Развитие инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе"

На правах рукописи

Богатырева Лейла Магомет-Башировна

РАЗВИТИЕ ИНСТРУМЕНТОВ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ

08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

0055»¿ч '

Москва 2014

005553177

Работа выполнена на кафедре «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат экономических наук, доцент Маркина Елена Валентиновна

Полозков Михаил Геннадьевич,

доктор экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" заместитель заведующего отделением управления общественным сектором;

Ведущая организация:

Яндиев Магомет Исаевич,

кандидат экономических наук, доцент ФГБОУ ВПО "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова", доцент кафедры "Финансы и кредит".

ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет»

Защита состоится «17» сентября 2014г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 505.001.08 на базе ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: Ленинградский проспект, д.49, ауд. 406, Москва, ГСП-3, 125993.

С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечно-информационного комплекса ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: Ленинградский проспект, д.49, комн. 203, Москва, ГСП-3, 125993 и на официальном сайте ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»: http://www.fa.ru.

Автореферат разослан «30» июня 2014г.

Ученый секретарь ...

диссертационного совета Д 505.001.08, А! }

к.э.н., доцент !,Ы" // Смирнова Елена Евгеньевна

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Уровень социально-экономического развития Российской Федерации, достижение стратегических приоритетов развития Российской Федерации в целом и отдельно взятой территории во многом зависят от результативности проводимой бюджетной политики, от эффективности бюджетных расходов. О необходимости содействия социальному и экономическому развитию Российской Федерации, путем повышения эффективности и результативности расходов бюджета, в частности, посредством совершенствования финансового менеджмента в бюджетном процессе, на протяжении последних семи лет говорится в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Реализация данной задачи предполагает внедрение инструментов финансового менеджмента, применяемых на всех стадиях бюджетного процесса и обеспечивающих эффективное использование бюджетных средств. Начиная со второй половины двадцатого века, инструменты финансового менеджмента, активно используются в бюджетном процессе многих экономически развитых стран, таких как: США, Австралия, Канада, Швеция, Новая Зеландия, Великобритания и т.д. В последнее время в Российской Федерации также значительное внимание уделяется совершенствованию бюджетного процесса, повышению эффективности использования бюджетных ресурсов, свидетельством чему является проведение в Российской Федерации масштабной бюджетной реформы. В процессе бюджетной реформы были внесены значительные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, введены новые инструменты, такие как: долгосрочные и ведомственные целевые программы; федеральные целевые программы; государственные и муниципальные задания; доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и т.д. Введена практика среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Все преобразования, внесенные в бюджетный процесс в ходе бюджетной реформы, в теории содействуют повышению качества финансового менеджмента в бюджетном процессе, но их практическое применение во многом носит формальный характер. Основной причиной формальности проведенных преобразований являются чрезмерно высокие темпы проведения бюджетной реформы, которые не способствовали полноценному внедрению нововведений в бюджетный процесс. Для дальнейшего развития финансового менеджмента в бюджетном процессе необходимо совершенствовать инструменты,

разработанные за годы реформ, и внедрять в бюджетный процесс новые эффективные инструменты на основе анализа лучшей практики корпоративного финансового менеджмента.

Степень разработанности проблемы. Проблема осуществления финансового менеджмента в бюджетном процессе является новым научным направлением в отечественных исследованиях. Среди отечественных ученых и практиков, занимающихся данной проблематикой, следует отметить М.Ю. Гараджа, A.M. Лаврова, В.В. Климанова, Ю.В. Мефодьеву, Л.И. Пронину, В.В. Сидоренко, А.Г. Силуанова, Е. А. Степанову, С.С. Бычкова, В.А.Шишова, М.К. Панова, C.B. Подобряева,

A.М.Балтину, И.В.Баранову, М.В. Васильеву, Н.В. Фадейкину, Г.А. Фадейкина,

B.В. Ковалева. Среди зарубежных ученных занимающихся данной проблематикой, следует отметить Г. Аллисона, Ю.Бригхэма, Дж. Хьюстона, Г. Хатри, Л.Гаспенски, Ф. Тейлора, П. Друкера, Дж.Матзера, П. Эразмуза, С. Виссера, Д.Шафритца, А. Хайда и др.

Анализ работ указанных авторов показал, что на сегодняшний день в отечественной и зарубежной экономической литературе вопрос внедрения в бюджетный процесс инструментов финансового менеджмента недостаточно раскрыт. Исследование этой проблемы носит фрагментарный характер. В публикациях, как правило, рассматриваются либо вопросы управления бюджетами, либо вопросы бюджетирования, ориентированного на результат, мониторинга качества финансового менеджмента и т.д. Нет комплексного подхода к изучению проблемы. Требует совершенствования понятийный аппарат и методология финансового менеджмента в бюджетном процессе. Актуальными являются задачи по выработке рекомендаций, способствующих внедрению в большей мере в бюджетный процесс инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе.

Необходимость комплексного изучения финансового менеджмента в бюджетном процессе и совершенствования его методологии обусловила постановку цели исследования и определила его задачи.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка комплекса теоретико-методических положений и практических рекомендаций по развитию инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе на федеральном уровне.

Реализация поставленной цели обусловила решение в ходе исследования следующих основных задач:

- выявление специфики финансового менеджмента в бюджетном процессе и определение основных принципов его формирования;

- анализ действующих инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе;

- определение направлений развития инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе;

- выработка направлений совершенствования оценки качества финансового менеджмента;

- разработка обновленного инструментария финансового менеджмента в бюджетном процессе.

Объектом исследования является финансовый менеджмент в бюджетном процессе.

Предметом исследования являются содержание и направления развития инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе на федеральном уровне.

Методологические и теоретические основы исследования. Методология диссертационной работы построена на основных методах научного познания: эмпирического исследования (сбор, сравнение и изучение данных), статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, а также принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, экспертный и сравнительный анализ.

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные основам корпоративного и государственного финансового менеджмента. В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие организацию бюджетного процесса, управление бюджетами публично-правовых образований, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.

Информационно-статистическую базу диссертации составили данные Федерального казначейства, материалы Министерства финансов Российской

Федерации, Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития Российской Федерации.

Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2.8 Паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).

Научная новизна исследования заключается в разработке комплекса теоретических и методических положений, направленного на развитие финансового менеджмента в бюджетном процессе.

1. Дано определение финансового менеджмента в бюджетном процессе как составной части системы управления государственными финансами, устанавливающей порядок формирования и расходования бюджетных средств в процессе планирования и исполнения бюджета, предполагающей проведение систематического контроля выполнения принятых решений, учет бюджетных рисков и анализ достижения запланированных результатов (С. 22).

2. Определен перечень основных принципов финансового менеджмента в бюджетном процессе, определяющих направления построения и функционирования его системы, а именно принципы: непрерывности; адаптивности (динамизма); комплексности; вариантности; стратегической ориентированности; экономической эффективности; социальной направленности; направленности на достижение запланированных результатов (С. 30-32).

3. Обоснованы рекомендации по совершенствованию действующих инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе, в частности, доказана необходимость развития в бюджетном процессе таких инструментов, как: внутренний контроль, осуществляемый органами государственной власти и государственными учреждениями; оценка бюджетного риска; оценка эффективности бюджетных расходов (С. 50-68).

4. Уточнен подход к определению понятия эффективности использования бюджетных средств, в части ориентации при использовании бюджетных средств не на минимизацию затрат, а максимизацию полезного эффекта. Предложена методика оценки эффективности бюджетных расходов, основанная на разграничении критериев и показателей социальной эффективности и критериев и показателей экономической эффективности (С. 84-91).

5. Разработана система оценки бюджетного риска с учетом его подразделения на: 1) риск принятия управленческого решения; 2) риск в ходе осуществления бюджетного процесса. Обоснована возможность применения методов, используемых в

корпоративном финансовом менеджменте, при оценке риска принятия управленческого решения (С. 95-105).

6. Сформирован алгоритм реализации системы внутреннего контроля органов государственной власти и государственных учреждений. Предложена методика экспресс-оценки эффективности системы внутреннего контроля, в основу которой положено разграничение оценки по стадиям проведения контроля в соответствии со значением показателя эффективности на каждой стадии (С. 109-117).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методические основы финансового менеджмента в бюджетном процессе.

Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические модели, практические рекомендации, методики, алгоритмы, предложения по внесению изменений в правовые акты направлены на совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации путем развития инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе и могут быть использованы федеральными органами государственной власти и государственными учреждениями при совершенствовании организационно-правовых основ и процедур финансового менеджмента в бюджетном процессе.

Наиболее значимыми авторскими разработками являются:

- методика оценки эффективности бюджетных расходов по направлениям расходования, в разрезе разделов классификации расходов;

- методика оценки бюджетного риска в ходе осуществления бюджетного процесса;

- матричная экспресс-оценка эффективности системы внутреннего контроля, в соответствии со значением показателя эффективности на каждой стадии контроля.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на VI заочной Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы развития экономики в условиях модернизации» (г. Саратов, ФГОБУВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет», май 2012 г.); на I Международной заочной научно-практической конференции «Казанская наука»

(г. Казань, ФГОБУВПО «Казанский национальный исследовательский технологический университет», март 2012г.)

Результаты исследования используются в практической деятельности планово-экономического отдела Министерства образования и науки Республики Ингушетия, в частности, используются методика оценки эффективности бюджетных расходов, на основе разграничения показателей экономической эффективности и показателей социальной эффективности; алгоритм реализации и методика экспресс-оценки эффективности системы внутреннего контроля. Внедрение в практическую деятельность Министерства образования и науки Республики Ингушетия указанных методик позволяет существенно улучшить качество финансового менеджмента, проводимого Министерством образования и науки Республики Ингушетия.

Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин «Государственные и муниципальные финансы» и «Бюджетная система Российской Федерации».

Публикации. По теме диссертации опубликовано шесть работ общим объемом 2,6 п.л. (весь объем авторский), в том числе три статьи авторским объемом 1,5 п.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России.

Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 130 источников и 5 приложений. Основной текст диссертации изложен на 157 листах, содержит 17 таблиц и 8 рисунков.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации рассмотрены следующие группы проблем:

Первая группа проблем связана с раскрытием специфики финансового менеджмента в бюджетном процессе. Раскрытие специфики финансового менеджмента в бюджетном процессе невозможно без непосредственного определения понятия «финансовый менеджмент в бюджетном процессе», которое в современной литературе является дискуссионным, и в диссертации определено как составная часть системы

управления государственными финансами, устанавливающая порядок формирования и расходования бюджетных средств в процессе планирования и исполнения бюджета, на основе принципа максимально эффективного использования бюджетных средств, предполагающая проведение систематического контроля выполнения принятых решений, учет бюджетных рисков и анализ достижения запланированных результатов. Объектом финансового менеджмента в бюджетном процессе выступает бюджетный процесс, а именно: процедуры составления проекта бюджета, исполнения бюджета, система бюджетного учета, отчетности и контроля. Субъектом управления должны выступать как финансовые органы и органы государственного (муниципального) финансового контроля, так и главные распорядители (главные администраторы), распорядители и получатели бюджетных средств.

В целях повышения эффективности управления бюджетными средствами в основе построения системы финансового менеджмента в бюджетном процессе, определения его основных инструментов и принципов организации должны лежать подходы, используемые в корпоративном финансовом менеджменте. Возможность использования инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе обусловлена тем, что государство в настоящее время является полноценным участником рыночных отношений, производящим и предоставляющим государственные (муниципальные) услуги в ходе выполнения своих функций. Под инструментами финансового менеджмента в бюджетном процессе мы понимаем средства воздействия на объект финансового менеджмента в бюджетном процессе для реализации его основной цели: использование с максимальной отдачей бюджетных ресурсов для обеспечения социальных гарантий и поддержания финансовой устойчивости бюджетной системы страны.

Бюджетная реформа, проведенная в Российской Федерации, привела к внедрению в бюджетный процесс следующих инструментов финансового менеджмента: бюджетирование, ориентированное на результат, среднесрочное бюджетное планирование, реестр расходных обязательств, обоснование бюджетных ассигнований, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, государственное (муниципальное) задание, ведомственные целевые программы, мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами (главными распорядителями) средств

федерального бюджета1. Данные инструменты способствуют достижению цели финансового менеджмента в бюджетном процессе, повышению эффективности использования бюджетных ресурсов. Для успешной работы всех вышеперечисленных инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе необходимо обеспечить построение системы финансового менеджмента в бюджетном процессе на принципах, способствующих ее эффективной организации. Учитывая опыт, накопленный в построении системы корпоративного финансового менеджмента, особенности бюджетного процесса на современном этапе и необходимость его качественного реформирования, в диссертации предложены следующие основные принципы построения системы финансового менеджмента в бюджетном процессе.

1. Непрерывность - определяющая постоянное непрерывное осуществление финансового менеджмента в бюджетном процессе.

2. Адаптивность (динамизм) - постоянный учет изменений факторов внешней среды и своевременное внесение коррективов в систему.

3. Комплексность - все решения в области формирования и использования бюджетных ресурсов и организации бюджетного процесса взаимосвязаны и оказывают прямое воздействие на достижение запланированных результатов.

4. Вариантность - реализация данного принципа предполагает, что в процессе подготовки каждого решения в сфере формирования и использования бюджетных ресурсов и организации бюджетного процесса, необходимо учитывать альтернативные варианты при принятии решений. В случае наличия альтернативных вариантов выбор должен быть сделан в пользу тех решений, который максимально соответствуют задачам проводимой бюджетной политики.

5. Стратегическая ориентированность - отклонение тех вариантов управленческих решений, которые могут вступить в противоречие со стратегическими направлениями бюджетной политики государства, каким бы эффективным ни казалось принятие данных решений.

6. Экономическая эффективность - достижение наилучшего результата использования бюджетных средств.

' Инструменты рассматриваются с позиции их воздействия на объект финансового менеджмента в бюджетном процессе, вне зависимости от того, представляют они собой процесс или документ.

7. Социальная направленность - максимальная ориентация на социальные потребности граждан в процессе принятия решений.

8. Направленность на достижение запланированных результатов - ориентация в процессе реализации принятых управленческих решений не только на соответствие установленным общим целям, но и на достижение конкретных результатов.

Сформулированные нами принципы представляют собой основные положения, определяющие направления построения и функционирования системы финансового менеджмента в бюджетном процессе. От полноты их реализации зависит степень эффективности организации системы финансового менеджмента в бюджетном процессе.

Вторая группа проблем связана с проведением анализа и выработкой направлений совершенствования методических основ финансового менеджмента в бюджетном процессе. Анализ инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе, привнесенных в бюджетный процесс за годы бюджетной реформы, показал, что на сегодняшний день качество финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами (главными распорядителями) средств федерального бюджета и сама система его оценки не удовлетворительны, свидетельством этому является итоговая оценка качества финансового менеджмента за 2013 год, которая составила 60,3 балла по 100-балльной шкале (61,7 - 2012, 55,6 -2011 год, 43,7 - 2010 год, 47,7 - 2009 год)2. Низкий уровень качества финансового менеджмента (хотя и прослеживается незначительная положительная динамика по сравнению с предыдущими годами) объясняется низким качеством организации бюджетного процесса, и, как следствие, низким качеством исполнения бюджета, недостаточным использованием инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе. В дальнейшем совершенствовании нуждаются такие инструменты финансового менеджмента, как:

- бюджетирование, ориентированное на результат, в части выработки оптимальных подходов к выбору показателей результативности;

- среднесрочное бюджетное планирование, в части разработки и принятия на федеральном уровне нормативного правового акта, определяющего порядок и методику стратегического прогнозирования в Российской Федерации, а также внедрения практики

2 Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http// minfin.ru/ru/reforms/budget/qualmon/

проведения мониторинга степени отклонения прогнозных показателей от фактически достигнутых и анализа причин возникновения этих отклонений;

- реестр расходных обязательств Российской Федерации в части уточнения сроков составления реестра, так как действующие сроки его составления препятствуют внедрению его в достаточной степени в бюджетный процесс, и это является причиной выполнения им не в полной мере возложенной на него функции;

- доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования в части детализации характеристики действующих целевых программ относительно сведений об основных мероприятиях бюджетных целевых программ, что повысит полноту оценки достигнутых результатов, и принятия на федеральном уровне нормативного правового акта, регламентирующего общие требования к порядку составления и представления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях их деятельности;

- государственное (муниципальное) задание в части совершенствования нормативной базы по расчету нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), выработки единого подхода к определению терминов «услуга», «работа», «функция» и формированию методических рекомендаций по организации работы с государственными заданиями (включая модельные акты для главных распорядителей средств федерального бюджета);

- ведомственные целевые программы в части упрощения процедуры согласования и утверждения ведомственных целевых программ, для чего целесообразно возложить их утверждение на федеральные органы исполнительной власти или организации, являющиеся главными распорядителями средств федерального бюджета без необходимости получения положительных заключений по результатам экспертизы Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, но только в части действующих обязательств, сохраняя прежний порядок по принимаемым обязательствам.

Такой инструмент финансового менеджмента в бюджетном процессе, как мониторинг качества финансового менеджмента, также нуждается в совершенствовании. Система оценки качества финансового менеджмента,

осуществляемого главными администраторами (главными распорядителями) средств федерального бюджета, на сегодняшний день не выявляет факторы, влияющие на качество финансового менеджмента, а только отражает его состояние. Для решения этой проблемы необходимо проводить мониторинг системы внутреннего контроля внутри ведомства. Эффективная организация системы внутреннего контроля позволит не только осуществлять контроль за использованием и администрированием бюджетных средств, но и проводить подготовку рекомендаций, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств и качества их администрирования. Также для дальнейшего развития данного инструмента рекомендуется: 1) уточнить показатели и значения присвоенных удельных весов показателей качества финансового менеджмента, проводимого главными администраторами (главными распорядителями) средств федерального бюджета, в общей системе оценки; 2) организовать внутри каждого главного администратора (главного распорядителя) средств федерального бюджета подразделения, ответственные за качество финансового менеджмента, проводимого внутри главного администратора (главного распорядителя) средств федерального бюджета, основанного на сформулированных выше принципах, и максимально приближенного к системе корпоративного финансового менеджмента; 3) закрепить систему мер ответственности за ненадлежащее качество финансового менеджмента, проводимого главными администраторами (главными распорядителями) средств федерального бюджета.

Третья группа проблем связана с выработкой направлений развития финансового менеджмента в бюджетном процессе, а именно с: 1) разработкой методики определения эффективности бюджетных расходов, 2) разработкой методики оценки бюджетного риска, 3) разработкой методики экспресс-оценки системы внутреннего контроля.

В основу предложенной в диссертации методики определения эффективности бюджетных расходов по направлениям расходования, заложено разграничение критериев и показателей социальной эффективности, а также критериев и показателей экономической эффективности. Оценка эффективности бюджетных расходов, должна проводиться на всех этапах бюджетного процесса. Под социальной эффективностью понимается достижение определенного качественного, общественно значимого результата на единицу затрат, то есть рассматриваются конечные (качественные) результаты бюджетных расходов. Под экономической эффективностью понимается

достижение определенного количественного результата на единицу затрат, то есть рассматриваются непосредственные (количественные) результаты бюджетных расходов. Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов включает в себе две группы показателей в соответствии с таблицей 1. Таблица 1 - Группы показателей эффективности бюджетных расходов

Группа Наименование Содержание Вес группы

Группа А Показатели социальной эффективности Показатели средней продолжительности жизни, рождаемости, образованности, смертности, заболеваемости, удовлетворенность населения качеством бюджетных услуг 0,6

Группа Б Показатели экономической эффективности Объем предоставленных услуг, затраты на оказание услуг, удельный вес расходов на оплату определенных видов бюджетных услуг, отдельные показатели использования финансовых средств и т.д. 0,4

Источник: Составлено автором.

Основным общим критерием оценки показателей социальной и экономической эффективности является степень соответствия достигнутых результатов их плановым значениям. Отклонение достигнутых значений от плановых рассчитывается по формуле (1):

О = ((Зп - 3ф)/3п) * 100%, (1)

где О - отклонение достигнутых значений показателя от плановых, Зп - плановое (целевое) значение показателя; Зф - фактически достигнутое значение показателя.

Расчетному значению отклонения присваиваются баллы по шкале в соответствии с таблицей 2.

Таблица 2 - Расчетное значение отклонения достигнутого значения показателя от

планового

Отклонение Количество баллов Отклонение Количество баллов

(со знаком «+») (со знаком «-»)

1-10% 2 0-10% 1

11-20% 3 11-20% 0

21-30% 4 21-30% -1

31% и выше 5 31% и выше -2

Источник: Составлено автором на основе экспертного обследования.

В случае если отклонение достигнутых значений от плановых соответствует крайним позициям (+21-100%; -30-100%), необходимо отнестись к этому с настороженностью и осуществить детальную проверку, так как это свидетельствует либо о крайне низком уровне бюджетного планирования, либо о воздействии неучтенных внешних или внутренних факторов.

Каждому показателю в группе присваивается удельный вес в группе (диапазон 1100%). Раздельно по каждой группе показателей рассчитывается интегральный показатель оценки эффективности по формулам (2,3): п

ЭА= X Об *ВА, (2)

с-1

где ЭА - значение интегрального показателя оценки эффективности для группы А; Об -оценка отклонения фактического значения показателя от планового в баллах; ВА - вес группы А. п

ЭБ= X Об *Вб, (3)

с-1,

где ЭБ - значение интегрального показателя оценки эффективности для группы Б; Об -оценка отклонения фактического значения показателя от планового в баллах; Вб - вес группы Б.

Общий интегральный показатель (Эр) по конкретному разделу классификации расходов определяется по формуле (4):

Эр= ЭА*0,6 + ЭБ*0,4, (4)

где ЭБ - значение интегрального показателя оценки эффективности для группы Б; ЭА -значение интегрального показателя оценки эффективности для группы А; 0,6 - вес ЭА в оценке; 0,4- вес ЭБ в оценке.

Для измерения общей эффективности бюджетных расходов, необходимо присвоить удельный вес каждому разделу классификации расходов (диапазон 1-100%).

Удельный вес присваивается в соответствии с направлениями бюджетной политики на очередной финансовый год, приоритетными направлениями бюджетных расходов. С изменением политики в расходовании бюджетных средств удельный вес показателей корректируется.

Общая эффективность бюджетных расходов (Э) оценивается по формуле (5): п

Э= £ Бэ * Врк, (5)

с-1

где Бэ — балл эффективности по ¡-му разделу классификации расходов, Врк - удельный вес по ¡-му разделу классификации расходов.

Балл эффективности по каждому разделу классификации расходов присваивается по шкале в соответствии с таблицей 3.

Таблица 3 - Шкала значений интегрального показателя эффективности бюджетных расходов

Интервалы расчетных значений интегрального показателя, в % от максимального значения Качественная оценка эффективности Количество баллов

0-20% Катастрофический уровень эффективности 0,1

20-40% Критический уровень эффективности 0,2

40-60% Низкий уровень эффективности 0,4

60-70% Удовлетворительный уровень эффективности 0,65

70-90% Средний уровень эффективности 0,8

90% и выше Высокий уровень эффективности 1

Источник: Составлено автором на основе экспертного обследования.

С помощью предложенной методики можно получить общее заключение о состоянии эффективности бюджетных расходов по направлениям их расходования.

Признание вероятностного характера бюджетного процесса обуславливает необходимость рассмотрения и измерения категории бюджетного риска. Мы придерживаемся мнения, что риск является следствием неопределенности, возникающей в ходе бюджетного процесса, и может быть количественно измерен. Под неопределенностью понимаем вероятность того, что: 1) ожидаемые результаты от

принятого решения не будут достигнуты или будут достигнуты частично; 2) ожидаемый результат от принятого решения будет достигнут, но без сохранения заданных условий, что приведет к дополнительным потерям; 3) решение не будет реализовано или будет реализовано частично.

По факторам возникновения бюджетные риски подразделяются на: риск принятия управленческого решения; риск в ходе осуществления бюджетного процесса.

В диссертации предложено оценку риска, возникающего при принятии управленческого решения, как любого (положительного или отрицательного) отклонения планируемых параметров от математических ожиданий, осуществлять при помощи методов, используемых в сфере корпоративных финансов, с использованием показателей дисперсии и среднеквадратического отклонения, методов вероятностного подхода, построения «дерева решений», предполагающих прогнозирование возможных исходов и присвоение им вероятностей, анализ чувствительности и т.д.

Риск в ходе осуществления бюджетного процесса, рассматривается нами как следствие неопределенности, возникающей в ходе бюджетного процесса. Анализ данного риска должен проводиться ежеквартально, в динамике и основываться на единых принципах его проведения. Под оценкой риска понимается определение величины отклонения фактических значений показателей от оптимальных. Под факторами риска - причины возникновения возможных потерь вследствие реализации риска.

Непосредственное влияние на величину риска в ходе осуществления бюджетного процесса оказывает качество финансового менеджмента, проводимого главными администраторами бюджетных средств, так как именно от него, зависит эффективность бюджетного процесса. Система оценки, основанная на данных, полученных в ходе оценки качества финансового менеджмента, проводимой в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации №34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета» от 13 апреля 2009 года, является крайне удобной, так как не требует дополнительных, громоздких процедур оценки, позволяет оперативно и без особых затрат осуществлять мониторинг бюджетных рисков. Недостатки системы мониторинга качества финансового менеджмента, проводимого главными администраторами (главными распорядителями) средств

федерального бюджета, в части соотношения удельных весов показателей внутри группы показателей качества финансового менеджмента в общей системе оценки, никак не влияют на качество и достоверность оценки риска в ходе осуществления бюджетного процесса. Поскольку в оценке учитываются только значения, полученные по каждому показателю, и не учитывается значение интегральной оценки качества финансового менеджмента, расчет которой производится с применением значений удельных весов показателей. Группы факторов риска, соответствующие показателям оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, и их удельные веса приведены в таблице 4.

Таблица 4 - Группы факторов риска и их удельный вес в системе оценки

Группа факторов риска (Щ) Наименование показателя/ фактор риска(П) Вес группы факторов риска в общей интегральной оценке (в %) Вес фактора в группе (в %)(РУО

1 .Среднесрочное финансовое планирование 20

1.1. Регулирование и внедрение главным распорядителем средств федерального бюджета процедур среднесрочного финансового планирования 40

1.2. Качество планирования расходов: доля суммы изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета 45

1.3. Своевременность представления главными распорядителями средств федерального бюджета документов в Министерство финансов РФ при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ 15

2. Исполнение бюджета в части расходов 25

2.1. Полнота и своевременность принятия и исполнения бюджетных обязательств

2.2. Отклонение от кассового плана по расходам федерального бюджета 20

2.3. Качество управления средствами федерального бюджета в части межбюджетных субсидий, субвенций, субсидий и инвестиций юридическим лицам 10

Группа факторов риска (Ш) Наименование показателя/ фактор риска(П) Вес группы факторов риска в общей интегральной оценке (в %) (ЯУО Вес фактора в группе (в %)(РУ1)

2.4. Эффективность управления кредиторской задолженностью по расчетам с поставщиками и подрядчиками 7

2.5. Не соответствие расчетио-платежных документов, представленных в органы Федерального казначейства, требованиям бюджетного законодательства 15

2.6. Качество Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет подведомственных ГРБС участников бюджетного процесса 8

2.7. Доля выявленных нарушений в финансово-бюджетной сфере 15

3. Исполнение бюджета по доходам 25

3.1. Отклонение от плана формирования доходов по ГАДС федерального бюджета 35

3.2. Эффективность управления дебиторской задолженностью по расчетам с дебиторами по доходам 10

3.3. Качество правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов 30

3.4. Доля невыясненных поступлений зачисленных в федеральный бюджет, уточняемых ГАДС и возвратов возмещений излишне уплаченных (взысканных) сумм 15

3.5.Наличие системы электронного документооборота с органами Федерального казначейства 10

4. Учет и отчетность 15

4.1. Методические рекомендации (указания) ГРБС по реализации государственной учетной политики 25

4.2. Наличие единой автоматизированной системы сбора и свода бюджетной отчетности 10

4.3. Применение получателями средств федерального бюджета программных комплексов по автоматизации бюджетного учета 10

Группа факторов риска (Ri) Наименование показателя/ фактор риска (Fi) Вес группы факторов риска в общей интегральной оценке (в %) (ЯУЦ Вес фактора в группе (в %)(FVi)

4.4. Подготовка и внедрение управленческого учета 30

4.5. Степень реализации отраслевого (ведомственного) плана повышения эффективности бюджетных расходов 25

5. Контроль и аудит 15

5.1. Осуществление мероприятий внутреннего контроля 30

5.2. Проведение инвентаризаций 10

5.3. Доля недостач и хищений денежных средств и материальных ценностей 10

5.4. Качество правового акта ГРБС об организации внутреннего финансового контооля 25

5.5. Качество правового акта ГРБС о порядке ведения мониторинга результатов деятельности (результативности бюджетных расходов, качества предоставляемых услуг) подведомственных РБС и ПБС 25

Источник: Составлено автором по данным проведенного экспертного исследования согласно приказу Министерства финансов Российской Федерации 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета»: // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 35. Ст. 5-18.

В диссертации предложен следующий алгоритм оценки риска в ходе осуществления бюджетного процесса.

На первом этапе определяем уровень риска для каждой группы риска. Формула расчета риска для ¡-ой группы риска (6):

И=100-(Р1*РУ1), (6)

где Ш - группа факторов риска; Р; - фактор риска; - вес фактора в группе.

Затем определяется уровень совокупного риска по группам риска, по формуле (7): Я=100-(Х1и*ЯУО, (7)

где к - совокупный риск; Ш - группа факторов риска; ИЛЧ - вес группы факторов риска в общей интегральной оценке.

В соответствии с полученным значением, определяется категория риска по шкале в соответствии с таблицей 5.

Таблица 5 - Категории риска в ходе осуществления бюджетного процесса

Категория риска Интервал значений агрегированной оценки риска

КЯ 1 - низкий 0-15

К К 2 - умеренный 15-30

КЯ 3 - средний 30-45

КЯ 4 - повышенный 45-60

КЯ 5 - высокий 60 и выше

Источник: Составлено автором по данным проведенного экспертного обследования.

По итогам оценки уровня риска необходимо провести анализ причин, обусловивших тот или иной уровень риска, и в случае необходимости применить к виновникам меры принуждения:

- при умеренном уровне риска - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- при среднем уровне риска - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на руководителей органов государственной власти;

- при повышенном уровне риска - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на руководителей органов государственной власти, блокировку расходов;

- при высоком уровне риска - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, наложении штрафов на руководителей органов государственной власти, блокировку расходов; приостановление операций по счетам в кредитных организациях и др.

Для возможности применения данных мер принуждения в первую очередь необходимо внести соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, так как действующая редакция не предусматривает установление ответственности ни за низкий уровень качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами (главными распорядителями) средств федерального бюджета, ни за высокий уровень бюджетного риска, что во многом и является причиной их «поверхностного отношения» к качественному внедрению инструментов финансового менеджмента. В случае присвоения главному администратору (главному распорядителю) средств федерального бюджета

повышенного и высокого уровня бюджетного риска, необходимо также инициировать проверку органами государственного (муниципального) финансового контроля для более глубокого анализа причин сложившегося уровня риска и выявления возможностей его минимизации.

Предложенный алгоритм реализации системы внутреннего контроля органов государственной власти и государственных учреждений определяет построение системы экспресс-оценки качества системы внутреннего контроля. Алгоритм реализации системы внутреннего контроля, проиллюстрирован на рисунке 1.

Система внутреннего контроля

Субъеюы СВК

Элементы внутреннего

Руководитель, подразделение СВК,

прочие сотрудники, участвующие в реализации В К

процесс оценки рисков

контрольная среда

информацион ная система

контрольные действия

мониторинг средств

Стадии контроля

предварительный

-анализ;

-собеседования;

•опросы мнения персонала

текущий

•анализ финансово-

хозяйственного состояния с использованием экономико-математические методов,

методов теории вероятностей; -мониторинг

Направления контроля

1.контроль в ходе принятия управленческих решений;

2.контроль в ходе планирования бюджета;

3.контроль в ходе исполнения бюджета;

4.контроль в ходе составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета;

5. контроль соответствия деятельности ОГВ и ГУ требованиям нормативных правовых актов;

6. контроль соответствия деятельности, осуществляемой сотрудниками, регламентам (полномочиям сотрудников)

последующий -проверки;

-встречные проверки; -ревизии (комплексные

проверки); •обследования

Источник: Составлено автором.

Рисунок 1 - Алгоритм реализации системы внутреннего контроля органов государственной власти и государственных учреждений

В условиях перехода к управлению бюджетным процессом на основе принципов, применяемых в сфере корпоративных финансов, важно сместить акцент при проведении внутреннего контроля со стадии последующего контроля на предварительный и текущий контроль. Обусловлено это тем, что в ходе последующего контроля практически невозможно повлиять на эффективность внутреннего контроля и/или устранить выявленные нарушения без определённых неблагоприятных последствий. Более тщательный и детальный контроль на стадиях принятия и реализации управленческих решений позволяет предельно минимизировать возможные потери и затраты.

В основу предложенной в диссертации методики экспресс-оценки эффективности системы внутреннего контроля заложено разграничение оценки по стадиям проведения контроля в соответствии со значением показателя эффективности на каждой стадии.

Так, основной задачей предварительного контроля является определение степени правомерности, целесообразности и результативности принятия того или иного решения и выборе альтернатив, с учетом риска. То есть показателем эффективности предварительного контроля выступает эффективность принятых решений, определяемая по формуле (8):

Ерук= Кег/Кг, (8)

где Ерук - эффективность предварительного контроля; Кег - количество эффективных решений; Кг - общее количество принятых решений.

Эффективными признаются те решения, реализация которых привела к достижению запланированных результатов.

Основной задачей текущего контроля является принятие оперативных мер по предотвращению/снижению нарушений в ходе совершения операций. Показателем эффективности текущего контроля выступает эффективность оперативных мер по предотвращению/снижению нарушений, определяемая по формуле (9):

Еп-к= Крп/Кп, (9)

где Е1ук - эффективность текущего контроля; Крп - количество предотвращенных/сниженных нарушений (нарушения, негативное воздействие которых удалось снизить благодаря своевременному выявлению); Кп- общее количество выявленных в ходе текущего контроля нарушений.

Основной задачей последующего контроля является устранение выявленных недостатков и нарушений. Показателем эффективности последующего контроля выступает эффективность мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, определяемая по формуле (10):

Ерзук=Куп/Кп, (10)

где Ерэук - эффективность последующего контроля; Куп - количество устраненных нарушений; КрБп- общее количество нарушений, выявленных в ходе последующего контроля.

При оценке показателям эффективности присваиваются баллы от 0 до 5 в зависимости от значений показателя, ранжируемых по шкале от 0 до 1 в соответствии с таблицей 6.

Таблица 6 - Пример матричной экспресс-оценки системы СВК

Шкала значений Показатели Оценка в баллах

показателя Ерук Е1ук Ерэук

0,85-1 • 5

0,75-0,85 • 4

0,65-0,75 3

0,55-0,65 • 2

0,25-0,55 1

0-0,25 0

Источник: Составлено автором на основе экспертного обследования.

Для интегральной оценки эффективности системы внутреннего контроля присваиваем удельные веса показателям оценки, с учетом перемещения акцента при проведении внутреннего контроля, со стадии последующего контроля на предварительный и текущий контроль: V Ерук - 0,4; V ЕЬк - 0,35; V Ервук - 0,25. Так,

оценка интегрального значения эффективности системы внутреннего контроля проводится по формуле (11):

Евук = (Ерук* V Ерук)+(ЕПк* V Е1ук)+( Ервук* V Ервук), (11)

где Ерук - эффективность предварительного контроля; V Ерук - удельный вес показателя эффективности предварительного контроля; где Е1ук -эффективность текущего контроля; V Е1ук - удельный вес показателя эффективности текущего контроля; Ервук - эффективность последующего контроля; V Ерэук - удельный вес показателя эффективности последующего контроля. Определение эффективности системы внутреннего контроля производится с учетом шкалы, представленной в Таблице 7.

Таблица 7 - Шкала эффективности системы внутреннего контроля

Оценка Евук (в баллах) Эффективность системы внутреннего контроля

4-5 Высокая эффективность

3-4 Приемлемая эффективность

2-3 Средняя эффективность

1-2 Низкая эффективность

0-1 Крайне низкая эффективность

Источник: Составлено автором на основе экспертного обследования.

При присвоении системе внутреннего контроля оценки «средняя эффективность» органу государственной власти или государственному учреждению необходимо разработать и принять меры по повышению эффективности системы внутреннего контроля. Присвоение оценок «низкая эффективность», «крайне низкая эффективность» является основанием для качественного пересмотра организации системы внутреннего контроля, внутренних стандартов и процедур оценки.

III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе диссертационного исследования автором доказано, что в основе качественного совершенствования бюджетного процесса могут и должны лежать подходы, применяемые в корпоративном финансовом менеджменте. В процессе

выполнения диссертационного исследования получены теоретические и практические результаты, позволяющие реализовать дальнейшее развитие инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе: дано определение финансового менеджмента в бюджетном процессе; предложен перечень принципов построения системы финансового менеджмента в бюджетном процессе; проанализированы и даны рекомендации по развитию действующих инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе; предложена методика оценки эффективности бюджетных расходов; разработана система оценки бюджетного риска; предложен алгоритм реализации и экспресс-оценка эффективности системы внутреннего контроля. Авторские разработки в области основ финансового менеджмента в бюджетном процессе позволят повысить эффективность бюджетных расходов, снизить риски, возникающие в ходе бюджетного процесса.

IV. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России:

1. Богатырева, Л.М-Б. Принципы построения финансового менеджмента в бюджетном процессе / Л.М-Б. Богатырева // Российское предпринимательство. - 2012. - №24(222). -С. 91-96. (0,3 п.л.).

2. Богатырева, Л.М-Б. Методика оценки эффективности бюджетных расходов как инструмент финансового менеджмента в бюджетном процессе / Л.М-Б. Богатырева // Экономика и предпринимательство. - 2013.- №12 (ч.2). - С. 270 - 274. (0,5 п.л.).

3. Богатырева, Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка эффективности системы внутреннего контроля / Л.М-Б. Богатырева // Экономика и предпринимательство. - 2013. - №12 (ч.2). - С. 403 - 409. (0,7 п.л.).

Статьи в других научных изданиях и журналах:

4. Богатырева, Л.М-Б. Бюджетирование, ориентированное на результат: показатели результативности деятельности субъектов бюджетного планирования [электронный ресурс] / Л.М-Б. Богатырева // Российский экономический интернет-журнал. - 2010. - №2. Режим доступа: http://www.e-rei.ru/Articles/2010/ВоеаГугеуа.рсЦ''. (0,3 пл.).

5. Богатырева, Л.М-Б. Сущность и значение финансового менеджмента в бюджетном процессе / Л.М-Б. Богатырева // I Международная заочная научно-практическая конференция «Казанская наука»: сборник научных статей - Казань: Казанский Издательский Дом. -2011. - № 1. - С. 99-101. (0,5 п.л.).

6. Богатырева, Л.М-Б. Зарубежный опыт осуществления финансового менеджмента в бюджетном процессе / Л.М-Б. Богатырева // Актуальные проблемы и перспективы развития экономики в условиях модернизации: Материалы VII Международной научно-практической конференции. Часть 1 / Под общей редакцией М.И. Абрамовой. - Саратов: ИЦ «Наука», 2012 . - С. 23-27. (0,3 п.л.).

Заказ № 22-а/09/2014 Подписано в печать 04.06.2014 Тираж 120 экз. Усл. п.л. 1,2

ООО "Цифровичок", тел. (495) 649-83-30 )) www.cfr.ru ; е-таИ:zak@cfr.ru