Региональные факторы и альтернативы принятия бюджетных решений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Региональные факторы и альтернативы принятия бюджетных решений"

На правах рукописи

ЦАРЕВА Наталья Валерьевна

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФАКТОРЫ И АЛЬТЕРНАТИВЫ ПРИНЯТИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕШЕНИЙ

Специальности: 08.00.05 - Экономика и управление народным

хозяйством: региональная экономика

08.00.10- Финансы, денежное обращение и кое тит.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 АПР ?гип

Кисловодск 2010

004599975

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова»

Научный руководитель:- доктор экономических лаук, профессор

Токаев Нох Хасанбиевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент

Киселева Наталья Николаевна

доктор экономических наук, профессор Кузьменко Владимир Викторович

Ведущая организация: Кабардино-Балкарская государственная

сельскохозяйственная академия им. В.М. Кокова

Защита состоится 18 апреля 2010 года 16:00 часов на заседании объединенного диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 521.002.01 по экономическим наукам при НОУ ВПО «Кисловодский институт экономики и права» по адресу: 357700. Ставропольский край. г. Кисловодск, ул. Р.Люксембург, 42

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке НОУ ВПО «Кисловодский институт экономики и права» Автореферат разослан 17 марта 2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Бостанова А.И.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новых направлений совершенствования экономической деятельности регионов, -гго позволит обеспечить не только увеличение бюджетных доходов, но и эффективность расходов. Для большинства регионов крайне важным является решение проблем сбалансированности их бюджетов с экономическим развитием.

Особое теоретическое и практическое значение имеет преодоление несоответствий между показателями бюджетов и реальным состоянием экономики регионов, что снижает эффективность реализации социально-экономических задач. Актуальной задачей является обеспечение выбора новых альтернатив и обоснований в принятии бюджетных решений. В этом же контексте возникает необходимость научного выявления специфики решаемых бюджетами задач в регионах, пробелов в сфере их бюджетной деятельности.

Принятие бюджетного решения предполагает изменения по значимости и составу показателей бюджетов на основе знания новых аспектов и характеристик бюджетных отношений, которые возникают на разных уровнях бюджетной системы. Данное понятие формируется на основе критерия бюджетной эффективности, с уточнением факторов экономического развития и возможных альтернативных вариантов процесса принятия решений в законодательной форме.

Постулатные требования к ежегодной доходно-расходной сбалансированности региональных бюджетов требуют пересмотра на основе новых нормативов и стандартов бюджетной обеспеченности, эффективных методов и способов организации межбюджетных отношений. Наблюдаемая в последние годы высокая активност ь регионов в оценке факторов формирования собственных доходных источников бюджетов выдвигает новые задачи в обосновании альтернативных бюджетных решений, в противовес и в замену сложившейся практики. Подлинная проблема состоит не только в оздоровлении бюджетно-финансовой системы регионов, но и в нахождении на основе научных исследований принципиальных решений долговременного характера, способных обеспечить динамизм и устойчивость региональных бюджетов.

Усилия регионов в улучшении показателей бюджетной эффективности создают определенные гарантии прогресса. Особое значение научные исследования в указанных направлениях имеют для дотационных регионов, в том числе через призму осмысления самой бюджетной дотационности региона.

Степень разработанности проблемы. Весомый вклад в разработку проблем региональной экономики и развития системы бюджетных отношений внесли известные отечественные и зарубежные экономисты, в том числе Абалкин В., Андреев Е., Артемьев С., Бочаров И.,Биккель В., Баканов М, Бурцев В., Бергер О., Бухвальд Е., Горемыкин В., Грасс Т., Джонс В., Клейнер Г., Когут А., Пигу А. и др.

Исследованию факторов, тенденций и закономерностей развития региональной экономики и региональных бюджетов значительное внимание в своих трудах уделили Акинин П., Алешин В., Апишев А., Ансофф И., Беликова А., Бутов В., Баранова Л., Бажан А., Бежаев О., Бадмаев С., Бабич А., Бабков Г., Бу.ззалог, И., Вознесенский *Э., Врублевская О., Гаврилов А., Гладилин А., Годин А., Глазьев С., Гранберг А., Гурвич Е., Дудов А., Игнатова Т., Игонина Л., Игу дин А., Корчагин Ю., Кетова Н., Кузьменко В., Кушлин В., Кардаш В.А., Лексин В., Лавров А., Лушин С., Ляско А., Матеюк В., Степанов М., Тяглов С., Ушвицкий Л., Цатхланова Т.

Особо следует выделить научные труды Бабича А., Гончаренко Л., Глазьева С., Грязновой А., Дробозиной Л., Ершова М., Панскова В., Поляка Е., Поздняковой Т., Пчелинцева О., Родионовой В., Романовского М., Сычева В., Сенчагова В., Сутырипа С., Сергеева Л., Суспицына С., Токаева Н., Штульберга Б., Шидова А., Ясина Е., исследовавших современную специфику и трансформационные процессы формирования и исполнения региональных бюджетов.

Вместе с тем, следует отметить недостаточность научных трудов, развивающих идеи обусловленности развития региональных бюджетных и межбюджетных отношений уровнем и характером развития региональных экономик. Отсутствуют исследования методологии перехода в регионах на трехлетнее бюджетное планирование, что порождает противоречивые трактовки децентрализации бюджетных полномочий, факторов и альтернатив формирования региональной системы бюджетных потребностей, оценки новых методов и возможностей их предоставления с использованием нормативов и стандартов бюджетных услуг в региональном бюджетном регулировании и принятии бюджетных решений, в том числе в сфере распределения финансовой пймоши регионам и в регионах, самообеспечения, софинансирования и избыточных бюджетных расходов.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в содержательном исследовании факторов и альтернатив принятия бюджетных решений в регионах путем углубления и развития научных представлений о региональных особенностях экономической и бюджетной сбалансированности и выработке практических рекомендаций по совершенствованию регулятивной системы бюджетных и межбюджетных отношений.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи: ' -исследовать Научные взгляды и теоретические концепции в обосновании факторов развития региональных экономик и региональных бюджетов, выявить особенности формирования региональных бюджетов;

-'■■"'- раскрыть содержание, признаки и функциональные позиции понятий «бюджет», «государственный бюджет», «региональный бюджет», «муниципальный бюджет», «бюджетная система», «бюджетный процесс», «бюджетная сбалансированность», «бюджетная политика», «бюджетная эффективность», «экономическая самостоятельность региона», «факторы

воспроизводственного экономического роста региона» и «бюджетная услуга» -в части, касающейся задач развития региональной экономики;

установить зависимость формирования доходов и расходов региональных бюджетов от уровня достигнутого регионом экономического потенциала и действия факторов социально-экономической удовлетворенности бюджетных потребностей;

систематизировать факторы и альтернативы формирования региональной системы бюджетных потребностей на основе анализа и оценки новых методов и возможностей их удовлетворения, а также оценить характерную н специфическую для различных регионов практику использования нормативов и стандартов бюджетной обеспеченности бюджетных услуг с уточнением возможных альтернативных вариантов процесса принятия бюджетных решений;

- выявить критические характеристики трансформационных текущих и долговременных эффектов от внедрения механизма финансовой помощи регионам и в регионах;

обосновать необходимость возрастающей роли регионального бюджетного самообеспечения, софинансирования и ликвидации избыточных бюджетных расходов, стимулирования и совершенствования механизма мобилизации региональных бюджетных доходов на основе изменений законодательства, обеспечения экономического роста, устранения налоговых нарушений, эффективности применяемых льгот и санкций.

Область исследований. По паспорту специальности 08.00.05. -Экономика и управление народным хозяйством, п. 5.9. «Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем». По паспорту специальности 08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 1.6. -«Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности...».

Предметом исследования являются отношения, связанные с формированием и функционированием региональных экономик и бюджетов, с учетом их развития и динамики изменений.

Объеюгом исследования является совокупность региональных экономических систем и бюджетов РФ.

Методологию исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные региональной экономике и региональной бюджетной проблематике, а также законодательные акты и нормативно-правовые документы, регулирующие бюджетные и межбюджетные отношения. За основу проведенного исследования приняты общенаучные принципы познания, предполагающие изучение экономических явлений в их развитии и взаимосвязи. В исследовании использованы методы: системного анализа, монографический, структурный, функциональный и специальные приемы экономического анализа в сфере бюджетных отношений. Широко

использованы также экономико - статистические методы, методы экономических сравнений.

Информационно - эмпирическая база исследовании сформирована на основе статистического материала Росстата, данных Минэкономразвития РФ, .Минфина РФ, Федерального казначейстез, Росстата ЮФО (г. Ростов-на -Дону), Минфина PCO- Алания, Минэкономики PCO -Алания, результаты разработки федеральных («Юг России») и региональных программ социально-экономического развития. Информационной базой также явились материалы монографических исследований, законодательных актов о региональных бюджетах, периодической печати. Анализ и экономическая оценка указанных материалов обеспечили достоверность результатов исследования и аргументированную обоснованность разработанных рекомендаций.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концептуальных основ оценки, выявления тенденций и закономерностей развития региональных экономик и региональных бюджетов, позволяющих использовать новые альтернативы и обоснования в принятии эффективных бюджетных решений. Конкретное приращение научного знания характеризуется:

По специальности «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика»:

1. Определены сущностные характеристики факторов и условий экономического развития регионов, обеспечивающих их- доходную самостоятельность, самодостаточность и параметры экономического развития, в том числе в целях возрастающей бюджетной обеспеченности и реального улучшения показателей жизненного благосостояния (реальные предпосылки кардинального улучшения факторов воспроизводственного экономического роста и развития сосредоточены в самих регионах, а их региональное измерение не соответствует требованиям . органического соединения экономических и финансовых интересов федерального центра и регионов).

2. Уточнено, что экономический регионализм имеет место, по используется в недостаточной степени в тех возможностях и преимуществах, которые в нем заложены с учетом наличия территориальных экономических ресурсов, оптимизации факторов и условий рационального распределения и перераспределения накопленного регионами , экономического потенциала (трактовка экономического роста и развития в регионах имеет в своей основе много допущений, искажений и недостоверных обоснований через усредненные показатели объемов производств, объемов выпускаемой и реализуемой продукции, показателей ресурсоотдачи,: потребления продукции, финансовой отдачи и инфляционной составляющей).

3. Раскрыто, что одним из приоритетных значений для региональных экономик является их бюджетоориентированность и формирование эффективного механизма бюджетных изъятий доходов, отсутствие которого порождает множество положительных и отрицательных характеристик трансформационных текущих и стратегических эффектов от региональной

экономически обоснованной деятельности и внутрирегиональной структурной разобщенности отраслей экономики, низкой институционализации и инвестиционной обеспеченности, слабой системной связи и взаимодействии экономики регионов и региональных бюджетов.

4. Обоснованы направления н-методы стимулирования совершенствования механизма мобилизации региональных бюджетных доходов на основе вывода о том, что для регионов общепринятым становится целесообразность принятия пе законов поправочного характера, как изменяющих ранее принятые законодательные акты, а долговременного действия, способствующих региональной экономической активности, укреплению бюджетной устойчивости, созданию новых условий наращивания бюджетного потенциала.'

По специальности «Финансы, денежное обращение и кредит»:

1. Уточнены сущностные характеристики понятия «бюджет», раскрывающие его региональную специфику и сделан вывод о том, что глубинный смысл заключается в экономической природе бюджета, определяемого как отношения по поводу формирования и фактического использования бюджетных средств, развития бюджетных функции и бюджетного регулирования, рассмотренных в различных аспектах: требований бюджетной сбалансированности, совершенствования регулятивной системы н контроля в сфере бюджетных и межбюджетных отношений (формирование бюджетов первоначально носит характер распределения доходов, а сами бюджеты занимают ведущее место в составе финансов государства, регионов, муниципальных образований и, таким образом, обеспечивается высокая степень влияния бюджетов на реальную экономику регионов и решение ими социально-экономических задач).

2. Выявлены особенности формирования и исполнения региональных бюджетов, в том числе, в связи с переходом на трехлетнее бюджетное и финансовое планирование, принципиально меняющие бюджетные полномочия в сторону их децентрализации и самостоятельности регионов в принятии бюджетных решений (децентрализация бюджетных полномочий является следствием децентрализации бюджетных функций и предполагает качественное изменение факторов и альтернативных возможностей принятия бюджетных решений, в том числе путем освоения эффективных ориентиров и оценок в определении бюджетных потребностей и приоритетов).

3. Обоснован вывод о необходимости более активного использования в регионах новых нормативов и стандартов бюджетной обеспеченности и бюджетных услуг, в том числе в целях обеспечения устранения диспропорций в бюджетных системах: практика регулирования структурного дисбаланса бюджетной обеспеченности регионов имеет не только меру расширения бюджетных полномочий, но и целесообразные нормативные и стандартные возможности решения возникающих реальных проблем с выявлением источников доходов, дальнейшим недопущением в развитии бюджетного федерализма стихийности, отрыва от реальностей экономической деятельности в регионах и учета их социальных особенностей, поощрением федеральными

властями самостоятельных действий региональных администраций, осуществляемых с целью оздоровления их бюджетов.

Теоретическая н практическая значимость исследования заключается в уточнении экономических факторов, условий и характера формирования доходов регионов, содержания бюджетных и мсжоюджетных отношений, принципов их организации с выделением проблематики экономической и бюджетной сбалансированности. Теоретическое обобщение получили вопросы детерминантной основы формирования региональных факторов и альтернатив в принятии региональных бюджетных решений. Практическая значимость

исследования состоит в том, что выводы диссертационного исследования могут быть реализованы при формировании региональных прогнозов социально-экономического развития, распределении бюджетных доходов и расходовании бюджешых средств.

Апробация результатов исследования. По результатам диссертационного исследования опубликовано 11 работ общим объемом 4,95 пл. (в том числе авторских 4,05 п.л.), в том числе три публикации в периодических изданиях, рекомендованных ВАК РФ. Изданные научные работы в необходимой мере отражают основные идеи диссертации.

Результаты диссертационного исследования докладывались на четырех научно-практических конференциях в СОГУ (2002-2008гг), на научно-практических конференциях (Элиста, Ставрополь, Нальчик) в 2006 -'2008 г.г. Рекомендации и предложения автора использованы Министерством экономики РСО-Алания при разработке «Стратегии социально-экономического развития региона до 2030 года» (2008г.) и Министерством финансов PCO - Алания при разработке проекта республиканского бюджета на 2006 и 2009 г.г.

Структура работы. Диссертация включав! введение, три главы, заключение, список литературы, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В рыночных условиях развитие региональных экономик демонстрирует определенную неспособность к доходной самодостаточности. В этой связи возникают разнообразные проблемы не только достаточности собственных бюджетных доходов у регионов, но и экономического оздоровления их финансово - бюджетных систем. За исключением отдельных субъектов РФ, так называемых - доноров, остальные лишь эпизодически справляются с финансированием хотя бы простого воспроизводства. Экономики большинства регионов длительное время характеризуются отсутствием современных материально-технических возможностей модернизации функционирующих производств и введением новых. При этом выбор текущих стратегических целей развития региональных экономик во многом остается желаемым и ориентированным на низкие результаты по доходам. В тоже время увеличение финансовых показателей экономической деятельности, как показало проведенное исследование, не дает достаточного приращения финансового

потенциала регионов, и это создает барьеры достижения поставленных'целей социально-экономического содержания.

Региональный опыт экономического роста показывает,- что финансовые потребности регионов наиболее часто обосновываются на основе оценки бюджете::, их исполняемое™. В тоже время имеются существенные проблемы регулирования процессов формирования и исполнения' самих региональных бюджетов. Па основе научной методологии понимания взаимосвязей' и взаимообусловленности экономического развития и бюджетной практики в диссертации сделан вывод о том, что регулирование бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации носит многоплановый характер и должно основываться на всесторонней комплексной оценке условий экономического и социального развития в совокупности с бюджетными отношениями.

С экономической точки зрения регулирование бюджетных отношений всегда :будет, уязвимым, если не' учитывать реальные экономические и бюджетные возможности. В свою очередь должна учитываться экономическая согласованность бюджетных возможностей с бюджетными потребностями. Значительное и одновременно противоречивое влияние на регулирование бюджетных отношений оказывают бюджетные интересы. Последние, на наш взгляд, не сводятся только к перераспределению налоговых доходов. Интерес получить «долю налога» возникает, когда определяются совокупные доходы (в регионах - ВРП); налогоплательщики; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога, что является требованием экономической практики.

Результаты проведенного нами исследования показывают, что многие акценты надо сместить в сторону расширенной воспроизводственной стратегии, чтобы бюджетными решениями не было постоянного «попадания» в простые элементы воспроизводства. Это изменит наблюдаемую субъективную активность в решении проблем финансов, бюджетов в разрезе различных программ, компенсаций, дотаций, субвенций и т.д. Экономическая и бюджетная активность в регионах должна быть направлена в сторону эффективного развития. При этом знание экономических закономерностей формирования доходов бюджета служит наиважнейшим основанием в оценке характера осуществления бюджетных расходов, принятия эффективных решений в конкретном году. Экономия на бюджетных расходах не является самоцелью, но это крайне необходимое условие качественного улучшения экономического и бюджетного планирования и механизма улучшения использования финансовых ресурсов регионов.

Считаем наиважнейшим закрепление в Бюджетном кодексе четкого и стабильного разграничения доходных возможностей расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

- субсидиарности (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия к потребителям соответствующих общественных услуг), :. территориального соответствия (максимальное совпадение

территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

- внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

эффекта территориальной дифференциации (чем выше региональные либо местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

- эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств).

Приведенные выше выводы базируются на теоретическом понимании того, что, суммируя определения бюджета, в том числе и регионального (в диссертации эти определения даются с разных позиций), уточняя характеристики бюджетных функций и бюджетного регулирования, рассмотренных в различных аспектах, имеем следующее: бюджет - это объективно обусловленное звено финансовой системы, особый сегмент денежных отношений, связанный с формированием, распределением и «¿пользованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения функций и задач государства и его территориальных подсистем, т.е. система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд, главный финансовый план страны, региона, важнейший инструмент регулирования социально- экономических процессов.

В диссертации, в разных аспектах обосновывается, что при децентрализации бюджетных полномочий часто возникает вопрос о расширении только законодательной, а не реальной экономической основы для деятельности региональных властей. Во-первых, с позиций бюджетной практики такая практика регионов нецелесообразна и даже вредна (власти в регионах начнут заниматься! реальной экономикой и бюджетами в меньшей степени, а бюджетной политикой - больше). Во-вторых, возникает вопрос не только о расширении полномочий в части изыскания возможностей увеличения доходов бюджетов регионов, но и о росте доходов для федерального бюджета. Попытки регулировать структурный дисбаланс в бюджетной обеспеченности регионов имеют меру расширения бюджетных полномочий, которая должна, в том числе, гарантировать экономические возможности решения возникающих проблем. Данный вывод базируется на том, что экономическая деятельность регионов относительно самостоятельна, и если она развивается с положительной эффективностью, тогда разграничение бюджетных полномочий между федеральным центром и регионами имеет экономический смысл и интерес, а органы власти региона обязаны использовать это.

Подлинная децентрализация бюджетных полномочий развивалась в течение длительного периода времени. Одногодное бюджетное планирование создавало определенные возможности для маневра, для освоения новых моделей бюджетной практики. Этого отрицать нельзя хотя бы потому, что

складывалась определенная динамика бюджетных показателей. Но одногодная бюджетная практика не давала возможности простора для регионов, которые дает трехлетнее бюджетное планирование (естественно, с разбивкой по годам) для развития бюджетного регионального и внутрирегионального маневрирования »г поиска новых резервов. Именно чере^грехлетние бюджеты может произойти снятие той чрезмерной бюджетной централизации, которая еще имеет место.

Разумеется, длительное бюджетное и финансовое планирование «дает толчок» развитию соответствующих отраслей как из федерального центра, так и в самих регионах. С этой целью переход к трехлетнему бюджетному планированию следует рассматривать в аспекте исполнения требований диверсификации и модернизации экономики региона." Это своего рода системные решения крупных проблем российской экономики, которые сформировались в переходный период к рынку. Без реструктуризации экономики и диверсификации невозможно представить благополучную перспективу социально-экономической практики, ее устойчивости в регионах. Вместе с тем, в контексте проблем бюджетной децентрализации, изменения бюджетных полномочий следует больший акцент делать на характере формирования доходов, на эффективности их распределительного механизма, целевом и эффективном использовании бюджетных средств. Необходим более жесткий и обоснованный порядок выделения средств из федерального бюджета регионам, но важно обеспечить «пробуждение» их собственного дополнительного интереса к зарабатываемое™ доходов. Регионы в виде субсидий и субвенций получают дотации на делегированные Федерацией полномочия, и в этом огромная специфика, когда в пределах перехода к трехлетнему бюджетному планированию усиливается их экономическая роль.

Что надо делать в аспекте перехода к трехлетним бюджетам и децентрализации бюджетных полномочий дополнительно к отмеченному? Во-первых, создавать новые условия и источники для изменения финансовой базы бюджетов субъектов РФ. Во-вторых, одним из решений могло бы быть обоснование (в теории и на практике) возможности и необходимости закрепления на постоянной основе больших доходов от федеральных налогов (в силу ранее нами высказанных соображений). Исследование проблемы показывает, что ныне эта практика ограничена и не позволяет, не способствует проявлению регионального интереса к этим источникам доходов.

В расширяющихся условиях бюджетной децентрализации усиленное внимание в самих регионах требуется к следующим вопросам:

- сколько доходов субъекты РФ получают в результате расширения бюджетных полномочий (как результат регулирования деятельности);

- как улучшается использование госсобственности региона, т.е., опять-таки, какие дополнительные доходы от этого получают регионы;

- сколько дополнительных доходов мобилизуется в бюджеты регионов и их муниципальные образования от активизаций предпринимательской деятельности (скажем так - территориальной, как поддержка госструктур);

- как меняются показатели товарооборота, денежных потоков и доходов, и что это означает для бюджетов регионов и их муниципальных образований.

Соразмерно сказанному выше будет возрастать роль и значение оценки проектной основы разрабатываемых бюджетов. Исследование подтверждает, что сложившаяся система испольЗовани;. показателей социапьно-эконоМичеСкйго развития страны, регионов, административно-территориальных образований не соответствует требованиям нового этапа совершенствования бюджетного процесса, о чем свидетельствует широко распространенная практика изменений бюджетных показателей в ходе их исполнения (например, в PCO -Алания в течение 2006 г. показатели республиканского бюджета пересматривались 17 раз, в 2007г. - 15 раз, а в 2008г.- 10 раз).

Улучшение -качества обоснованности формирования бюджетных показателей через многофакторный комплексный анализ реальных показателей состояния производств, их результативности, а также всей социальной сферы, могут создать новые возможности принятия и исполнения эффективных бюджетных решений, что не обеспечивается традиционно разрабатываемыми социально-экономическими прогнозами и даже разработкой программ социально-экономического развития различных субъектов РФ. Например, в Программе социально-экономического развития PCO- Алания на 2006 год была дана общая характеристика динамики отраслевой структуры основных фондов, но не было определенной компоненты преодоления проблем несоответствия состояния указанных фондов решению задач экономического роста и развития. Какие рычаги, инструменты и механизмы могут быть (или 1 должны) задействованы в решении проблем использования и обновления основных фондов отраслей экономики PCO - Алания, не было выяснено. На наш взгляд, в таких программах, по меньшей мере, должна быть четко представлена проблематика и пути решений в использовании и обновлении основных фондов с позиции современных методов рыночной оценки самих фондов (в том числе их капитализация).

Необходимо также полнее учитывать, что вывод о позитивной динамике структурных изменений экономического развития в регионах, как правило, носит общий характер. Вместе с тем, из этого вывода часто исходят в характеристике изменений направления экономического развития, а в последующем и бюджетного. В диссертации сделан вывод, что при разработке и обосновании бюджетных показателей структурную трансформацию экономики регионов следует оценивать в следующих направлениях. Часто бюджеты не имеют обоснования (не учитывают) зависимость динамики роста ВРП в расчете на душу населения (показатели низкие как в России, так и ЮФО) от системы социально-экономических показателей воспроизводственного развития, которая позволила бы количественно оценить влияние финансовой обеспеченности с учетом паритета покупательной способности, инвестиций в основной капитал, соотношения доходов, и. расходов населения, занятого в экономике и т.д.. Прогнозы, как правило, лишь констатируют факты, а программного смысла де выражают.

В проектных разработках бюджетов динамические характеристики отраслей народно-хозяйственных комплексов субъектов РФ (абсолютные цифры роста и процентные темпы изменений) чрезвычайно важны. В тоже время параметры деятельности в этих отраслях нельзя определять разрозненно: по объектно и в абсолютных суммах. Возникает принципиалы.гто характера вопрос о сбалансированности решаемых проблем и их учете при формировании бюджетов. Важно знать и в полном объеме включать в предварительный анализ информацию о том, как осуществлялась указанная сбалансированность и как учитывалась та неорганизованность рыночных преобразований, которая в " различной степени присуща разным отраслям экономики. ' /'

Сценарий отдельных бюджетных- решений в регио'нах .' часто предусматривает необходимость совершенствования механизма Использования собственных и заемных финансовых ресурсов. В тоже время на практике остаются низкими динамические показатели собственных доходов большинства бюджетов субъектов (в частности республик, входящих в ЮФО) и их муниципальных образований (например, 25,9% в 2005 г., 37,5% в 2006 г., 38,9% в 2007г. и 45,5% в 2008г. в PCO - Алания).

В диссертации обосновано, что реализация текущих и долговременных задач финансово-экономического развития регионов может быть более " эффективной, если в проектных разработках трехлетних бюджетов обосновывать ориентиры (прогноз) абсолютного показателя- финансовой обеспеченности субъектов РФ (в млн. 'рублях) и " выявлять ёго связи с прибыльностью, инвестициями, ВРП, нацеленностью на' развитие инфраструктуры, заимствованием средств и т.д. Особо следует развить проблематику инвестиций и инвестиционной деятельности, как наиважнейших составляющих экономического роста в регионах.

Обоснованные в диссертации теоретические положения позволяют сделать и ряд других выводов. В частности, имеет важное значение то, что в долгосрочных бюджетных решениях возрастающее значение приобретает оценка бюджетного потенциала на всех уровнях бюджетной системы. Заметим, что оценку бюджетного потенциала можно производить на основе метода формирования совокупных нормированных показателей. Сущность метода заключается в том, что в процессе оценки бюджетов имеет место следующая ситуация: наличие различной размерности экономических показателей (в последние годы сформировалась тенденция расширения указанной размерности). С этой целью, как правило, требуется привести все показатели к безразмерному виду, к общему началу отсчета, к единому интервалу изменения. Исходя из вышеизложенных задач, можно предложить метод их решения, базирующийся на линейном преобразовании исходных показателей. Сущность метода заключается в следующем.

Расчет нормированных показателей определяется на основе формулы:

Ki= f (Ki)== ai Ki (x) +bi (1)

где а!, Ы, - постоянные коэффициенты, значения которых определяются в зависимости от того, максимизируются или минимизируются указанные показатели К|.

Полученный преобразованный нормированный показатель удовлетворяет •требоьйниям: безразмернооти, общему йЛапу отсчета всех показателей, единому интервалу изменения.

Значения применяемого показателя находятся в интервале: К°К=Ю . (х)<=Й*, при этом преобразованный показатель принимает значения, находящиеся в интервале 0 <= Кл ;<=1.

Формирование нормированных показателей производится по формулам; г Первая группа (максимизация показателей) К1=(Кмакс -Ю (х)) / (Кмакс-К мин) (2) Вторая группа (минимизация показателей) Ю,=(К1 (х)" К„ин) / (К„акс-Каднн) (3)

где К1, - нормированный показатель; К((х) - абсолютное значение показателя; К - максимальное значение показателя из совокупности субъекта; Ки„-минимальное значение показателя из совокупности субъекта.

Очень важно для нового этапа бюджетного планирования то, что совокупная оценка бюджетного потенциала представляет собой характеристику бюджета, полученную в результате изучения множества показателей, отражающих процесс выбора компромиссных решений.

, Сформированные совокупные нормированные показатели (критерии)

определения бюджетного потенциала субъекта к={1«}, ¡=1,2,......, позволяют

выделить группу субъектов ] =1,2,.....п с устойчивым бюджетным

потенциалом.

Наихудшими считаются значения, близкие к единице, а наилучшими -близкие к нулю. Совокупный нормированный коэффициент по территории определяется суммированием значений нормированных показателей, входящих в систему критериев оценки бюджетного потенциала субъекта.

Недостаточный уровень и «неправильность» регионально-территориальной мобильности аккумуляции доходов в бюджеты имеет место длительное время, и это объясняется различными факторами. Разумеется, на первом месте можно поставить налоговый фактор, и это будет справедливо, если иметь в виду налоговые платежи в бюджеты субъектов РФ и даже в общероссийский бюджет.

В то же время в диссертации раскрыто, что понятие «бюджетные потребности» имеет право на существование и требует к себе большего внимания в региональном аспекте. В частности, чрезмерные налоговые изъятия в доходы бюджетов регионов (налоговые платежи) могут навредить экономическому развитию, способствуют снижению его доходности. Нельзя допускать ситуации, когда экономически необоснованное развитие бюджетных потребностей превратится в самодовлеющий фактор и будет, в конечном итоге, ослаблять бюджеты всех уровней.

Как показали результаты исследования, к проблемам чрезвычайной актуальности здесь относится не только усиление фискального давления на мобилизацию региональных бюджетных доходов, но и общая бюджетная сбалансированность доходов - источНиковой основы формирования доходов бюджетов разных уроЬмй. Известно, что она слишком дифференцирована и независимо от того, что в Бюджетном кодексе предусмотрены соответствующие регулирующие механизмы, требуется более внимательный учет тех противоречий, которые имеют место. В частности' в бюджетном законодательстве прописаны определенные нормы и правила, которые создают детерминантнуй (факторы диктующую) основу формирования не только бюджетных потребностей, но и их сбалансированности и удовлетворения. От них же проистекают различного рода процессы, способствующие не согласованию, а разбалансированности бюджетов. Тем самым, бюджеты во многом становятся не только неспособными решать свои собственные задачи, но и перестают отражать тенденции и экономическую динамику факторов экономического развития регионов.

В диссертации также широко представлен анализ других показателей общефедеральной бюджетной обеспеченности доходами и исполнения расходов в контексте характеристик соответствующих детерминантных условий их формирования. В результате сделан вывод о том, что касательно бюджетной проблематики субъектов - регионов в контексте детерминантных условий и определения факторов воздействия на принятие бюджетных решений, следует полнее учитывать ряд дополнительных обстоятельств. Например, если региональные органы не располагают возможностями по немедленному и достаточному увеличению доходов, а вышестоящий уровень управления не оказал необходимой помощи, остается единственная возможность - привлечь заем для покрытия непредвиденных расходов/Однако, при использовании займов на эти или иные цели следует учитывать, что увеличение доли заемных средств в региональном бюджете приводит к существенному увеличению собственных рисков, связанных с изменением рыночной конъюнктуры. Кроме того, большинство займов и кредитов в регионах выдается на жестких условиях соблюдения схемы погашения основного долга и регулярной уплаты процентов. Такие ограничения уменьшают возможности оперативного управления финансовыми потоками, так как вынуждают в первую очередь направлять заимствованные средства на устойчивость бюджета субъекта Федерации, что обостряет не только вопросы развития рынка заимствований, но и нецелевое и неэффективное расходование бюджетных средств. Эта проблема корнями уходит в систему формирования бюджетных потребностей на основе динамики сложившихся показателей. Как известно, до настоящего времени финансирование бюджетных расходов по отраслям и ведомствам их осуществления складывалось на основе их индексации. К сожалению, других альтернатив не было.

Вместе с тем, возможной альтернативой является оценка и предоставление бюджетных средств (распределение, расходование) в разрезе

конкретных услуг, но не бюджетных учреждений. В этом ключе и изменяется характер бюджетного планирования. Сметная (калькуляционная) основа определения бюджетных ассигнований на ежегодное предоставление бюджетных услуг - важна, но недостаточна для оценки конкретного качества и количес.йа предоставпяемых в регионах уи'.уг. Во всяком случае, есть опасности того, что доходы и расходы бюджетов всех уровней РФ, при сохранении сложившейся в течение длительного периода времени практики бюджетного планирования потребностей в государственных услугах, могут увеличиваться темпами более высокими, чем темпы реальных экономических возможностей. Этот процесс может оказаться еще более чувствительным для различных регионов, ассиметричное развитие которых не уменьшается в последнее время, что подтверждается проведенным исследованием.

Разумеется, необходимость создания системы учета потребности в бюджетных услугах созревала не один год. Здесь срабатывали условия и факторы длительного действия: доходные ограничения, безвозмездность предоставления бюджетных средств, низкий уровень контроля за целевым использованием средств, лоббирование бюджетных интересов при формировании проектов бюджетов и их исполнении и т.д. Однако есть и новые возможности: наращивание доходов; инвентаризация предоставляемых бюджетных услуг (с уточнением их видов, перечня и востребованности); осуществление стоимостной оценки услуг; изменение порядка учета результатов мониторинга (с налаживанием самого мониторинга) потребности в услугах на стадии предварительных разработок бюджетов; усиление (кардинальное улучшение) контроля в сфере потребления бюджетных услуг (средств) и т.д.

В диссертации аргументируется, что меры и мероприятия (различные методики, программы) перехода к созданию новой системы учета потребности в бюджетных услугах преследуют цели не сужения, а расширения бюджетных возможностей. Но. при этом непременным условием является обеспечение эффективности использования бюджетных средств. Принцип расширения бюджетных возможностей и бюджетного финансирования предполагает рост потребностей, с одной стороны, а с другой, увеличение их удовлетворенности. Органы управления властных структур, призванных формировать и исполнять бюджеты, не могут не учитывать отмеченное.

При сохранении системы сметного финансирования бюджетных учреждений, представляющих соответствующие конкретные услуги, имеют место старые бюджетные проблемы: низкая эффективность используемых бюджетных средств; неравномерное бюджетное финансирование, базирующееся на неточностях знания «цены» бюджетных услуг; недофинансирование спланированных показателей, т.е. невыполнение (или несвоевременное выполнение) принятых бюджетных обязательств; ухудшение качества предоставляемых услуг в силу их бесконтрольного разрастания; , увеличение (рост) бюджетных дефицитов. Крайне важно все это преодолевать в регионах, используя альтернативный вариант бюджетного планирования. - .

новую систему оценки и учета особенностей в предоставлении бюджетных услуг или услуг на основе использования бюджетных средств.

Переход к новой системе оценочных показателей, учитывающих бюджетные потребности, призван обеспечить такие обоснования расчетов бюджетных показателей, которые будут в наибольшей'-тепени способствовать удовлетворению бюджетных потребностей, но реальных и реально выполнимых. Альтернативной здесь могут стать (потенциально и фактически) риски в создании системы оценки бюджетных потребностей и в их предоставлении. В данном контексте, безусловно, возрастает роль и значение бюджетных обоснований, а также используемой информационной базы.

О необходимости кардинального улучшения качества предоставляемых населению услуг на бюджетной основе говорил в своем бюджетном Послании Президент РФ Д.А. Медведев: «Обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств.

Необходимо определить сферы, в которых целесообразен переход от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке, и начать соответствующие преобразования».1

В диссертации изложена позиция, согласно которой существующее единство бюджетной системы РФ способствует созданию регионального единообразия применения нормативов и стандартов бюджетного регулирования, в тоже время в действиях самих регионов в этом направлении отмечается большое разнообразие. Во-первых, в ряде субъектов политика занижения бюджетных нормативов и стандартов используется в качестве меры противовеса реализуемым низким собственным доходам. Эта своеобразная реакция регионов на низкие возможности формирования собственных бюджетных доходов, на систему факторов, определяющих состав и структуру доходной базы региональных бюджетов. Во-вторых, в пределах предоставленных полномочий региональные власти нередко стараются преуменьшить меру своей ответственности, которую они несут в исполнении своих бюджетов. Естественно, более низкие нормативы и стандарты бюджетного обеспечения могут затушевывать меру ответственности органов власти субъекта РФ, хотя это нежелательный процесс.

В-третьих, при значительных колебаниях собственных бюджетных возможностей требуется выработка целенаправленной политики в отношении нормативов и стандартов бюджетного обеспечения. Скажем так, регионы с особо низким уровнем собственных доходов, а также низким налоговым потенциалом регулирующих федеральных доходов, имеют резко отличающиеся возможности увеличения нормативов бюджетного обеспечения и улучшения стандартов бюджетных услуг. Игнорирование данного обстоятельства может быть чревато низким уровнем обоснования бюджетных потребностей, а также

1 Медведев Д.А. Бюджетное Послание Президента Российском Федерации о бюджетной полигике в 2010-2012 // Финансы, №6.2009, с.5.

скажется на рациональности отказа от сметного планирования бюджетных расходов.

В 2009 году разработанность стандартов бюджетных услуг носл эпизодический характер. Например, в РСО-Алания до сих пор они не были разработаны и внедрены (как^ собсть:нно республиканские стандарты, т.^. разработанные самим субъектом, учитывающие его специфику и получившие практическое освоение). В тоже время десятилетиями использовались федеральные нормативно-правовые акты, ныне не отвечающие требованиям качественных бюджетных преобразований. Стандарты бюджетных услуг прежде всего способствуют созданию предпосылок для реального бюджетного планирования, что исключительно важно в связи с переходом на трехлетнее финансовое и бюджетное планирование, так как они расширяют возможности выполнять органами власти, в том числе и регионов, законодательно установленные полномочия. Стандарты определяют условия развития бюджетов и направлены на то, чтобы существенным образом изменить формирование финансово-экономической базы деятельности органов управления и всех учреждений, организаций, конкретных бюджетополучателей, участвующих в бюджетном процессе. Стандарты бюджетных услуг необходимы, чтобы спланированные расходы обеспечивались в полной мере и своевременно доходами. Стандарты меняют представление о характере исполнения дефицита бюджета, делая его (это представление) более жестким и реализуемым по источникам обеспечения.

Высокий удельный вес бюджетных расходов в одних направлениях и низкий - в других, часто является следствием отсутствия нормативов и стандартов бюджетных услуг. При их отсутствии возникает ситуация бесконтрольности в сфере исполнения бюджетов, снижается бюджетная ответственность. Например, во многих субъектах РФ низкими остаются показатели обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, и, как следствие, падает качество предоставляемых бюджетных услуг. Еще одним следствием является ежегодный пересмотр норм и правил, которые ведут к сокращению доходов субъектов РФ и их местных территориальных образований. Именно отсутствие стандартов бюджетных услуг (как их качественный ориентир и условие соблюдения) позволяет принимать слишком большое количеству бюджетных решений но ходу исполнения бюджетов.

В диссертации сделал вывод, что следует пересмотреть практику самооценки бюджетными учреждениями и организациями параметров качества услуг, которые ими предоставляются, что делается через принятие и пересмотр различных положений, уставов, должностных инструкций, регламентных документов, правил пользования их услугами и т.д. «Самооценка стандартов бюджетных услуг» может стать опасной тенденцией, способствующей «выбыванию» бюджетных денег, их неэффективного использования. Давление со стороны бюджетных учреждений и организаций необходимо ограничивать, если оно несет в себе отрицательные последствия через влияние на

распорядителей бюджетных средств, способствует сдерживанию выбора новых способов финансирования бюджетных услуг через стандарты их качества.

Критерий стандартной оценки бюджетных услуг должен быть следующий: своевременное и полное предоставление услуг потребителям (kohl тным бюджетополучателям) и их эффективность. В данном контексте определяющий смысл заложен в понимании того, что стандарты бюджетных услуг должны воплощать их качество, а характер предоставления менять механизм использования бюджетных средств, с конкретизацией эффективности на уровне конечного потребителя (конкретных граждан).

Нормы и стандарты, регламентирующие бюджетный процесс, призваны быть объективными в той мере, в которой соизмеримы, ,с одной; стороны, потребности бюджетополучателей, их удовлетворенность,, а с другой, возможности и экономическая целесообразность их ^осуществления. Ими планируется достижение определенных бюджетных показателей по объективным основаниям, а не по политическим или ,иным; прихотям и субъективным пожеланиям. Нормативная база создает условия согласования, сбалансированности бюджетных решений, а стандарты - объективную оценку качества услуг как при формировании бюджетов, так и их исполнении. Без научно обоснованной разработки стандартов бюджетных услуг не представляется возможной объективная оценка как стоимости услуг, так и их объективное предоставление, контроль качества исполнения бюджетных показателей и, конечно, переход от старой системы сметного бюджетного финансирования к финансированию бюджетных расходов по фактическому результату.

Ряд экономистов сетует на то, что в процессе исполнения бюджетов нет норм и стандартов, регламентирующих в полной мере процесс исполнения всех бюджетов единой бюджетной системы РФ. Отсюда же, как правило, делается вывод о том, что законодательство не предусматривает ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.1 Нам представляется, что указанный вывод отчасти справедлив, но важнее все-таки указывать на возможности получения объективных оценок, когда речь идет о совершенствовании контрольных механизмов бюджетного регулирования. Освоение новой нормативной базы бюджетного регулирования и использование стандартов качества предоставления бюджетных услуг кардинальным образом меняет сложившуюся си туацию.

Надо согласиться с утверждением о том, что при ориентации стандартов бюджетных услуг не на минимальные бюджетные потребности, а на предельно возможные (так должно быть), регионы могут завышать свои бюджетные интересы. Однако завышенные требования к региональным бюджетам в условиях жесткой ограниченности ресурсов также опасны, рискованны, как и заниженные. В случае внедрения завышенных стандартов возрастает вероятность невыполнения бюджетных обязательств, в том числе, что важно, переходящих с прошлых периодов. Такие риски, подчеркнем еще раз, надо

1 См. http //www.sovross, 13.03.2007г.

уметь предусматривать, как потенциально возможные, учитывать их на уровне обособленности стандартов бюджетных услуг и в максимуме не допускать.

Принимая во внимание особую актуальность проблематики трансформационных и долговременных эффектов внедрения обоснованного механизма формирования и у ,определения финансовой помощи резонам и в регионах, следует, на наш взгляд, выделить то, что такую помощь надо сохранить в условиях внедрения новых методов оценки и предоставления бюджетных услуг в силу отсутствия в регионах равных экономических возможностей и социальных условий воспроизводства. В диссертации обосновано, что мера помощи зависит от принятой модели бюджетного регулирования, но при этом особо следует выделить ряд факторов. Среди них: доходный потенциал бюджетов всех уровней единой бюджегной системы; исходный уровень доходности конкретных бюджетов на начало очередного планового периода; уровень исполнения расходов бюджетов и их социально-экономическая эффективность; достигнутый уровень бюджетного выравнивания и системы методов оказания, финансовой помощи бюджетам; минимальные и максимальные разрывы величин среднедушевых бюджетных доходов среди субъектов РФ; минимальные и максимальные разрывы величин среднедушевых доходов внутри субъектов РФ.

Анализ имеющихся данных по регионам свидетельствует о том, что должны функционировать такие методы и механизмы помощи регионам, которые согласовываются с реальными возможностями самих регионов в обеспечении финансирования предоставляемых бюджетных услуг. Если снижаются доходы регионов, но при этом зависимости определяются внешними факторами, то они имеют основания для получения помощи (в том числе дополнительной, разовой и т.д.). Но при ситуации, а тем более складывающихся тенденциях доходных потерь от собственной деятельности систему действий в оказании помощи надо менять.

Такой же жесткий подход к оценке деятельности в регионах в расходовании бюджетных средств должен работать. Новые, современные требования, обоснованные преобразования в осуществлении эффективного бюджетного процесса, вплотную ставят задачи кардинального улучшения расходования бюджетных средств. Анализируя тенденции изменения соответствующих показателей бюджетной практики, автор пришел к выводу, что трансформационные и долговременные эффекты этих преобразований йогут иметь непреходящее значение для утверждения исходного состояния в создании предпосылок для развития новых форм оказания бюджетных услуг, о чем нами было сказано выше. Кстати, подобные задачи диктуются не только необходимостью экономии на бюджетных расходах, но и создания конкурентной среды (рыночные требования) в сфере развития бюджетных отношений. Последовательный подход к системе государственных заданий и заказов не означает огосударствление предоставления бюджетных услуг, а

изменение организационно-правовой формы их предоставления автономным учреждениям и рыночным субъектам.

Проведенный всесторонний анализ формирования доходов и расходов бюджета РСО-Алання показывает, что регулирование взаимодействия бюджетных интересов федерального центра и регионов потребует необходимость изменения характера, методов и способов оказания помощи (естественно, бюджетной), которая соответствовала бы реалиям трансформационных и долговременных эффектов. Ожидаемый результат от помощи может быть и должен быть не только на уровне улучшения расходования бюджетных средств. Этого мало и недостаточно. Принципиально важно менять характеристики и оценки оказываемой помощи в пределах проблематики наращивания регионами собственных доходов, их большей (в долевом значении) использованности на территориях регионов. На наш взгляд, требования усиливаются по линии сбалансированности указанных вопросов, но есть опасности понимания проблематики с двух позиций: во-первых, можно свести дело к общей сбалансированности бюджетных доходов и расходов, а, во-вторых, не учитывать в полной мере интересы зарабатываемое™ доходов самими регионами.

В этом же контексте в диссертации исследованы проблемы формирования и исполнения территориальных и консолидированных'бюджетов в аспекте самообеспечения, софинансирования и избыточных бюджетных расходов. В частности, наиболее значимыми и обоснованными считаем следующие выводы. Во-первых, в последние годы бюджетное самообеспечение регионов регулировалось в большей степени под давлением жестких бюджетных ограничений, нежели расширения самостоятельности регионов. Во-вторых, слабо изученной оставалась проблема доставшейся регионам депрессивности. Ее ограниченное, однобокое или даже искаженное понимание не способствовало региональной рыночной активности, но развивало стремление к получению больших размеров помощи. Тем самым решение собственных проблем социально-экономического развития депрессивными регионами откладывалось на будущие периоды. Вырабатывался механизм, когда регионы реагировали на возникающие трансформационно - рыночные трудности и проблемы не с позиций проявления собственной инициативы, активности в поиске новых источников бюджетных доходов, а приспособлением к федеральным бюджетным решениям, что не могло гакжё не сказаться на практике «механического», «от достигнутого» утверждения бюджетных расходов. В результате всего этого региональное развитие бюджетных отношений деформировалось в большей степени, чем общефедеральное.

Таблица 1 - Динамика межбюджетных отношений в аспекте развития региональной финансовой системы (в % к ВВП)

Год 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Заимствования субф -..тральных и местных орг анов власти, в т.ч.: -0,29 -0,05 0,47 0,37 0,i6 0,09 0,21 0,17 0,29

возвратные ссуды из бюджетов других уровней -0,03 0,04 0,12 -0,1 -0,02 -0,03 -0,04 -0,01 0,03

субфедеральные (муниципальные) облигация -0,27 -0,07 0,16 0,31 0,29 0,09 0,14 0,08 0,17

прочие заимствования 0,01 -0,02 0,19 0,16 -0,01 0,03 0,11 0,10 0,09

Источник: расчеты автора на основе данных Минфина РФ, www.minfin.nj

Ослабленной оказалось мобилизационная основа бюджетной практики регионов, в том числе для покрытия бюджетных дефицитов. Поиск новых резервов доходных источников бюджетов и сегодня не стимулируется в достаточной степени и не является способом приращения показателей самообеспечения. Такая практика неминуемо приводит к недооценке сегодняшних экономических проблем регионов и, как следствие, способствует нереальному восприятию бюджетных недоработок, противоречий, упущений и т:д. Например, для приращения собственных доходов регионами часто требуется реструктуризировать экономику, упразднить множество структур, стоящих на пути развития предпринимательства (бизнеса, как доходного дела), но это не делается годами, что является тормозом появления новых доходных источников и доходов. Как следствие, у регионов растут заимствования, а следом и долги (табл. I).

Таблица 2 - Динамика институциональной структуры заимствований региональных и субрегиональных бюджетов (в %)

2008 2007 2006

2 >х 3 £ Я и 3 о >5 i >к 3 X X «1 4> 3 „ U ' 2 X >х 3 2 X X <1 3 ^ ■3 £ _

л 5 X о £ V, О. консолидиров бюджет i К О и Си 1 бюджеть b ' Муниципал! бюджеть ■ л 5 .§ К 1» CL , консолидиров бюджет si IS С Ю а ! с X 3 S X >ч S frit * ч. . . . й ю -в X о к и 1> а. консолидиров бюджет s К Й а it с_ »О 4J а. 3 Й 5 * 5 «т 5 2 6 ю 5-, 3

Эмиссия ценных

бумаг 43,7 51,9 1,9 32,1 39,5 7,1 29,4 37,! 9,7

Бюджетные ссуды 5,0 5,9 0,2 3,8 4,9 0,1 4,4 6,0 0,3

Иные

заимствования 51,4 42,6 97,8 64,2 55,6 92, 8 66,2 56,9 90,1

Расчеты автора поданным: Минфина РФ (www.minfinTu ) и Федерального казначейства, www. roskaznaru

В 2008 году и общем объеме внутренних заимствований консолидированного регионального бюджета на эмиссию пенных бумаг пришлось 43,7%, на ссуды из вышестоящих бюджетов - 5,0%, на прочие заимствования (в первую очередь банковские креднты)-51,4%. Более чем на 12 п.п. повысился уровень секьюритизации заимствований субъектов Российской Федерации, составив 51,9% заимствований, в то же время более чем па 5 п.п. сократился уровень заимствований муниципальных образований. В условиях преобладания в структуре заимствований консолидированного регионального бюджета заимствований субъектов Федерации (344,0 млрд. рублей по сравнению с 65,1 млрд. рублей заимствований муниципальных образований) уровень секьюритизации регионального консолидированного бюджета повысился более, чем на 11 п.п., достигнув 43,7% (табл. 2).

Наибольшее отношение чистых заимствований к доходам бюджета продемонстрировали: Московская область - 14,3%, Астраханская область -7,0%, Архангельская область - 6,8%, Самарская область -6,0% .

Крупнейшими чистыми заемщиками стали: Московская обл. - 45,1 млрд. руб., Москва - 25,4 млрд. руб., Самарская область - 6,9 млрд. руб. Наряду с этим, в наибольшей степени накопленный долг сократили: г.Санкт-Петербург -на 4,5 млрд. руб., Ямало-Ненецкий АО - на 2,3 млрд. руб., Ханты -Мансийский АО - 1,5 млрд. рублей, Республика Башкортостан - 1,0 млрд. руб. Амурская обл. -1,0 млрд. руб.

Наименьший удельный вес в структуре расходов республиканского РСО-Алагия бюджета имеют те же расходы, что и в планах {на национальную оборону, охрану окружающей среды и культуру). Нынешняя ситуация, когда в PCO - Алания существует крайняя несбалансированность развития отраслей народного хозяйства, когда доходность разных сфер колеблется в показателях от 1 до 10 раз, а разность собственной доходной базы не уменьшается, возникает острая необходимость анализа доходов и расходов с оценкой их основных параметров во взаимообусловленности.

Бюджетная практика подтверждает, что бюджеты, входящие в состав бюджетной системы PCO - Алания, не имеют собственной доходной базы, достаточной для покрытия своих бюджетных расходов, в чем предлагается еще раз убедиться на основе проанализированных бюджетных показателей консолидированного бюджета PCO - Алания и ее республиканского бюджета в отдельности. Далее, нами эти вопросы будут рассмотрены подробнее с акцентом как на общерегиональной составляющей, так и на материалах PCO - Алания.

Таблица 3 - Сводная таблица структуры и исполнения расходов регионального бюджета РСО-Алания за 2006-2008 гг. (тыс.руб.)

Наименование расходов Исполнение бюджета за 2006 г Испо; ние бюджета за 2007 г Исполне ние бюджета за 2008 г Изменение (+,-) Темпы рост %

1. Общегосударстве! 1 н ые вопросы 1 134985 2305815 3974608 +1170830 +1668793 203,1 172

2, Национальная оборона 900 295 56 -605 -295 32,7

3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 788 320 935440 1286040 +147120 +350600 118.6 137

4. Национальная экономика 993 624 917904 1757713 -75719 +839809 92,3 191

5. Жилищно- коммунальное хозяйство 577 742 652858 1056968 +75116 +404110 113,0 161

6. Охрана окружающей среды 50 003 310734 152691 +270731 -158043 621,4 47,

4. Образование 774 585 930604 1269867 +156019 +339263 120,1 136

8. Культура, кинематография и средства массовой 213 582 343830 365419 +130248 21589 1,6 106

9. Здравоохранение и спорт 1 59352 2033374 1275241 +188143 -758133 1338,3 62,

10. Социальная полигика 951 182 1398594 2001123 +447412 +602529 147,0 143

11. МежОюджетные трансферты 2838565 3624938 4739478 +786373 + 111454 0 127,7 130

РАСХОДЫ БЮДЖЕТА-ВСЕГО 9842839 13454385 17879183 +3611546 +4424798 136,6 0,0

Источник: Официальный сайт Министерства Финансов РСО-А www.mínio ru f [рмложенис I к Закону РСО-А «Об исполнении республиканского бюджета РСО-Л за 2006 гол», Приложение 1 к Закону РСО-Л «Об исполнении республиканского бюджета РСО-А за 2007 год». Приложение I к Закону РСО-Л «Об исполнении республиканского бюджета РСО-А за 2008 года

При снижении собственных бюджетных доходов регионов падают показатели самообеспечения, но не уменьшаются расходные обязательства, и они могут стать непреодолимыми. В этих условиях софинансирование становится важным элементом финансовой поддержки, но порядок его формирования может не соответствовать требованиям достигнутого уровня развития экономики региона и его бюджетной обеспеченности. Относительно благополучный регион будет выигрывать, а слабый - проигрывать. Есть также

опасности «безразличного» отношения регионов к проблемам избыточных бюджетных расходов.

Софинанснрование бюджетных обязательств регионов'в'последние годы возрастает и это своеобразная реакция «центра» на нехватку собственных средств у регионов. Вместе с тем, объемы софинансирования несоизмеримы с той нехваткой бюджетных средств, что имеют большинство регионов, а тем более слабых в экономике. На наш взгляд, правы те экономисты, которые акцентируют внимание на том, что софинанснрование в форме субвенций носит характер компенсационный. То есть, это означает, что средства для бюджетов выделяются на компенсационной основе, когда нмеег место нехватка собственных доходов. Однако, не всегда учитывается это их качество. И даже правила расходования указанных средств, определенные согласно сг.47 Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации от ¡8.10.2005г. № 625, сдерживают инициативы регионов. По имеющимся данным по уровню ВРП наиболее и наименее обеспеченные российские регионы различаются в 35 раз.

Учитывая, что российские регионы сильно дифференцированы не только по уровню ВРП на душу населения, но и сбалансированности собственных ресурсов, так же но соотношению доходных полномочий и расходных обязательств, конечно же, особое внимание надо уделять законодательному регулированию определения перечня функций и услуг населению за счет собственных располагаемых доходов. Это, как нами отмечалось ранее, может стать стимулом к освоению новых методов достижения бюджетной обеспеченности, в том числе и за счет экономии на бюджетных издержках.

В диссертации сделан следующий обобщающий вывод. Роли региональных бюджетов перспективно усиливается, и это важно учитывать с позиции бюджетной стратегии. Через региональные бюджеты в значительно большей степени будет проводшъся акшвиая мобилизацнонно-инловационНая экономическая практика. В тоже время основной проблемой' развития экономики регионов остается формирование финансовой основы территорий, и особенно расширение и создание налоговой базы региональных налогов .при одновременном повышении эффективности расходования средств бюджетов.

Список публикаций по теме диссертации

Публикации в ведущих рецензируемых журналах, определенных САК:

1. -Царева Н.В. Ориентировать из результа -.// Финансовый контроль. - 2007. - № И (72). - 0,3 «.л.

2. Царева Н.В. Обеспечение целенаправленного регулирования бюджетных отношений И Экономический вестник Ростовского государственного университета, том 6, № 2,2008. - 0,3 п.л.

3. Царева Н.В. Экономика регионов и ее доходная устойчивость

II Экономический вестник Ростовского государственного университета, № 3, 2009. - 0,35 п.л.

Публикации в других изданиях:

4. Царева Н.В. Факторы и условия эффективного использования регионами накопленного экономического потенциала // Проблемы и пути активизации экономического роста. Сборник научных трудов. Северо-Осстинский госуниверситет. - Владикавказ, 2004. - 0,5 п.л.

5. Царева Н.В. Развитие бюджетного федерализма в РФ./ Экономическая ситуация в России и пути укрепления налогового потенциала. Сборник научных трудов. - Владикавказ, 2007. - 0,35 п.л.

6. Токаева С.К., Царева Н.В. Государственный фактор развития инвестиционного рынка и пути повышения его эффективности в регионе. /Экономическая ситуация в России и пути укрепления налогового потенциала. Сборник научных трудов, Владикавказ, 2007. - 0,45 п.л. (авторских 0,2 п.л.)

7. Царева Н.В., Габараев А.Ф. Современные тенденции развития информационного и налогового менеджмента./Налоговые аспекты экономических отношений. Сборник научных трудов. Северо-Осетинекий государственный университет. - Владикавказ, 2009. - 0,5 п.л. (авторских 0,35 п.л.).

8. Царева Н.В., Кобесова Н.Б. К вопросу о возможности введения налога на роскошь в налоговую систему РФ./Налоговые аспекты экономических отношений. Сборник научных трудов. Северо-Осетинский госуниверситет. - Владикавказ, 2009. - 0,3 п.л. (авторских 0,2 п.л.).

9. Царева Н.В. Особенности формирования и использования региональных бюджетов в связи с переходом па трехлетнее бюджетное планирование // Современные научные исследования. Кисловодск: Кисловодский институт экономики и права. - 2009. - № 2. - Издательский центр КИЭП. - 0,5 п.л.

10. Царева Н.В. Альтернативы формирования региональной системы бюджетных потребностей // Проблемы и приоритеты экономического развития. Сборник научных трудов. Северо-Осетинский госуниверситет. - Владикавказ, 2009. - 0,6 п.л.

11. Токаев П.Х., Царева Н.В. Территориальные и консолидированные бюджеты в аспекте самообеспечения, софинансирования // Проблемы и приоритеты экономического развития. Сборник научных трудов. СевероОсетинский госуниверситет. Владикавказ, 2009. - 0,8 пл. (авторских 0,4 п.л.)

Подписано в печать 10.03.2010 г. Формат 60x84/16. Бумага типографская № 1 итура Тайме. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 110 экз. Заказ 104

Типография издательства ООО «Магик» 357700, г. Кисловодск, ул. Азербайджанская, 17 тел. 8(87937) 7-18-77

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Царева, Наталья Валерьевна

Введение.

Глава 1.Теоретические характеристики регионального экономического развития и бюджетных изменений: оценка, выявление тенденций и закономерностей

1.1 .Сущностные характеристики требований регионального экономического развития и бюджетной сбалансированности, совершенствования регулятивной системы в сфере бюджетных отношений.

1.2,Особенности формирования и исполнения региональных бюджетов в связи с переходом на трехлетнее бюджетное планирование: децентрализация бюджетных полномочий и вопросы принятия бюджетных решений.

Глава 2.Детерминантная основа региональных факторов экономического развития, альтернатив и обоснований в принятии бюджетных решений

2.1.Экономические факторы и альтернативы формирования региональной системы бюджетных потребностей: анализ и оценка новых методов и возможностей их предоставления.

2.2.Использование нормативов и стандартов бюджетных услуг в региональном бюджетном регулировании и принятии бюджетных решений.

2.3.Трансформационные и долговременные экономические и социальные эффекты внедрения механизма формирования и распределения финансовой помощи в регионе.

2.4.Проблемы формирования и исполнения территориальных и консолидированных бюджетов в аспекте экономического самообеспечения, софинансирования и избыточных бюджетных расходов.

Глава 3. Направления и пути стимулирования мобилизации доходов в бюджеты регионов.

3.1 Необходимость, особенности и направления совершенствования механизма мобилизации бюджетных доходов регионов на основе изменений законодательства.

3.2Активизация экономической деятельности регионов на основе кардинального улучшения налоговой практики.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Региональные факторы и альтернативы принятия бюджетных решений"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новых направлений совершенствования экономической деятельности регионов, что позволит обеспечить не только увеличение бюджетных доходов, но и эффективность расходов. Для большинства регионов крайне важным является решение проблем сбалансированности их бюджетов с экономическим развитием.

Особое теоретическое и практическое значение имеет преодоление несоответствий между показателями бюджетов и реальным состоянием экономик регионов, что приводит их к разнонаправленному движению, снижая эффективность реализации социально-экономических задач, научное обеспечение выбора новых альтернатив и обоснований в принятии бюджетных решений. В этом же контексте возникает необходимость научного выявления специфики решаемых бюджетами задач в регионах, пробелов в сфере их бюджетной деятельности.

Принятие бюджетного решения предполагает изменения по значимости и составу показателей бюджетов на основе знания новых аспектов и характеристик бюджетных отношений, которые возникают на разных уровнях бюджетной системы. Данное понятие формируется на основе критерия бюджетной эффективности, с уточнением факторов экономического развития и возможных альтернативных вариантов процесса принятия решений в законодательной форме.

Постулатные требования к ежегодной доходно-расходной сбалансированности региональных бюджетов требуют пересмотра на основе новых нормативов и стандартов бюджетной обеспеченности, эффективных методов и способов организации межбюджетных отношений. Наблюдаемая в последние годы высокая активность регионов в оценке факторов формирования собственных доходных источников бюджетов выдвигает новые задачи в обосновании альтернативных бюджетных решений в противовес и в замену сложившейся практики. Подлинная проблема состоит не только в оздоровлении бюджетно-финансовой системы регионов, но и в нахождении на основе научных исследований принципиальных решений долговременного характера, способных обеспечить динамизм и устойчивость региональных бюджетов.

Усилия регионов в улучшении показателей бюджетной эффективности создают определенные гарантии прогресса, но является актуальным дальнейшее научное обоснование выбора альтернатив и обоснований в принятии бюджетных решений. В этом же контексте возникает необходимость научного выявления специфики решаемых бюджетами задач в регионах, пробелов в сфере их бюджетной деятельности. Особое значение научные исследования в указанных направлениях имеют для дотационных регионов, в том числе через призму осмысления самой бюджетной дотационности региона.

Степень разработанности проблемы. Весомый вклад в разработку проблем региональной экономики и развития системы бюджетных отношений внесли известные отечественные и зарубежные экономисты, в том числе Абалкин В., Андреев Е., Артемьев С., Бочаров И.,Биккель В., Баканов М, Бурцев В., Бергер О., Бухвальд Е., Горемыкин В., Грасс Т., Джонс В., Клейнер Г., Когут А., Пигу А. и др.

Исследованию факторов, тенденций и закономерностей развития региональной экономики и региональных бюджетов значительное внимание в своих трудах уделили Акинин П., Алешин В., Апишев А., Ансофф И., Беликова А., Бутов В., Баранова Л., Бажан А., Бежаев О., Бадмаев С., Бабич

A., Бабков Г., Буззалов И., Вознесенский Э., Врублевская О., Гаврилов А., Гладилин А., Годин А., Глазьев С., Гранберг А., Гурвич Е., Дудов А., Игнатова Т., Игонина JI., Игудин А., Корчагин Ю., Кетова Н., Кузьменко В., Кушлин В., Кардаш В.А., Лексин В., Лавров А., Лушин С., Ляско А., Матеюк

B., Степанов М., Тяглов С., Ушвицкий Л., Цатхланова Т.

Особо следует выделить научные труды Бабича А., Гончаренко Л., Глазьева С., Грязновой А., Дробозиной JL, Ершова М., Панскова В., Поляка Е., Поздняковой Т., Пчелинцева О., Родионовой В., Романовского М., Сычева В., Сенчагова В., Сутырина С., Сергеева JL, Суспицына С., Токаева Н., Штульберга Б., Шидова А., Ясина Е., исследовавших современную специфику и трансформационные процессы формирования и исполнения региональных бюджетов.

Вместе с тем, следует отметить недостаточность научных трудов, развивающих идеи обусловленности развития региональных бюджетных и межбюджетных отношений уровнем и характером развития региональных экономик. Отсутствуют исследования методологии перехода в регионах на трехлетнее бюджетное планирование, что порождает противоречивые трактовки децентрализации бюджетных полномочий, факторов и альтернатив формирования региональной системы бюджетных потребностей, оценки новых методов и возможностей их предоставления, с использованием нормативов и стандартов бюджетных услуг в региональном бюджетном регулировании и принятии бюджетных решений, в том числе в сфере распределения финансовой помощи регионам и в регионах, самообеспечения, софинансирования и избыточных бюджетных расходов.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в содержательном исследовании факторов и альтернатив принятия бюджетных решений в регионах путем углубления и развития научных представлений в региональных особенностях экономической и бюджетной сбалансированности и выработке практических рекомендаций по совершенствованию регулятивной системы бюджетных и межбюджетных отношений.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:

-исследовать научные взгляды и теоретические концепции в обосновании факторов развития региональных экономик и региональных бюджетов, выявить особенности формирования региональных бюджетов;

- раскрыть содержание, признаки и функциональные позиции понятий «бюджет», «государственный бюджет», «региональный бюджет», «муниципальный бюджет», «бюджетная система», «бюджетный процесс», «бюджетная сбалансированность», «бюджетная политика», «бюджетная эффективность», «экономическая самостоятельность региона», «факторы воспроизводственного экономического роста региона» и «бюджетная услуга» - в части, касающейся задач развития региональной экономики;

- установить зависимость формирования доходов и расходов региональных бюджетов от уровня достигнутого регионом экономического потенциала и действия факторов социально-экономической удовлетворенности бюджетных потребностей; систематизировать факторы и альтернативы формирования региональной системы бюджетных потребностей на основе анализа и оценки новых методов и возможностей их удовлетворения, а также оценить характерную и специфическую для различных регионов практику использования нормативов и стандартов бюджетной обеспеченности бюджетных услуг с уточнением возможных альтернативных вариантов процесса принятия бюджетных решений;

- выявить критические характеристики трансформационных текущих и долговременных эффектов от внедрения механизма финансовой помощи регионам и в регионах;

- обосновать необходимость возрастающей роли регионального бюджетного самообеспечения, софинансирования и ликвидации избыточных бюджетных расходов, стимулирования и совершенствования механизма мобилизации региональных бюджетных доходов на основе изменений законодательства, обеспечения экономического роста, устранения налоговых нарушений, эффективности применяемых льгот и санкций.

Область исследований. По паспорту специальности 08.00.05. — Экономика и управление народным хозяйством, п. 5.9. «Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем». По паспорту специальности 08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 1.6. — «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности.»; п. 1.7. - «Теоретические основы исследования влияния финансовой политики на результаты социально-экономического развития».

Предметом исследования являются отношения, связанные с формированием и функционированием региональных экономик и бюджетов, с учетом их развития и динамики изменений.

Объектом исследования является совокупность региональных экономических систем и бюджетов РФ.

Методологию исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные региональной экономике и региональной бюджетной проблематике, а также законодательные акты и нормативно-правовые документы, регулирующие бюджетные и межбюджетные отношения. За основу проведенного исследования приняты общенаучные принципы познания, предполагающие изучение экономических явлений в их развитии и взаимосвязи. В исследовании использованы методы: системного анализа, монографический, структурный, функциональный и специальные приемы экономического анализа в сфере бюджетных отношений. Широко использованы также экономико-статистические методы, методы экономических сравнений.

Информационно — эмпирическая база исследования сформирована на основе статистического материала Росстата, данных Минэкономразвития РФ, Минфина РФ, Федерального казначейства, Росстата ЮФО (г. Ростов-на -Дону), Минфина РСО- Алания, Минэкономразвития РСО -Алания, результаты разработки федеральных («Юг России») и региональных программ социально-экономического развития. Информационной базой также явились материалы монографических исследований, законодательных актов о региональных бюджетах, периодической печати, интернет-ресурсов. Анализ и экономическая оценка указанных материалов обеспечили достоверность результатов исследования и аргументированную обоснованность разработанных рекомендаций.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концептуальных основ оценки, выявления тенденций и закономерностей развития региональных экономик и региональных бюджетов, позволяющих использовать новые альтернативы и обоснования в принятии эффективных бюджетных решений. Конкретное приращение научного знания характеризуется:

По специальности «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика»:

1. Определены сущностные характеристики факторов и условий экономического развития регионов, обеспечивающих их доходную самостоятельность, самодостаточность и параметры экономического развития, в том числе в целях возрастающей бюджетной обеспеченности и реального улучшения показателей жизненного благосостояния (реальные предпосылки кардинального улучшения факторов воспроизводственного экономического роста и развития сосредоточены в самих регионах, а их региональное измерение не соответствует требованиям органичного соединения экономических и финансовых интересов федерального центра и регионов);

2. Уточнено, что экономический регионализм имеет место, но используется в недостаточной степени в тех возможностях и преимуществах, которые в нем заложены с учетом наличия территориальных экономических ресурсов, оптимизации факторов и условий рационального распределения и перераспределения накопленного регионами экономического потенциала (трактовка экономического роста и развития в регионах имеет в своей основе много допущений, искажений и недостоверных обоснований через усредненные показатели объемов производств, объемов выпускаемой и реализуемой продукции, показателей ресурсоотдачи, потребления продукции, финансовой отдачи и инфляционной составляющей);

3. Раскрыто, что одним из приоритетных значений для региональных экономик является их бюджетоориентированность и формирование эффективного механизма бюджетных изъятий доходов, отсутствие которого порождает множество положительных и отрицательных характеристик трансформационных текущих и стратегических эффектов от региональной экономически обоснованной деятельности и внутрирегиональной структурной разобщенности отраслей экономики, низкой институционализации и инвестиционной обеспеченности, слабой системной связи и взаимодействии экономики регионов и региональных бюджетов.

4. Обоснованы направления и методы стимулирования совершенствования механизма мобилизации региональных бюджетных доходов на основе вывода о том, что для регионов общепринятым становится целесообразность принятия не законов поправочного характера, как изменяющих ранее принятые законодательные акты, а долговременного действия, способствующих региональной экономической активности, укреплению бюджетной устойчивости, созданию новых условий наращивания бюджетного потенциала.

По специальности «Финансы, денежное обращение и кредит»: 1. Уточнены сущностные характеристики понятия «бюджет», раскрывающие его региональную специфику и сделан вывод о том, что глубинный смысл заключается в экономической природе бюджета, определяемой как отношения по поводу формирования и фактического использования бюджетных средств, развития бюджетных функций и бюджетного регулирования, рассмотренных в различных аспектах: требований бюджетной сбалансированности, совершенствования регулятивной системы и контроля в сфере бюджетных и межбюджетных отношений (формирование бюджетов первоначально носит характер распределения доходов, а сами бюджеты занимают ведущее место в составе финансов государства, регионов, муниципальных образований и таким образом обеспечивается высокая степень влияния бюджетов на реальную экономику регионов и решение ими социально-экономических задач).

2. Выявлены особенности формирования и исполнения региональных бюджетов, в том числе в связи с переходом на трехлетнее бюджетное и финансовое планирование, принципиально меняющие бюджетные полномочия в сторону их децентрализации и самостоятельности регионов в принятии бюджетных решений (децентрализация бюджетных полномочий является следствием децентрализации бюджетных функций и предполагает качественное изменение факторов и альтернативных возможностей принятия бюджетных решений, в том числе путем освоения эффективных ориентиров и оценок в определении бюджетных потребностей и приоритетов).

3. Обоснован вывод о необходимости более активного использования в регионах новых нормативов и стандартов бюджетной обеспеченности и бюджетных услуг, в том числе в целях обеспечения устранения диспропорций в бюджетных системах: практика регулирования структурного дисбаланса бюджетной обеспеченности регионов имеет не только меру расширения бюджетных полномочий, но и целесообразные нормативные и стандартные возможности решения возникающих реальных проблем с выявлением источников доходов, дальнейшим недопущением в развитии бюджетного федерализма стихийности, отрыва от реальностей экономической деятельности в регионах и учета их социальных особенностей, поощрением федеральными властями самостоятельных действий региональных администраций, осуществляемых с целью оздоровления их бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в уточнении экономических факторов, условий и характера формирования доходов регионов, содержания бюджетных и межбюджетных отношений, принципов их организации с выделением проблематики экономической и бюджетной сбалансированности. Теоретическое обобщение получили вопросы детерминантной основы формирования региональных факторов и альтернатив в принятии региональных бюджетных решений.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы диссертационного исследования могут быть реализованы при формировании региональных прогнозов социально-экономического развития, распределении бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Апробация результатов исследования. По результатам диссертационного исследования опубликовано 11 работ общим объемом 5,05 п.л. (в том числе авторских 4,05 п.л.), в том числе три публикации в периодических изданиях, рекомендованных ВАК РФ. Изданные научные работы в необходимой мере отражают основные идеи диссертации.

Результаты диссертационного исследования докладывались на четырех научно-практических конференциях в СОГУ (2002-2008гг.), на научно-практических конференциях (Элиста, Ставрополь, Нальчик) в 2006- 2008 гг. Рекомендации и предложения автора использованы Министерством экономически РСО-Алания при разработке «Стратегии социально-экономического развития региона до 2030 года» (2008г.) и Министерством финансов РСО-Алания при разработке проекта республиканского бюджета на 2006 и 2009 гг.

Структура работы. Диссертация включает введение, три главы, заключение, список литературы, приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Царева, Наталья Валерьевна

Заключение.

Бюджетная проблематика регионов чрезвычайно сложная, многоаспектная, и противоречиво складывающаяся. Как показало проведенное нами исследование по - прежнему возникает необходимость теоретического уточнения понятия - региональный бюджет. На наш взгляд, это следует в большей степени делать с позиции раскрытия регионального бюджета, как финансовой категории. С другой стороны, важным считаем те характеристики, которые региональный бюджет получает в аспекте собственно бюджетном смысле, то есть с уточнением того, что есть бюджет. Нами сделан теоретический вывод о том, что понятие бюджет имеет не только денежный смысл, но и финансовый, что имеет отношение к его характеристике с материальной стороны.

То, что региональный бюджет есть совокупность доходов и расходов, формирующихся (аккумулирующихся) в его составе — это не подлежит сомнению. Однако, по нашему мнению, существенное значение имеет то, что в материальном смысле региональный бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспечения функций соответствующих органов власти. Правовые значение (статус) регионально бюджета определяет содержание его как финансового плана образования, распределения и использования централизованного денежного фонда соответствующей территории (субъекта федерации), утверждаемый представительными органами власти региона.

Система построения бюджетных доходов и расходов регионов строится в соответствии с определенными принципами, позволяющими субъекту РФ иметь достаточные для его деятельности финансовые ресурсы и одновременно использовать платежи юридических и физических лиц для регулирования их финансового состояния. При этом доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской

Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. Расход бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Важным является вывод о том, что региональный бюджет отражает конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов власти конкретного региона - субъекта РФ. Вместе с тем, необходимо полнее учитывать не только доходные возможности и расходные потребности региональных бюджетов, но и их сбалансированность, а так же консолидированность в системе бюджетных отношений РФ. Доходная и расходная сбалансированность регионального бюджета происходит по критериям согласования бюджетнорешамых задач в целом, но при этом сбалансированность регионального бюджета предполагает как наличие собственных источников формирования доходов, так и возможности оказания внешней помощи. При дефиците регионального бюджета (превышение в сформированном и утвержденном к исполнении расходов над доходами) возникает необходимость его покрытия за счет новых источников доходов. Финансирование расходов региональных бюджетов за счет «недефицитных доходов», т.е. принятых к исполнению в пределах сбалансированного бюджета - практика нецелесообразная и, как правило, неэффективная.

Возникает проблема региональной бюджетной сбалансированности доходов и расходов в аспекте перехода от одногодового бюджетного планирования к трехлетнему. В этом качестве в российских регионах наработан небольшой опыт, но и он позволяет более основательно относится к решаемым задачам бюджетного и финансового планирования. В частности, переход к трехлетнему бюджетному планированию усиливает для регионов роль и значение финансового планирования. Наш вывод заключается в том, что бюджетно-финансовое планирование имеет единое основание и позволяет региональным властям в значительно большей степени углубляться в оценку собственных доходных возможностей и безусловно, осуществления властных полномочий.

Проведенный в работе анализ различных законодательных актов, литературных источников, статистического материала, показывает, что возникает необходимость дальнейшего исследования региональных факторов достаточности финансового наполнения региональных бюджетов собственными доходами. Наиболее остро в этой связи обозначена проблематика реальных доходных источников, оцениваемая по налоговой базе. Как показывает практика, есть много несовершенств в проводимой бюджетной политике федеральных властей, так же как и региональных, не способствующей эффективности решаемых задач в бюджетной сфере. В Бюджетном кодексе РФ по прежнему содержится ряд правовых норм, не стимулирующих регионы к поиску источников наращивания собственных доходов. В тоже время имеет место продолжающаяся практика усиления методов централизации в системе межбюджетных отношений. Целесообразным является вывод о том, что невозможность проявления полноценного для региона интереса к росту собственных бюджетных доходов связана, в том числе, с существующей практикой чрезмерной централизации бюджетных средств и развернутой системой дотации, субвенций, субсидий, других трансфертов. Тем самым снижаются положительные характеристики денежных потоков, т.е. бюджетных отношений. Чрезмерные финансовые вливания (обратный денежный поток) в региональные бюджеты создают не только неправильные ориентиры, но и часто не позволяют устранить выявляемые бюджетные несоответствия, как в области формирования доходов, так и расходов.

Исключительно важным считаем принципиально новый подход к оценке бюджетных расходов в регионах. Здесь следует выделить не только общую положительную оценку систем БОР ( бюджет ориентированный на результат), но и широкую необходимость и целесообразность изменения методов и способов предоставления бюджетных услуг бюджетополучателям.

Нами предлагается оценивать этот вариант развития бюджетных отношений в регионах на основе значительно более широкого использования нормативов и стандартов бюджетных услуг. В региональном бюджетном регулировании и принятии бюджетных решений переход на новые нормативы и стандарты не миновать, а те наработки (опыт), которые сегодня имеют место - недостаточные.

Безусловно, и такой вывод сделан нами, нормативная и стандартная основа оценки бюджетной обеспеченности не может оказаться эффективной, если не исследовать факторы и альтернативы формирования региональной системы бюджетный потребностей. Значимость исследования этих проблем состоит в том, что возникает задача обоснования необходимости постепенного отказа от использования «традиционных» методов расходования бюджетных средств на основе смет. Новые возможности принятия и исполнения эффективных бюджетных решений во - многом отрицают традиционность, в тоже время, заставляют искать научные объяснения природы трансформационных и долговременных эффектов внедрения прозрачного механизма формирования региональных бюджетных доходов и расходов.

Разносторонний анализ параметров региональных бюджетов (нами особо выделена проблематика республиканского и консолидированных бюджетов РСО - Алания) подтверждает, что возникает огромное количество показателей поступления налоговых и неналоговых доходов, объему источников финансирования, в том числе бюджетного дефицита. Наряду с этим, возникают задачи текущего и долговременного регулирования вопросов о бюджетополучателях, о главных распорядителях бюджетных средств, лимитов бюджетных обязательств. Важным также остаются вопросы направлений расходования бюджетных средств, их приоритетность и т.д.

В области регионального расходования бюджетных средств следует полнее учитывать проблематику единой методологической основы, а также указанную нами выше проблематику нормативов и стандартов бюджетной обеспеченности. Считаем чрезвычайно важным учет того фактора, что формирование расходов региональных бюджетов базируется на финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ, но с участием самих регионов. Кроме того, существенное значение имеет учет требований Бюджетного кодекса (ст.86), согласно которого исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов на:

- содержание органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации;

- обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

- проведение выборов и референдумов субъектов Федерации;

- реализацию региональных целевых программ;

-формирование государственной собственности субъектов Федерации;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации;

- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации;

- обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Федерации;

- оказание финансовой помощи местным бюджетам;

- прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Федерации.

Еще раз подчеркнем, что в любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета (превышении расходов над доходами) должны быть источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РФ).

Региональный бюджет РСО - Алания, являясь основным финансовым планом региона, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает региональной власти реальную возможность осуществления властных полномочий: реальную экономическую и политическую власть. Нами было отмечено, что в пределах исследуемой темы в наибольшей степени проанализированы материалы по РСО - Алания. Обратим еще раз внимание на то, что анализ структуры доходов республиканского бюджета РСО-Алания за период с 2006 по 2008 гг. показывает, что наибольший удельный вес в доходах бюджета в исследуемом периоде занимают безвозмездные поступления. Причём их доля в общем объёме доходов республиканского бюджета повышается. В среднем их удельный вес составляет около 75%. Тем не менее, в целом прослеживается положительная тенденция к увеличению налоговых доходов. В среднем их удельный вес составляет около 30% в структуре доходов бюджета.

Что касается неналоговых доходов республиканского бюджета, то за рассматриваемый период они играли менее значительную роль в формировании доходной части республиканского бюджета. Анализ показателей неналоговых поступлений свидетельствует о том, что в 20062008 гг. значительный удельный вес занимали доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, а так же доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства.

Таким образом, проведенный анализ указывает на большую зависимость бюджета от поступлений из федерального бюджета. В этой связи необходимо принимать меры по мобилизации и укреплению собственной доходной базы бюджета.

Основным фактором для увеличения доходов в бюджет РСО -Алания является развитие бизнеса в регионе. Именно бизнес платит большую часть налогов в указанный бюджет, в первую очередь, налога на прибыль и налог на имущество, акцизы и др., поэтому доходы бюджета напрямую зависят от величины прибыли, получаемой бизнесом и стоимости его имущества. Именно бизнес создаёт дополнительные рабочие места, тем самым способствуя увеличению поступлений в бюджет подоходного налога и т.д. Создание условий для развития бизнеса в регионе включает в себя: подготовку территории для нового строительства, создание производственной и социальной инфраструктуры (строительство дорог, линий электропередач, подготовка кадров, улучшение медицинского обслуживания), снижение бюрократических препятствий для получения необходимых согласований, предоставление гарантий для получения кредитов, предоставление инвестиционного налогового кредита и т. д.

Увеличение налоговых доходов в региональный бюджет может осуществляться по двум направлениям:

- интенсивному, за счет развития региональных компаний и путем создания условий для расширения их бизнеса;

- экстенсивному, за счет привлечения в республику крупных компаний из других регионов, путем создания наиболее благоприятных условий для их деятельности в регионе.

Существенным источником увеличения налоговых поступлений в бюджет также является привлечение в регион прямых инвестиций.

Региональные власти должны делать многое по привлечению крупных налогоплательщиков в регион, в том числе и путем предоставление экономически обоснованных льгот и привилегий.

Проблема контроля за бюджетно - финансовой политикой высокодотационных субъектов Федерации и органов местного самоуправления может быть решена, как показывают результаты исследования, за счет реализации комплекса мероприятий на основе более полного описания заложенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) процедур, либо принятия серии постановлений Правительства. Среди приоритетных задач в области расходов, поставленных в бюджетных посланиях Президента, в качестве одной из них указывалось усиление социальной направленности бюджетов.

В 2009-2012г.г. в РСО -Алания планируется дальнейшая разработка и реализация комплекса мер, направленных на изменение принципов функционирования сети бюджетных учреждений и механизмов их финансирования, а также на обеспечение контроля за качеством и объемом предоставляемых ими услуг в рамках Программы реформирования системы управления республиканскими финансами.

В качестве основных целей реформирования сети бюджетных учреждений республики нами выявлены: совершенствование системы управления сетью получателей бюджетных средств;

- внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг;

- расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования;

- формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, предполагающие предоставление большей экономической самостоятельности; изменение порядка распоряжения бюджетными учреждениями внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход.

В целом бюджетная практика показывает, что в настоящее время формирование бюджетов субъектов РФ осуществляется не за счет собственных источников. Поэтому остается острой необходимость укрепления собственного потенциала регионов, повышения его самостоятельности, а также более эффективного и рационального использования бюджетных средств.

195