Развитие системы регионального управления с использованием инструментов бюджетной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие системы регионального управления с использованием инструментов бюджетной политики"

н ^-■

(__ / На правах рукописи

СЕННИКОВА МАРИНА ГЕОРГИЕВНА

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ С СПОЛЬЗОВАНИЕМ ИНСТРУМЕНТОВ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ (на примере Республики Татарстан)

пециальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Казань - 2009

003487937

Работа выполнена на кафедре менеджмента НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ».

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент

ВАГИЗОВА Венера Ильдусовна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор ГУСЬКОВА Надежда Дмитриевна

кандидат экономических наук, профессор ДЛШИНА Елена Ивановна

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (г. Ростов-на-Дону)

Защита состоится «24» декабря 2009 года в часов на заседании диссертационного совета ДМ 521.015.01 при НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ» по адресу: 420012, г. Казань, ул. Муштари, д. 13, малый актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ». Сведения о защите и автореферат диссертации размещен на официальном сайте НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ» http://www.tisbi.ru.

Автореферат разослан «24» ноября 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета „ . „

* л ^-ту Н.А.Псгрухина

кандидат экономических наук, /жг*" ~

доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях экономической депрессии и обусловленного этим обстоятельством секвестрования бюджетов всех уровней при сохранении стратегических целевых ориентиров развития российской экономики, вопросы повышения эффективности бюджетного управления приобретают особую актуальность. В то же время необходимо отметить, что необходимость совершенствования региональных систем управления, в первую очередь в части финансового менеджмента, была определена в докризисный период развития российской экономической системы, что нашло отражение в объявлении конкурса Министерства финансов Российской Федерации по проектам реформирования региональных финансов. Таким образом, существующие в настоящее время инструменты финансового управления регионами не в полной мере соответствовали стратегическим потребностям национальной экономики в условиях макроэкономического роста и продемонстрировали практически полную несостоятельность в условиях кризисного развития и депрессии, что привело к значительной централизации управления, и, как следствие, к снижению его гибкости, адаптивности и эффективности.

Эффективное управление мезоуровневой социально-экономической системой в период экономической депрессии в первую очередь предполагает реформирование финансового управления, так как именно эта сфера обуславливает возникновение большинства ограничений регионального развития, не только собственно финансовых, но также информационных и временных. Наиболее заметными указанные ограничения становятся в сфере формирования и исполнения регионального бюджета, так как используемые в настоящее время инструменты разработки и корректировки бюджетной политики довольно инерционны и не позволяют обеспечивать рациональные с точки зрения затрачиваемых временных ресурсов координационные управляющие воздействия, что, в свою очередь, приводит к финансовым потерям мезоуровневой социально-экономической системы. Результатом недостаточной гибкости и адаптивности бюджетной политики зачастую становится проведение репрессивных мер финансового воздействия на предпринимательские структуры региона, что после краткосрочного улучшения бюджетной ситуации приводит к еще более значительному ухудшению общей экономической ситуации в мезоуровневой системе.

Указанные обстоятельства подтверждают, что для обеспечения повышения качества регионального управления необходимо формирование науч-

но обоснованного подхода к регулированию деятельности мезоуровневых подсистем посредством эффективной бюджетной политики. Применение такого подхода позволит добиться рационального соотношения участия государства, предпринимательских структур и гражданского общества региона в решении проблемы эффективного управления им, имеющего целыо обеспечение конкурентоспособности российской экономики в долгосрочной перспективе и перевод ее на инновационный путь развития в среднесрочном периоде.

Степень разработанности проблемы. Теоретической и методической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам региональной политики и социально-экономического развития регионов, среди которых значительное место заняли работы Н.Т. Агафонова, Э.Б. Алаева, М. Альберта, Н.А.Апариной, Б.К. Бандманз, H.H. Баранского, В.И. Бутева, А.Л.Гапоненко, Э.П. Гирусова, М.В. Глазырина, А.Г.Гранберга, Г.С. Гужина, В.В. Иванова, H.H. Колосовского, Н.Д. Матрусова, М. Мескона, Т.Г. Морозовой, H.H. Некрасова, С.Я.Ныммик. P.A. Попова, А.Н. Ракитникова, Н.М. Ратнера, И.Е. Рисина, В.Е.Селиверстова, Ю.Г. Саушкина, Н.К. Сирополиса, В.Н. Тюрина, Ф. Хедо-ури, А.И. Чистобаева, В.И. Чистякова, Р.И.Шнипера и других, внесших значительный вклад в многостороннее исследование данных проблем. Исследования ряда важных вопросов государственного регулирования развития регионов было бы невозможным без ознакомления с работами таких зарубежных исследователей, как нобелевский лауреат У.Изард, X. Блохлигер, А. Лухтала, С. Тейлор, Ф. Уишлейд, М. Фримен, Ф. Хайек, Й. Шумпетер, Д. Юилл и другие.

Проблемам формирования и развития региональных экономических систем посвятили свои исследования многие отечественные и зарубежные авторы. Особую научную значимость представляют работы: Э.Алътмана, Л.В.Донцовой, Д.С'.Дробышева, Д.А.Ендовицкого, О.В.Зайцевой, А.Г.Зуба, А.П.Ковалева, Э.М.Короткова, М.А.Лаврова, П.Лиса, М.В.Плешаковой, Р.С.Сайфуллина, Д.Тоффлера и др.

Системное представление о теоретических и практических проблемах формирования экономической политики на федеральном, региональном и местном уровнях и механизмах ее реализации сложилось на основе анализа работ Е.Ф.Балацкого, Н.Г.Багаутдиновой, Л.С.Бляхмана, Ю.Б.Винслава, А.Д.Некипелова, Д.А.Рубвальтера, С.С.Сулакшина и др. Теоретическим и практическим вопросам реформирования бюджетной сферы посвящены работы Е.В. Бушмина, М.Олсона, П. Самуэльсона. Дж- Стиглица, A.B. Улюкае-

ва. В.Б. Христенко, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и др. Влияние межбюджетных отношений и бюджетного сектора на социально-экономическое положение регионов рассматривают В.П. Горегляд, М.З. Головатюк, All. Задков, A.M. Емельянов, В.И. Клисторин, И.В. Курцев, А.М.Озина, В.Н, Папело, П.М. Першукевич, М.П.Посталюк, J1.A. Рыманова, Л.А. Снпко, С.А. Суспи-цин, И.Г. Ушачев, Ф.Ф.Хамидуллин и др.

Теоретические и практические аспекты бюджетного процесса нашли отражение в работах отечественных авторов: Л.И.Абалкина, И.Г.Акперова, А.М.Бабич, A.B.Безнадежных, С.А.Белозерова, П.И.Вахрина, A.M.Година, А.И.Деевой, Л.А.Дробознной, А.И.Илларионова, В.А.Кашина, А.М.Ковалевой, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, Б.М.Сабапти и др.

Однако, несмотря на наличие достаточно большого числа работ, посвященных исследованию отдельных аспектов формирования и реализации бюджетной политики, вопросы совершенствования управления мезоуровне-выми системами посредством повышения эффективности бюджетной политики, в настоящее время остаются практически не изученными.

Целыо исследования является разработка системного подхода к повышению эффективности инструментов бюджетной политики региона в целях развития мезоуровневой системы управления, включающего в себя теоретические, методические и практические аспекты.

Поставленная цель определила задачи исследования:

- изучить содержание, сущность и функции управления регионами в современных условиях;

- исследовать роль и место бюджетной политики в системе управления мезоуровневыми социально-экономическими системами;

- изучить состояние, перспективы и особенности развития региона, в том числе исполнения бюджета (на примере Республики Татарстан);

- проанализировать возможность применения современных организационно-технических механизмов управления в мезоуровневых системах;

- определить методы оценки эффективности бюджетной политики региона;

- исследовать возможности совершенствования управления региональными системами на основе предложенных подходов и провести апробацию предложенных методов и механизмов на примере Республики Татарстан (РТ).

Объектом исследования являются механизмы регулирования социально-экономического развития на региональном и муниципальном уровнях.

Предметом исследования являются отношения, возникающие в процессе реализации регионального управления с использованием инструментов бюджетной политики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования стали разработки, концепции и гипотезы, обоснованные в трудах по экономической теории, а также в работах представителей организационно-управленческого направления: регионального менеджмента, операционного менеджмента, финансового, производственного, инвестиционного, инновационного и др. ветвей менеджмента; управления ресурсным обеспечением региона, общей теории систем, экономической социологии и др.

Методологической основой диссертационного исследования послужили принципы диалектики, индукции и дедукции, позволяющие выявить основные характеристики явлений и процессов в их взаимосвязи, определить ключевые тенденции их формирования и развития в глобальной экономической среде.

Исследование базируется на использовании теории системного анализа, экономического анализа, общенаучных методов познания, структурно-функционального, структурно-логического и экономико-математического моделирования, баллыю-индексиых оценок, рейтинговых оценок, методов линейного и нелинейного программирования, моделирования неопределенности.

Информационную базу исследования составляют сведения официальных федеральных и региональных статистических органов Российской Федерации и зарубежных государств, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономики РТ, Министерства финансов РТ, данные Российского союза промышленников и предпринимателей, союза промышленников и предпринимателей Республики Татарстан, специализированных аналитических зарубежных компаний -Standard&Poors, Moody's, рейтингового агентства «Эксперт РА», Института экономики переходного периода, Института проблем глобализации и др. В работе используются нормативные документы, определяющие принципы функционирования отдельных отраслей экономики Российской Федерации. В процессе подготовки работы в качестве информационных источников были использованы монографии, коллективные работы, публикации в периодической печати, материалы научно-практических и научно-методических конференций, информационные ресурсы всемирной сети Интернет и др.

Содержание диссертационного исследования соответствует п. 5. Региональная экономика: 5.9. Исследование тенденций, закономерностей, фак-

торов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем, и 5.16. Управление .экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления Паспорта ВАК России специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством».

Научная новизна результатов исследования состоит в теоретическом обосновании механизма управления региональной экономической системой посредством повышения эффективности мезоуровневой бюджетной политики, разработке методических рекомендаций и практических предложений по эффективному планированию, организации и реализации процессов бюджетного управления.

1. Разработана модель взаимодействия элементов системы регионального управления в процессе его развития, основанная на их разделении на синергию! (позитивные катализирующие механизмы мезоуровневой социально-экономической системы), синкертики (связующие механизмы региональной системы, обеспечивающие ее целостность и устойчивость) и энтро-пики (дестабилизирующие деятельность мезоуровневой системы институты и механизмы).

2. Определены роль и место бюджетной политики в процессах управления мезоуровневой социально-экономической системой, включающих це-леполагание, прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, учет, анализ, контроль и регулирование, в рамках которых бюджетная политика выступает ресурсом, входом, выходом или подпроцессом.

3. Предложена соответствующая современным условиям матричная структура управления региональной бюджетной системой, базирующаяся на формировании рабочих групп муниципальных образований совместно с отраслевыми министерствами, находящихся под прямым управлением министерства финансов региона, деятельность которого координируется высшими органами исполнительной власти.

4. Сформирована методика оценки эффективности бюджетной политики, основанная на концепции управления по отклонениям и предполагающая сопоставление скорректированных результатов реализации бюджетной политики (в формате фактически достигнутого результата, скорректированного на разницу между фактическим результатом и Парето-оптимальным мри увеличении доходов бюджета относительно запланированных и в форме разницы между фактически полученным сокращением результатов функционирова-

ния региональной экономики и сокращение, которое произошло бы при равномерном сокращении финансирования по всем статьям бюджета при секве-стировании бюджета) с затратами на управление отклонениями бюджетной политики.

5. Сформулированы условия повышения эффективности межбюджетных трансфертов как инструмента регионального управления, включающие необходимость определения комплексного планового результата их применения, объединяющего экономическую, социальную, инфраструктурную, инновационную и безопасную составляющие, и определение требуемого уровня централизации управления выделенными в формате межбюджетных трансфертов ресурсами в соответствии с типом менеджмента получающего помощь муниципального образования (потребительским, экономико-ориентированным, исполнительским, управленческим).

6. Выявлены принципы формирования эффективной системы финансового управления регионом посредством совершенствования процедур формирования и реализации бюджетной политики, базирующиеся на сопоставлении типов источников дохода мезоуровневого бюджета и направлениями расходов, включающие принципы стимулирования, приоритетности, социализации и оптимизации.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что основные научные положения и выводы могут стать дополнительным теоретико-методологическим обоснованием для дальнейших исследований в области управления регионами, в том числе финансового. Положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы учреждениями высшего профессионального и послевузовского образования в курсах: «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «финансовый менеджмент» а также в спецкурсах по проблемам регионального развития. На основании научных положений и практических рекомендаций органами государственной власти могут быть разработаны нормативные документы, программы, типовые указания и отраслевые инструкции по регулированию финансов в регионе. Отдельные положения работы могут служить основой для уточнения стратегии развития Республики Татарстан, а также стратегий министерств и ведомств Республики Татарстан.

Практическую значимость имеют предложенные инструменты оценки эффективности бюджетной политики региона, а также типовая матричная структура управления финансами мезоуровневой социально-экономической системы.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были доложены, обсуждены на 9 международных и всероссийских научных, научно-практических конференциях и симпозиумах в 2001-2009 годах.

Результаты выполненного исследования апробированы в процессе преподавания дисциплин «Финансовый менеджмент», «Региональная экономика» в НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ».

Разработанные практические рекомендации внедрены и используются в работе Министерства промышленности и торговли РТ, что подтверждается справкой о внедрении.

Публикации. Имеются 6 публикаций по теме диссертации общим объемом 2,95 пл. (авт. - 2,85 пл.), в том числе статьи в журналах «Сегодня и завтра российской экономики», «Финансы» и «Макроэкономика», которые входят в реестр журналов, рекомендованных ВАК РФ для опубликования материалов но кандидатским и докторским диссертациям.

Структура и объем диссертационной работы были определены в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Работа изложена на 152 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 141 наименований и таблично-графического материала, включающего 6 таблиц и 9 рисунков.

Цели ц задачи исследования, а также средства их решения определили логику построения и структуру работы.

Во введении обосновывается актуапьность темы диссертационной работы, раскрывается степень разработанности проблемы в отечественной и зарубежной экономической литературе, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, теоретико-методологическая и информационная основа диссертации, апробация результатов исследования и его структура.

В первой главе «Теоретико-методические основы управления развитием регионов» исследуется содержание и сущность управления социально-экономическими системами, изучаются функции и механизм управления развитием мезоуровневых социально-экономических систем, рассматриваются современные проблемы обеспечения регионального развития, в первую очередь применительно к текущей глобальной экономической депрессии, изучаются методические и методологические основы формирования и реализации бюджетной политики региона. Проведенный анализ позволил определить роль и место бюджетной политики в системе управления регионом с точки зрения процессного подхода.

Вторая глава «Методические аспекты оценки эффективности инструментов бюджетной политики в системе регионального управления»

посвящена анализу текущего состояния и перспектив развития народного хозяйства в Республике Татарстан, в первую очередь текущему состоянию и исполнению республиканского бюджета. Далее во второй главе были выявлены современные проблемы формирования организационно-технических механизмов управления регионами в процессах реализации региональной политики. Кроме того, представлены методические аспекты оценки эффективности региональной бюджетной политики.

В третьей главе «Управление развитием региона на основе повышения эффективности реализации инструментов бюджетной политики (на примере РТ)» исследован механизм финансового управления пространственной дифференциацией в регионе, выявлен алгоритм рациональной организации управления межбюджетными трансфертами, разработан алгоритм формирования финансовой политики региона. В заключение главы проведено вариантное прогнозирование влияния результатов применения предложенных в диссертационном исследовании методик и алгоритмов на показатели развития региона, подтвердившее целесообразность их реализации.

В заключении сформулированы основные выводы и результаты диссертационной работы.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Разработана модель взаимодействия производительных сил в процессе развития региона, основанная на их разделении на спнергики, синкертики и энтропики.

Развитие мезоуровневой социально-экономической системы представляет собой результат взаимодействия трех определенных А.И.Пригожиным сил, часть которых (синергики) обеспечивают движение системы по направлению к намеченной цели, часть (синкретики) поддерживают целостность системы, а часть (энтропики) - нацелены на разрушение системы управления в ее нынешнем виде.

Синергиками мезоуровневой системы, обеспечивающими максимальное достижение целей регионального развития, должны выступать рыночные институты информационной экономики, придающие системе конструктивное напряжение и инновационность, являющиеся необходимыми предпосылками развития: свободная конкуренция, стабильное правовое поле, прозрачность перераспределения ресурсов. Указанные институты создают стимулы регио-

нального развития, в основе которых лежит эволюционный принцип выживания сильнейшего, что позволяет обеспечить развитие сильных сторон региона за счет оптимизации имеющихся ресурсов.

Синкретиками мезоуровневой системы, гарантирующими ее целостность, являются регулирующие институты, включающие исполнительную, законодательную и судебные ветви власти со стороны государственной составляющей мезоуровневой системы (формальные институты и санкции), обычаи делового оборота как фактор проявления институционального воздействия бизнес-среды и самоорганизация гражданского общества как составляющая синкретики в управлении со стороны населения (неформальные институты). Синкретики связывают мезоуровневую систему в единое целое, способное обеспечивать синергетическое развитие.

В качестве энтропиков региональной социально-экономической системы, ослабляющими и разрушающими ее как локально, так и системно, выступают институты, сущность которых противоположна сущности синерги-ков: ограничение конкуренции, нестабильность правового поля, ключевым проявлением которого в отечественной экономике является коррупция, непрозрачность взаимодействия институтов региона. Их деятельность способствует неэффективному перераспределению ресурсов, разрушающему неформальные связи в рамках регионального трипартизма, результатом которого в первую очередь становится разрушение синкретической составляющей, и, как следствие, нарушение целостности региональной социально-экономической системы, явным проявлением которой становится неуправляемость региона.

Таким образом, повышение эффективности системы регионального управления предполагает формирование рациональных механизмов воздействия на синергики, синкретики и энтропики с учетом их особенностей и влияния на развитие мезоуровневой социально-экономической системы.

2. Определены роль и место бюджетной политики в процессах управления мезоуровневой социально-экономической системой, включающих целеполагание, прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, учет, анализ, контроль и регулирование, в рамках которых бюджетная политика выступает ресурсом, входом, выходом или подпроцессом.

Проведенный в работе анализ механизмов использования бюджетной политики в качестве инструмента регионального управления показал, что механизм бюджетного регулирования экономических процессов на мезо-уровне является одним из самых действенных, однако в настоящее время ис-

пользуется недостаточно эффективно. Для устранения данной проблемы было предложено четко определить роль и место бюджетной политики с позиций процессного подхода к управлению регионом в разрезе основных процессов управления мезоуровневой социально-экономической системой:

1. Процесс целеполагаиия. Бюджетная политика является одним из выходов данного процесса в части формирования финансовых целей развития региона и средств их достижения.

2. Процесс прогнозирования. В данном случае бюджетная политика выступает одним из ресурсов процесса, определяя финансовые и частично временные ограничения, которые необходимо учитывать при построении прогнозов развития мезоуровневой социально-экономической системы.

3. Процесс планирования. Бюджетная политика является составной частью данного процесса в части финансового плана развития региона.

4. Процесс организации. В данном случае бюджетная политика также является элементом процесса, выступая в качестве одного из организационных механизмов управления региональным развитием, причем ее значимость особенно велика в условиях макроэкономической нестабильности.

5. Процесс мотивации. В рамках указанного процесса бюджетная политика выступает в формате ресурса, определяющего формирование мотива-ционных механизмов инновационного развития региона.

6. Процесс реализации. В данном случае бюджетная политика выступает механизмом реализации целей развития региональной социально-экономической системы.

7. Процесс учета. Бюджетная политика определяет вспомогательный процесс установления критериев оценки, необходимый для реализации основного управленческого процесса учета результатов деятельности региональной экономической системы.

8. Процесс анализа. Роль бюджетной политики в данном процессе аналогична ее роли в процессе учета.

9. Процесс контроля. Бюджетная политика включает в себя блок контроля, который и является элементом основного управленческого процесса на данном этапе.

10. Процесс регулирования. Собственно бюджетная политика представляет собой инструмент регулирования региональной экономики, то есть в данном случае она также является подпроцессом регулирующих управленческих процессов.

3. Предложена соответствующая современным условиям матричная структура управления региональной бюджетной системой, бази-

руюшаяся на формировании рабочих групп муниципальных образований совместно с отраслевыми министерствами, находящихся под прямым управлением министерства финансов региона, деятельность которого координируется высшими органами исполнительной власти.

В настоящее время одной из 'ключевых проблем организации финансового управления в регионе является дублирование функций организации, в результате чего снижается общая эффективность управления финансами, и, как следствие, качество управления регионом в целом.

\ Губернатор (президент) региона ! ! Правительство региона

1 1 ▼ Муниципальное образование 1 Муниципальное образование 2 Муниципальное образование 3 Муниципальное образование п

Министерство экономики Экономическая подгруппа финансовой группы MOI Экономическая подгруппа финансовой группы М02 Экономическая подгруппа финансовой группы МОЗ Экономическая подгруппа финансовой группы МОп "

Министерство информатизации и связи Подгруппа информатизации и связи финансовой группы MOI Подгруппа информатизации и связи финансовой группы М02 Подгруппа информатизации и связи финансовой группы МОЗ Подгруппа информатизации и связи финансовой группы МОп

Министерство образования и науки Подгруппа образования и науки финансовой группы MOI Подгруппа образования и науки финансовой группы М02 Подгруппа образования и науки финансовой группы МОЗ Подгруппа образования и науки финансовой группы МОп

Министерство транспорта Транспортная подгруппа финансовой труппы МО 1 Транспортная подгруппа финансовой группы М02 Транспортная подгруппа финансовой группы МОЗ Экономическая подгруппа финансовой группы МОп *

Министерство промышленности Подгруппа по промышленности финансовой группы MOI Подгруппа по промышленности финансовой группы М02 Подгруппа по промышленности финансовой группы МОЗ Подгруппа по промышленности финансовой группы МОп

Рис. 1. Матричная структура финансового управления регионом Современная региональная структура управления финансами только внешне является иерархической, в реальности это сплав матричной и проектной структур, объединенных под началом министерства финансов региона, которое обеспечивает финансовое управление на мезоуровне, фактически не имея возможности воздействия на некоторые сферы финансового управле-

ния. Вследствие этого было предложено сформировать матричную структуру управления финансами региона, представленную на рис. I.

Как видно из приведенного рисунка, текущее руководство финансами в регионе осуществляет министерство финансов, у которого в непосредственном подчинении находятся рабочие группы, сформированные профильными министерствами совместно с муниципальными образованиями региона. Правительство и губернатор (президент) региона осуществляют общее управление регионом, что предполагает формирование стратегии и тактики, которая воплощается министерством финансов в соответствующих алгоритмах и механизмах управления, однако их роль является согласующей, ответственность и полномочия по принятию финансовых решений имеет региональное министерство финансов.

4. Сформирована методика оценки эффективности бюджетной политики, основанная на концепции управления по отклонениям и предполагающая сопоставление скорректированных результатов реализации бюджетной политики с затратами на управление отклонениями бюджетной политики.

Основанный на принципах управления по отклонениям менеджмент бюджетной политики в регионе предполагает реализацию следующих этапов управления по отклонениям:

1. На этапе планирование проходит формирование бюджета - планового финансового документа управления мезоуровневой социально-экономической системой, детализированного в разрезе доходов и расходов.

2. На следующем этапе, этапе измерения, проводится количественная оценка исполнения регионального и муниципальных бюджетов по доходам и расходам в разрезе доходных и расходных статей.

3. В рамках этапа «сравнение» проводится сравнение достигнутых результатов исполнения бюджета с запланированными на первом этапе, выявляются совокупные и постатейные отклонения доходной и расходной части.

4. На этапе «анализ» определяются причины отклонении, формируется комплекс критериев мониторинга исполнения бюджетной политики для реализации следующего этапа.

5. Этап «наблюдение» предполагает реализацию комплекса мер, направленных на подтверждение установленных на этапе анализа причинно-следственных связей, вследствие которых произошло отклонение от запланированных показателей бюджета по доходам и/или расходам.

6. Заключительный этап «регулирование» предполагает формирование и реализацию управляющих воздействий, направленных на обеспечение дос-

тижения запланированных показателей, или, в случае, если это не представляется возможным, мер по обеспечению сбалансированности измененного бюджета.

В рамках концепции бюджетного управления по отклонениям также может быть сформирован метод оценки эффективности бюджетной политики, в основе которого лежит оценка результатов реализации бюджетной политики при изменении плановых значений доходов и расходов бюджета с соответствующими затратами: р>

// зм

Эф5„= з--(2.1),

Где Р,пм - региональный результат, возникающий при управлении по отклонениям посредством бюджетной политики, тыс. руб.;

З113м - затраты ресурсов региона на изменение бюджетной политики, вызванное отклонением показателей бюджета от плановых значений, тыс. руб.

При этом для оценки результата при возникновении необходимости перераспределения доходов принимается фактически достигнутый результат, скорректированный на разницу между фактическим результатом и Парето-оптимальным. При секвестирован и и бюджета в качестве результата оценивается разница между фактически полученным сокращением результатов функционирования региональной экономики и сокращение, которое произошло бы при равномерном сокращении финансирования по всем статьям бюджета. Оценка затрат проводится путем суммирования явных затрат на управление регионом посредством бюджетной политики в результате возникновения отклонений, со скрытыми затратами аналогичного происхождения, оцениваемыми методом экспертных оценок.

5. Сформулированы условия повышения эффективности межбюджетных трансфертов, включающие необходимость определения комплексного планового результата их применения, объединяющего экономическую, социальную, инфраструктурную, инновационную и безопасную составляющие, и определение требуемого уровня централизации управления выделенными в формате межбюджетных трансфертов ресурсами в соответствии с типом управления получающего помощь муниципального образования.

Повышение эффективности межбюджетных трансфертов в региональной социально-экономической системе предполагает определение необходимого уровня централизации управления целевым использованием поступающих в муниципальные образования ресурсов межбюджетного происхождения, что требует решения двуединой задачи.

Таблица 1.

Характерные черты муниципальных образований региона и соответствующий им тип управления межбюджетными трансфертами_

№ Тип организации системы управления Характерные черты Способ управления межбюджетными трансфертами

1 Потребительский 1. Комплексный результат практически никогда не достигается 2. Финансовый ресурс, как правило, перерасходуется 3. Деятельность активизируется только при жестком контроле Управление выделенными в формате межбюджетных трансфертов средствами должно происходить централизованно, руководство муниципального образования выполняет только функцию предоставления информации

2 Экономико-ориентированный 1. Максимизируется экономический эффект, зачастую в ущерб другим составляющим 2. Перерасход финансовых ресурсов происходит только при достижении инновационных и социальных целей 3. Деятельность ведется и при отсутствии контроля со стороны региональных властей Целесообразно применять метод управления по целям, в рамках которого региональное руководство создает экономические стимулы для достижения социальных, инфраструктурных и инновационных целей. Текущее руководство осуществляют органы управления муниципальным образованием

3 Исполнительский 1. Комплексный результат достигается при наличии четкого плана его получения, разработанный на региональном уровне 2. Финансовый ресурс, как правило, не перерасходуется 3. Деятельность ведется зачастую только при наличии контроля со стороны региональных властей Управление выделенными в формате межбюджетных трансфертов средствами должно происходить централизованно, руководство муниципального образования предоставляет информацию и осуществляет оперативное руководство по планам и программам мер, разработанных регионом

4 Управленческий 1. Максимизируется комплексный результат 2. Перерасход финансовых ресурсов происходит только при наличии объективных неустранимых причин 3. Деятельность ведется и при отсутствии контроля со стороны региональных властей Стратегическое и оперативное управление межбюджетными трансфертами осуществляет руководство муниципального образования, функции региональных органов управления сводятся к выработке рекомендаций и мониторингу ситуации

При этом комплексность целей является необходимым условием эффективности, поскольку в противном случае зачастую происходит расходование бюджетных средств при документальном оформлении единичного ре-

зультата. Во-вторых, в зависимости от качества управления межбюджетными трансфертами муниципальные образования можно разделить на следующие основные группы по типам организации системы управления: потребительский, экономико-ориентированный, исполнительский и управленческий (см. табл. 1).

Таким образом, повышение эффективности межбюджетных трансфертов возможно при обеспечении рационального сочетания элементов централизованного и децентрализованного управления в мезоуровневой социально-экономической системе.

6. Разработаны принципы формирования эффективной системы финансового управления регионом посредством совершенствования процедур формирования и реализации бюджетной политики, базирующиеся на сопоставлении типов источников дохода мезоуровневого бюджета и направлениями расходов, включающие принципы стимулирования, приоритетности, социализации и оптимизации.

Доходы регионального бюджета можно условно разделить на три основные составляющие: доходы, получаемые вследствие обложения предприятий и организаций, доходы, формируемые за счет обложения населения и «государственная» составляющая доходов (доходы от собственной деятельности, участия государства управлении предпринимательскими структурами, безвозмездные поступления, бюджетные кредиты и трансферты из бюджетов других уровней). Расходы регионального бюджета также можно разделить на три основные составляющие: расходы, стимулирующие развитие предпринимательской деятельности, затраты на содержание государственного аппарата и расходы на социальные нужды (в т.ч. культуру, образование, спорт и т.п.). Качество исполнения бюджета будет тем выше, чем большая внутренняя сбалансированность доходов и расходов бюджета мезоуровневой социально-экономической системы будет достигнута, что предполагает соблюдение следующих принципов при формировании бюджетной политики:

1. Принцип стимулирования. Доходы, поступающие в бюджет вследствие обложения предпринимательских структур, целесообразно направлять в первую очередь на финансирование институтов и механизмов, стимулирующих развитие предпринимательской деятельности, доходы, получаемые посредством обложения домохозяйств региона - на социальную расходную часть бюджета, а собственные доходы в рамках «государственной» составляющей - на покрытие постоянных расходов на содержание государственного аппарата. Соблюдение этого принципа позволит стимулировать собираемость налогов при условии обеспечения прозрачности бюджета.

2. Принцип приоритетности. Определенная часть доходов бюджета, не менее 30%, должна направляться на финансирование приоритетных проектов, реализуемых в рамках социально-экономической системы, в первую очередь инфраструктурных и инновационных. При этом необходимо отметить, что инфраструктурные и инновационные проекты имеют целью в основном стимулирование предпринимательской активности в регионе, то есть в соответствии с первым принципом данная часть расходов бюджета обеспечивается в основном доходами от обложения предпринимательских структур.

3. Принцип социализации. Часть доходов бюджета, также не менее 30%, должна быть направлена на выполнение социальных обязательств региона, среди которых наиболее значимыми являются проекты, обеспечивающие развитие человеческого, информационного и культурного потенциалов мезоуровневой социально-экономической системы.

4. Принцип оптимизации расходов на содержание аппарата управления. Доля данных расходов не должна превышать 10% фактических доходов бюджета (за исключением форс-мажорных обстоятельств), в противном случае данная составляющая государственных расходов становится неэффективной.

Реализация указанных принципов должна лежать в основе бюджетной политики региона, что позволит обеспечить повышение эффективности управляющих воздействий на мезоуровневую социально-экономическую систему в целом.

Применение предложенных в настоящей работе инструментов и механизмов совершенствования управления регионом на основе повышения эффективности бюджетной политики должно привести к увеличению социально-экономических результатов деятельности региона. Соответствующее прогнозирование было проведено в соответствии со следующими вариантами:

- текущий - данный вариант предполагает сохранение действующих инструментов и алгоритмов регионального управления, представленные методы повышения эффективности бюджетной политики не применяются;

- вероятный - данный вариант предполагает применение предложенных инструментов и методов совершенствования управления регионом на основе повышения эффективности бюджетной политики, причем эффективность последней увеличивается на 40%;

- оптимальный - этот вариант предполагает применение предложенных инструментов и методов совершенствования управления регионом на основе повышения эффективности бюджетной политики, причем эффективность последней увеличивается на 80%.

Результаты прогнозирования собираемости налогов по описанным вариантам представлены в таблице 2.

Таблица 2.

Динамика доходов бюджета РТ в форме налога на прибыль организации и

Показатель 2010 2011 2012 2013 2014

налог на прибыль (текущий) 46242.90 45318.04 46677,58 49011.46 51462.04

безвозмездные поступления (текущий) 37755,40 38510.51 37740,30 36985.49 36245,78

налог на прибыль (вероятный) 46335.39 46798.74 49138.68 53561.16 57310.44

безвозмездные поступления (вероятный) 37566,62 37190.96 36075.23 34271.47 32557.89

налог на прибыль (оптимальный) 47167,76 4811 1.11 51478,89 57141,57 61712,89

безвозмездные поступления (оптимальный) 37000,29 36260.29 34447,27 32035.96 29793.45

Из приведенных в таблице данных видно, что при реализации оптимального варианта снижение безвозмездных поступлений в республиканский бюджет по сравнению с текущим составит более 17,5 млрд. руб., а дополнительные поступления по налогу на прибыл за тот же период составят почти 27 млрд. руб., что и позволит на фоне наращивания социальных обязательств отказаться от безвозмездных поступлений.

70000.00 60000.00 50000,00 • 40000.00 30000,00 20000,00 10000.00 0,00

КЗ налог на прибыль (текущий) ■ налог на прибыль (вероятный)

налог на прибыль (оптимальный) — -в — безвозмездные поступления (текущий)

■ — безвозмездные поступлении (вероятный) —ж—безвозмездные поступления (оптимальный)

Рис.3.1. Динамика доходов бюджета РТ по налогу на прибыль и в форме безвозмездных поступлений на 2010-2014 гг. (прогноз) При реализации вероятного варианта безвозмездные поступления сократятся почти на 10 млрд. руб., а поступления по налогу на прибыль вырастут более, чем на 14 млрд. руб. Наглядно указанную тенденцию можно увидеть на рис. 2.

Проведенные вариантные расчеты свидетельствуют о целесообразности применения представленных в работе методов повышения эффективности бюджетной политики.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

В диссертационной работе усовершенствованный механизм регионального управления посредством применения уточненных процедур диагностики, целеполагания, организации, учета, анализа и контроля бюджетной политики региона. Проведенные исследования позволили сделать следующие выводы:

1. Для обеспечения эффективного взаимодействия производительных сил в мезоуровневой социально-экономической системе необходимо выделить синергики, синкретики и энтропики данной системы и определить методы воздействия на них в процессе управления.

2. Формирование и реализация бюджетной политики в процессе управления регионом должна основываться на процессном подходе, причем роль и место бюджетной политики необходимо четко определить для каждого этапа управления региональной экономической системой.

3. В качестве организационного механизма управления мезоуровневой социально-экономической системой в части финансового управления целесообразно использовать матричную структуру финансового менеджмента как наиболее соответствующую сложившимся условиям.

4. Оценку эффективности бюджетной политики региона необходимо проводить в рамках концепции управления по отклонениям посредством сопоставления возникающих в результате отклонения бюджетных эффектов с затратами на их возникновение.

5. В условиях финансовых и временных ограничений, обусловленных значи тельной макроэкономической нестабильностью, целесообразно провести реорганизацию процессов управления межбюджетными трансфертами, основанную на применении комплексного критерия оценки результатов использования межбюджетных трансфертов и изменении подхода к управлению в зависимости от типа муниципального образования - получателя средств.

6. Эффективная система финансового управления регионом должна базироваться на соблюдении принципов стимулирования, приоритетности, социализации и оптимизации и сопоставлении источников доходов бюджета и направлений их использования.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА

Публикации в журналах, рекомендованных ВАК РФ:

1. Сенникова, М.Г. Некоторые аспекты обеспечения развития региональных социально-экономических систем в условиях макроэкономической нестабильности / М.Г.Сенникова // Сегодня и завтра российской экономики №31,2009-0.5 п.л.

2. Сенникова, М.Г. Методико-инструменгальные проблемы выбора альтернатив при текущем управлении региональными инвестиционными проблемами / В.М.Кожухар, М.Г.Сенникова // Макроэкономика №7, 2007. -0,3 п.л. (авт. - 0,25 п.л.)

3. Сенникова, М.Г. О целях бюджетной политики / Т.М.Авдеева, М.Г.Сенникова // Финансы №9. 2006. - 0,3 п.л. (авт. - 0,25 п.л.).

Прочие публикации по тане диссертационного исследования:

4. Сенникова, М.Г. Государственный долг - вопросы регулирования / М.Г.Сенникова // Сборник докладов на Республиканском научно-методическом семинаре 14.07.200! г. Российская академия образования г. Набережные Челны. Набережные Челны: Изд-во КамПИ, 2001. - 0,25 пл.

5. Сенникова, М.Г. Вопросы кредитования коммерческими банками города / М.Г.Сенникова // Сборник докладов на Республиканском научно-методическом семинаре 26.05.2002 г. Российская академия образования г. Набережные Челны. Набережные Челны: Изд-во Российской академии образования, 2002. - 0,25 п.л.

6. Сенникова, М.Г. Теоретические аспекты категории бюджетной политики / М.Г.Сенникова // Инновационное предпринимательство в России: проблемы, поиски, решения. Материалы региональной научно-практической конференции. Бугульма: Изд-во НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ». 2005. - 0,25 п.л.

7. Сенникова, М.Г. Актуальные вопросы формирования и использования Стабилизационного фонда /' М.Г.Сенникова// Вестник Института экономики, управления и права. - Казань: Издат-во «Таглимат» Институт экономики, управления и права, 2006. (Серия 1 «Менеджмент, экономика, финансы»); Вып. 5-6.-0,3 п.л.

8. Сенникова, М.Г. К вопросу о сущности регионального бюджета / М.Г.Сенникова // Евразийский мир: многообразие и единство: материалы Международной научно-практической конференции (г. Казань, 11 мая 2007

г.): Сборник научных статей: в 2-х томах. Т. 2. - Казань: Познание, 2007. -0,4 п.л.

9. Сенникова, М.Г. Влияние регионального бюджета на экономику Республики Татарстан / М.Г.Сенникова // Турция - Татарстан: на пути к стратегическому партнерству»: материалы Международной научно-практической конференции, 23 ноября 2007 г. - Казань: Познание, 2008. - 0,4 п.л.

ГЪдасаювшшь_.2009 г. ГЪчагь риюграфическая

Фриаг 60x48/16. Объем 1Дпл ТцэажШэкз. Заказ №

Идаепьский щшр Акадшиуправгош «ТИСЕИ» (лщэвия №0272 отБ.0& 1999 г.) 420012 г.Кэзань, уи М/шгари, 13

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сенникова, Марина Георгиевна

Введение.

Глава 1. Теоретико-методические основы управления развитием регионов.

1.1. Управление развитием регионов: содержание и сущность.

1.2. Функции и механизм управления развитием региональных социально-экономических систем.

1.3. Роль и место бюджетной политики в управлении региональным развитием.

Глава 2. Методические аспекты оценки эффективности инструментов бюджетной политики в системе регионального управления.

2.1. Текущее состояние и перспективы развития РТ с позиций формирования и исполнения регионального бюджета.

2.2. Организационно-технические механизмы управления регионом в процессе реализации региональной политики.

2.3. Методические аспекты оценки эффективности бюджетной политики региона.

Глава 3. Управление развитием региона на основе повышения эффективности реализации инструментов бюджетной политики.

3.1. Механизм финансового управления пространственной дифференциацией в регионе.

3.2. Разработка финансовой политики региона в системе регионального управления.

3.3. Прогноз развития РТ в результате применения усовершенствованной системы управления исполнением бюджета региона.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие системы регионального управления с использованием инструментов бюджетной политики"

Актуальность темы исследования. В условиях экономической депрессии и обусловленного этим обстоятельством секвестирования бюджетов всех уровней при сохранении стратегических целевых ориентиров развития российской экономики, вопросы повышения эффективности бюджетного управления приобретают особую актуальность. В то же время необходимо отметить, что необходимость совершенствования региональных систем управления, в первую очередь в части финансового менеджмента, была определена в докризисный период развития российской экономической системы, что нашло отражение в объявлении конкурса Министерства финансов Российской Федерации по проектам реформирования региональных финансов. Таким образом, существующие в настоящее время инструменты финансового управления регионами не в полной мере соответствовали стратегическим потребностям национальной экономики в условиях макроэкономического роста и продемонстрировали практически полную несостоятельность в условиях кризисного развития и депрессии, что привело к значительной централизации управления, и, как следствие, к снижению его гибкости, адаптивности и эффективности.

Эффективное управление мезоуровневой социально-экономической системой в период экономической депрессии в первую очередь предполагает реформирование финансового управления, так как именно эта сфера обуславливает возникновение большинства ограничений регионального развития, не только собственно финансовых, но также информационных и временных. Наиболее заметными указанные ограничения становятся в сфере формирования и исполнения регионального бюджета, так как используемые в настоящее время инструменты разработки и корректировки бюджетной политики довольно инерционны и не позволяют обеспечивать рациональные с точки зрения затрачиваемых временных ресурсов координационные управляющие воздействия, что, в свою очередь, приводит к финансовым потерям мезоуровневой социально-экономической системы. Результатом недостаточной гибкости и адаптивности бюджетной политики зачастую становится проведение репрессивных мер финансового воздействия на предпринимательские структуры региона, что после краткосрочного улучшения бюджетной ситуации приводит к еще более значительному ухудшению общей экономической ситуации в мезоуровневой системе.

Указанные обстоятельства подтверждают, что для обеспечения повышения качества регионального управления необходимо формирование научно обоснованного подхода к регулированию деятельности мезоуровневых подсистем посредством эффективной бюджетной политики. Применение такого подхода позволит добиться рационального соотношения участия государства, предпринимательских структур и и гражданского общества региона в решении проблемы эффективного управления им, имеющего целью обеспечение конкурентоспособности российской экономики в долгосрочной перспективе и перевод ее на инновационный путь развития в среднесрочном периоде.

Степень разработанности проблемы. Теоретической и методической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам региональной политики и социально-экономического развития регионов, среди которых значительное место заняли работы Н.Т. Агафонова, Э.Б. Алаева, М. Альберта, Н.А.Апариной, Б.К. Бандмана, Н.Н. Баранского, В.И. Бутева, А.Л.Гапоненко, Э.П. Гирусова, М.В. Глазырина, А.Г.Гранберга, Г.С. Гужина, В.В. Иванова, Н.Н. Колосовского, Н.Д. Матрусова, М. Мескона, Т.Г. Морозовой, Н.Н. Некрасова, СЛ.Ныммик, Р.А. Попова, А.Н. Ракитникова, Н.М. Ратнера, И.Е. Рисина, В.Е.Селиверстова, Ю.Г. Саушкина, Н.К. Сирополиса, В.Н. Тюрина, Ф. Хедоури, А.И. Чистобаева, В.И. Чистякова, Р.И.Шнипера и других, внесших значительный вклад в многостороннее исследование данных проблем. Исследования ряда важных вопросов государственного регулирования развития регионов было бы невозможным без ознакомления с работами таких зарубежных исследователей, как нобелевский лауреат У.Изард, X. Блохлигер, А. Лухтала, С. Тейлор, Ф. Уишлейд, М. Фримен, Ф. Хайек, Й. Шумпетер, Д. Юилл и другие.

Проблемам формирования и развития региональных экономических систем посвятили свои исследования многие отечественные и зарубежные авторы. Особую научную значимость представляют работы: Э.Альтмана, Л.В.Донцовой, Д.С.Дробышева, Д.А.Ендовицкого, О.В.Зайцевой, А.Г.Зуба, А.П.Ковалева, Э.М.Короткова, М.А.Лаврова, П.Лиса, М.В.Плешаковой, Р.С.Сайфуллина, Д.Тоффлера и др.

Системное представление о теоретических и практических проблемах формирования экономической политики на федеральном, региональном и местном уровнях и механизмах ее реализации сложилось на основе анализа работ Е.Ф.Балацкого, Н.Г.Багаутдиновой, Л.С.Бляхмана, Ю.Б.Винслава, А.Д.Некипелова, Д.А.Рубвальтера, С.С.Сулакшина и др. Теоретическим и практическим вопросам реформирования бюджетной сферы посвящены работы Е.В. Бушмина, М.Олсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, А.В. Улюкаева, В.Б. Христенко, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и др. Влияние межбюджетных отношений и бюджетного сектора на социально-экономическое положение регионов рассматривают В.П. Горегляд, М.З. Головатюк, А.П. Задков, A.M. Емельянов, В.И. Клисторин, И.В. Курцев, А.М.Озина, В.Н. Папело, П.М. Першукевич, М.П.Посталюк, Л.А. Рыманова, Л.А. Сипко, С.А. Суспицин, И.Г. Ушачев, Ф.Ф.Хамидуллин и др.

Теоретические и практические аспекты бюджетного процесса нашли отражение в работах отечественных авторов: Л.И.Абалкина, И.Г.Акперова, А.М.Бабич, А.В.Безнадежных, С.А.Белозерова, П.И.Вахрина, А.М.Година, А.И.Деевой, Л.А.Дробозиной, А.И.Илларионова, В.А.Кашина, А.М.Ковалевой, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, Б.М.Сабанти и др.

Однако, несмотря на наличие достаточно большого числа работ, посвященных исследованию отдельных аспектов формирования и реализации бюджетной политики, вопросы совершенствования управления мезоуровневыми системами посредством повышения эффективности бюджетной политики, в настоящее время остаются практически не изученными.

Целью исследования является разработка системного подхода к повышению эффективности бюджетной политики региона в целях совершенствования мезоуровневой системы управления, включающего в себя теоретические, методические и практические аспекты.

Поставленная цель определила задачи исследования:

- изучить содержание, сущность и функции управления регионами в современных условиях;

- исследовать роль и место бюджетной политики в системе управления мезоуровневыми социально-экономическими системами;

- изучить состояние, перспективы и особенности развития региона, в том числе исполнения бюджета (на примере Республики Татарстан); проанализировать возможность применения современных организационно-технических механизмов управления в мезоуровневых системах;

- определить методы оценки эффективности бюджетной политики региона; исследовать возможности совершенствования управления региональными системами на основе предложенных подходов и провести апробацию предложенных методов и механизмов на примере Республики Татарстан (РТ).

Объектом исследования являются механизмы регулирования социально-экономического развития на региональном и муниципальном уровнях.

Предметом исследования являются методы, алгоритмы и инструментарий формирования и реализации бюджетной политики в мезоуровневой экономической системе.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования стали разработки, концепции и гипотезы, обоснованные в трудах по экономической теории, а также в работах представителей организационно-управленческого направления: регионального менеджмента, операционного менеджмента, финансового, производственного, инвестиционного, инновационного и др. ветвей менеджмента; управления ресурсным обеспечением региона, общей теории систем, экономической социологии и др.

Методологической основой диссертационного исследования послужили принципы диалектики, индукции и дедукции, позволяющие выявить основные характеристики явлений и процессов в их взаимосвязи, определить ключевые тенденции их формирования и развития в глобальной экономической среде.

Исследование базируется на использовании теории системного анализа, экономического анализа, общенаучных методов познания, структурно-функционального, структурно-логического и экономико-математического моделирования, балльно-индексных оценок, рейтинговых оценок, методов линейного и нелинейного программирования, моделирования неопределенности.

Информационную базу исследования составляют сведения официальных федеральных и региональных статистических органов Российской Федерации и зарубежных государств, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономики РТ, Министерства финансов РТ, данные Российского союза промышленников и предпринимателей, союза промышленников и предпринимателей Республики Татарстан, специализированных аналитических зарубежных компаний - Standard&Poors, Moody's, рейтингового агентства «Эксперт РА», Института экономики переходного периода, Института проблем глобализации и др. В работе используются нормативные документы, определяющие принципы функционирования отдельных отраслей экономики Российской Федерации. В процессе подготовки работы в качестве информационных источников были использованы монографии, коллективные работы, публикации в периодической печати, материалы научно-практических и научно-методических конференций, информационные ресурсы всемирной сети Интернет и др.

Содержание диссертационного исследования соответствует п. 5. Региональная экономика: 5.9. Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем, и 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления Паспорта ВАК России специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством».

Научная теоретическом экономической мезоуровневой рекомендаций планированию, управления.

1. Разработана модель взаимодействия производительных сил в процессе развития региона, основанная на их разделении на синергики (позитивные катализирующие механизмы мезоуровневой социально-экономической системы), синкертики (связующие механизмы региональной системы, обеспечивающие ее целостность и устойчивость) и энтропики (дестабилизирующие деятельность мезоуровневой системы институты и механизмы). новизна результатов исследования состоит в обосновании механизма управления региональной системой посредством повышения эффективности бюджетной политики, разработке методических и практических предложений по эффективному организации и реализации процессов бюджетного

2. Определены роль и место бюджетной политики в процессах управления мезоуровневой социально-экономической системой, включающих целеполагание, прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, учет, анализ, контроль и регулирование, в рамках которых бюджетная политика выступает ресурсом, входом, выходом или подпроцессом.

3. Предложена соответствующая современным условиям матричная структура управления региональной бюджетной системой, базирующаяся на формировании рабочих групп муниципальных образований совместно с отраслевыми министерствами, находящихся под прямым управлением министерства финансов региона, деятельность которого координируется высшими органами исполнительной власти.

4. Сформирована методика оценки эффективности бюджетной политики, основанная на концепции управления по отклонениям и предполагающая сопоставление скорректированных результатов реализации бюджетной политики (в формате фактически достигнутого результата, скорректированного на разницу между фактическим результатом и Парето-оптимальным при увеличении доходов бюджета относительно запланированных и в форме разницы между фактически полученным сокращением результатов функционирования региональной экономики и сокращение, которое произошло бы при равномерном сокращении финансирования по всем статьям бюджета при секвестировании бюджета) с затратами на управление отклонениями бюджетной политики.

5. Сформулированы условия повышения эффективности межбюджетных трансфертов, включающие необходимость определения комплексного планового результата их применения, объединяющего экономическую, социальную, инфраструктурную, инновационную и безопасную составляющие, и определение требуемого уровня централизации управления выделенными в формате межбюджетных трансфертов ресурсами в соответствии с типом управления получающего помощь муниципального образования (потребительский, экономико-ориентированный, исполнительский, управленческий).

6. Разработаны принципы формирования эффективной системы финансового управления регионом посредством совершенствования процедур формирования и реализации бюджетной политики, базирующиеся на сопоставлении типов источников дохода мезоуровневого бюджета и направлениями расходов, включающие принципы стимулирования, приоритетности, социализации и оптимизации.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что основные научные положения и выводы могут стать дополнительным теоретико-методологическим обоснованием для дальнейших исследований в области управления регионами, в том числе финансового. Положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы учреждениями высшего профессионального и послевузовского образования в курсах: «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «финансовый менеджмент» а также в спецкурсах по проблемам регионального развития. На основании научных положений и практических рекомендаций органами государственной власти могут быть разработаны нормативные документы, программы, типовые указания и отраслевые инструкции по регулированию финансов в регионе. Отдельные положения работы могут служить основой для уточнения стратегии развития Республики Татарстан, а также стратегий министерств и ведомств Республики Татарстан.

Практическую значимость имеют предложенные инструменты оценки эффективности бюджетной политики региона, а таюке типовая матричная структура управления финансами мезоуровневой социально-экономической системы.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были доложены, обсуждены на 9 международных и всероссийских научных, научно-практических конференциях и симпозиумах в 2001-2009 годах.

Результаты выполненного исследования апробированы в процессе преподавания дисциплин «Финансовый менеджмент», «Региональная экономика» в НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ».

Разработанные практические рекомендации внедрены и используются в работе Министерства промышленности и торговли РТ, что подтверждается справкой о внедрении.

Публикации. Имеются 6 публикаций по теме диссертации общим объемом 2,85 п.л. (авт. — 2,75 п.л.), в том числе статьи в журналах «Сегодня и завтра российской экономики», «Финансы» и «Макроэкономика», которые входят в реестр журналов, рекомендованных ВАК РФ для опубликования материалов по кандидатским и докторским диссертациям.

Структура и объем диссертационной работы были определены в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Работа изложена на 152 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 141 наименований и таблично-графического материала, включающего 6 таблиц и 9 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Сенникова, Марина Георгиевна

Заключение

Проведенный в работе анализ совершенствования управления регионом на основе повышения эффективности бюджетной политики позволил выявить некоторые инструменты и механизмы повышения качества и результативности регионального управления, что привело к следующим основным выводам:

1. Развитие мезоуровневой социально-экономической системы представляет собой результат взаимодействия трех определенных А.И.Пригожиным сил, часть которых (синергики) обеспечивают движение системы по направлению к намеченной цели, часть (синкретики) поддерживают целостность системы, а часть (энтропики) — нацелены на разрушение системы управления в ее нынешнем виде.

Синергиками мезоуровневой системы, обеспечивающими максимальное достижение целей регионального развития, должны выступать рыночные институты информационной экономики, придающие системе конструктивное напряжение и инновационность, являющиеся необходимыми предпосылками развития: свободная конкуренция, стабильное правовое поле, прозрачность перераспределения ресурсов. Указанные институты создают стимулы регионального развития, в основе которых лежит эволюционный принцип выживания сильнейшего, что позволяет обеспечить развитие сильных сторон региона за счет оптимизации имеющихся ресурсов.

Синкретиками мезоуровневой системы, гарантирующими ее целостность, являются регулирующие институты, включающие исполнительную, законодательную и судебные ветви власти со стороны государственной составляющей мезоуровневой системы (формальные институты и санкции), обычаи делового оборота как фактор проявления институционального воздействия бизнес-среды и самоорганизация гражданского общества как составляющая синкретики в управлении со стороны населения (неформальные институты). Синкретики связывают мезоуровневую систему в единое целое, способное обеспечивать синергетическое развитие.

В качестве энтропиков региональной социально-экономической системы, ослабляющими и разрушающими ее как локально, так и системно, выступают институты, сущность которых противоположна сущности синергиков: ограничение конкуренции, нестабильность правового поля, ключевым проявлением которого в отечественной экономике является коррупция, непрозрачность взаимодействия институтов региона. Их деятельность способствует неэффективному перераспределению ресурсов, разрушающему неформальные связи в рамках регионального трипартизма, результатом которого в первую очередь становится разрушение синкретической составляющей, и, как следствие, нарушение целостности региональной социально-экономической системы, явным проявлением которой становится неуправляемость региона.

Таким образом, повышение эффективности системы регионального управления предполагает формирование рациональных механизмов воздействия на синергики, синкретики и энтропики с учетом их особенностей и влияния на развитие мезоуровневой социально-экономической системы.

2. Проведенный в работе анализ механизмов использования бюджетной политики в качестве инструмента регионального управления показал, что механизм бюджетного регулирования экономических процессов на мезоуровне является одним из самых действенных, однако в настоящее время используется недостаточно эффективно. Для устранения данной проблемы было предложено четко определить роль и место бюджетной политики с позиций процессного подхода к управлению регионом в разрезе основных процессов управления мезоуровневой социально-экономической системой:

1. Процесс целеполагания. Бюджетная политика является одним из выходов данного процесса в части формирования финансовых целей развития региона и средств их достижения.

2. Процесс прогнозирования. В данном случае бюджетная политика выступает одним из ресурсов процесса, определяя финансовые и частично временные ограничения, которые необходимо учитывать при построении прогнозов развития мезоуровневой социально-экономической системы.

3. Процесс планирования. Бюджетная политика является составной частью данного процесса в части финансового плана развития региона.

4. Процесс организации. В данном случае бюджетная политика также является элементом процесса, выступая в качестве одного из организационных механизмов управления региональным развитием, причем ее значимость особенно велика в условиях макроэкономической нестабильности.

5. Процесс мотивации. В рамках указанного процесса бюджетная политика выступает в формате ресурса, определяющего формирование мотивационных механизмов инновационного развития региональной экономической системы.

6. Процесс реализации. В данном случае бюджетная политика выступает механизмом реализации целей развития региональной социально-экономической системы.

7. Процесс учета. Бюджетная политика определяет вспомогательный процесс установления критериев оценки, необходимый для реализации основного управленческого процесса учета результатов деятельности региональной экономической системы.

8. Процесс анализа. Роль бюджетной политики в данном процессе аналогична ее роли в процессе учета.

9. Процесс контроля. Бюджетная политика включает в себя блок контроля, который и является элементом основного управленческого процесса на данном этапе.

10. Процесс регулирования. Собственно бюджетная политика представляет собой инструмент регулирования региональной экономики, то есть в данном случае она также является подпроцессом регулирующих управленческих процессов.

3. В настоящее время одной из ключевых проблем организации финансового управления в регионе является дублирование функций организации, в результате чего снижается общая эффективность управления финансами, и, как следствие, качество управления регионом в целом. Современная региональная структура управления финансами только внешне является иерархической, в реальности это сплав матричной и проектной структур, объединенных под началом министерства финансов региона, которое обеспечивает финансовое управление на мезоуровне, фактически не имея возможности воздействия на некоторые сферы финансового управления. Вследствие этого было предложено сформировать матричную структуру управления финансами региона. В рамках предложенной структуры текущее руководство финансами в регионе осуществляет министерство финансов, у которого в непосредственном подчинении находятся рабочие группы, сформированные профильными министерствами совместно с муниципальными образованиями региона. Правительство и губернатор (президент) региона осуществляют общее управление регионом, что предполагает формирование стратегии и тактики, которая воплощается министерством финансов в соответствующих алгоритмах и механизмах управления, однако их роль является согласующей, ответственность и полномочия по принятию финансовых решений имеет региональное министерство финансов.

4. Основанный на принципах управления по отклонениям менеджмент бюджетной политики в регионе предполагает реализацию следующих этапов управления по отклонениям:

1. На этапе планирование проходит формирование бюджета -планового финансового документа управления мезоуровневой социально-экономической системой, детализированного в разрезе доходов и расходов.

2. На следующем этапе, этапе измерения, проводится количественная оценка исполнения регионального и муниципальных бюджетов по доходам и расходам в разрезе доходных и расходных статей.

3. В рамках этапа «сравнение» проводится сравнение достигнутых результатов исполнения бюджета с запланированными на первом этапе, выявляются совокупные и постатейные отклонения доходной и расходной части.

4. На этапе «анализ» определяются причины отклонений, формируется комплекс критериев мониторинга исполнения бюджетной политики для реализации следующего этапа.

5. Этап «наблюдение» предполагает реализацию комплекса мер, направленных на подтверждение установленных на этапе анализа причинно-следственных связей, вследствие которых произошло отклонение от запланированных показателей бюджета по доходам и/или расходам.

6. Заключительный этап «регулирование» предполагает формирование и реализацию управляющих воздействий, направленных на обеспечение достижения запланированных показателей, или, в случае, если это не представляется возможным, мер по обеспечению сбалансированности измененного бюджета.

В рамках концепции бюджетного управления по отклонениям также может быть сформирован метод оценки эффективности бюджетной политики, в основе которого лежит оценка результатов реализации бюджетной политики при изменении плановых значений доходов и расходов бюджета с соответствующими затратами: Р изм

Эфбп= о (2.1), шм

Где Ризм - региональный результат, возникающий при управлении по отклонениям посредством бюджетной политики, тыс. руб.;

3„зм - затраты ресурсов региона на изменение бюджетной политики, вызванное отклонением показателей бюджета от плановых значений, тыс. руб.

При этом для оценки результата при возникновении необходимости перераспределения доходов принимается фактически достигнутый результат, скорректированный на разницу между фактическим результатом и Парето-оптимальным. При секвестировании бюджета в качестве результата оценивается разница между фактически полученным сокращением результатов функционирования региональной экономики и сокращение, которое произошло бы при равномерном сокращении финансирования по всем статьям бюджета. Оценка затрат проводится путем суммирования явных затрат на управление регионом посредством бюджетной политики в результате возникновения отклонений, со скрытыми затратами аналогичного происхождения, оцениваемыми методом экспертных оценок.

5. Повышение эффективности межбюджетных трансфертов в региональной социально-экономической системе предполагает определение необходимого уровня централизации управления целевым использованием поступающих в муниципальные образования ресурсов межбюджетного происхождения, что требует решения двуединой задачи. Во-первых, использование межбюджетных трансфертов должно приводить к комплексному результату, включающему в себя экономическую, социальную, инфраструктурную, инновационную и безопасную составляющие, а оценка эффективности межбюджетных трансфертов должна проводится посредством оценки уровня достигнутого результата относительно запланированного и сопоставления его уровнем фактических затрат, которые также сравниваются с запланированными с целью определения степени превышения первоначальной сметы. При этом комплексность целей является необходимым условием эффективности, поскольку в противном случае зачастую происходит расходование бюджетных средств при документальном оформлении единичного результата.

Во-вторых, в зависимости от качества управления межбюджетными трансфертами муниципальные образования можно разделить на следующие основные группы по типам организации системы управления: потребительский, экономико-ориентированный, исполнительский и управленческий, каждому из которых соответствует собственный тип управления межбюджетными трансфертами.

Таким образом, повышение эффективности межбюджетных трансфертов возможно при обеспечении рационального сочетания элементов централизованного и децентрализованного управления в мезоуровневой социально-экономической системе.

6. Доходы регионального бюджета можно условно разделить на три основные составляющие: доходы, получаемые вследствие обложения предприятий и организаций, доходы, формируемые за счет обложения населения и «государственная» составляющая доходов (доходы от собственной деятельности, участия государства управлении предпринимательскими структурами, безвозмездные поступления, бюджетные кредиты и трансферты из бюджетов других уровней). Расходы регионального бюджета также можно разделить на три основные составляющие: расходы, стимулирующие развитие предпринимательской деятельности, затраты на содержание государственного аппарата и расходы на социальные нужды (в т.ч. культуру, образование, спорт и т.п.). Качество исполнения бюджета будет тем выше, чем большая внутренняя сбалансированность доходов и расходов бюджета мезоуровневой социально-экономической системы будет достигнута, что предполагает соблюдение следующих принципов при формировании бюджетной политики:

1. Принцип стимулирования. Доходы, поступающие в бюджет вследствие обложения предпринимательских структур, целесообразно направлять в первую очередь на финансирование институтов и механизмов, стимулирующих развитие предпринимательской деятельности, доходы, получаемые посредством обложения домохозяйств региона — на социальную расходную часть бюджета, а собственные доходы в рамках «государственной» составляющей - на покрытие постоянных расходов на содержание государственного аппарата. Соблюдение этого принципа позволит стимулировать собираемость налогов при условии обеспечения прозрачности бюджета.

2. Принцип приоритетности. Определенная часть доходов бюджета, не менее 30%, должна направляться на финансирование приоритетных проектов, реализуемых в рамках социально-экономической системы, в первую очередь инфраструктурных и инновационных. При этом необходимо отметить, что инфраструктурные и инновационные проекты имеют целью в основном стимулирование предпринимательской активности в регионе, то есть в соответствии с первым принципом данная часть расходов бюджета обеспечивается в основном доходами от обложения предпринимательских структур.

3. Принцип социализации. Часть доходов бюджета, также не менее 30%, должна быть направлена на выполнение социальных обязательств региона, среди которых наиболее значимыми являются проекты, обеспечивающие развитие человеческого, информационного и культурного потенциалов мезоуровневой социально-экономической системы.

4. Принцип оптимизации расходов на содержание аппарата управления. Доля данных расходов не должна превышать 10% фактических доходов бюджета (за исключением форс-мажорных обстоятельств), в противном случае данная составляющая государственных расходов становится неэффективной.

Реализация указанных принципов должна лежать в основе бюджетной политики региона, что позволит обеспечить повышение эффективности управляющих воздействий на мезоуровневую социально-экономическую систему в целом.