Контроль и аудит в государственном секторе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Зуева, Ирина Анатольевна

Введение.

Глава 1. Теоретические и методологические основы контроля и аудита в государственном секторе

§ 1. Сущность государственного финансового контроля, его роль в общей системе управления экономикой.

§2. Классификация государственного финансового контроля, место и роль государственного аудита как современной формы его осуществления

§3. Методология контроля в государственном секторе, формирование предпосылок государственного аудита.

§4. Развитие бюджетного учета и отчетности как основа внедрения современных технологий.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Контроль и аудит в государственном секторе"

Контроль представляет собой неотъемлемый элемент процесса управления. В современных условиях реформирования экономики России происходит изменение целей управления государственными финансами и государственной собственностью. Основной целью становится повышение эффективности использования государственных ресурсов, обеспечение общества качественными социальными услугами, достижение открытости деятельности органов власти и государственного сектора.

В этих условиях достаточно остро встает вопрос о необходимости изменений в области методологии и организации контроля в государственном секторе. Контроль в государственном секторе является важной составляющей общей системы финансового контроля за деятельностью всех участников экономики. Такой контроль большей частью реализуется в процессе экономических отношений субъектов хозяйствования и носит характер финансового контроля. Вместе с тем, в связи с активным проведением бюджетной реформы требования по оценке деятельности участников государственного сектора стали выходить за рамки только финансового контроля, так как все большее значение начали принимать новые количественные и качественные параметры деятельности ведомств и государственных учреждений. Начиная с 2003 г. в рамках перехода на модель бюджетного финансирования на результат (программно-целевое финансирование) ведомства активно разрабатывают базовые показатели, которые давали бы характеристику оценки выполнения соответствующих целевых программ. Эти же показатели и должны являться критериями оценки результатов деятельности ведомства и государственного учреждения в ходе предварительного (на этапе планирования программы и принятия решения о ее финансировании) и последующего контроля по ее выполнению.

Таким образом, назрела необходимость в пересмотре и методологии контроля, осуществляемого в государственном секторе. Необходимо выработать новые научно обоснованные цели и задачи контроля, пути и способы оценки деятельности субъектов государственного сектора, методические приемы и процедуры, соответствующие международным стандартам.

Кроме того, изменения методологии контроля связано с проходящим одновременно с бюджетной реформой серьезным совершенствованием бухгалтерского учета и отчетности в бюджетном секторе. Концепцией развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу предусмотрены такие направления развития как повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете, создание инфраструктуры применения Международных стандартов финансовой отчетности, изменение системы регулирования бухгалтерского учета, усиления контроля качества отчетности. В рамках бюджетного учета и отчетности сегодня также происходит активное внедрение международных стандартов. Можно отметить, что в этой области в настоящий момент проводятся революционные преобразования. Вносятся качественные изменения в принципы учета: вводятся новые объекты, внедряется метод начислений. Полностью перестраиваются подходы к формированию показателей бухгалтерской (финансовой) отчетности, меняется трактовка финансового результата деятельности бюджетного учреждения. Таким образом, ясно, что серьезно меняющиеся объекты контроля - бюджетный учет и отчетность - невозможно оценивать старыми методами.

На этапе перехода к рыночной экономике, появления в системе финансового контроля двух его разновидностей, государственного и негосударственного (аудиторского) контроля, встала задача по переосмыслению как их общих основ организации, так и теоретических подходов, определяющих функционирование каждого из видов финансового контроля. Вместе с тем, несмотря на то, что с момента появления негосударственного (аудиторского) контроля прошло более 15 лет, общие теоретические основы финансового контроля по существу не сформированы. Это связано с традиционно сложившимся жестким разделением теории и методологии финансового контроля по сферам государственного и негосударственного контроля.

Такая ситуация привела к тому, что теоретические основы государственного финансового контроля отстали от требований, сложившихся в сфере экономики, и международных подходов. Одновременно в области негосударственного (аудиторского) контроля теоретические основы зачастую заменялись его правовыми нормами или разрабатывались не для всей системы контроля в целом, а по его разновидностям, например внешнему или внутреннему контролю (аудиту).

В этих условиях весьма актуальной представляется необходимость развития и совершенствования финансового контроля, а следовательно, и новых исследований в области теории и методологии государственного финансового контроля и аудита.

Анализ организационных изменений, произошедших в сфере государственного финансового контроля за перестроечный период, позволяет отметить несколько общих тенденций. Произошло разделение и углубление контрольных функций и контрольных полномочий. Это нашло отражение в образовании специализированных контрольных органов (Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора); расширении сфер финансового контроля; определении и законодательном закреплении форм и методов контрольных мероприятий, прав и обязанностей сторон. С углублением внешнего государственного контроля, появлением независимого контроля со стороны Счетной палаты РФ государственный ведомственный контроль начал сокращаться, во многих случаях перейдя в форму внутреннего контроля, осуществляемого в рамках системы бухгалтерского учета и отчетности.

Несмотря на преимущества функционирования системы налогового и казначейского контроля, некоторые недостатки в контрольной системе во многом ослабили государственный контрольный механизм. Контроль из всеохватывающей системы стал превращаться в процедуры разовых проверок, зачастую только крупных организаций. Средние и мелкие организации по существу при этом выпадают из сферы постоянного контроля. Перестала применяться целостная оценка деятельности государственных унитарных и муниципальных организаций.

Причиной отставания в реформировании системы государственного финансового контроля является и традиционно складывающаяся в России точка зрения на то, что информация о состоянии дел в государственном секторе -внутреннее дело государства. При этом создавалось впечатление, что детальная информация о деятельности государственного сектора не должна быть публичной, за исключением общих данных о достигнутых макроэкономических показателях и исполнении показателей бюджетов.

Это обстоятельство и порождает научную проблему исследования, связанную с тем, что реформирование контрольной среды в области государственного сектора основательно затянулось. На протяжении ряда лет выдвигались различные предложения по формированию единой Концепции государственного финансового контроля, специального Закона о государственном финансовом контроле. Данные предложения часто не затрагивали содержания и целевых установок контроля государственных средств, а лишь подразумевали отдельные перестановки или переподчинение контрольных органов или перераспределение их функций.

Финансовый контроль, формируя и оценивая информацию о работе управляемой системы, представляет собой информационный инструмент управления государственными финансами и государством в целом. Эффективность контрольного механизма является необходимым условием всего государственного управления и успешного его реформирования. Его деятельность позволяет достигать повышения эффективности и отдачи от вложения государственных средств и функционирования государственной собственности.

В этих условиях тема проведенного исследования достаточно актуальна и перспективна как направление будущих дальнейших научных исследований.

Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью разработки единых методологических основ государственного финансового контроля, путей его реформирования в России, перехода к новым современным прогрессивным формам его осуществления, в частности государственному аудиту, необходимость и форма организации которого научно обоснована и предложена к реализации в настоящем исследовании.

В экономической литературе учеными и практиками отмечается необходимость создания единой концепции построения системы государственного финансового контроля, которая распространялась бы на все уровни, то есть органы как внешнего (представительного), так и внутреннего (исполнительного) государственного финансового контроля. Создать такую единую унифицированную систему не удается. Более активно развивается внешний государственный финансовый контроль, реализуемый в рамках деятельности Счетной палаты РФ. Это связано с тем, что данный контрольный орган создавался на основе использования международного опыта и стандартов, и в течении более пяти лет своего существования активно сотрудничает с международными специализированными финансовыми организациями. Счетная палата РФ активно распространяет свой опыт горизонтально, а именно, на аналогичные органы внешнего государственного финансового контроля, создаваемые на уровне субъектов РФ. Однако система внутреннего исполнительного государственного финансового контроля за последние десять лет практически не изменилась. Более того, при выделении в процессе административной реформы основного органа внутреннего государственного финансового контроля в отдельную Федеральную службу финансово-бюджетного надзора также мало повлияло на развитие этой части общей системы контроля, хотя и сформировало хорошие возможности для этого.

Анализ научной и специальной литературы по исследуемой проблеме показал, что становление и развитие системы государственного финансового контроля в России рассматривались многими ведущими учеными и практиками. Большой вклад в разработку теории финансового контроля внесли: известный ученый - экономист советского периода Э.А. Вознесенский; ученые -экономисты перестроечного периода И.А. Белобжецкий, Ю.А. Данилевский, П.В. Черноморд; ученые - экономисты в области государственных финансов -Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Н.Г. Сычев; известные экономисты в области контроля и аудита - JI.T. Гиляровская, О.В. Голосов,

A.И. Гутцайт, Н.П. Кондраков, А.Д. Ларионов, МБ. Мельник, В.И. Подольский, А.Н. Романов, Я.В. Соколов, JI.B. Сотникова, А А. Терехов, А.Д. Шеремет, JI.3. Шнейдман; ведущие специалисты Счетной палаты РФ - С.А. Агап-цов, Ю.М. Воронин, В.Г. Пансков, С.В. Степашин, С.О. Шохин.

Исследования теоретических проблем сущности и содержания финансового контроля и аудита, развития их методологических основ и аудиторских стандартов рассматриваются в работах таких зарубежных исследователей, как Р. Адаме, Ф.Л. Дефлиз, Г.Р. Дженис, Р. Додж, Д. Ирвин, Д.Р. Кармайкл,

B.М. Райлли, Д.К. Робертсон, М.Б.Хирш.

В научной литературе в основном исследованы различные уровни государственного финансового контроля и функции соответствующих специализированных органов, но отсутствует их увязка в единую систему. Более того, исследования теоретических и практических аспектов организации и осуществления финансового контроля в негосударственном и государственном секторах экономики необоснованно разрываются, не увязываются в единую систему, что противоречит как международному опыту, так и требованиям общего системного подхода к построению контрольных систем.

Настоящее исследование направлено на органичное включение системы финансового контроля бюджетного сектора экономики в единый экономический механизм финансового контроля; приближение его к современным организационным и методологическим подходам, в том числе международным; достижение адекватности экономических реформ в государственном секторе и контроля за его функционированием.

Несмотря на используемые в специальной литературе термины «государственный аудит», «финансовый аудит», «аудит эффективности» по существу до сих пор нет обстоятельных исследований их содержания, роли и места в классификации финансового контроля, теоретических и методологических основ.

Проблемы становления новой системы государственного финансового контроля широко и публично обсуждаются на страницах печатных изданий. Однако еще недостаточно исследована целостная картина состояния государственного сектора на федеральном уровне и соответствующей ему контрольной среды. Отсутствует детальный анализ путей и перспектив современного развития организации и методологии российской системы государственного финансового контроля. Таким образом, тема исследования поднята достаточно своевременно и имеет высокую степень социальной значимости.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является разработка теоретических и методологических основ системы государственного финансового контроля, отвечающих требованиям современного состояния и уровня развития экономики страны, определение путей перехода к применению на практике новых, более прогрессивных форм государственного контроля за эффективным расходованием средств государственного бюджета и использованием имущества, находящегося в собственности государства.

Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения ряда взаимосвязанных научных и практических задач, основными из которых явились:

• изучение тенденций и направлений развития теории финансового контроля, концептуальных основ и принципов, единых для государственных и негосударственных видов финансового контроля;

• исследование современных подходов к классификации финансового, в том числе государственного финансового контроля; обоснование государственного аудита как новой прогрессивной формы государственного финансового контроля на всех его уровнях: внешнем (представительном) и внутреннем (исполнительном);

• определение аудита как современной перспективной формы государственного финансового контроля, его содержания и роли в обеспечении эффективного управления государственными ресурсами;

• исследование состояния системы государственного финансового контроля на федеральном уровне, определение основных тенденций его развития с учетом современного этапа реформирования экономики;

• определение направлений реформирования системы государственного финансового контроля в увязке с общими тенденциями развития бюджетного процесса, государственного сектора и административной системы;

• разработка предложений, направленных на совершенствование системы органов государственного финансового контроля, форм и методов осуществления контрольных мероприятий, формирование единой концепции развития системы государственного финансового контроля в России на среднесрочную перспективу;

• исследование содержания основных элементов современной системы государственного финансового контроля и принципов ее организации в ведущих зарубежных странах, предпосылок использования международного опыта осуществления государственного финансового контроля в России;

• обоснование необходимости изменения целевых установок государственного финансового контроля, его переориентации на комплексную оценку финансово-хозяйственной деятельности ведомств и бюджетных организаций, оценку достоверности их финансовых результатов и эффективности использования вверенных им государственных средств и собственности;

• разработка рекомендаций в области развития методологии и основных принципов формирования российских национальных стандартов эффективной системы государственного аудита, обеспечивающей надлежащую оценку состояния и использования государственных ресурсов;

• обоснование методических процедур аудита финансовой отчетности государственных учреждений и предприятий, эффективности расходования государственных средств.

Область исследования. Исследование соответствует п. 2.1 «Методология и технология аудита», 2.4 «Контроль и аудит финансово-хозяйственной деятельности» специальности 08.00.12 «Бухгалтерский учет, статистика» Паспорта научных специальностей ВАК РФ.

Предмет и объект исследования. В качестве предмета исследования в работе рассматривалась совокупность финансово-экономических отношений, возникающих в процессе контроля при использовании средств государственного бюджета и имущества, находящегося в государственной собственности, а в качестве объекта исследования - система финансового контроля в государственном секторе экономики.

Методология и методика исследования. Общей методологической основой исследования является диалектический метод познания, позволяющий выявить закономерности и противоречия, логику развития экономических систем. В процессе исследования широко применялись общенаучные методы теоретического и эмпирического познания: анализ и синтез, аналогия, единство абстрактного и конкретного, системный подход.

Решение сложных вопросов построения оптимальной для России системы государственного финансового контроля связано с использованием апробированных в ряде стран принципов и организационных моделей построения таких систем, обеспечения системного подхода к их развитию, формированием единых стандартов осуществления контрольных мероприятий, оценки и представления результатов.

Информационной базой исследования явились законодательные документы; Указы Президента РФ; нормативные документы Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ; программные документы в области реформирования бюджетной и административной системы; данные официальной статистики, Федерального казначейства; международные и федеральные российские профессиональные аудиторские стандарты; Международные стандарты финансовой отчетности; материалы международных и российских научно-практических и научно-методических конференций по проблемам развития и совершенствования государственного финансового контроля, полномочий и сотрудничества контрольных органов; информация, опубликованная в периодической печати и специализированных изданиях научной литературы; аналитико-статистические обзоры; справочные и аналитические материалы; методические и инструктивные документы; результаты проводимых автором собственных исследований.

Объем и структура диссертации. Диссертация включает введение, пять глав, заключение и выводы, библиографический список и приложения. Общий объем работы 487 стр., в том числе 13 таблиц, 40 рисунков, 10 приложений, список использованной литературы имеет 252 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Бухгалтерский учет, статистика", Зуева, Ирина Анатольевна

Основные результаты диссертационной работы внедрены в деятельность Департамента регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности и бухгалтерского учета Министерства финансов Российской Федерации (справка от 22.06.2005 г.) и Счетной палаты Российской Федерации (справка от 25.03.2005 г.).

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы автором в 23 научных работах общим объемом 68,07 п.л. (авторских - 65,28), в состав которых входят три монографии и одно учебное пособие, рекомендованное УМО по образованию в области финансов, учета и мировой экономики.

Заключение

Основными результатами исследования, выносимыми на защиту, являются теоретически и методологически обоснованные предложения по развитию государственного финансового контроля в России, модели и принципов его построения, классификации применяемых форм и методов; более широкому внедрению аудита в систему контроля в государственном секторе экономики. Результаты исследования привели к формированию направлений единой концепции развития государственного финансового контроля в России на среднесрочную перспективу, учитывающей как современное состояние контрольной системы, так и общие тенденции развития механизма управления государственными финансами и реформирования бюджетного процесса и структуры исполнительных органов.

В главе 1 «ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ И АУДИТА В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ» проведен анализ формирования современных подходов в области теоретических основ государственного финансового контроля в России. В ходе него рассмотрены следующие вопросы: определение сущности, роли, целей и задач государственного финансового контроля на современном этапе; определение методологических основ государственного финансового контроля и аудита; выделение аудита как современной формы государственного финансового контроля.

Отмечено, что исторический ход развития экономики в области государственных финансов показывает попытки структур, управляющих финансами государства, достичь не только целевого использования собранных в общегосударственный фонд (бюджет) средств, но и обеспечить их эффективное расходование. Такое расходование средств бюджетов требует серьезной, целенаправленной и действенной системы государственного финансового контроля.

Исследование современных теоретических основ государственного финансового контроля позволило сформулировать взаимосвязанные понятия финансового контроля, государственного финансового контроля, государственного аудита. Государственный аудит трактуется автором как форма государственного финансового контроля, имеющая целью комплексную оценку результатов деятельности организации, формирование мнения государственного аудитора или уполномоченного государством независимого аудитора и представление результатов аудита установленным пользователям.

Под методологией финансового контроля понимается формирование целевых установок финансового контроля, определяющих стратегию и методику проведения контрольных мероприятий, оптимальную комбинацию форм, методов и приемов контрольных процедур. Исходя из этого, методология государственного финансового контроля тесным образом связана с качественными характеристиками и состоянием субъектов контроля. К таким характеристикам можно отнести информационные системы бюджетного учета и отчетности, которые формируют информацию о результатах деятельности субъекта бюджетного сектора для определенного круга внешних и внутренних пользователей. Серьезные изменения в организации и построении таких систем в бюджетном секторе связаны с внедрением современных технологий бюджетного финансирования, которые, в свою очередь, вызывают необходимость развития методологии государственного контроля.

Для создания в России действенной системы государственного аудита необходимо в первую очередь обеспечить наличие предпосылок для ее успешного функционирования. В качестве таких главных предпосылок можно выделить следующие: качество организации бюджетного процесса, системы государственной финансовой отчетности, бухгалтерского учета в государственном секторе; наличие потребителей и пользователей государственного аудита, их информационные потребности и ожидания; адекватность организационных форм государственного аудита его целям, задачам, принципам; соответствующее качество нормативной и законодательной базы.

Важным направлением развития теории государственного финансового контроля являются вопросы его классификации. Виды финансового контроля с учетом их целевого назначения реализуются в различных формах. Форма контроля - это то, что определяет целевые установки контрольных мероприятий и требования применяемых при этом правил (стандартов). Государственный аудит как форма реализации государственного финансового контроля предполагает тщательную оценку деятельности организации через формирование мнения о достоверности и законности операций, либо через анализ достижения целей, поставленных перед организацией, и соответствия им результатов деятельности. Постановка тех или иных задач перед органами государственного аудита зависит от общих целевых установок, поставленных государством перед системой государственного финансового контроля, и от требований законодательства, в нашем случае бюджетного, и принятого механизма его реализации.

Материал главы, выносимый на защиту, включает следующие положения:

- обоснование необходимости формирования единых теоретических основ финансового контроля, независимо от его вида, государственного или негосударственного;

- обоснование необходимости изменения методологии государственного финансового контроля, перехода на проведение аудита как основной формы контроля в государственном секторе;

- уточнение подходов к классификации видов, стадий, форм и методов государственного контроля и аудита;

- анализ формирования предпосылок перехода к государственному аудиту, направлений развития государственного сектора, моделей бюджетного финансирования, бюджетного учета и отчетности.

В главе 2 «СОСТ ОЯНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ И СОВРЕМЕННЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ» дана оценка современного состояния системы государственного финансового контроля в России и выделены направления ее развития. В рамках этого проведен анализ содержания бюджетной и административной реформы, их влияния на организационную структуру и методологию государственного контроля; современного состояния субъектов системы государственного финансового контроля, проблем и перспектив. Сделан вывод о том, что достаточно благополучная картина имеет место с проведением контрольных мероприятий в области предварительного контроля. Картина меняется при оценке обеспеченности контрольными работниками такой стадии государственного финансового контроля, как последующий контроль. На одного федерального контрольного работника здесь приходится пять организаций. Исходя из того, что контрольные мероприятия проводятся, как правило, группой контролеров в среднем по три-пять человек, на одну контрольную группу, по нашему расчету, будет приходиться в год по 15-25 организаций.

Сформулированы следующие предложения:

- привлечение независимых аудиторов для проведения последующего контроля в бюджетном секторе;

- одновременно с привлечением независимых аудиторов к государственному финансовому контролю за бюджетными учреждениями необходимо изменить цели и задачи данного контроля; контролер или аудитор в области государственных финансов должен комплексно оценивать деятельность организации или ведомства в целом, анализировать общие результаты его деятельности, показатели финансовой отчетности, их достоверность, соблюдение законодательства; формировать соответствующее мнение, доводить его до сведения утвержденных пользователей;

- обязательным в ходе контроля должно стать использование профессиональных стандартов; при этом профессиональные стандарты государственного финансового контроля могут основываться на уже применяемых общих аудиторских стандартах, с учетом внесения разделов по специфике функционирования государственного сектора.

В главе 3 «НАПРАВЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ СТАНДАРТИЗАЦИИ И ИНТЕГРАЦИИ В ОБЛАСТИ КОНТРОЛЯ И АУДИТА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА» развитие методологии государственного финансового контроля увязано с внедрением международных стандартов аудита. Основные принципы, содержащиеся в международных стандартах аудита, вполне применимы к аудиту финансовой отчетности в государственном секторе. С точки зрения международных стандартов для аудита в государственном секторе достаточно важна точная фиксация задания и мандата аудитора. Вместе с тем, законодательные акты, на основании которых предоставляется мандат на проведение аудита, могут устанавливать характер, содержание и форму информации по результатам аудита лицам, наделенным руководящими полномочиями.

По международной практике аудиты правительственных органов и других субъектов государственного сектора проводятся как высшими органами аудита (счетными палатами), так и специализированными органами, назначенными в законодательном порядке, или практикующими независимыми аудиторами. Общие принципы и требования к контролю и применяемым процедурам в равной степени относятся ко всем данным контрольным органам и контролерам.

Материал главы, выносимый на защиту, включает следующие положения:

- обоснование необходимости стандартизации государственного финансового контроля и государственного аудита;

- обоснование возможности применения международных профессиональных аудиторских стандартов и российских национальных аудиторских стандартов всеми органами российской системы государственного финансового контроля;

- определение особенностей стандартизации аудита правительственных органов и прочих субъектов государственного сектора и возможностей их учета независимыми и государственными аудиторами.

В главе 4 «ОЦЕНКА МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И АУДИТА И ВОЗМОЖНОСТЕЙ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ» проведены анализ международного опыта в организации национальных систем государственного финансового контроля и аудита и оценка путей его использования в России. Рассмотрен опыт функционирования моделей государственного контроля и аудита в Швеции, Германии, Великобритании, Франции, США, сделаны его обобщение и оценка возможностей использования в российской практике.

Анализ показывает, что применение в системе государственного финансового контроля формы государственного аудита является процессом, необходимым и происходящим во всем мире, и представляет собой одно из направлений развития методологии контрольной деятельности в области государственных финансов. Такое направление развития контроля тесным образом связано с применением современных моделей и подходов финансирования расходов из бюджетов, процессом их унификации, оптимизации и совершенствования.

Таким образом, обобщение международного опыта в организации и функционировании моделей государственного финансового контроля в ведущих странах позволяет вывести некоторые рекомендации по совершенствованию российской аналогичной системы:

- необходимо введение ежегодного аудита финансовой отчетности крупных бюджетополучателей; целями такого аудита на первом этапе может быть оценка результатов деятельности, их достоверности, соблюдение законодательства, а затем - аудит эффективности деятельности и использования ресурсов;

- на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств к государственному аудиту необходимо привлечь аудиторские фирмы, независимых аудиторов;

- для крупных бюджетополучателей допустимо проведение практики совместных проверок независимыми аудиторами под руководством государственного аудитора;

- необходимо воссоздание на новых принципах внутреннего аудита системы ведомственного контроля в рамках главных распорядителей бюджетных средств;

- необходимо распространить действие национальных аудиторских стандартов на органы государственного финансового контроля, для этого добавить в них разделы по особенностям аудиторских заданий в государственном секторе.

В главе 5 «СОВРЕМЕННЫЕ МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА И ПУТИ ИХ ВНЕДРЕНИЯ В РОССИИ» сделана оценка современных направлений развития методологии государственного финансового контроля в России. Рассмотрены как общие подходы и требования к методологии государственного аудита, так и стандарты организации и проведения финансового аудита и аудита эффективности при их использовании в контроле государственного сектора экономики, перспективы их внедрения в российскую национальную практику государственного контроля.

Поскольку опыта проведения государственного аудита в России достаточно мало, исследование проведено по материалам международных стандартов аудита, в том числе в части их применения для аудита государственных организаций; опыта регулирования государственного аудита и требований, установленных к нему в ведущих странах, в частности, широко использовались материалы Главного контрольно-бюджетного управления США и Государственной службы по аудиту Швеции. Использовались также материалы Счетной палаты РФ в части внедрения такого вида как аудит эффективности.

Материал главы, выносимый на защиту, включает следующие положения:

- государственный аудит как форма финансового контроля в государственном секторе предполагает серьезные изменения в методологии и методике проведения контрольных мероприятий;

- каждый из видов государственного аудита: финансовый аудит и аудит эффективности предполагает использование собственных методических приемов и особенности организации, оформления и проведения аудиторских проверок;

- на основе международного опыта и методических разработок ведущих зарубежных стран в области методики и организации государственного аудита можно выделить ряд их особенностей и требований по проведению;

- методические особенности государственного аудита включают специфику формирования мандата аудитора, возможности постановки перед аудитором особых целей и задач, полномочий аудитора в области проверки соблюдения специального законодательства, порядок оформления и представления результатов аудиторской проверки.

Научная новизна исследования заключается в системном анализе и оценке действующей системы государственного финансового контроля в России и международной практики и определения на их основе перспективных направлений построения прогрессивной системы государственного аудита в целях повышения эффективности управления государственными ресурсами с учетом реформы государственного сектора экономики, бюджетных учреждений и административных органов.

Научная новизна диссертационной работы сосредоточена в следующем:

• проведена оценка современных тенденций и направлений развития теории финансового контроля в государственном и негосударственном секторе и предложен системный подход к классификации аудита, определены место и роль аудита как наиболее глубокой и совершенной формы финансового контроля, в том числе в бюджетном секторе экономики;

• разработаны подходы по изменению методологии и организационной системы финансового контроля в бюджетном секторе на основе анализа современных тенденций развития российской экономики, субъектов государственного сектора и органов государственного финансового контроля, хода административной и бюджетной реформы;

• установлена необходимость более широкого внедрения аудита как эффективной формы государственного финансового контроля, его введения в практику контрольной работы на всех уровнях системы государственного контроля, последовательности внедрения направлений государственного аудита, от финансового аудита до аудита эффективности;

• проведена оценка действующей российской системы государственного финансового контроля на федеральном уровне, как с точки зрения его субъектов контрольных органов и подконтрольных организаций (государственных предприятий и учреждений), так и с точки зрения объектов контроля (результатов деятельности организаций, состояния бюджетного учета и отчетности), интересов пользователей финансовой информацией;

• разработаны предложения по изменениям в законодательную базу государственного финансового контроля, предложен вариант новой редакции статей Бюджетного кодекса РФ, касающихся системы контроля, проект Концепции развития государственного финансового контроля в России на среднесрочную перспективу;

• предложены подходы по разработке на основе анализа международного опыта профессиональных аудиторских стандартов единых для всех контролирующих субъектов системы государственного финансового контроля, области и принципы стандартизации процедур аудита в государственном секторе, составлена примерная структура таких стандартов, области регулирования, единые методологические основы; направления методики и стандартизации в области финансового аудита и аудита эффективности.

Системный подход к объекту исследования, рассмотрение его в развитии позволили предложить решение проблем государственного финансового контроля в новом аспекте, которые заключаются в организации аудиторского контроля за расходованием бюджетных средств и эффективным использованием государственного имущества с использованием стандартов, основанных на отечественном и зарубежном опыте.

К научной новизне относятся оценка действующей системы российского государственного финансового контроля и международной практики в этой области, анализ основных тенденций развития системы бюджетного финансирования и направлений реформы административных органов в целях повышения эффективности управления государственными ресурсами и имуществом. Исследование решает актуальную научную проблему, охватывающую теоретические и практические аспекты государственного финансового контроля, его методологию, методы и средства контрольной деятельности в государственном секторе экономики.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в разработке и обосновании предложений по реализации современных теоретических и методологических концепций модели построения и развития современной системы государственного финансового контроля и государственного аудита, отвечающей создавшимся условиям экономики России.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в работе сформулированы методологические основы и конкретные предложения по возможной концепции развития системы государственного финансового контроля, внедрения методики государственного аудита; финансового аудита и аудита эффективности деятельности субъектов государственного сектора экономики. Обоснована необходимость совершенствования и реформирования не только системы непосредственных получателей бюджетных средств, бюджетного учета и государственной финансовой отчетности, принципов формирования информации о результатах расходования государственных ресурсов, но и механизма контроля, как необходимого элемента оценки эффективности вложения средств в государственный сектор экономики.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что положения и выводы диссертации могут быть использованы в практике работы государственных органов управления для совершенствования и развития законодательного и нормативно-методического обеспечения системы финансового контроля в государственном секторе экономики. На основании результатов исследования могут быть сформированы основы концепции развития государственного финансового контроля в России и выработана оптимальная модель организации и построения системы контрольных органов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях при разработке проблем теории и методологии финансового контроля и государственного аудита, определения сущности и методических особенностей финансового аудита и аудита эффективности.

Предложения автора направлены на достижение в процессе контроля комплексной оценки финансово-хозяйственной деятельности учреждений и предприятий государственного сектора, формирования независимого мнения государственного или негосударственного аудитора о показателях финансовой отчетности, результатах деятельности организаций, качестве и результатах использования предоставленных им государственных ресурсов. Разработанные методологические и методические предложения могут быть использованы субъектами Российской Федерации для подготовки собственных концепций развития региональных систем государственного аудита.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы:

1. В практике работы государственных органов управления:

- для совершенствования и развития законодательного и нормативно-методического обеспечения системы финансового контроля в государственном секторе экономики;

- для формирования Концепции развития государственного финансового контроля в России и выработки оптимальной модели его организации и построения системы контрольных органов;

- для развития органов государственного финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации, формирования принципов и методологии осуществления финансового контроля за использованием средств региональных и местных бюджетов.

2. В научных исследованиях: при разработке проблем теории и методологии финансового контроля и государственного аудита, определении сущности и методических особенностей финансового аудита и аудита эффективности.

3. В практике комплексной оценки финансово-хозяйственной деятельности учреждений и предприятий государственного сектора экономики, формирования независимого мнения аудитора о показателях их финансовой отчетности, результатах деятельности, качестве использования предоставленных государственных ресурсов.

4. В учебном процессе высших учебных заведений: в разработке и преподавании учебных дисциплин «Финансы» и «Аудит», а также специальных дисциплин - «Контроль и ревизия», «Государственный финансовый контроль» и других.

Предложения автора могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации для их учета при подготовке изменений в законодательные акты в части определения направлений реформирования системы государственного финансового контроля, что позволит органично вписать контрольную систему государственного сектора в рамки общих тенденций экономического развития страны и будет способствовать более быстрому продвижению экономики по пути повышения эффективности государственного управления в целом и эффективности бюджетных расходов в частности.

Научные положения, сформулированные автором в диссертационной работе, могут являться базой для дальнейших научных исследований по тематике построения и функционирования государственного финансового контроля, дальнейшего совершенствования его методологии, применяемых форм, целевых установок и решаемых задач, обуславливают актуальность и необходимость дальнейших углубленных научно-практических разработок в области контроля за использованием бюджетных средств.

Публикации и апробация основных результатов работы. Исследование проведено в соответствии с научным направлением, разрабатываемым Академией бюджета и казначейства Министерства финансов РФ в области государственной финансовой и бюджетной политики, механизма исполнения бюджетов и контроля за эффективным и рациональным использованием государственных средств и государственной собственности.

Основные положения диссертации, методические и практические выводы были доложены и получили одобрение при реализации проекта Национального фонда подготовки кадров № 4100 «Управление государственным бюджетом», курс «Государственный финансовый контроль» (Москва-Вашингтон - 1998 г., Санкт-Петербург - 1999 г., Новосибирск - 1999 г.); при обсуждении на "круглом столе" «Направления совершенствования бюджетного законодательства в условиях реформирования бюджетной сферы России», проводимом Центром исследования финансовых проблем Финансовой Академии при Правительстве РФ (сентябрь 2005 г.); на Пятом Конгрессе бухгалтеров и аудиторов России «Учет, налоги и аудит 2005», на конференции «Особенности бухгалтерского учета и налогообложения в бюджетных учреждениях» (декабрь 2005 г.).

Сформулированные в диссертации положения и рекомендации использованы автором при формировании учебно-методических программ таких дисциплин, как «Аудит», «Международные стандарты аудита», «Контроль и ревизия». Научные положения диссертации использовались автором в учебном процессе при преподавании дисциплин «Аудит» и «Контроль и ревизия» в Академии бюджета и казначейства.

Важнейшие положения исследования вошли в основу спецкурса, преподаваемого слушателям Института повышения квалификации Академии бюджета и казначейства (справка от 25.03.2005 г.).