Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации. тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации."

На правах рукописи

БОРОВИКОВА Елена Владимировна

РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО И БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук /

1 и и ьЗ •1 ^

Москва - 2009

003472702

Работа выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Официальные оппоненты- доктор экономических наук, профессор

Павлова Лидия Петровна доктор экономических наук, профессор Лютова Ирина Ивановна доктор экономических наук, профессор Селезнев Александр Захарович

Ведущая организация- Российский государственный

социальный университет

Защита диссертации состоится 25 июня 2009 г. в 14.00 час. на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502 006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС (1-й уч. корп, каб 914) и на сайте http //www.vak ed gov ru

Автореферат разослан 22 мая 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р А. Чванов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного планирования в Российской Федерации, особенно на субфедеральном уровне и в муниципальных образованиях Дело в том, что налоговое и бюджетное планирование представ тают собой неотъемлемые элементы налогового и бюджетного процессов, при осуществлении которых принимаются необходимые политические, финансовые и социально-экономические решения Более того, в условиях циклических проявлений финансовой нестабильности в экономике, подобных современному мировому экономическому кризису, усовершенствованный инструментарий оперативного и перспективного планирования призван решать задачи предвидения и предупреждения негативных последствий экономических потрясений, обеспечения финансовой устойчивости бюджетов территорий

Процессы становления и трансформации системы управления финансами и межбюджетными отношениями, начало которых было обусловлено установлением федеративного устройства государства, сопровождаются снижением бюджетной обеспеченности субъектов федерации и их муниципальных образований, наполняемости бюджетов за счет собственных налоговых доходов, замедлением темпов роста рынка государственных заимствований Отсутствие необходимого методического инструментария реформирования бюджетного процесса на местном уровне также не способствует эффективности процедур по разработке финансовых планов

Таким образом, приоритетным направлением бюджетной политики становится повышение объективности и достоверности планирования бюджетных показателей на основе комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические, методологические и методические разработки по организации бюджетного процесса в регионах и их муниципальных образованиях Проблема обеспечения рационализации процессов налогового и бюджетного планирования в целях достижения оптимального для социально-экономического развития и улучшения финансово-инвестиционных условий объема налоговых и иных поступлений в бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований приобретает особую актуальность и определяет выбор темы и направления диссертационного исследования

Состояние изученности проблемы в научной литературе. Теоретические и практические аспекты становления и развития государственных финансов, механизмов бюджетного регулирования, территориального управ тения исследованы в трудах отечественных ученых Е М Бухвальда,

М П Владимировой, О. В Врублевской, В П. Горегляда, А Г Гранберга, А А Грунина, Л А Дробозиной, А Г Игудина, А Г Куликова, В Н Лек-сина, С.Е Лариной, Ю И Любимцева, И И Лютовой, И Д Мацкуляка, Б Е Пенькова, Г Б Поляка, В М Родионовой, М В Романовского, Е Е Румянцевой, А 3. Селезнева, М И Ходоровича, В Б Христенко, Д Г Черника, А Н Швецова и ряда др Существенный вклад в разработку концепции финансового и бюджетного планирования и налогообложения внесли труды И М Александрова, Н В Бондарчук, И В Горского, А 3 Да-дашева, А Л Коломиец, А Д Мельник, Л ГТ Павловой, В Г Панскова, А И Погорлецкого, Е Б Шуваловой, Р А Чванова, Т Ф Юткиной и др Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальной экономики отражены в теоретико-методологических положениях зарубежных авторов Р Берда, Р Боудвей, С Брю, Д Брюммерхофф, Дж Бьюкеннен, А Вагнер, Дж Литвак, У Оутс, К Третнер, К Макконнелла и др Проблемы налогового регулирования, управления финансами, осуществления хозяйственной деятельности в условиях неопределенности освещены в трудах Дж М Кейнса, А Маршалла, У Петти, А. Пигу, Й А Шумпетера

Особенностью концептуальных разработок в области планирования и использования общественных финансов выступает то, что вопросам взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации уделено относительно достаточное внимание К бюджетным вопросам на уровне субъектов федерации и муниципальных образований повышенный интерес сложился лишь в последнее время Пока они, к сожалению, остаются наименее исследованными Характерной чертой изучения данной области является также их фрагментарность, выражающаяся в рассмотрении одного или нескольких регулирующих механизмов только налоговое планирование или межбюджетные отношения

Значительно упорядочены и регламентированы инструменты планирования финансовых ресурсов при внесении изменений в действующие редакции законодательных актов, принятии Программ реформирования межбюджетных отношений на периоды до 2005 г и 2009-2011 гг, Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, Бюджетной стратегии до 2023 г Однако механизм практической реализации сформулированных направлений находится лишь на стадии подготовки

Следовательно, единой комплексной концепции осуществления и развития процедур налогового и бюджетного планирования на современном

этапе преобразования бюджетного процесса не выработано

Указанная специфика теоретической и эмпирической базы позвоаяет сформутировать научную проблему, суть которой состоит в том, чтобы посредством выбора наиболее рациональных методов и инструментов организовать налоговое и бюджетное планирование, стимулирующее развитие налогового и бюджетного потенциала территорий и улучшение их финансового состояния

Отсюда, основная гипотеза исследования, которая заключается в объективной потребности разработки и реализации механизма развития налогового и бюджетного планирования финансовых ресурсов, соответствующего современному этапу реформирования налогообложения, бюджетного процесса, особенностям налогово-бюджетных отношений и уровню социально-экономических изменений субъектов федерации и муниципальных образований

Указанные обстоятельства предопределили цель и задачи диссертационной работы

Цель исследования состоит в теоретико-методологической разработке и обосновании концепции развития налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, обеспечивающей реализацию рекомендаций по достижению финансовой устойчивости, самостоятельности и сбалансированности соответствующих бюджетов

Постановка данной цечи обусловила необходимость решения следующих научных и практических задач

- сформулировать концептуальные положения роли и закономерностей развития налогового и бюджетного планирования в условиях трансформации инструментов и методов управления финансами в России,

- обосновать уточненный подход к содержанию и соотношению категорий системы финансово-экономического планирования «налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы», позволяющий дифференцировать потенциальные возможности субъектов федерации и муниципальных образований в зависимости от приоритетов бюджетно-налоговой политики,

- разработать методологические и методические положения осуществления процедур налогового и бюджетного планирования, адекватные требованиям сбалансированности, финансовой устойчивости и автономии бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований и предполагающих оценку бюджетных рисков,

- раскрыть особенности методологического инструментария налогового и бюджетного планирования в условиях проявления финансовой неста-

бильности в экономике,

-определить приоритетность и область применения методов налогового планирования в бюджетном процессе и обобщить функционально-элементное взаимодействие моделей построения планов налоговых поступлений,

- систематизировать бюджетные риски, идентифицировать факторы их возникновения и предложить программу оптимизации и\ влияния на результаты этапов налогового планирования и бюджетного процесса,

- разработать методологию оценки финансового состояния субъектов федерации и муниципальных образований на основе показателей качества налогового и бюджетного планирования и управления решональными и муниципальными финансами,

- обосновать требования и методические подходы к организации и применению модели налогового регулирования и межбюджетных отношений в субъектах федерации,

- предложить принципы реализации среднесрочного бюджетирования в административно-территориальных образованиях как инструмента повышения результативности бюджетных расходов в системе бюджетного планирования,

- оценить эффективность проводимой инвестиционно-заемнои политики и сформировать рациональные направления финансовой политики субъектов федерации и муниципальных образовании в сфере заимствований

Объектом исследования являются налоговые системы и бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований, разрабатываемые и исполняемые посредством планово-аналитических и контрольных механизмов бюджетного процесса

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения в обществе по поводу планирования, использования и развития налогового и бюджетного потенциалов субъектов федерации и муниципальных образований в современных условиях преобразования бюджетного процесса и налоговой системы

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08 00 10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно п 2 3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике, п 2 5 Оптимизация бюджетного процесса совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозиро-

вания п 2 8 Государственный долг и государственный кредит проблемы управления внутренними и внешними долгами государства, критерии эффективности государственного кредитования и заимствования, п 2 9 Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения теории налогообложения и налоговой политики, государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области бюджетного и налогового планирования, бюджетного федерализма, финансового и налогового анализа, финансового менеджмента, заемной политики и налогообложения на финансовых рынках

Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов анализа и синтеза, диалектического метода, метода структурной декомпозиции, а также балансового и нормативного методов Использованы также приемы системного, функционального, факторного сравнения, динамического подхода, экспертной и рейтинговой оценки, математического моделирования, программно-целевого бюджетирования

Информационно-эмпирической базой исследования послужили официальные статистические данные и материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, исполнительных и представительных органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, их официальных сайтов, данные специальной периодической печати, нормативно-правовые акты в области налогообложения и финансов

Научная новизна диссертации заключается в комплексной разработке концепции организации и осуществления налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях России, обеспечивающей рациональное и эффективное использование налогового и бюджетного потенциала территорий в рыночных условиях, в решении методологически крупной практической проблемы, имеющей большое народнохозяйственное значение для дальнейшего экономического подъема страны и социального развития общества

Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем

1 Сформулирована на концептуальном уровне периодизация этапов развития налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и

муниципальных образованиях в процессе становления и трансформации бюджетных и налоговых отношений в России Выявлены транзитивный этап, этапы точечной трансформации и инновационный этап в развитии планирования, раскрыты принципиальные особенности методологии планирования в ходе различных этапов Проведенная типология субъектов федерации и отдельных муниципальных образований по качеству планирования, показателю бюджетной автономии как важнейшего фактора устойчивости бюджета, показала преобладание регионов с критическим и неудовлетворительным качеством деятельности по планированию на текущем этапе

2 Разработан уточненный подход к содержанию и структурно-иерархической взаимосвязи индикаторов потенциальных финансовых ресурсов субъектов федерации и муниципальных образований налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы Доказано, что с позиций мобилизации доходных источников в бюджетную систему, приоритетов налогового и бюджетного планирования важно различать предельную и целевую величины потенциала, расчетный потенциал Выявлены условия развития финансового потенциала территорий

3 Обоснованы методологические принципы налогового и бюджетного планирования, которые разделены на две группы общие принципы и принципы обеспечения устойчивости бюджета Ко второй группе принципов отнесены принцип соблюдения налоговой и бюджетной автономии, принцип оптимизации инструментов управления налоговым и бюджетным потенциалом, принцип гармонизации интересов участников бюджетного процесса, принцип моделирования долгосрочных условий и пропорций бюджетных ресурсов и их ликвидности, принцип инновационности бюджетного процесса, принцип индикативного характера оценки качества планирования В качестве основополагающих элементов методологии планирования, направленной на развитие действующей системы бюджетного процесса, обозначены цель и задачи планирования, его стратегия и тактика, аппарат мониторинга исполнения финансовых планов

4 Конкретизирован методологический инструментарий налогового и бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности в экономике, включающий содержание задач, тактики и стратегии планирования, систему мероприятий налоговой и бюджетной политики по обеспечению ликвидности и сбалансированности бюджетов Структурирование процесса планирования представлено как оценка исходного состояния и ожидаемых изменений в налоговом и бюджетном потенциалах территорий с учетом внешних бюджетных рисков, применение сценарного подхода в

сочетании с методом моделирования финансового состояния территорий, выбор механизмов налогово-бюджетного регулирования экономических отношений в субъектах федерации и муниципальных образованиях Это позволяет оптимизировать результаты распределения и использования ограниченных бюджетных ресурсов

5 Аргументировано комплексное и сопасованное испочьзование качественных и аналитических методов и моделей налогового и бюджетного планирования, последовательность практической реализации которых обу-словчена особенностями и потребностями этапов планирования доходных полномочий и расходных обязательств Предложена схема взаимодействия методов планирования финансовых ресурсов, агрегированный метод оценки налогового потенциала, охарактеризовано его соответствие социально-экономическим условиям и задачам эффективности прогнозной деятельности

6 Предложена классификация факторов бюджетных рисков, на основе чего разработана система идентифицированных бюджетных рисков, включающая влияние рисковых ситуаций на всех стадиях бюджетного процесса и бюджетного планирования К условиям рисков доходной и расходной частей бюджета адаптированы методы экспертной и рейтинговой оценки, «дерева решений» и программы мероприятий по их оптимизации.

7 Сформирована система показателей качества налогового и бюджетного планирования и управления финансами субъектов федерации и муниципальных образований, среди которых коэффициенты налоговой и бюджетной автономии, эластичности собственных налоговых доходов, общей и прогнозной ликвидности, интегрированный показатель качества планирования Она позволяет оценить использование бюджетного и налогового потенциалов территорий и уровень их финансовой автономии Систематизированы требования к процедуре налогово-бюджетного анализа, содержанию цели и задач мониторинга финансовых потоков субъектов федерации и муниципальных образований

8 Построена модель налогового регулирования межбюджетных отношений и распределения финансовой помощи нижестоящим бюджетам, имеющая стимулирующий характер развития бюджетного потенциала муниципальных образований В целях повышения наполняемости региональных и местных бюджетов сформулированы предложения по изменению порядка исчисчения и уплаты отдельных налогов, распределению налогов между уровнями бюджетной системы, осуществлению контрольных функций в сфере налогообтожения межведомственными комиссиями

9 Обобщены предпосылки и преимущества внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на уровне субъектов федерации и муниципальных образований Предложена совокупность планов и документов, функциональных процедур и компонентов бюджетного планирования, соответствующих программно-целевому методу расходования средств Аргументирована целесообразность выработки и применения стандарта бюджетирования, предусматривающего использование индикаторов эффективности программно-целевого планирования

10 Сформулированы концептуальные направления и критерии заемно-инвестиционной политики для различных моделей финансовых отношений между региональными и местными органами и участниками операций на финансовом рынке На основе исследования тенденций развития рынка региональных и муниципальных займов и состояния их институциональной инфраструктуры рекомендовано формирование резервных и страховых фондов при осуществлении заимствований, проведение мер по привлечению банков, специальных агентов к организации операций на рынке ценных бумаг в целях активизации оборота и ликвидности

Научно-теоретическая значимость исследования состоит в развитии теории и методологии налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, направленного на обеспечение их финансовой самостоятельности, реализацию принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в разработке специального инструментария, обеспечивающего решение задач исследования тенденций и проблем использования бюджетных фондов, комплексного применения экспертных и факторно-аналитических методов планирования бюджетных ресурсов, идентификации факторов снижения финансовой устойчивости и платежеспособности бюджетов и методов их оптимизации посредством реализации направлений финансовой политики

Практическая значимость результатов исследования заключается в разработке практических рекомендаций по повышению эффективности и качества налогового и бюджетного планирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях, совершенствованию методического инструментария, позволяющего осуществлять мониторинг финансового состояния и определять приоритеты заемно-инвестиционной политики территорий, применять модель распределения финансовой помощи муниципальным образованиям

Содержащиеся в работе теоретические положения и методологические подходы, полученные выводы и результаты мог>т быть использованы в деятельности финансовых и налоговых органов, органов финансового кон-

треля, в частности, органов казначейства Сформированный аналитический и методический аппарат исследования в сфере рынка ценных бумаг представляет интерес различных участников операций на финансовом рынке

Основные предложения могут быть полезны в законотворческой деятельности при внесении дополнений и изменений в нормативные акты по формированию финансовых основ местного самоуправления, налогообложения, основ планирования и прогнозирования ресурсов, а также при подготовке конкретных инструкций и методических рекомендаций

Материалы работы могут найти практическое применение в учебном процессе вузов в ходе преподавания дисциплин "Прогнозирование и планирование в налогообложении", ' Региональные и местные налоги с организаций", "Налогообложение организаций финансового сектора экономики", "Государственные и муниципальные финансы", "Бюджетный процесс в Российской Федерации", "Управление государственным и муниципальным долгом", программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, научно-исследовательской работе по данным аспектам

Апробация результатов диссертации осуществлена в ряде субъектов федерации и муниципальных образований, на ряде международных, всероссийских, межрегиональных и межвузовских конференциях в период с 2003 по 2009 гг, в том числе на Международной научно-практической конференции «Государственный финансовый контроль опыт, проблемы, перспективы развития» (Воронеж, 2006), II Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы российской экономики» (Пенза, 2003), шестой, седьмой и восьмой научно-практических конференциях «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (Петрозаводск, 2006, 2007, 2008)

Отдельные положения и рекомендации автора широко применялись в образовательном процессе в ряде высших учебных заведений, при разработке учебных и учебно-методических пособий по специальностям «Налоги и налогообложение», «Финансы и кредит»

Общее количество публикаций автора составляет 69 объемом более 103 п л Основные из них, отражающие положения диссертации, опубликованы в 53 работах объемом свыше 90 п л , в т ч три монографии объемом 41,25 пл, четырнадцать научных статей в изданиях, включенных в перечень ВАК Минобрнауки РФ

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и раскрывается во введении, пяти главах,

содержащих 15 параграфов, выводах по главам, заключении Диссертация содержит список использованных источников и литературы (247 наименований), приложения, таблицы и рисунки Ее содержание раскрывается в определенной последовательности

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты организации и планирования финансов субъектов федерации

1 1 Развитие бюджетного федерализма и налоговой политики в России

1 2 Роль налогового и бюджетного планирования в налогово-бюджетном процессе

1 3 Становление и проблемы межбюджетных отношении в современной экономике России

1 4 Принципы разграничения плановых доходных источников и расходных полномочий в бюджетных системах зарубежных стран

Глава 2. Эволюция форм и методов налогового н бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации

2 1 Особенности методологии использования инструментария налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и их трансформация

2 2 Оценка качества налогового и бюджетного планирования в су бъ-ектах федерации

Глава 3. Механизм формирования налогового и бюджетного потенциала субъектов федерации в системе планпровання

3 1 Методические аспекты использования инструментария финансового менеджмента в бюджетном процессе субъектов федерации

3 2 Налоговый и бюджетный потенциал субъектов федерации структура, принципиальные подходы к анализу и использованию

3 3 Оценка бюджетных рисков в ходе оптимизации налогово-бюджетного процесса

Глава 4. Методологические аспекты оценки финансового состояния территорий и организации бюджетирования в условиях эффективной плановой налоговой н бюджетной политики

4 1 Оценка финансового состояния и эффективности управления налоговым и бюджетным потенциалом территорий

4 2 Повышение эффективности исполнения плановых расходных полномочий на основе бюджетирования, ориентированного на результат

Глава 5. Модель налогового регулирования межбюджетных отношений и долговой политики в субъектах федерации

5 1 Совершенствование планирования налогообложения в субъектах федерации

5 2 Планирование целевых начал и методотогической базы налогового регулирования межбюджетных отношений в субъектах федерации

5 3 Планирование и применение механизма финансового стимулирования территорий

5 4 Формы и направления заемно-инвестиционной по читаки органов в части субъектов федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ В ОБЛАСТИ ТЕОРИИ: 1. Обоснование теоретико-значимых положений, раскрывающих особенности этапов развития налогового и бюджетного планирования, качества планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, полученные на основе их типологии.

Налоговое и бюджетное пчанирование на современном этапе развития экономики приобретает статус и значение одной из главных функций управления общественными финансами, в связи с чем его роль в бюджетном процессе существенно возрастает В свете указанных особенностей и приоритетов в развитии финансовой системы территорий в диссертации предлагается стедующий подход к трактовке данной категории Налоговое планирование - это деятельность, направленная на решение задач управления налоговым потенциалом субъектов федерации и муниципальных образований в целях увеличения поступления налоговых доходов в бюджеты при соблюдении критерия налоговой автономии и эффективности фискальных возможностей территорий Бюджетное планирование - деятельность, направленная на решение задач по управлению бюджетным потенциалом субъектов федерации и муниципальных образований в целях стимулирования социально-экономического развития территорий и поддержания их устойчивого финансового состояния

Примененный эволюционный подход позволяет определить развитие налогового и бюджетного планирования как процесс трансформации методологического аппарата деятельности по планированию в целях отражения изменений в финансово-экономических отношениях в обществе и обеспечения адекватной им ресурсной основы В исследовании определены этапы

в развитии планирования, конкретизированы их содержательные особенности (табл 1)

В работе также представлен как наиболее прогрессивный опыт территорий по разработке методик, инструкций по планированию, концепций управления финансовыми ресурсами, так и проблемы территорий Результаты исследования получены по данным Калининградской, Вологодской, Пермской, Московском, Ленинградской областей, Республик Чувашия, Татарстан, Карелия и др , муниципальных образований отдельных субъектов федерации

Таблица 1 - Развитие элементов методологии планирования в

субъектах федерации и муниципальных образованиях

Этапы развития ¿тегового н бюджетного планирования Характеристика этапа и особенности методологии планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях

1993- 1998 гг транзитивный Начато формирования системы бюджетного федерализма и современной налоговой системы, переход к трехуровневой бюджетной системе Годовой бюджетный цикл, стимшная бюджетная политика, разработка прогнозов социально-экономического развития территории, нормативный и балансовый методы планирования

1999-2002 гг этапы точечной трансформации Приняты НК РФ, действует новая редакция БК РФ Установление бюджетных ограничении на отдельные бюджетные показатели Применение метода экстраполяции, средней и средневзвешенной математической, использование «пилотными регионами», потучившнми средства ФРРФ, новых инструментов управления финансами

2003 - 2004 гг Отдельные элементы налогово-бюджетного анализа (вертикальный, горизонтальный, трендовын анализ) Автоматизация планово-расчетных действий, контроля ис-потнения бюджетов в рамках казначейской системы Разработка средне- и долгосрочных программ, концепций, стратегий развития территорий

2005 г - настоящее время с » £ 0 1 Переход к бюджетированию, реформирование бюджетного процесса, формирование БК РФ как «кодекса новых бюджетных технологии» Рост чиста претендентов на получение субсидий ФРРМФ Стандартизация бюджетных услуг на основе нормативно-подушевого метода, программно-целевые методы планирования, трехлетний бюджет как закон, среднесрочный финансовый план как база долюерочной стратегии развития территории, сценарный подход, комбинация метода экстралотяции и коэффициентного метода, методы экономико-математического моделирования

Автором предложена и обоснована методика оценки качества налогового и бюджетного планирования территории на основе интегрированного показателя, для которого характерны интервалы значений В зависимости от принадлежности к интервалу значений качество планирования в муниципальных образованиях может быть оценено по шкале с позициями высокое, критическое, неудовлетворительное качество планирования Для субъектов федерации качество планирования дифференцируется следующим образом критическое, удовлетворительное, хорошее, высокое

Выявлено преобладание регионов с критическим и неудовлетворительным качеством деятельности по планированию - почти у 80% субъектов федерации Высоким качеством бюджетного планирования отличаются Липецкая, Ленинградская, Смоленская области, Краснодарский и Ставропольский края и др

На основе анализа и типологии субъектов федерации по уровню бюджетной автономии за последние три года соискателем подтверждена относительная стабильность состава групп регионов с высокой и низкой автономией Около 24% регионов исполняют свои бюджеты с долей собственных средств на уровне 50% и ниже, что является угрозой для утраты финансовой устойчивости субфедеральными бюджетами Наиболее многочисленной группой (43 %) является группа регионов с показателем бюджетной автономии в интервале 0,51-0,75 Однако, это ниже уровня, рекомендованного в качестве состояния абсолютной автономии (0,8) Определение качества планирования на местном уровне было осуществлено по данным муниципальных образований Тульской области К группе с высоким качеством налогового планирования отнесены 33 % муниципальных образовании, с высоким качеством бюджетного планирования - 46 % муниципальных образований области

Оценка официальных статистических данных подтверждает недостаточно высокий уровень формирования и использования бюджетных ресурсов Количество субъектов федерации, имеющих нарушения ограничений на бюджетные показатели, установленных Бюджетным кодексом РФ, составило 43 по состоянию на начало 2008 года'

2. Определение сути и формализованного подхода к оценке финансово-прогнозных показателей: налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы, позволяющих конкретизировать их роль в управлении финансовыми ресурсами в целях повышения качества предоставляемых бюджетных услуг и укрепления конкурентоспособности территорий.

' ЬЦр /Аууулу пипПп ги

Теоретическая и эмпирическая базы планирования финансов характеризуются отсутствием единого подхода к содержанию, оценке и позиционированию в процессах формирования финансовых планов такой категории, как «потенциал» В работе выявлено и прокомментировано различие между понятиями «ресурсы», «потенциал», «финансовые потоки» В отличие от ресурсов, потенциал, кроме материальных и нематериальных средств, включает способности работника, коллектива организации, территории, общества в целом к выявлению, преобразованию и эффективному их использованию В качестве источников потенциала следует рассматривать, помимо прочих, финансовые средства населения, включая текущие денежные доходы и осуществленные в той или иной форме накопления, заемные средства территорий

Нормы Бюджетного кодекса РФ, определяющие состав и источники доходов бюджетов, могут быть положены в основу определения границ бюджетного и налогового потенциалов территорий Уточненный подход к трактовке категории финансового потенциала состоит в том, что данный элемент планово-прогнозных расчетов рассматривается как совокупность бюджетного потенциала, денежных и иных ресурсов населения, потенциала реального и финансового секторов экономики, потенциала роста (снижения) финансовых ресурсов территории Бюджетный и налоговый потенциалы отличаются на величину неналоговых поступлений в звенья бюджетной системы Поскольку все величины отражают потенциальные доходы, при их оценке следует учитывать параметры неиспользуемых резервов, неучтенных поступлений и потерь в результате влияния различных риско-образующих факторов

Формализованная интерпретация величин потенциалов может быть отражена следующим образом НПр=НПпл-НПп-НПз+НПнб, (1) где НПр - расчетное значение налогового потенциала, НПпл - планируемая величина налогового потенциала, НПп - потери налоговых доходов в результате воздействия бюджетных рисков,

НПз - недопоступления налоговых платежей в связи с возникновением налоговой задолженности, предоставлением некомпенсиру емых льгот,

НПнб - поступление налоговых доходов в результате расширения налоговой базы по контингенту налогов или одному из обязательных платежей

БПр = БПпл - БПп + БПи, (2) где БПр - расчетное значение бюджетного потенциала, БПпл - планируемая величина бюджетного потенциала,

БПп - потери бюджетных доходов в результате воздействия бюджетных рисков,

БПп - поступление бюджетных доходов при использовании дополнительных источников бюджетных доходов

Последоватечьное применение указанных показателей потенциалов на этапах разработки среднесрочного финансового л тана, проектов бюджетов позволит наиболее почно и обоснованно отразить движение финансовых потоков в финансовую систему территорий, адекватное потребностям социально-экономического развития, исполнения функций местного самоуправления, системного видения и использования ресурсов (рис 1)

ЭТАПЫ ПЛАНИРОВАНИЯ

Рис. 1. Структурно-иерархическая модель взаимодействия налогового, бюджетного и финансового потенциалов

Результатом исследования стали выявленные факторы роста налогового и бюджетного потенциалов, в частности повышение пчатежеспособно-сти организацнй-налогоплателыциков, эффективное использование муниципальной собственности, улучшение инвестиционного климата и ряд других

3. Формулирование принципов осуществления бюджетного планирования расходных обязательств на основе механизмов среднесрочного бюджетирования, предусматривающих использование индикативных способов оценки результатов управления бюджетным процессом, специальных организационных мероприятий и финансовых планов, стандарта бюджетирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях.

Бюджетирование, ориентированное на резутьтат (БОР), представляется наиболее адекватной технологией, отвечающей требованиям экономической ситуации текущего периода Проведенное в работе обобщение опыта бюджетирования в международной практике позволило выделить основные его преимущества реализация бюджетных услуг с высокими пока-

зателями социальной и экономической эффективности, четкое обоснование объема и распределения бюджетных расходов, проведение мониторинга результативности на основе отчетности участников бюджетного процесса, возможность минимизации бюджетных рисков в части расходных обязательств, корреляция направлений целевых программ и государственной бюджетной политики, возможность большего охвата приоритетных направлений расходования средств в разрезе целевых программ, условия для составления рейтингов территорий

Принципы реализации бюджетирования основаны на совокупности преимуществ данного метода планирования, предпосылок его внедрения на уровне территории и включают социальная и бюджетная эффективность, целевой характер расходов, обоснованность, системность, ответственность, возможность индикативной оценки непосредственных и косвенных результатов, информативность, альтернативность бюджетных планов, обеспечение планово-финансового и функционального механизмов деятельности

Пр^ДЛС-ЖеКЫД £ б[сд"й.;ткук рсатсь

1 _ГБюдитнад I

ПБС

ГРБС

, Предварительная I оценка эффективности 1 ведомственной ^ профайлы ^

^Паспорт ведомственной"! ' _целе£С_й про грьммы J

ГДокпад о результатах и!" • направлениях ' ' про1^>агаио-щлевок 1 1 деятельности '

Г~

Годовой бюджет

^прюшягаелок обязательств

Реестр ведомственны/

¡~ Финансовый план отчет ~~I

распределения объемов БПО J

{"Среднесрочный финансовый ^ I план .

Финансовый

сргак

объекта РФ

^ Программа ^

I социально экономического I ] развития региона, направления |

I бюдаетно-нало гобой пссишш^

Отбор ведомственны! целевых программ

Планирование рассодгой части бюджета

I ^.асчсякАгч |

с ся >аггяьг.тх ( --

| бюджетная роспись, |— р^с лимиты бюджетных | '-1—

I

I__

обязательств

х:

1С. _ J

ПБС ,

ГРБС

Г"

Отчет об использовании __ средств

План мониторинга

"1

I результативности I I выполнения ведомственных I * целевых программ |

Г'

Промеяуточнал оценка

текущих результатов 1 выполнения ведомств^иных I ^ цзлевых программ '

ПОгчет по оценке результатов ' выполнения ведомственных ^ целевых программ |

Мониторинг результативности выполнения программ

Исполнение расходной части бюдаета

Рис. 2. Планово-финансовый и функциональный механизмы бюджетирования в субъектах Российской Федерации

Бюджетирование необходимо обеспечить совокупностью процедур и финансовых планов и программных проектировок, которые должны составляться финансовыми органами территорий, главными распорядителя-

ми бюджетных средств и другими участниками бюджетного процесса (рис 2)

В исследовании предложено дополнить действующую совокупность показателей эффективности бюджетных затрат с учетом разтичных вариантов их классификации и объединить их в несколько блоков показатели в рамках экономической классификации расходов, показатели в рамках ведомственной классификации расходов, показатели в разрезе действующих целевых программ, показатели достижения целей социально-экономического развития Соответствие цетей БОР направлениям социально-экономического развития территории рекомендовано определять методом экспертной оценки, в которой участвуют специалисты финансовых администраций территории, население в ходе опросов и анкетирования, отражения информации в ресурсах интернет-порталов Потенциально возможно также применение метода установления эталонных значений показателей социально-экономического положения территории или осуществления программ и установления допустимого интервата отклонения фактических значений от эталонных

В работе обосновывается необходимость разработки Стандарта реа-ииации бюджетирования па территории субъекта федерации или муниципального образования, включающего

1 Порядок составления финансовых планов, программ, представления отчетности

2 Функции главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств по обработке данных, формированию документов и отчетности

3 Индикаторы результативности БОР, порядок документирования результатов мониторинга эффективности мероприятий в рамках БОР

Регулятором движения бюджетных средств в новых условиях бюджетирования может выступать бюджетный менеджмент, рассмотренный в контексте организации и гармонизации доходов и расходов бюджетов, то есть управления бюджетными ресурсами в процессе их формирования, распределения и использования

В ОБЛАСТИ МЕТОДОЛОГИИ:

4. Уточнение методологии налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, основанной на применении планово-расчетных процедур на кратко- и долгосрочный период, программно-целевого бюджетирования, налогово-бюджетного анализа и факторного анализа бюджетных рисков.

Эволюционный подход к оценке проблем территориального планирования подтверждает необходимость рассмотрения приоритетных задач по развитию методологического аппарата налогового и бюджетного планирования в целях достижения оптимальных значений потенциальных ресурсов территорий и типа финансового состояния в рамках действующей модели бюджетного федерализма

В работе приведены результаты систематизации и конкретизации элементов методологии налогового и бюджетного планирования, сформулированы их методологические особенности, обусловленные различием объектов планово-расчетной деятельности налоговый потенциал и бюджетный потенциал В качестве общих элементов методологии налогового и бюджетного планирования могут быть выделены следующие принципы организации процедур планирования, методы разработки плановых показателей, выбор которых основывается на совокупности критериев, система простых и аналитических показателей, отражающих структуру бюджета, налоговой и бюджетной политики, условия формирования среды принятия финансовых решений по планированию, логика планирования, система тактических и стратегических целей, период планирования, стратегия мониторинга качества и эффективности планирования, инструментарий налогово-бюджетного анализа, используемый для оценки бюджетных рисков, эффективности управления потенциалом территории и исполнения налогоплательщиками своих обязательств

В составе методологических принципов налогового и бюджетного планирования в работе выделены две группы, которые структурно соответствуют целям совершенствования налогово-бюджетных отношений в субъектах федерации и муниципальных образованиях общие принципы, полученные посредством систематизации положений о методологии планирования, принципы обеспечения устойчивости бюджета Первую группу составляют принцип точности, согласованности, системности, адаптивности, преемственности, социальной полезности, бюджетной эффективности Ко второй группе принципов отнесены принцип соблюдения налоговой и бюджетной автономии, принцип оптимизации инструментов управления налоговым и бюджетным потенциалом, принцип гармонизации интересов учасгников бюджетного процесса, принцип моделирования долгосрочных условий и пропорций бюджетных ресурсов и их ликвидности, принцип инновационности бюджетного процесса, принцип индикативного характера оценки качества планирования

В ходе развития методологии планирования в России практически ни один из ее элементов не оставался статичным по своим характеристикам,

возросла роль аначитических и управленческих инструментов, которые дифференцируются в зависимости от целевых показателей финансового состояния территорий Транзитивный этап в развитии планирования отличался широким применением методов краткосрочного планирования (балансовый, нормативный и др.) На этапах точечной трансформации и инновационном этапе спектр применяемых методов пополнился новыми методами налогово-бюджетного анализа, сценарным подходом, методами экономико-математического моделирования, внедрением в практику автоматизированных баз данных и систем планирования, более активным использованием метода экстраполяции

5. Разработка методологического инструментария налогового п бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности в экономике, используемого в целях обеспечения ликвидности и сбалансированности бюджетов с>бъектов федерации п муниципальных образований, формирования условии для устойчивости финансовой системы территории к кризисным явлениям.

Состав методологического инструментария налогового и бюджетного планирования, предусматривающего разрешение задач кризисного периода, может быть представлен следующими элементами цель и задачи планирования в период нестабильности, разработка модели тактики и стратегии планирования, сценарный подход при разработке бюджетных планов и программ, имитационно-ситуационное прогнозирование, моделирование механизмов налогово-бюджетного регулирования и оценка необходимости их трансформации, формирование аналитических групп, комиссий по мониторингу изменений в социально-экономическом положении территорий в условиях кризиса, обеспечение информационной базы и информационного обмена экономическими показателями территорий, состояния градо-и бюджетообразующее предприятий, макросреды, регулярная оценка бюджетных рисков, обусловленных финансовой нестабильностью, мониторинг финансового состояния территорий

Моделирование параметров бюджетов территорий должно осуществляться согласно принципам единства базовой методологии планирования в кризисных условиях, дифференциации конкретных финансовых решений в зависимости от глубины и профитя экономических проблем территории, активизации механизмов ресурсосбережения и экономии

На рис 3 отражена модель планирования, цель применения которой состоит в эффективном использовании налогово-бюджетного механизма и технологии финансового мониторинга для целей преодоления нестабильности и дальнейшего социально-экономического развития территорий

ИСХОДНОЕ ГОГТОЯППЕ

Ожидаемые изменения налогового и бютжспюго потенциалов территорий

Структурирование и ранжирование проблем территорий

ИЛАННРОВЛНИЬ КАК ОСНОВА ПРЕОДОЛЕН!!« КРИЗИСА II ОЬЬСПЕЧ! НИЯ ДОЛГ ОСРОЧНОИ У СТОИЧИВОСТН ЕЮД/КЕ1ОВ

Корректировка направлений налоговой и бюджетной политики территорий

Задачи и тактика нало1 ового и бюджетного планирования

Задачи мероприятия стратегия налогового и бюджетно] о и 1анн-ровтния

ГСЗУ ПЛ АТЫ МОД11ФНК \ЦМИ ПРАКТИКИ

ПТАШ1РОВАШ1ЯВ УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОЙ ПГСТАЕИТЪНОСТИ

Оптимизация влияния внеш-ни\ бюджетных рисков, обу-стовленныч кризисом Улучшение социально-экономического положашя

территорий Формирование условий для устончивости территорий к

кризисам Обеспечение устойчивости бюджетов, ¡(4 сбгтансирован-ностии ликвидности

Рис. 3. Модель налогового и бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности

Тактика бюджетного планирования территорий заключается в соблюдении совокупности приемов планово-расчетной деятельности

- стимулирование развития проектного финансирования в отраслях предпринимательской деятельности с долей бюджетного софинансирова-ния,

- соблюдение принципа приоритетности расходов в условиях ограниченности бюджетных ресурсов (например, приоритет расходов для поддержания жизнеобеспечивающих систем территории),

- оптимизация бюджетных расходов, использование эффекта экономии на отдельных группах расходов,

- отсутствие прироста действующих или принимаемых обязательств, не обеспеченных источниками финансирования,

- поддержание бюджетного дефицита в пределах допустимого уровня, обоснованный выбор источников его финансирования,

- усиление контроля за поступлением налоговых и других доходов в бюджеты, разрешением проблем налоговой задолженности,

- использование маркетинговой инфраструктуры для укрепления внутрихозяйственных связей территории

Конкретные меры территориальных финансовых органов могут включать поддержку предприятий и отраслей, составляющих конкурентные преимущества территорий, адресную помощь из бюджетов организациям и населению, развитие государственного и муниципального заказа, стимулирование импортозамещающих производств, удовлетворяющих внутренний спрос, разработку и внедрение программ занятости населения, помощь

ор1анизация\! в разработке антикризисных планов, разработку программ поддержки малых и средних предприятий регионов

Действенный инструментарий долгосрочного птанирования включает в себя методы моделирования финансовых отношений в условиях циклических колебаний в экономике, концептуальные стратегические программы на период 15-20 лет, альтернативные варианты функционального обеспечения бюджетного процесса

6. Предложение методики последовательного и комплексного использования количественных и аналитических приемов планирования при подготовке планов обеспечения потребностей социально-экономического развития субъектов федерации и муниципальных образований.

С формированием рыночных условий хозяйствования и становлением бюджетного федерализма в России осуществлялся переход от административных к экономическим методам планирования Качество бюджетного планирования напрямую зависит от используемых методов обоснования планов доходов и расходов

По результатам обобщения сложившейся практики территорий автором выявчена совокупность проблем налогового и бюджетного птанирования, в чнсте которых необеспеченность процессов стратегического планирования стабильной нормативно-правовой и методической базой, механизмом реализации и мониторинга предлагаемых концепций, сосредоточение на вопросах текущего планирования, недостаток высоко квалифицированных специалистов, занятых этой деятечьностью, информационной базы, адекватной задачам планирования, отсутствие стимулов к развитию собственной доходной базы территорий, эффективному использованию бюджетных ресурсов

Система выработанных в работе критериев объясняет выбор метода планирования с позиций приоритетов его применения масштаб территории, особенности ее финансового состояния, горизонт планирования, предмет планирования (доходы, расходы, отдетьные их статьи), качество исходной информации, принятых допущений, заданных условий и ограничений, характерных для метода планирования, полнота учета влияния внешних н внутренних факторов устойчивость применяемых моделей к копебаниям исходной информации, согласованность между налоговыми и финансовыми органами при подготовке планов доходов и расходов, затраты времени и средств на процедуры планирования

Экономико-математические и статистические методы, приведенные ниже на рис 4 применимы в отношении тех статей бюджета, которые осо-

Метод экстраполяции

Методы экспертных оценок

/

Факторно-анчлитнчес-кие модети

Экономико-статистичес-кне модели

7

Методы экспертны\ оценок

Нормативные методы

Бюджетирование

Планирование доходов бюджета I Анализ развития территории

2 Анализ рискообразующих факторов

3 Оценка бюджетного и налогового потенциалов

4 Разработка доходной части бюджета, корректировка перспективных планов Планирование расходов бюджета

1 Анализ потребностей в бюджетных услугах

2 Анализ факторов определяющих прогнозные потребности 3 Разработка расходной части

бюджета, корректировка перспективных танов

Рис. 4. Методика комплексного использования количественных и аналитических моделей планирования

бенно чувствительны к изменениям местных финансово-экономических условий Трендовыи метод и метод экспертных оценок наиболее подходят для планирования доходов, не чувствительных к таким изменениям или настотько нестабильны, что выявить какие-либо причинные зависимости невозможно Практическое значение имеет вывод о необходимости согласованного, комплексного использования как качественных, так и количественных методов планирования, применяемых в зависимости от этапа прогнозной деятельности Это синтетический подход, обладающий достаточно высокой результативностью

7. Конкретизация метода идентификации бюджетных рисков, направленного на выявление рискообразующих факторов на различных стадиях бюджетного процесса.

Бюджетные риски возникают под влиянием внешних и внутренних факторов в условиях бюджетной системы При уточнении категории «бюджетные риски» были смоделированы следующие подходы к ее рассмотрению

1 Бюджетные риски в узком значении представляют собой потенциально возможные отклонения бюджетного показателя от его запланированного значения под воздействием рискообразующих факторов

2 Бюджетные риски в широком представлении заключаются в вероятности невыполнения мероприятий бюджетного планирования и бюджетной политики в связи с нарушениями в движении бюджетных ресурсов и их пропорциях

3 Толкование бюджетных рисков как разновидности финансовых рисков представляет собой их рассмотрение в качестве такой ситуации в

бюджетном процессе, когда снижается качество налогового и бюджетного планирования и предоставленных бюджетных услуг

С учетом общего подхода к классификации рисков и особенностей системы территориальных финансов в работе была получена развернутая классификация бюджетных рисков по совокупности признаков уровням бюджетной системы, важности воздействия на исполнение бюджета, структуре бюджета, времени действия, субъектам риска, характеру действия, количественным показателям - в зависимости от принятой шкалы оценок, степени управляемости, уровню воздействия, степени зависимости от объекта воздействия, времени действия, свойствам отражаемых явлений, возможности измерения

Таблица 3 - Система идентифицированных факторов бюджетного

Виды рисков Составление и утвержде-inie бюджета Исполнение бюджета Анализ исполнения, бюджетная отчетность

Декомпозиция факторов I у ровня

Организация бюджетных процедур + + +

Методическая база аналитического инструментария + +

Изменение регионального и местного законодательства + +

Эффективность и методическая обеспеченность налогового администрирования +

Участие независимых экспертов, СМИ в бюджетом процессе, Internet + +

Ответственность и квалификация персонала + + +

Сбои компьютерных и информационных технологии +

Низкая платежеспособность хозяйствующих су бъектов +

Изменение потребностей бюджетополучателей + +

Декомпозиция факторов II уровня

Макроэкономические показатели (инфляция, объемы ВВП и т п ) + + +

Направления федеральной бюджетной политики + +

Социально-политические факторы +

Изменение законодательства РФ + +

Как показано в табл 3, бюджетные риски могут возникать на различных стадиях бюджетного процесса и быть обусловлены результатами деятельности его участников Исходя из этого, сформирована система идентифицированных факторов бюджетного риска, отражающая в качестве факторов первого уровня внутренние по отношению к бюджетному планированию риски, в качестве факторов второго уровня - внешние

В работе на основе анализа применяемых в целях детализации финансовых рисков методических подходов представлена группировка методов оценки бюджетных рисков, адаптируемых к особенностям бюджетной системы 1) количественные методы (экспертная и рейтинговая оценка, экономико-статистические методы), 2) метод аналогий, аналитические методы («дерево решений», программа мероприятий) Сочетание методов экспертной и рейтинговой оценки позволяет присвоить количественные значения идентифицированным рискам, а использование аналитических методов -разработать программу мероприятий по их оптимизации

Применительно к процессам налогового и бюджетного планирования существенность в изменении частного бюджетного показателя предлагается определять на уровне 0,01 % как по статьям доходов, так и расходов Это значение, ниже которого риски уже не принимаются во внимание По результатам обобщения оценок риска в различных сферах хозяйственной деятельности, а также с учетом особенностей потребности в бюджетных ресурсах получены аргументированные значения приемлемых и недопустимых рисков на примере бюджетных доходов минимальный риск (0,01 % < Р < 1,7 %), оптимальный риск (1,7 % < Р < 1,89 %), допустимый риск (1,89 % < Р < 5 % ), зона опасного риска (Р > 5 % ) Для получения диапазонов риска был применен метод взвешивания экспертных оценок В ОБЛАСТИ ПРАКТИКИ: 8. Обоснование системы показателен оценки качес1ва налогового н бюджетного планирования, управления региональными и муниципальными финансами, включающей критерии налоговой н бюджетной автономии, финансовой устойчивости, эластичности собственных доходов бюджетов.

Фактором повышения обоснованности финансовых планов является использование процедур бюджетно-налогового анализа на основе комплексной системы индикаторов Автором предпожена совокупность задач мониторинга финансовых потоков субъектов РФ и муниципальных образований Задачи первого этапа аналитических процедур предусматривают анализ цикличности поступлений доходов и осуществления расходов бюджетов, сбалансированности бюджетов, системы межбюджетных отно-

шений, своевременности и эффективности процедур законодательной инициативы и законотворческой деятельности органов власти, выявление долговой нагрузки, идентификацию факторов бюджетных рисков

К задачам промежуточного этапа анаттических процедур относятся количественная оценка финансового, бюджетного, налогового потенциалов, определение уровня бюджетной и налоговой автономии

Задачи закчючитечъного этапа аналитических процедур предполагают оценку результативности бюджетных расходов, установление типа устойчивости и ликвидности бюджетов, анализ качества и эффективности планирования

Разработанная в исследовании система показателей характеризует использование налогового и бюджетного потенциалов территорий и включает показатель налоговой автономии, индекс налоговой активности, коэффициент межбюджетных потоков, коэффициент удельных и постоянных расходов, коэффициент обеспеченности социальных расходов собственными доходами, ликвидности бюджетных ресурсов, кредитоспособности, величины долгового потока, сбалансированности бюджета, эластичность собственных доходов и другие

Эластичность собственных доходов бюджета рассчитывается посредством показателя дуговой эластичности Если его значение меньше 1, зависимость бюджета от финансовой помощи несущественна и у администрации сильны стимулы к развитию собственных источников пополнения бюджета Инновационность бюджетного процесса так же может быть количественно определена на базе разработанных подходов Один из предложенных формализованных подходов позволил оценить по данным о стратегических разработках муниципальных районов и городских округов Калининградской области в 2007 г инновационность планирования на уровне 14 % Индикатор инновационное™ бюджетного процесса в Тульской области в первом полугодии 2008 г составил 79 %

Методика расчета интегрированного показателя качества налогового и бюджетного планирования состоит в определении показателей мобилизации бюджетных доходов и привлечения заемных средств и последующем их объединении на принципах аддитивности и нормировании значений

В работе рекомендуется оценка налогового потенциала территорий на основе сочетания метода репрезентативной налоговой системы и метода, основанного на расчете ВРП, то есть агрегированного метода При этом приоритет при выборе их соотношения целесообразнее отдавать более точному методу репрезентативной налоговой системы В ходе налогового планирования необходимо проводить расчет трех видов налогового потен-

циала предельная и целевая величины налогового потенциала, расчетный налоговый потенциал

Предельный налоговый потенциал обеспечивается при максимуме налоговых ставок, минимальных преференциях в налогообложении, те есть в условиях приоритета фискальных функций налогообложения Целевая величина налогового потенциала - это потенциал, соответствующий высокому уровню налоговой автономии территории, качества планирования, гармонизации интересов экономического развития и предпринимательской активности территории

9. Результаты динамического развития рынка заимствований субъектов федерации и муниципальных образований, ставших предпосылками к разработке принципов и направлений заемно-ннвсстиционной политики в целях повышения финансовой привлекательности операций на рынке государственных ценных бумаг н совершенствованию его инфраструктуры.

Исследование заемно-инвестиционных отношений позволяет определить, что вплоть до 2005 г большинство регионов имели просроченную и неурегулированную задолженность по облигациям Внешние условия для функционирования данного сегмента рынка, учитывая его низкие стартовые показатели, оценивались как неблагоприятные Последние годы характеризуются возрастанием количества сделок и объемов регионального и муниципального рынков заимствований Тем не менее, проблемными аспектами остаются малоразветвленная дилерская сеть, недостаточное участие на рынке страховых и инвестиционных фондов, низкая активность местных органов власти, отсутствие долгосрочной концепции заемной политики

В целях разработки направлений заемно-инвестиционной политики территорий выделены четыре группы моделей финансовых отношений между региональными и местными органами власти и заинтересованными участниками финансового рынка, когда субъект федерации или муниципальное образование (МО) выступают в роли заемщика, инвестора, кредитора, гаранта Для каждой модели отношений разработана совокупность критериев, лежащих в основе определения эффективности направлений политики

Для модели «субъект федерации (МО) - заемщик» предусмотрены следующие критерии четкость и конкретизация направлений долговой политики, оптимизация структуры долга с учетом периода исполнения обязательств, равномерность и своевременность исполнения принятых обязательств, оценка бюджетных рисков в сфере заимствований, прозрачность

долговой политики, формирование паспорта заемной политики как аналитического инструмента, соответствие приоритетов долговой политики целям социально-экономического развития территорий, наличие механизма отбора форм и способов заимствований, конкурентоспособность территории по показателям результативности долговой политики

Критериями в модели «субъект федерации (МО) - инвестор» выступают разработка долгосрочной инвестиционной программы, создание организационно-экономических условий и методической основы ее реализации, формализованный отбор объектов государственной и муниципальной собственности для инвестирования, обоснование выбора исполнителей программы и получателей средств; создание системы передачи информационных потоков о ходе инвестирования, социальная и экономическая эффективность программы, взаимодействие со специализированными инвестиционными агентствами

Модель «субъект федерации (МО) — кредитор» может быть оценена по критериям анализ типа финансового состояния заемщика, отбор потенциальных заемщиков, баланс кратко- и долгосрочных выданных кредитов, оценка кредитных рисков, внешних рисков на рынке кредитных ресурсов, значение коэффициента соотношения собственных и заемных средств

Совокупность критериев для модели «субъект федерации (МО) - гарант» анализ ситуации на рынке, внешних и внутренних факторов риска гарантийных обязательств, оценка финансового состояния принципала, мониторинг исполнения гарантийных обязательств, создание информационной базы об объемах, сроках выданных гарантий, оценка экономической эффективности, альтернативности операций по предоставлению гарантий, оптимизация гарантийных обязательств по совокупности характеристик

Одним из результатов исследования является разработанный автором состав резервных фондов, имеющих целевой характер, фонд покрытия текущих расходов, фонд среднесрочных инвестиций, фонд долгосрочных инвестиций, фонд накопления финансовых инструментов, фонд залогового обеспечения, фонд непредвиденных расходов

Для поддержания ликвидности эмитированных займов, повышения информированности держателей ценных бумаг необходимо участие одного или нескольких организаторов операций на рынке Варианты участия органов власти на финансовом рынке посредством взаимодействия с финансовыми институтами могут быть различными, например, с использованием услуг кредитной организации, специализированного агентства, исполняющего функции участника рынка ценных бумаг, иных агентов В реальных финансово-бюджетных условиях территориям необходимо следовать

практике совмещения функций по организации обращения облигаций, других займов и ценных бумаг в цепях оптимизации расходов

10. Рекомендации по формированию модели налогового регулирования и межбюджетных отношений, обеспечивающей стимулирование наращивания собственного бюджетного потенциала и налоговой базы территории.

Главной целью распределения бюджетных ресурсов следует рассматривать не только финансовое выравнивание территориального развития, но и обеспечение стимулов к активизации собственного бюджетного потенциала Практически ценным результатом исследования стага совокупность фондовых видов помощи, организуемых на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, а также методические подходы к формализованному предоставлению средств из Фонда софинансирования расходов, Фонда развития бюджетного потенциала, порядку замены дополнительных дотаций на нормативы отчислений от налогов В качестве передаваемых нижестоящим уровням бюджетов налогов целесообразно испотьзовать НДФЛ и налог на прибыль организаций

На уровне субъектов федерации необходимо формирование фондов, установленных Бюджетным кодексом РФ, а также предлагаемых в исследовании фонд поддержки усилий органов местного самоуправления по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, фонд развития бюджетного потенциала муниципальных образований В состав муниципальных фондов и межбюджетных трансфертов целесообразно включать фонд финансовой поддержки поселений, субсидии бюджету субъекта федерации из местных бюджетов, субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципатьного характера, фонд развития бюджетного потенциала поселений

В целях повышения финансовых возможностей поселений и муниципальных целесообразно повысить норматив по единому сельскохозяйственному налогу для поселений до 80% (одновременно снизив этот норматив для городских округов до 30%), поскольку именно они в наибольшей степени способны влиять на развитие данной отрасли и, следовательно, на увеличение налоговой базы и сумм налоговых платежей

Виды, деятельности, попадающие под обложение ЕНВД, имеют относительно стабильные доходы, равномерно разбросаны по территории муниципальных образований, поэтому способны обеспечить бюджеты устойчивыми поступлениями Это свидетельствует в пользу предусмотрения

норматива отчислений по специальному режиму ЕНВД для поселений - на уровне 50%

Условия для функционирования малого предпринимательства, составляющего основную массу налогоплательщиков по режиму УСНО, чаще всего организуются и поддерживаются усилиями городских и районных администраций Это подтверждает влияние муниципального уровня на развитие потенциала этих видов деятельности Нормативы отчислений от налога по УСНО рекомендуются следующие для муниципальных районов - 30%, городских округов - 30%, поселений - 20%

По расчетам, общая сумма налогов в местные бюджеты может возрасти на 30%, доля отчислений от ЕСХН в налоговых доходах бюджетов поселений - до 3-4%

11. Предложения по исчислению н взиманию региональных и местных налогов, проведению мониторинга налогово-платежной дисциплины в субъектах федерации и муниципальных образованиях.

В целях выработки более рационального порядка установления, исчисления и уплаты региональных и местных налогов предложены следующие рекомендации

- выбор модели налогового планирования и налогообложения в субъекте федерации или му ннципальном образовании должен осуществляться в зависимости от финансового состояния территории и, особенно, в зависимости от уровня налоговой автономии бюджета,

- переход на электронную форму уведомлений физических лиц по транспортному и земельному налогам, налогу на имущество физических лиц,

- частичное освобождение получателей средств, назначенных областными и муниципальными целевыми программами, от уплаты налога на имущество организаций, земельного и транспортного налогов на срок не более трех лет,

- провести группировку объектов имущества физических лиц в целях дифференциации налоговых ставок и значений стоимости имущества внутри этих групп, установить минимальную налоговую ставку 0,5% в отношении объектов имущества с инвентаризационной стоимостью до 200 тыс руб, максимальную ставку зафиксировать на уровне 2,5% Установить необлагаемую минимальную стоимость имущества в размере 30000 руб,

- применение дифференцированного подхода к установлению ставок земельного налога в разрезе сформированных групп земельных участков, установление верхнего предела ставки налога для неиспользуемых терри-

торий в размере 0,5%,

-возможность регистрации в течение определенного периода недвижимого имущества, принадлежащего физическим и юридическим лицам, на льготных условиях и по упрощенной процедуре, применения мер ответственности в отношении лиц, не зарегистрировавших право собственности,

- установление пониженной ставки налога на имущество организаций для обновленных основных фондов, введенных в отчетном году Это обеспечивает экономию для организации на налоговых платежах, стимулирование процесса обновления основных фондов и направление на его развитие средств, полученных в результате экономии, прирост налоговых платежей в бюджет, начиная со второго года применения пониженной ставки налога на имущество организаций за счет роста остаточной стоимости имущества,

- создание системы мониторинга предоставленных налоговых льгот, предполагающей применение единого методического подхода к классификации льгот и их анализу, ведению реестра льгот, оценку бюджетной и социальной эффективности льгот,

- создание на территории субъектов федерации Межведомственной комиссии по мониторингу налогообложения доходов физических лиц, Межведомственной комиссии по мониторингу исчисления и уплаты региональных и местных налогов

III. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1 Модель бюджетного федерализма в России на протяжении последнего периода находится на стадии формирования в ней функций по стимулированию экономической самостоятельности субъектов федерации и муниципальных образований, обеспечению высокого качества предоставляемых бюджетных благ и услуг Реализация налоговой политики до недавнего времени способствовала снижению налогового бремени, упорядочению налоговой системы Однако она не решала проблем достаточности налоговых доходов на региональном и местном уровнях, эффективного использования инструментов налогового регулирования и администрирования

2 Планирование в сфере налогообложения и финансов занимает центральное место в системе экономических мероприятий по управлению хозяйством Современный этап преобразования финансового планирования на микроуровне и на уровне государственных и муниципальных финансов связан с необходимостью систематизации и конкретизации компонентного состава его методологии, куда целесообразно включать цикличный налогово-бюджетный анализ, мониторинг бюджетных рисков

3 В качестве важнейших тенденций в зарубежных странах можно выделить возрастание числа регионов со специальным статусом, договорной метод решения социально-экономических задач местными администрациями, развитие процессов интеграции на местах, совершенствование горизонтального и вертикального выравнивания.

4 Предложенная в работе трактовка бюджетного менеджмента конкретизирует возможности применения его методической базы на этапах бюджетного процесса, позволяющей скоординировать действия по реформированию региональных и муниципальных финансов

5 Структурно-иерархическая модель потенциальных финансовых ресурсов является ключевым звеном в системе теоретических представлений о способах гармонизации потребностей в бюджетных услугах и возможностей финансовой базы территорий Формализованная оценка финансовых потенциалов призвана восполнить пробел в формировании информационно-аналитической базы о влиянии различных факторов на результаты бюджетного процесса

6 Включение в систему налогового и бюджетного планирования такой категории как «бюджетный риск», формирование методики оценки влияния рискообразующих факторов на бюджетные показатели призвано способствовать повышению объективности, достоверности и исполняемо-сти планов налоговых и других доходов бюджетов, их расходов

7 Нестабильность финансового состояния территорий и его многоаспектный характер предполагает получение актуальной и комплексной его оценки на основе совокупности налоговых и бюджетных коэффициентов, среди которых особого внимания заслуживают бюджетная обеспеченность и эластичность собственных доходов, устойчивость бюджета, коэффициент долгового покрытия, инновационность бюджетного процесса, интегрированный показатель качества планирования

8 Опыт перехода российских регионов к технологии бюджетирования характеризуется фрагментарностью применяемого методического и нормативного аппарата, низким уровнем прозрачности бюджетных процедур Разработанный комплекс критериев результативности расходов, планово-прогнозных документов и алгоритмов соответствует принципам программно-целевого планирования в условиях неравномерности развития региональных и местных финансов

9 Усиление функций администрирования, проявляющееся в создании межведомственных комиссий в сфере налогообложения, проведения мониторинга льготного налогообложения и реестра льгот, а также ряд мероприятий по оптимизации действующего механизма налогообложения в

субъектах федерации и муниципальных образованиях необходимы для укрепления налоговой автономии соответствующих бюджетов

10 Закрепление за бюджетами поселений нормативов отчислений от ЕНВД, увеличение доходных полномочий по ЕСХН, распределение УСН по нормативам во все виды местных бюджетов направлено на повышение эффективности межбюджетных отношений

11 Создание фонда развития бюджетного потенциала муниципальных образований рекомендовано в работе на уровне субъектов федерации Он призван отличаться стимулирующим характером распределяемой финансовой помощи, предназначенной для мероприятий наращивания собственного бюджетного потенциала территорий

12 Модификацию проводимой заемно-инвестиционной политики территорий целесообразно проводить с учетом выбора наиболее привлекательных и выгодных рыночных инструментов, расширения участия институциональных инвесторов в обороте заемных финансовых инструментов территориальных органов власти и, как следствие, роста доходности, ликвидности и размеров данного сегментов финансового рынка

Основные положения диссертации нзданы в следующих работах.

Монографии

1 Боровикова Е В Планирование в налогообложении и финансах проблемы и перспективы - М Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2008 (10,25 п л)

2 Боровикова Е В Налоговое и бюджетное планирование в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях теория и практика - М Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2007 (21 п л )

3 Боровикова Е В Бюджетное устройство н механизм бюджетного регулирования на уровне субъект Федерации - муниципальные образования -М Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2007 (10 пл)

Статьи в журналах и изданиях, которые включены в перечень ВАК Министерства образования и науки РФ

4 Боровикова Е В Бюджетное и налоговое планирование как элементы бюджетного процесса // Управленческий учет 2008 № 1 (0,6 п л )

5 Боровикова Е В Налоговое регулирование межбюджетных отношений в муниципальных образованиях // Финансы 2008 № 1 (0,4 п л )

6 Боровикова Е В Теоретические и методические аспекты определения целей и качества налогового и бюджетного планирования // Финансы и кредит 2008 № 5 (293) (0,6 п л )

7 Боровикова Е В Методологические основы программно-целевого бюджетирования//Финансы и кредит 2008 №31(319) (0,6пл)

8 Боровикова Е В Финансовый потенциал как комплексный показатель эффективности финансово-бюджетной политики // Экономический анализ теория и практика 2008 №18(123) (0,5 пл)

9 Боровикова Е В Финансовое состояние субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Национальные интересы приоритеты и безопасность 2008 № 11 (32) (0,6 п л )

10 Боровикова Е В Механизм налогообложения страховой деятельности II Финансы и кредит 2007 № 6 (246) (0,5 п л )

11 Боровикова Е В Оценка налоговой автономии региональных и местных бюджетов // Финансы и кредит 2007 № 21 (261) (0,6 п л )

12 Боровикова Е В Налоговое планирование в субъектах Федерации и муниципальных образованиях система аналитических показателей // Налоговая политика и практика 2007 №7(55) (0,4 п л )

13 Боровикова ЕВ Основные направления и новации бюджетно-налоговой политики субъектов РФ и муниципальных образований // Финансы и кредит 2007 № 33 (273) (0,5 п л )

14 Боровикова Е В Методика расчета индекса налогового потенциала при распределении Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации // Финансы и кредит 2007 № 46 (286) (0,3 п л )

15 Боровикова Е В Налоговые доходы местных бюджетов влияние на уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований // Вестник университета (ГУУ) 2007 № 10(10) (0,3 п л )

16 Боровикова Е В Теоретико-методологические положения по организации бюджетного менеджмента //Финансы и кредит 2006 № 11 (215) (0,3 п л)

17 Боровикова Е В Особенности налогообложения кредитных организаций // Финансы и кредит 2006 № 8 (212) (0,6 п л )

Научные публикации в других изданиях и тезисы докладов

18 Боровикова ЕВ Планирование финансовых ресурсов в условиях экономического кризиса // Финансовая экономика 2009 № I (0,4 п л)

19 Боровикова Е В Особенности исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых в 2009 г // Налоговый вестник 2009 № 5 (0,5 п л )

20 Боровикова Е В Инновации в системе бюджетного планирования в современных условиях развития налогово-бюджетных отношений // Инновационная стратегия развития экономики России Материалы научно-практической конференции - М РАГС 2009 (0,2 п л )

21 Боровикова ЕВ Отдельные вопросы применения специальных налоговых режимов // Налоговый вестник 2008 № 3 (0,5 п л )

22 Финансы субъектов РФ в условиях реформирования бюджетного процесса // Бюджет 2008 № 4 (0,4 л л )

23 Боровикова Е В Налогообложение лизинговых операции // Налоговый вестник 2007 № 1. (0,6 п л)

24 Боровикова Е В Порядок и сроки уплаты НДС и акцизов при применении различных таможенных режимов // Налоговый вестник 2007 № 6 (0,75 п л)

25 Боровикова Е В О земельном налоге и особенностях его исчисления // Налоговый вестник 2007 № 7 (0,3 п л)

26 Боровикова Е В Налогообложение имущества и денежных средств, полученных некоммерческими организациями // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях 2007 №10(178) (0,45 п л )

27 Боровикова Е В Формирование реестра расходных обязательств субъектами бюджетного планирования в условиях среднесрочного бюджетирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях 2007 № 11 (179) (0,5 пл)

28 Боровикова Е В Элементы системы бюджетного планирования // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России Седьмая научно-практическая конференция - Петрозаводск, 2007 (0,18 п л)

29 Боровикова Е В Финансовый механизм и налогообложение инвестиционно-заемной деятельности органов местного самоуправления // Самарская инициатива кластерная политика - основа инновационного развития национальной экономики Межрегиональный экономический форум -Самара, 2007 (0,17пл)

30 Боровикова Е В Налогообложение операций по доверительному управлению имуществом // Налоговый вестник 2007 № 12 (0,6 п л )

31. Боровикова Е В Формирование финансово-экономических основ муниципального хозяйственного комплекса // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика 2006. № 1 (0,5 п л)

32 Боровикова Е В Разработка механизма планирования налоговых доходов региональных и местных бюджетов // Вестник ВГНА Минфина России,2006 -№2 (0,4 п л)

33. Боровикова Е В Индикаторы результативности в системе среднесрочного бюджетирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях 2006 №8(152) (0,5 п л)

34 Боровикова Е В Об учете расходов по выданным векселям в целях исчисления налога на прибыль // Налоговый вестник 2006 № 8 (0,5 п л)

35 Боровикова Е В Управление муниципальными финансами // Финансовый менеджмент 2006 № 5. (0,6 п л.)

36 Боровикова Е В Налоговая нагрузка и учетная политика в целях налогообложения кредитных организаций // Банковский бизнес 2006. № 2 (0,4 п л)

37 Боровикова Е В Налоговое регулирование межбюджетных отношений // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России Шестая научно-практическая конференция -Петрозаводск, 2006 (0,18 п л)

38 Боровикова Е В Казначейская система исполнения региональных и местных бюджетов //Государственный финансовый контроль опыт, проблемы, перспективы развития Международная научно-практическая конференция - Воронеж, 2006 (0,1 пл)

39 Боровикова Е В Формирование научно-методического подхода к регулированию бюджетных ресурсов муниципальных образований // Экономика и финансы 2004 № 3 (54) (0,5 п л)

40 Боровикова Е В Формы финансовой поддержки муниципальных образований // Вопросы экономических наук 2004 № 5 (9) (0,5 п л )

41 Боровикова Е В Анализ доходов и расходов консолидированного бюджета Тульской области // Проблемы и перспективы российской экономики. Сборник статей II Всероссийской научно-практической конференции -Пенза, 2003 (0,12п л)

42 Боровикова Е В Анализ социально-экономического развития муниципального образования как основы формирования местного бюджета // Экономика и финансы 2003 №25 (47) (0,18 п л)

Учебные и учебно-методические пособия, разработки

43 Мигашкина Е С , Кирина Л С , Боровикова Е В и др Налоговое консультирование теория и практика Учеб пособие - М • МГУУ Правительства Москвы, 2009 (16 п л , в т ч авт 2 п л )

44 Боровикова Е В Налогообложение организаций финансового сектора экономики- Учеб пособие - М МГУУ Правительства Москвы, 2008 (8,5 п л)

45 Кирина Л С, Боровикова Е В Учебная программа по дисциплине «Налоговые риски» - М ВГНА Минфина России, 2007 (0,8 п л , в т ч авт 0,4 п л)

46 Боровикова Е В Учебно-методический комплекс по дисциплине

«Налогообложение организаций финансового сектора экономики» - М МГУУ Правительства Москвы, 2007 (5,5 ил)

47 Боровикова Е В Учебно-методический комплекс по дисциплине «Налогообложение участников внешнеэкономической деятельности» - М МГУУ Правительства Москвы, 2007 (5,6 п л)

48 Кирина Л С, Боровикова Е В Учебно-методический комплекс по дисциплине «Налоговые риски» - М ВГНА Минфина России, 2007 (6 п л , в т ч авт 3 п л )

49 Боровикова Е В и др Учебная программа по дисциплине «Налогообложение организаций финансового сектора экономики» - М ВГНА Минфина России, 2006 (0,8 п л , в т ч авт 0,4 п л )

50 Боровикова Е В Учебная программа по дисциплине «Региональные налоги и сборы с организаций» - М Факультет ВВО ВГНА Минфина России, 2006. (0,8 п л)

51 Боровикова Е В. Учебная программа по дисциплине «Налогообложение участников внешнеэкономической деятельности» - М • МГУУ Правительства Москвы, 2006 (0,7 п л)

52.Чубров А Г, Боровикова Е В Налогообложение участников операций на финансовых рынках Учеб. пособие - М Компания Спутник +, 2006 (13,5 п л, вт ч авт 6,75 пл)

53 Чубров А Г , Боровикова Е В Налогообложение организаций финансового сектора экономики Учеб пособие. - М. ВГНА Минфина России, 2006 (11,5 п л , в т ч авт. 5,7 п л)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Боровикова Елена Владимировна

Тема диссертационного исследования Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации

Научный консультант доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Мацкуляк Иван Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Боровикова Елена Владимировна

Подписано в печать 07 05 2009 г Тираж 100 экз Уел 2,00 п л Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМГ РАГС Заказ № К- Г У 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Боровикова, Елена Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПЛАНИРОВАНИЯ ФИНАНСОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1. Развитие бюджетного федерализма и налоговой политики в России.

1.2. Роль налогового и бюджетного планирования в налогово-бюджетном процессе.

1.3. Становление и проблемы межбюджетных отношений^ современной экономике

России.

1.4: Принципы разграничения плановых доходных источников и расходных полномочий в бюджетных системах зарубежных стран.

ГЛАВА 2. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМ И МЕТОДОВ НАЛОГОВОГО И БЮДЖЕТНОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1; Особенности методологии использования инструментария налогового и • бюджетного планирования в субъектах федерации и их трансформация-.

2.2. Оценка качества налогового и бюджетного планирования-в субъектах федерации

ГЛАВА 3. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО И БЮДЖЕТНОГО

ПОТЕНЦИАЛА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ПЛАНИРОВАНИЯ.

3.1'. Методические аспекты использования инструментария финансового менеджмента^ в бюджетном процессе субъектов федерации:.

3.2." Налоговый и бюджетный потенциал субъектов федерации: структура, принципиальные подходы к анализу и использованию.

3.3. Оценка бюджетных рисков в ходе оптнмизацишналогово-бюджетного процесса

ГЛАВА 4. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ ТЕРРИТОРИЙ И ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ

ПЛАНОВОЙ НАЛОГОВОЙ И БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ.

4.1.0ценка финансового состояния и эффективности управления налоговым и бюджетным потенциалом территории.

4.2. Повышение эффективности исполнения плановых расходных1 полномочий на основе бюджетирования, ориентированного на результат.

ГЛАВА 5. МОДЕЛЬ НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ.

5.1. Совершенствование планирования налогообложения в субъектах федерации.

5.2. Планирование целевых начал и методологической базы налогового регулирования межбюджетных отношений в субъектах федерации.

5.3. Планирование и применение механизма финансового стимулирования территорий

5.4. Формы и направления заёмно-инвестиционной политики органов власти субъектов федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации."

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного планирования в Российской Федерации, особенно на субфедеральном уровне и в муниципальных образованиях. Дело в том, что налоговое и бюджетное планирование представляют собой неотъемлемые элементы налогового и бюджетного процессов, при осуществлении которых принимаются необходимые политические, финансовые и социально-экономические решения. Более того, в условиях циклических проявлений финансовой нестабильности в экономике, подобных современному мировому экономическому кризису, усовершенствованный инструментарий оперативного и перспективного планирования призван решать задачи предвидения и предупреждения негативных последствий экономических потрясений, обеспечения финансовой устойчивости бюджетов-территорий.

Процессы становления и трансформации системы управления финансами и межбюджетными отношениями, начало которых было обусловлено установлением федеративного устройства государства, сопровождаются снижением бюджетной обеспеченности субъектов федерации и их муниципальных образований, наполняемости бюджетов за счет собственных налоговых доходов, замедлением темпов роста рынка государственных заимствований. Отсутствие необходимого методического инструментария реформирования бюджетного процесса на местном уровне также не способствует эффективности процедур по разработке финансовых планов.

Таким образом, приоритетным направлением бюджетной политики становится повышение объективности и достоверности планирования бюджетных показателей на основе комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические, методологические и методические разработки по организации бюджетного процесса в регионах и их муниципальных образованиях. Проблема обеспечения рационализации процессов налогового и бюджетного планирования в целях достижения оптимального для социально-экономического развития'и улучшения финансово-инвестиционных условий объема налоговых и иных поступлений в бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований приобретает особую актуальность и определяет выбор темы и направления диссертационного исследования.

Состояние изученности проблемы в научной литературе. Теоретические и практические аспекты становления и развития государственных финансов, механизмов бюджетного регулирования, территориального управления исследованы в трудах отечественных ученых Е. М. Бухвальда, М. П. Владимировой, О. В. Врублевской, В. П. Горегляда, А. Г. Гранберга, А. А.Грунина, JI. А. Дробозиной, А. Г. Игудина, А. Г. Куликова, В. Н. Лексина, С.Е. Лариной, Ю. И. Любимцева, И.И.Лютовой, И. Д. Мацкуля-ка, Б. Е. Пенькова, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Е. Е. Румянцевой; А. 3. Селезнева, М. И. Ходоровича, В. Б. Христенко, Д. Г. Черника, А. Н. Швецова и ряда др. Существенный вклад в разработку концепции финансового и бюджетного планирования и налогообложения внесли труды И. М. Александрова, Н. В. Бондарчук, И. В. Горского, А. 3. Дадашева, А. Л. Коломиец, А. Д. Мельник, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, А. Б. Паскачева, Е. Б. Шуваловой, Р. А. Чванова, Т. Ф. Юткиной и др. Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальной экономики отражены в теоретико-методологических положениях зарубежных авторов Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Д. Брюммерхофф, Дж. Бьюкеннен, А. Вагнер, Дж. Литвак, У. Оутс, К. Третнер, К. Макконнелл и др. Проблемы налогового регулирования, управления финансами, осуществления хозяйственной деятельности в условиях неопределенности освещены в трудах Дж. М. Кейнса, А. Маршалла, У. Петти, А. Пигу, Й. А. Шумпетера.

Особенностью концептуальных разработок в области планирования и использования общественных финансов выступает то, что вопросам взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации уделено относительно достаточное внимание. К бюджетным вопросам на уровне субъектов федерации и муниципальных образований повышенный интерес сложился лишь в последнее время. Пока они, к сожалению, остаются наименее исследованными. Характерной чертой изучения данной области является также их фрагментарность, выражающаяся в рассмотрении одного или нескольких регулирующих механизмов: только налоговое планирование или межбюджетные отношения.

Значительно упорядочены и регламентированы инструменты планирования финансовых ресурсов при внесении изменений в действующие редакции законодательных актов, принятии Программ реформирования межбюджетных отношений на периоды до 2005 г. и 2009-2011 гг., Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, Бюджетной стратегии до 2023 г. Однако механизм практической реализации сформулированных направлений находится лишь на стадии подготовки.

Следовательно, единой комплексной концепции осуществления и развития процедур налогового и бюджетного планирования на современном этапе преобразования бюджетного процесса не выработано.

Указанная специфика теоретической и эмпирической базы позволяет сформулировать научную проблему, суть которой состоит в том, чтобы посредством выбора наиболее рациональных методов и инструментов организовать налоговое и бюджетное планирование, стимулирующее развитие налогового и бюджетного потенциала территорий и улучшение их финансового состояния.

Отсюда, основная гипотеза исследования, которая заключается в объективной потребности разработки и реализации механизма развития налогового и бюджетного планирования финансовых ресурсов, соответствующего современному этапу реформирования налогообложения, бюджетного процесса, особенностям налогово-бюджетных отношений и уровню социально-экономических изменений субъектов федерации и муниципальных образований.

Указанные обстоятельства предопределили цель и задачи диссертационной работы.

Цель исследования состоит в теоретико-методологической разработке и обосновании концепции развития налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, обеспечивающей реализацию рекомендаций по достижению финансовой устойчивости, самостоятельности и сбалансированности соответствующих бюджетов.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих научных и практических задач:

- сформулировать концептуальные положения роли и закономерностей развития налогового и бюджетного планирования в условиях трансформации инструментов и методов управления финансами в России;

- обосновать уточненный подход к содержанию и соотношению категорий системы финансово-экономического планирования: налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы, - позволяющий дифференцировать потенциальные возможности субъектов федерации и муниципальных образований в зависимости от приоритетов бюджетно-налоговой политики;

- разработать методологические и методические положения осуществления процедур налогового и бюджетного планирования, адекватные требованиям сбалансированности, финансовой устойчивости и автономии бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований и предполагающих оценку бюджетных рисков;

- раскрыть особенности методологического инструментария налогового и бюджетного планирования в условиях проявления финансовой нестабильности в экономике;

- определить приоритетность и область применения методов налогового планирования в бюджетном процессе и обобщить функционально-элементное взаимодействие моделей построения планов налоговых поступлений;

- систематизировать бюджетные риски, идентифицировать факторы их возникновения и предложить программу оптимизации их влияния на результаты этапов налогового планирования и бюджетного процесса;

- разработать методологию оценки финансового состояния субъектов федерации и муниципальных образований на основе показателей качества налогового и бюджетного планирования и управления региональными' и муниципальными финансами;

- обосновать требования и методические подходы к организации и применению модели налогового регулирования и межбюджетных отношений в субъектах федерации;

- предложить принципы реализации среднесрочного бюджетирования в административно-территориальных образованиях как инструмента повышения результативности бюджетных расходов в системе бюджетного планирования;

- оценить эффективность проводимой инвестиционно-заёмной политики и сформировать рациональные направления финансовой политики субъектов федерации и муниципальных образований в сфере заимствований.

Объектом исследования являются налоговые системы и бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований, разрабатываемые и исполняемые посредством планово-аналитических и контрольных механизмов бюджетного процесса.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения в обществе по поводу планирования, использования и развития налогового и бюджетного потенциалов субъектов федерации и муниципальных образований в современных условиях преобразования бюджетного процесса и налоговой системы.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.3.Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной'экономике; п. 2.5.Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования; п. 2.8.Государственный долг и государственный кредит: проблемы управления, внутренними и внешними долгами государства; критерии эффективности государственного кредитования и заимствования; п. 2.9.Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования- современной российской налоговой системы.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения теории налогообложения и налоговой политики, государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области бюджетного и налогового планирования, бюджетного федерализма, финансового и налогового анализа, финансового менеджмента, заемной политики и налогообложения на финансовых рынках.

Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов анализа и синтеза, диалектического метода, метода структурной декомпозиции, а также балансового и нормативного методов. Использованы также приемы системного, функционального, факторного сравнения, динамического подхода, экспертной и рейтинговой оценки, математического моделирования, программно-целевого бюджетирования.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили официальные статистические данные и материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, исполнительных и представительных органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, их официальных сайтов, данные специальной периодической печати, нормативно-правовые акты в области налогообложения и финансов.

Научная новизна диссертации заключается в комплексной разработке концепции организации и осуществления налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях России, обеспечивающей рациональное и эффективное использование налогового и бюджетного потенциала территорий в рыночных условиях; в решении методологически крупной практической проблемы, имеющей большое народнохозяйственное значение для дальнейшего экономического подъёма страны и социального развития общества.

Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем:

1. Сформулирована на концептуальном уровне периодизация этапов развития налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях в процессе становления и трансформации бюджетных и налоговых отношений в России. Выявлены транзитивный этап, этапы точечной трансформации и инновационный этап в развитии планирования; раскрыты принципиальные особенности методологии планирования в ходе различных этапов. Проведенная типология субъектов федерации и отдельных муниципальных образований по качеству планирования, показателю бюджетной автономии как важнейшего фактора устойчивости бюджета, показала преобладание регионов с критическим и неудовлетворительным качеством деятельности по планированию на текущем этапе.

2. Разработан уточненный подход к содержанию и структурно-иерархической взаимосвязи индикаторов потенциальных финансовых ресурсов субъектов федерации и муниципальных образований: налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы. Доказано, что с позиций мобилизации доходных источников в бюджетную систему, приоритетов налогового и бюджетного планирования важно различать: предельную и целевую величины потенциала, расчетный потенциал. Выявлены условия развития финансового потенциала территорий.

3. Обоснованы методологические принципы налогового и бюджетного планирования, которые разделены на две группы: общие принципы и принципы обеспечения устойчивости бюджета. Ко второй группе принципов отнесены: принцип соблюдения налоговой и бюджетной автономии; принцип оптимизации инструментов управления налоговым и бюджетным потенциалом; принцип гармонизации интересов участников бюджетного процесса; принцип моделирования долгосрочных условий и пропорций бюджетных ресурсов и их ликвидности; принцип инновационности бюджетного процесса; принцип индикативного характера оценки качества планирования. В качестве основополагающих элементов методологии планирования, направленной на развитие действующей системы бюджетного процесса, обозначены цель и задачи планирования, его стратегия и тактика, аппарат мониторинга исполнения финансовых планов.

4. Конкретизирован методологический инструментарий налогового и бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности в экономике, включающий содержание задач, тактики и стратегии планирования, систему мероприятий налоговой и бюджетной политики по обеспечению ликвидности и сбалансированности бюджетов. Структурирование процесса планирования представлено как: оценка исходного состояния и ожидаемых изменений в налоговом и бюджетном потенциалах территорий с учетом внешних бюджетных рисков; применение сценарного подхода в сочетании с методом моделирования финансового состояния территорий; выбор механизмов налогово-бюджетного регулирования экономических отношений в субъектах федерации и муниципальных образованиях. Это позволяет оптимизировать результаты распределения и использования огм i раниченных бюджетных ресурсов.

5. Аргументировано комплексное и согласованное использование качественных и аналитических методов и моделей налогового и бюджетного планирования, последовательность практической реализации которых обусловлена особенностями и потребностями этапов планирования доходных полномочий и расходных обязательств. Предложена схема взаимодействия методов планирования финансовых ресурсов, агрегированный метод оценки налогового потенциала, охарактеризовано его соответствие социально-экономическим условиям и задачам эффективности прогнозной деятельности.

6: Предложена классификация факторов бюджетных рисков, наосно-ве чего разработана система идентифицированных бюджетных рисков, включающая влияние рисковых ситуаций на всех стадиях бюджетного процесса и бюджетного планирования. К условиям рисков доходной и, расходной частей бюджета адаптированы методы экспертной и .рейтинговой оценки, «дерева решений» и программы мероприятий по их оптимизации.

7. Сформирована система показателей качества налогового и бюджетного планирования и управления финансами субъектов федерации и муниципальных образований, среди которых коэффициенты налоговой и бюджетной автономии, эластичности собственных налоговых доходов, общей и прогнозной ликвидности, интегрированный показатель качества планирования. Она позволяет оценить использование бюджетного и налогового потенциалов территорий и уровень их финансовой автономии. Систематизированы требования к процедуре налогово-бюджетного анализа, содержанию цели и задач мониторинга финансовых потоков субъектов федерации и муниципальных образований.

8. Построена модель налогового регулирования межбюджетных, отношений и распределения финансовой помощи нижестоящим бюджетам, имеющая стимулирующий характер развития бюджетного потенциала муниципальных образований. В целях повышения наполняемости региональных и местных бюджетов сформулированы предложения по изменению порядка исчисления и уплаты отдельных налогов, распределению налогов между уровнями бюджетной системы, осуществлению контрольных функций в сфере налогообложения межведомственными комиссиями.

9. Обобщены предпосылки и преимущества внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на уровне субъектов федерации и муниципальных образований. Предложена совокупность планов и документов, функциональных процедур и компонентов бюджетного планирования, соответствующих программно-целевому методу расходования средств. Аргументирована целесообразность выработки и применения стандарта бюджетирования, предусматривающего использование индикаторов эффективности программно-целевого планирования.

10.Сформулированы концептуальные направления и критерии заём-но-инвестиционной политики для различных моделей финансовых отношений между региональными и местными органами и участниками операций на финансовом рынке. На основе исследования тенденций развития рынка региональных и муниципальных займов и состояния их институциональной инфраструктуры рекомендовано формирование резервных и страховых фондов при осуществлении заимствований, проведение мер по привлечению банков, специальных агентов к организации операций на рынке ценных бумаг в целях активизации оборота и ликвидности.

Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:

В области теории:

1. Обоснование теоретико-значимых положений, раскрывающих особенности этапов развития налогового и бюджетного планирования, качества планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, полученные на основе их типологии.

2. Определение сути и формализованного подхода к оценке финансово-прогнозных показателей: налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы, позволяющих конкретизировать их роль в управлении финансовыми ресурсами в целях повышения качества предоставляемых бюджетных услуг и укрепления конкурентоспособности территорий.

3. Формулирование принципов осуществления бюджетного планирования расходных обязательств на основе механизмов среднесрочного бюджетирования, предусматривающих использование индикативных способов оценки результатов управления бюджетным процессом, специальных организационных мероприятий и финансовых планов, стандарта бюджетирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях.

В области методологии:

4. Уточнение методологии налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации- и муниципальных образованиях, основанной на применении планово-расчетных процедур на кратко- и долгосрочный период, программно-целевого бюджетирования, налогово-бюджетного анализа и факторного анализа бюджетных рисков.

5: Разработка методологического инструментария налогового и бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности в экономике, используемого в целях обеспечения ликвидности и сбалансированности бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований, формирования условий для устойчивости финансовой системы территорий к кризисным явлениям.

6. Предложение методики последовательного и комплексного использования количественных и аналитических приемов планирования при< подготовке планов обеспечения потребностей социально-экономического развития субъектов федерации и муниципальных образований.

7. Конкретизация метода идентификации бюджетных рисков, направленного на выявление рискообразующих факторов на различных стадиях бюджетного процесса.

В области практики:

8. Обоснование системы показателей оценки качества налогового и бюджетного планирования, управления региональными и муниципальными финансами, включающей критерии налоговой и бюджетной автономии, финансовой устойчивости, эластичности собственных доходов бюджетов.

9. Результаты динамического развития рынка заимствований субъектов федерации и муниципальных образований, ставших предпосылками к разработке принципов-и направлений заёмно-инвестиционной политики в целях повышения финансовой привлекательности операций*на рынке государственных ценных бумаг и совершенствованию его инфраструктуры.

10; Рекомендации по формированию модели-налогового регулирования и межбюджетных отношений, обеспечивающей стимулирование наращивания собственного бюджетного потенциала и. налоговой базы территорий.

11. Предложения по исчислению и взиманию региональных и местных налогов, проведению мониторинга налогово-платежной дисциплины в субъектах федерации и муниципальных образованиях.

Научно-теоретическая значимость исследования состоит в развитии теории и методологии налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, направленного на обеспечение их финансовой самостоятельности, реализацию принципов бюджетирования, ориентированного на результат; в разработке специального инструментария, обеспечивающего решение задач исследования тенденций и проблем* использования бюджетных фондов; комплексного применения экспертных и факторно-аналитических методов планирования бюджетных ресурсов; идентификации факторов снижения финансовой устойчивости и платежеспособности бюджетов и методов их оптимизации посредством реализации направлений финансовой политики.

Практическая значимость результатов исследования заключается в разработке практических рекомендаций по повышению эффективности и качества налогового и бюджетного планированиям субъектах федерации и муниципальных образованиях, совершенствованию методического инструментария, позволяющего осуществлять мониторинг финансового состояния и определять приоритеты заёмно-инвестиционной политики территорий; применять модель распределения финансовой помощи муниципальным образованиям.

Содержащиеся в работе теоретические положения и методологические подходы, полученные выводы и результаты"4 могут быть использованы в деятельности финансовых и налоговых органов, органов финансового контроля, в частности, органов казначейства. Сформированный аналитический и методический' аппарат исследования в сфере рынка ценных бумаг представляет интерес различных участников операций на финансовом рынке.

Основные предложения могут быть полезны в законотворческой деятельности при внесении дополнений и изменений* в-нормативные акты по формированию финансовых основ местного самоуправления, налогообложения, основ планирования и прогнозирования' ресурсов, а также при подготовке конкретных инструкций и методических рекомендаций.

Материалы работы могут найти практическое применение в учебном процессе вузов в ходе преподавания дисциплин "Прогнозирование и планирование в налогообложении", "Региональные и местные налоги с организаций", "Налогообложение организаций финансового сектора экономики", "Государственные и муниципальные финансы", "Бюджетный процесс в Российской Федерации", "Управление государственным и муниципальным долгом"; программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; научно-исследовательской работе по данным аспектам.

Апробация-результатов диссертации осуществлена в ряде субъектов федерации и муниципальных образований; на ряде международных, всероссийских, межрегиональных и межвузовских конференциях в период с 2003 по 2009 гг., в том числе на Международной научно-практической конференции «Государственный финансовый контроль: опыт, проблемы, перспективы развития» (Воронеж, 2006), II Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы российской экономики» (Пенза, 2003), шестой, седьмой и восьмой научно-практических конференциях «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (Петрозаводск,2006,2007, 2008).

Отдельные положения и рекомендации автора широко применялись в образовательном процессе в ряде высших учебных заведений; при разработке учебных и учебно-методических пособий для специальностей «Налоги и налогообложение», «Финансы и кредит».

Общее количество публикаций автора составляет 69 объемом более 103 п.л. Основные из них, отражающие положения диссертации, опубликованы в 53 работах объемом свыше 90 п. л., в т. ч. три монографии объемом 41,25 п.л., четырнадцать научных статей в изданиях, включенных в перечень ВАК Минобрнауки РФ.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и раскрывается во введении, пяти главах, содержащих 15 параграфов, выводах по главам, заключении. Диссертация содержит список использованных источников и литературы (247 наименований), приложения, таблицы и рисунки.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Боровикова, Елена Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время для условий бюджетного процесса административно-территориальных образований Российской Федерации теоретические и методические основы создания эффективно функционирующего механизма планирования, системного моделирования налоговых и иных поступлений в бюджеты разработаны недостаточно, не отвечают потребностям средне- и долгосрочных финансовых решений.

Тенденции развития финансов субъектов федерации и муниципальных образований в значительной степени определяются особенностями действующей модели бюджетного федерализма. Структурные механизмы бюджетного федерализма предусматривают распределение налоговых полномочий и расходных обязательств, способы организации межбюджетных отношений. На основе анализа положений бюджетного и налогового законодательства в работе рассмотрено функционирование модели бюджетного федерализма, охарактеризована роль и место региональных и муниципальных финансов в развитии финансовой системы государства на этапах её развития с 1991 г.

Результатом обобщения теоретико-методологических и научно-практических исследований и положений стало представление сущностной характеристики и элементного состава процессов бюджетного и налогового планирования, методологии его осуществления. На особенности этапов планирования как системный элемент его методологии влияет временной характер планово-расчетных процедур, адаптируемый на всех уровнях бюджетной системы при реформировании бюджетного процесса. Своевременность перехода к новым приёмам и инструментам планирования подтверждается совокупностью выявленных проблем практики бюджетного и налогового планирования, не способствующих объективности, достоверности и исполняемости разработанных планов:

- отсутствие комплекса нормативно-правовой базы бюджетно-налогового планирования, достаточной для адекватного потребностям социально-экономического развития и использования! финансового потенциала субъектов федерации и муниципальных образований процесса;

- отсутствие информационной базы, отражающей тенденции изменения основных планируемых показателей;

- невозможность необходимой детализации региональных и местных бюджетов;

- проблемы организационного построения планово-прогнозной деятельности органов местного самоуправления;

- недостаток квалифицированного персонала и соответствующего технологического обеспечения.

Межбюджетные отношения выступают в качестве одного из центральных объектов бюджетного планирования как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. В процессе развития межбюджетных отношений в России способы распределения финансовой помощи претерпевали изменения, получили формализованную основу, что способствовало упорядочению системы фондовых межбюджетных трансфертов. Данные о бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований, росте числа регионов-реципиентов подтверждают тенденцию усиления дифференциации между территориями по показателям финансовой и налоговой базы, а, следовательно, о неэффективности действующей модели межбюджетных отношений.

Изучение зарубежного опыта бюджетного планирования позволяет выделить несколько методов, не свойственных российской практике: метод мажораций, минораций и автоматический метод. Со второй половины XX века в ряде государств применяется бюджетирование. В целом система бюджетного планирования федеративных государств предусматривает возможности выравнивания уровней социально-экономического развития территорий, однако основной целью имеет повышение эффективности использования финансовых ресурсов. В качестве основных его преимуществ выделим: сочетание средне- и долгосрочного характера финансовых планов; проведение регулярного внешнего и внутреннего мониторинга исполнения запланированных показателей; формирование страхового резерва для решения проблем временной неплатежеспособности администраций; практика заключения договоров о добровольном сотрудничестве муниципальных образований и государства.

Использование технологии бюджетирования повышает актуальность применения более эффективных и научно обоснованных механизмов оптимизации бюджетных доходов и расходов. Бюджетный менеджмент может выступать в качестве субъекта управления финансовыми ресурсами субъектов федерации и муниципальных образований, действие которого распространяется и на налоговый потенциал с учетом границ налогового поля территориальных органов власти. В исследовании находят отражение различные аспекты бюджетного менеджмента, в том числе финансовый, организационный, цель и задачи реформирования финансов субъектов федерации и муниципальных образований, а также этапы бюджетного процесса и финансово-аналитических процедур, выполняемых в кратко- и долгосрочном периодах.

В работе проведено разграничение понятий «финансовые ресурсы», «финансовые потоки», «финансовый потенциал», уточняется подход к трактовке всех самостоятельных стадий финансового планирования, на основе чего разработана структурно-иерархическая модель потенциальных ресурсов. Установлена практическая значимость этапа сопоставления потребностей в бюджетных услугах и возможностей финансовой базы региональных и муниципальных органов власти. Определен формализованный подход к расчету бюджетного и налогового потенциалов, позволяющий учесть выпадающие (вследствие влияния различных факторов) доходные источники, сформулирована система стратегических задач налогового планирования. В развитие использования аналитического метода «дерева решений» и программных мероприятий предложена совокупность мер по оптимизации бюджетных рисков для условий регионов и муниципалитетов с низким качеством бюджетного процесса.

Природа возникновения и характер бюджетного риска позволяют определить его как разновидность финансового риска, связанного с формированием и использованием фондов денежных средств органов власти. В исследовании предложена классификация бюджетных рисков, представлена применимость отдельных методов качественной и количественной оценки финансовых рисков к условиям бюджетов. Информативный, комплексный бюджетно-налоговый анализ должен быть основан на совокупности финансовых показателей и индикаторов, обеспечивающих учет взаимосвязей собственных ресурсов и расходных потребностей, оценку действующей системы налогового регулирования межбюджетных отношений и финансового выравнивания. Исходя из принципиальных требований к методологии такого анализа, разработана оценочная система индикаторов качества бюджетного и налогового планирования и управления финансами. Ключевыми показателями планирования являются финансовая устойчивость, платежеспособность, фискальная автономия, достижение которых способствует укреплению финансовых основ местного самоуправления в долгосрочной перспективе и повышению качества жизни населения.

Посредством анализа существующих методических подходов к расчету налогового потенциала обоснован выбор агрегированного метода его расчета, сочетающего элементы репрезентативной налоговой системы и метода на основе ВРП.

Планирование расходных обязательств бюджета на основе методов бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает наличие специальной методической основы осуществления процедур планирования на средне- и долгосрочный период, оценки результатов бюджетирования по следующим направлениям:

- продуктивность финансирования (степень максимизации результата при заданном объеме финансирования);

- результативности финансирования (степени минимизации расходов при достижении результатов);

- гармонизации межведомственной деятельности.

Значительный интерес в работе в связи с этим представляет совокупность финансовых документов, составление которых сопутствует процедуре конкурса на право получения финансовых ресурсов из бюджета принятых обязательств и мониторинга результативности деятельности администраторов бюджетных средств.

Существующая в рамках бюджетного законодательства система закрепления налоговых и неналоговых доходов за бюджетами муниципальных образований и регионов ведет к тому, что абсолютное большинство из них являются изначально дотационными, и поэтому не могут обеспечить финансирование возложенных на них функций без финансовой помощи, отсутствует база для прогнозирования принимаемых обязательств. Это обусловило необходимость разработки принципиальных положений по формированию стимулирующих межбюджетных трансфертов и новых подходов к распределению налоговых полномочий. Предусмотрено создание на уровне субъектов федерации и муниципальных районов (городских округов) Фондов развития бюджетного потенциала, закрепление за бюджетами поселений нормативов отчислений от ЕНВД, УСН, увеличение доходных полномочий по ЕСХН. Усиление функций администрирования, проявляющееся в создании межведомственных комиссий в сфере налогообложения, проведения мониторинга льготного налогообложения и реестра льгот, а также ряд мероприятий по оптимизации действующего механизма налогообложения в субъектах федерации и муниципальных образованиях должны способствовать укреплению налоговой автономии соответствующих бюджетов.

Планирование займов и инвестиций выступает частью бюджетного планирования. Модификация проводимой субъектами федерации и муниципальными образованиями долговой политики должна проводиться в целях выбора наиболее привлекательных и выгодных рыночных инструментов, расширения участия институциональных инвесторов в обороте заёмных финансовых инструментов органов региональной и местной властей и, как следствие, роста ликвидности и инвестиционных возможностей одного из сегментов финансового рынка. В заключительной части работы содержится научное обоснование теоретико-методологических положений по организации заёмно-инвестиционной деятельности субъектов федерации и муниципальных образований.

Таким образом, разрешение проблем рационализации формирования и планирования бюджетного и налогового процессов, выбора и применения механизмов и систем планирования объемов бюджетных доходов на основе целенаправленного взаимодействия предпринимаемых органами власти и управления мер должно способствовать достижению основной цели — обеспечению прогнозируемой результативности налогообложения в регионе или муниципальном образовании. Одновременно и развитию бюджетного и налогового потенциалов территорий в результате улучшения их финансового состояния.