделяют подотчетное им муниципальное унитарное предприятие имуществом и контролируют его деятельность.

В результате МУП, действуя фактически как подразделение администрации муниципального образования, не может быть заинтересовано в оптимизации расходов на содержание инфраструктуры и улучшении

качества предоставления услуг населению. Наиболее часто применяемый затратный метод регулирования тарифов провоцирует МУП наращивать затраты, используя их как критерий эффективности своей работы, не влияет на качество оказываемых таким предприятием услуг - будь то сбор, вывоз или утилизация.

Незаинтересованность муниципального унитарного предприятия как коммерческой организации в эффективности своей финансово-хозяйственной деятельности ведет к регулярным трансфертам из местного или регионального бюджета при сохранении темпа роста тарифов на услуги на уровне среднего в отрасли либо выше и при отсутствии качественных улучшений процесса обеспечения населения услугами в сфере обращения с отходами.

Также важной проблемой унитарных предприятий является неэффективное управление. Экономический риск как мощный фактор мотивации предпринимательской и управленческой деятельности в данном случае отсутствует. Кроме того, трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия. В соответствии с законодательством руководитель унитарного предприятия имеет широкий круг полномочий в отношении государственного имущества, включая самостоятельное управление финансовыми потоками и использование прибыли. При этом круг полномочий собственника ограничен определенными рамками.

Еще одной проблемой унитарных предприятий является отсутствие надлежащего контроля над ними, что позволяет руководству муниципального унитарного предприятия преследовать собственные интересы при проведении финансовой политики. Это ведет к таким негативным явлениям, как увод активов, декапитализация, неадекватная инвестиционная политика, что в свою очередь обусловливает низкую эффективность, тяжелое финансовое положение или даже банкротство предприятия. Серьезным недостатком управления унитарным предприятием является ориентация практически всех органов управления на административные методы воздействия.

Неосновные виды деятельности предприятия, как правило, остаются без внимания менеджмента и местной администрации. Относительная автономия, которой может пользоваться топ-менеджер предприятия при управлении неосновными видами деятельности, создает стимулы для роста, но в то же время ослабляет контроль собственника.

На многих унитарных предприятиях недостаток автономии руководителей и отсутствие стимулов, в свою очередь, привели к инертности управленцев - например к тому, что не удается погасить дебиторскую задолженность. На большинстве унитарных предприятий менеджеры сталкивались с проблемой внешних неплатежей.

Можно выделить следующие проблемы, спровоцированные во многом муниципализацией управления сферой обращения с отходами производства и потребления:

1. Непрерывное увеличение объемов образования отходов как в абсолютных, так и в удельных показателях, при отсутствии объективных норм их накопления и усложнении их состава.

2. Отсутствие реальных текущих и прогнозируемых данных об обращении отходов потребления и производства (количество; наименование и состав; класс опасности; источники образования; методы сбора, накопления, транспортирования и ликвидации; места переработки, обезвреживания и/или размещения), образующихся у населения, бюджетных и коммерческих организаций, учреждений и предприятий города.

3. Несовершенство и ограниченность материально-технической базы по сбору, хранению, транспортировке и ликвидации муниципальных отходов (мусорные контейнеры, контейнерные площадки, мусоровозы и т.п.).

4. Отсутствие организации селективного сбора и переработки (использования) ценных фракций (исключение составляют разве что черные и цветные металлы).

5. Ограниченность, а по большинству видов отходов отсутствие производственной базы обезвреживания опасных и переработки ценных видов муниципальных отходов.

6. Отсутствие оборудованных по современным природоохранным и санитарно-эпидемиологическим требованиям объектов для размещения отходов потребления и производства, включая высокоопасные виды отходов.

7. Отсутствие навыков экологической культуры у населения и работников муниципальных организаций, учреждений и предприятий в сфере обращения с отходами и санитарного содержания мест собственного проживания и/или хозяйственной деятельности.

8. Попадание части отходов потребления и производства от организаций, учреждений и предприятий в систему сбора и удаления ТБО от жилого сектора.

9. Захламление бытовыми и производственными отходами муниципальных и прилегающих к ним территорий, образование несанкционированных свалок.

10. Недостаточность финансирования и высокая стоимость услуг в сфере обращения с отходами потребления и производства.

Исходя из изложенного выше, можно утверждать, что муниципализация управления сферой обращения с отходами производства и потребления была проведена неэффективно.

Можно выделить несколько традиционных моделей, применение которых, по мнению исследователей, сможет повысить эффективность управления сферой обращения с отходами производства и потребления:

1. Финансовое оздоровление муниципальных унитарных предприятий на основе мягких бюджетных ограничений.

2. Демонополизация сферы обращения с отходами производства и потребления.

3. Использование моделей государственно-частного партнерства в сфере обращения с отходами производства и потребления.

4. Централизация управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

У всех вышеназванных моделей имеются недостатки. Так, финансовое оздоровление МУПов на сегодня вряд ли осуществимо, поскольку лишь единичные муниципальные образования являются недотационными. Кроме того, мягкие бюджетные ограничения будут способствовать развитию частных предприятий, созданных работниками муниципалитетов (сегодня уже существуют прецеденты).

Вторая модель, предполагающая замену МУПов большим количеством конкурирующих предприятий, представляется несколько утопической. Кроме того, функционирование однотипных предприятий может спровоцировать демпинг, что грозит снижением качества оказываемых населению услуг. Частые ликвидаций предприятий, отзывы лицензий - а это неизбежно при конкурентной организации - также будут вызывать неудобства для потребителей услуг, т.е. населения.

Система ГЧП может поставить в зависимость от крупных инвесторов функционирование всей сферы обращение с отходами. Кроме того, не все муниципалитеты готовы к участию в системе ГЧП.

Абсолютная централизация может негативно отразиться на качестве услуг.

По мнению автора, сегодня необходимо заменить муниципализацию управления сферой обращения с отходами производства и потребления регионализацией.

Под регионализацией управления сферой обращения с отходами производства и потребления понимается максимальное расширение полномочий субъектов РФ с целью повышения эффективности управления данной сферой с учетом территориальной специфики и региональных интересов.

К нормативно-правовым предпосылкам процесса регионализации можно отнести:

- ст.72 Конституции РФ, где говорится о том, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

- ст.65 ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой сказано, что Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- ст.6 ФЗ «Об отходах производства и потребления» относит к полномочиям органов власти субъектов РФ осуществление государственного

контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности.

Таким образом, оставляя за субъектами РФ только контрольные функции, законодательство практически полностью лишает их управленческих и распорядительных полномочий в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Несомненно, такая ситуация должна быть исправлена, поскольку, как уже было сказано выше, муниципальные органы власти с управлением сферой обращения с отходами производства и потребления не справляются.

Передача полномочий на региональный уровень будет способствовать созданию комплексной и эффективной системы управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

К числу других принципов регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления можно отнести:

- создание законодательных и правовых документов общей компетенции;

- прямое государственное владение и управление основными элементами инфраструктуры данной сферы;

- участие государства в ключевых инвестиционных, структурно-технологических программах путем полного или частичного их финансирования, предоставления экономических гарантий, льготных кредитов и других видов финансовой помощи частному сектору экономики;

- все технологии и мероприятия, включая мероприятия по сокращению количества отходов, их переработке, сжиганию, захоронению, должны разрабатываться в комплексе, дополняя друг друга;

- региональная система управления сферой обращения с отходами производства и потребления должна разрабатываться с учетом конкретных региональных проблем и решаться в основном за счет ресурсов субъекта РФ;

- комплексный поход к переработке отходов базируется на стратегическом адаптивном планировании;

- разработка и осуществление программ должны непрерывно сопровождаться мониторингом и оценкой результатов;

- участие всех групп населения в управлении.

Для каждого конкретного субъекта РФ необходим выбор определенной комбинации подходов, учитывающий региональный опыт и региональные ресурсы. Комплекс мероприятий по управлению отходами основывается на изучении потоков отходов, оценке вариантов их утилизации и включает осуществление как крупных, так и небольших, экспериментальных проектов, позволяющих собрать информацию и приобрести опыт.

В диссертации предложены меры по передаче следующих полномочий по управлению сферой обращения с отходами производства и потребления на уровень субъектов РФ:

- проведение в субъекте РФ региональной политики в области обращения с отходами;

- осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;

- установление региональных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами;

- организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами;

- обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;

- проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

- разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;

- осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- установление тарифов в области обращения с отходами.

Регионализация управления сферой обращения с отходами

производства и потребления не должна, однако, быть абсолютной.

Так, многие проекты являются слишком затратными для региональных бюджетов, поэтому осуществлять их необходимо с привлечением средств сторонних инвесторов.

Все вышеизложенное предполагает необходимость создания принципиально новой модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления, которая позволит повысить качество услуг, уменьшить нагрузку на бюджет и снизит угрозу зависимости функционирования данной сферы от монополистов.

В диссертации на основе анализа российского и зарубежного опыта предложена государственно-концессионная модель управления сферой обращения с отходами производства и потребления, предполагающая сочетание государственной централизации управления с привлечением частных инвестиций (рис. 1.).

Для построения модели необходима декомпозиция управления сферой обращения с отходами производства и потребления по функциональному признаку.

Управление сферой обрашехня с отощаих проююдства к потребления в субъекте РФ

1. 2.

рсхулсруждоос теоюлвпшжнй

(хШЖ блок

хсксулыацноэооЛс б лис

4.

1ЯЦК< блос

Фушцихимп блмос

- упрлжппт

- организация

- юхтрол!

- рыработха тарифен

- договорная деятельность

- сбор

. граксгоршровха • соршро ю

- ризмеценга кт д.

- рА2р4бсТХ4 КОрТЛАТКЮ!

- экологическое сотроюждисив

- кансуга ■ацнаюше услуги

- строгтгетстжо

- реконструкция • моде рнга ада*

функикк

Ул»лс«ю«кнш орган реоккашпА

Региональное унитарное лр «прняш РУП « Обр жцаме с отходами»

Чшшя хюкшры

)лраглвкхяк оргошюцкх

Рис. 1. Государственно-концессионная модель управления сферой обращения с отходами производства и потребления

Из этой схемы видно, что основными субъектами управления на основе предложенной модели являются:

- Специально уполномоченный региональный орган власти. Таким органом власти может стать Управление по обращению с отходами производства и потребления субъекта РФ при одном из комитетов (департаментов) субъекта РФ.

- Региональное унитарное предприятие (РУП) «Обращение с отходами», действующее на праве хозяйственного ведения. Такое предприятие создается в соответствии с ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Региональное унитарное предприятие по обращению с отходами (РУП «Обращение с отходами») должно быть создано с целью обеспечения функционирования единой комплексной системы управления отходами субъекта РФ.

РУП «Обращение с отходами» образуется в соответствии с Постановлением высшего должностного лица субъекта РФ.

Основными видами деятельности РУП «Обращение с отходами» являются сбор, транспортировка, размещение, оказание консультационных услуг и т.д. РУП «Обращение с отходами» должно иметь филиалы в муниципальных районах и городских округах субъекта РФ.

Источниками формирования финансовых ресурсов РУП «Обращение с

отходами» являются:

- средства юридических и физических лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы потребления, в качестве оплаты за транспортировку и размещение отходов потребления;

- средства населения, поступающие в качестве оплаты за транспортировку и размещение отходов;

- целевые средства регионального бюджета;

- средства от реализации мероприятий в сфере обращения с отходами (от эксплуатации объектов по переработке, сортировке, утилизации, захоронения отходов потребления и от переработки вторичных материальных ресурсов);

- средства от собственной хозяйственной деятельности РУП «Обращение с отходами» по обращению с отходами потребления;

- иные средства (в т.ч. средства банков, предприятий и организаций, участвующих в деятельности в сфере обращения с отходами потребления);

- средства частных инвесторов (концессионеров).

Для реализации крупных проектов, связанных с утилизацией отходов, таких как полигоны, мусороперерабатывающие предприятия, представляется перспективным использование моделей государственно-частного партнерства. Наиболее эффективной моделью в сфере обращения с отходами является концессия. Использование концессионных соглашений позволит реализовать в оптимальные сроки строительство, реконструкцию и модернизацию крупных объектов, при том, что по истечении срока соглашения объект будет передан в государственную собственность.

При реализации концессионного соглашения в регионе необходимо обратить особое внимание на следующие вопросы:

1. Объект передачи

Передаваться может уже имеющееся предприятие (объект) с целью его последующей реконструкции, модернизации и эксплуатации или земля под строительство нового предприятия (объекта). В сфере обращения с отходами такими предприятиями (объектами) могут быть полигоны, сортировочные станции, мусоросжигательные заводы, мусороперерабатывающие заводы.

2. Цена, которую концессионер готов заплатить за право эксплуатации предприятия (объекта), или объем государственных капиталовложений (субсидий)

Стоимость передачи предприятия (объекта) в концессию зависит от технического состояния объекта, размера вложений, которые необходимо предпринять концессионеру в будущем, размера устанавливаемого тарифа и нормы рентабельности, срока концессии и других факторов. В случае, если размер необходимых капиталовложений не может быть полностью окуплен концессионером в течение срока концессии, администрация региона может взять на себя обязательства по осуществлению части капиталовложений.

3. Плата, взимаемая концессионером за предоставление услуг

В международной практике предприятие-концессионер продает услуги по тарифу, состоящему из двух частей: фиксированная плата, которая за время срока концессии должна составить сумму, необходимую для возврата капитальных вложений, и плата за реально предоставленную услугу, рассчитываемая с учетом себестоимости и оговоренной в договоре нормы рентабельности. Основная задача заключается в том, чтобы обеспечить финансовую привлекательность вложений и в то же время защитить общественные интересы. В тех случаях, когда администрация региона видит свою роль главным образом в защите интересов потребителей, она может не взимать с концессионера дополнительной платы и предоставить контракт на основе предложения низшей цены, которая будет взиматься с потребителей. Но для предотвращения снижения качества услуг необходимо ввести минимальные стандарты качества предоставляемых услуг. Также должны быть оговорены условия пересмотра тарифов.

4. Срок концессии

Срок концессионного договора должен быть достаточен для возврата вложений концессионера и получения им прибыли. В международной практике продолжительность срока концессии обычно связывается с продолжительностью жизненного цикла основных активов.

Принятые в международной практике сроки концессионных договоров: платные дороги - 30 лет, электроэнергетика - 15 лет, гидроэнергетика - 30 лет, водоснабжение и водоотведение - 5-30 лет, переработка и удаление твердых отходов - 4 года.

5. Схема, по которой предприятие передается в концессию

Исходя из анализа существующей ситуации, оптимальной является

схема BOOT (Build, Own, Operate, Transfer -строительство - владение -эксплуатация/управление - передача). С одной стороны, такая схема предполагает длительное владение инвестором, что позволит ему максимизировать прибыль, но при этом государство после истечения срока концессии получает готовое, отвечающее современным требованиям предприятие в собственность.

6. Состав и периодичность предоставляемой концессионером отчетности

Возможные формы отчетности - годовые отчеты, технические отчеты, финансовые отчеты, отчет о прибылях и убытках, условия контроля со стороны местных органов власти.

7. Критерии, на основании которых оценивается работа концессионера

Оговариваются показатели, обязательные для выполнения концессионером, например, бесперебойность, качество предоставляемых услуг, поддержание определенного уровня технического состояния объекта и т.д. Также должен быть оговорен порядок досрочного прекращения договора концессии в случае невыполнения концессионером каких- либо условий.

8. Права и обязательства сторон по окончании срока действия контракта

Должны быть оговорены условия передачи предприятия после окончания срока договора. Например, по окончании срока концессии концессионер обязан вернуть органу власти безвозмездно и в нормальном рабочем состоянии все объекты инфраструктуры и оборудование, являющиеся неотъемлемыми частями имущественного комплекса. Объекты инфраструктуры и оборудование, развитие которых финансировалось концессионером, также должны быть возвращены региону, и, если они еще не амортизированы полностью, то концессионеру должна быть выплачена компенсация, размер которой устанавливается на договорной основе или в результате оценки с учетом, в частности, сумм амортизации.

9. Алгоритм заключения концессионного соглашения

Договор концессии должен осуществляться в следующем порядке:

- разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями субъекта РФ;

- финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры;

- заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием;

- контроль за исполнением договора со стороны государства;

- оценка реализации проекта;

- переход объекта инвестиций по истечении срока договора в государственную собственность.

Схема передачи регионального предприятия (объекта) в концессию представлена на рис. 2, где цифрами обозначены следующие связи между субъектами концессионных соглашений:

1. Договор предприятия (объекта) в концессию.

2. Предоставление гарантий перечисления доли региона в финансировании бюджетных средств.

3. Управление предприятием. Финансирование капитальных вложений.

4. Перечисление доли региона в капитальных вложениях.

5. Утверждение тарифов. Контроль.

6. Предоставление услуг.

7. Оплата услуг.

8. Возврат вложений и прибыль.

По мнению автора, реализация концессионного соглашения в сфере обращения с твердыми отходами в регионе имеет следующие преимущества:

1. Ограничение финансового участия регионов в осуществлении проектов.

2. Современное решение проблем утилизации отходов в регионе.

3. Создание конкурентной среды в сфере обращения с твердыми отходами. Несмотря на то, что в каждый определенный момент времени

существует только один поставщик данного вида услуг - концессионер, конкуренция возникает до подписания контракта, в результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, когда требуется его возобновление. В результате этого существует конкуренция за рынок, несмотря на то, что в течение срока договора конкуренция на рынке отсутствует.

4. Приток денежных средств в регион.

5. Концессионер затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.

6. Строительство или реконструкция объектов создает дополнительное количество рабочих мест в регионе.

7. После истечения срока договоров в собственность региона может перейти самое современное оборудование.

Рис. 2. Схема передачи регионального предприятия (объекта) в концессию

В диссертационном исследовании сделана попытка внедрения государственно-концессионной модели в Псковской области. Данный субъект выбран не случайно, поскольку сфера обращения с отходами производства и потребления в нем находится в кризисном состоянии: абсолютно не развита инфраструктура, имеется огромное количество несанкционированных свалок, полигоны бытовых отходов не отвечают санитарно-эпидемиологическим требованиям.

ВКЛАД АВТОРА В ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМЫ

В ходе диссертационного исследования были выявлены:

неэффективность муниципализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления;

необходимость регионализации путем изменения законодательства в сфере управления обращения с отходами производства и потребления.

В ходе проведенного исследования получены следующие результаты:

в области теории:

- проведена оценка существующей системы разграничения полномочий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления и разработаны рекомендации по совершенствованию этой системы;

доказана необходимость и конкретизировано определение регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления и разработаны рекомендации по ее формированию;

- определены основные принципы регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

в методической области:

- доказана необходимость расширения степени участия субъектов РФ в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления;

- разработана государственно-концессионная модель управления сферой обращения с отходами производства и потребления, предполагающая сочетание государственной централизации управления с привлечением частных инвестиций;

- предложен механизм внедрения государственно-концессионной модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в субъектах РФ.

в области практики:

- выявлены особенности и современные проблемы функционирования сферы обращения с отходами производства и потребления;

- определена роль государственных и частных предприятий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления;

- продемонстрировано внедрение модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в Псковской области;

предложены рекомендации, направленные на повышение эффективности управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионах.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Статьи в научных журналах, рекомендованных ВАК

1. Чепига П.Н. Совершенствование управления системой обращения с твердыми отходами в Российской Федерации // Проблемы современной экономики. - 2010. - № 4(36). - 0,5 п.л.

2. Чепига П.Н., Малинин A.M. Государственно-концессионная модель управления сферой обращения отходов производства и потребления в субъекте РФ (на примере Псковской области) // Вестник Российской академии естественных наук. Серия экономическая. - 2010. - Вып. 14. - № 2. - 0,7 п.л. (авт. - 0,5 п.л.).

Статьи и доклады, опубликованные в научных сборниках и журналах

3. Чепига П.Н., Васильев C.B. Рециклинг строительных отходов: отечественный и зарубежный опыт // Сборник трудов Межрегиональной конференции «Актуальные проблемы регионального развития». СПб.: Изд-во СПбГУСЭ, 2009. - 0,5 пл. (авт. 0,3 пл.).

4. Чепига П.Н. Основные проблемы муниципализации управления сферой обращения отходов производства и потребления // Инновационный подход к социально-экономическому развитию регионов: сборник научных трудов. - СПб.: Изд-во СПбГУСЭ, 2010. - 0,6 пл.

5. Чепига П.Н., Малинин А.М. Регионализация управления сферой обращения с отходами // Материалы II Международной научно-практической конференции «Инновационные процессы в сфере сервиса: проблемы и перспективы». - СПб.: Изд-во СПбГУСЭ, 2010. - 0,3 п.л. (авт. 0,2 пл.).

ЧЕПИГА ПЕТР НИКОЛАЕВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Подписано в печать 20.10.2011 г. Формат 60x84Vi6

Усл.печ.л. 1,25 Тираж 100 экз. Заказ 781

Издательство Государственного института экономики, финансов, права и технологий Лицензия ЛП № 000123 от 01.04.99 г. 188300 Ленинградская обл., г. Гатчина, ул. Рощинская, д. 5

Бесплатно

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Чепига, Петр Николаевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СФЕРЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ

1.1. Проблемы отходов производства и потребления в Российской Федерации

1.2. Зарубежный опыт управления отходами: роль муниципальных органов власти

1.3. Институционально-правовые основы управления сферой обращения с отходами производства и потребления в РФ

ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА РЕГИОНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ

2.1. Основные проблемы муниципализации управления обращения с отходами производства и потребления

2.2. Основные подходы к созданию региональных унитарных предприятий в сфере обращения с отходами производства и потребления

2.3. Концессионные соглашения в сфере обращения с отходами производства и потребления в регионе

ГЛАВА 3. ПРИМЕНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-КОНЦЕССИОННОЙ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РФ (НА ПРИМЕРЕ ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

3.1. Общая характеристика проблем сферы обращения с отходами производства и потребления в Псковской области

3.2. Проект создания государственно-концессионной модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в Псковской области 114 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 121 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Диссертация: введение по экономике, на тему "Разработка проблем функционирования отрасли обращения с отходами производства и потребления в регионе"

Актуальность темы исследования. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства является одной из самых острых проблем для России. И, очевидно, что ее эффективное и успешное разрешение в ближайшие несколько лет не ожидается.

Одной из самых болезненных отраслей жилищно-коммунального хозяйства является сфера обращения с отходами. Проблема обращения с отходами производства и потребления в нашей стране продолжает оставаться одной из важнейших, как с точки зрения стабилизации и улучшения экологической ситуации, так и совершенствования социально-экономической политики.

Резкий рост потребления в последние десятилетия во всем мире привел к существенному увеличению объемов образования отходов производства и потребления.

Сложившаяся в большинстве крупных городов ситуация с образованием, транспортировкой, обезвреживанием и утилизацией отходов ведет к реальному возникновению необратимых процессов деградации природной среды и представляет реальную угрозу здоровью городского населения.

Для защиты окружающей природной среды, охраны воздушного бассейна и водных ресурсов, а также для утилизации содержащихся в отходах ценных веществ и компонентов в мировой и отечественной практике ведется разработка и широкое внедрение различных технологий, как захоронения, так и механизированного обезвреживания и переработки отходов.

Отсутствие эффективной стратегии управления сферой обращения с отходами производства и потребления не позволяет рационально использовать бюджетные средства. В России количество отходов, подлежащих захоронению, не снижается (для сравнения: в Европе, запланировано к 2020 году, полностью отказаться от полигонного захоронения отходов). Возникает и все более усиливается противоречие между городами (где образуется большая часть отходов) и пригородом (где отходы размещают). Идеальным решением проблемы отходов производства и потребления является их постепенное вовлечение в переработку и утилизацию. Учитывая состав и количество отходов, можно сказать, что они имеют большой ресурсный потенциал и являются своеобразным городским сырьем. По существу речь идет о создании новой отрасли промышленности. Однако, на сегодняшний день практически во всех регионах такая политика слабо осуществима. Первоочередными задачами является совершенствование не только процессов утилизации отходов, но и их сбора, транспортировки, размещения. Сегодня в России инфраструктура сфера обращения с отходами находится практически в зачаточном состоянии и не отвечает современным требованиям.

В этой связи стоит задача совершенствования механизмов, обеспечивающих эффективное управление сферой обращения с отходами производства и потребления.

Проблемам разработки и реализации различных подходов и методов управления сферой обращения с отходами производства и потребления посвящены работы отечественных и зарубежных авторов: В.Н. и Н.Ф.Абрамовых, И.Я.Блехцина, Л.С.Венцюлиса, В.Н.Виниченко, А.В.Гречко, Л.П.Грибановой, Г.В.Дваса, В.Ф.Денисова, В.Г.Корнеева, Э.Б.Крельмана, П.Ю.Куркина, В.Г.Ларионова, А.Б.Лифшица, М.А.Любарской,

A.М.Малинина, А.Н.Мирного, С.А.Рафикова, В.Е.Рохчина,

B.М.Разумовского, Н.В.Русакова, В.А.Самойлова, В.Г.Систера, Л.С.Скворцова, Ю.И.Скорика, Б.М.Спасского, Т.М.Флоринской, В.С.Чекалина, О.М.Черп, Е.С.Шершнева и других.

Тем не менее, несмотря на значительный объем исследований по вопросам управления сферой обращения с отходами производства и потребления, не все аспекты этой проблемы, имеющие первостепенное практическое значение, достаточно разработаны.

В исследованиях не уделено достаточно внимания возможности перераспределения полномочий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления, хотя совершенно очевидно, что существующая сегодня модель управления с переносом основных функций на муниципальное управление не является эффективной.

Также вне интересов исследователей остался важнейший вопрос регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

Практически не рассмотрена возможность использования моделей государственно-частного партнерства в сфере обращения с отходами производства и потребления, в то время как эти модели доказали свою эффективность во многих зарубежных странах.

Ориентация диссертационного исследования на восполнение этого пробела обуславливает актуальность темы и определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является развитие методических основ управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионах.

Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:

- выявить особенности и современные проблемы функционирования сферы обращения с отходами производства и потребления;

- оценить эффективность муниципализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления;

- оценить существующую систему разграничения полномочий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления и разработать рекомендации по совершенствованию этой системы;

- доказать необходимость расширения степени участия субъектов РФ в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления;

- определить роль государственных и частных предприятий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления; проанализировать перспективность использования моделей государственно-частного партнерства в процессах управления сферой обращения с отходами производства и потребления;

- разработать региональную модель управления сферой обращения с отходами производства и потребления;

- разработать механизмы внедрения вышеназванной модели в субъектах РФ; продемонстрировать внедрение модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в Псковской области; обосновать рекомендации, направленные на повышение эффективности управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионах.

Предметом исследования являются модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионе.

Объектом исследования является система управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики управления сферой обращения с отходами производства и потребления в территориальном разрезе, региональной экономики, государственно-частного партнерства, стратегического планирования, теории государственных и муниципальных финансов, методов системного и логического анализа.

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовая база Российской Федерации, справочные, статистические материалы, а также материалы по исследуемой проблематике, полученные соискателем самостоятельно.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в формировании теоретических и методических основ управления сферой обращения с отходами производства и потребления в регионе и разработке моделей управления данной сферой.

1. Доказана необходимость и конкретизировано определение регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления и разработаны рекомендации по ее формированию.

2. Определены основные принципы регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

3. Разработана государственно-концессионная модель управления сферой обращения с отходами производства и потребления, предполагающая сочетания государственной централизации управления с привлечением частных инвестиций.

4. Предложен механизм внедрения государственно-концессионной модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в субъектах РФ.

Практическая ценность диссертационной работы определяется возможностью использования результатов и рекомендаций по управлению сферой обращения с отходами производства и потребления при принятии управленческих решений, в первую очередь, при разработке региональных целевых программ, а также при принятии решений по совершенствованию и корректировке социально-экономической политики субъектов РФ. Результаты исследования могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы регионального уровня.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образования при чтении курсов «государственное и муниципальное управление», «экономика природопользования», «региональная экономика и управление», а также специальных учебных курсов, освещающих отдельные проблемы управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

Реализация работы. Результаты диссертационного исследования были использованы при разработке Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года.

Научные положения, выносимые на защиту:

• Проведена оценка эффективности муниципализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления и доказана ее неэффективность.

• Проведена оценка существующей системы разграничения полномочий в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления и разработаны рекомендации по совершенствованию этой системы.

• Доказана необходимость расширения степени участия субъектов РФ в управлении сферой обращения с отходами производства и потребления.

• Доказана необходимость и конкретизировано определение регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления и разработаны рекомендации по ее формированию.

• Определены основные принципы регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления.

• Разработана государственно-концессионная модель управления сферой обращения с отходами производства и потребления, предполагающая сочетания государственной централизации управления с привлечением частных инвестиций.

• Предложен механизм внедрения государственно-концессионной модели управления сферой обращения с отходами производства и потребления в субъектах РФ.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационной работы были представлены на межрегиональной конференции «Актуальные проблемы регионального развития».

Публикации. Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 5 научных работах общим объемом 2,6 п.л. (авторских - 2,1 п.л.), в том числе, в 2 статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.