Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пупенко, Дарья Павловна

Введение з

1. Концептуальные основы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм: сущность и принципы реализации

1.2. Особенности российской модели бюджетного федерализма

1.3. Бюджетное регулирование в теории и практике бюджетного федерализма

2. Реализация концептуальных основ бюджетного федерализма на субфедеральном уровне

2.1. Развитие бюджетно-налоговых отношений на уровне субъекта Федерации

2.2. Бюджетное регулирование: современная практика и возможности решения проблемы неравенства территорий Ю

2.3. Пути совершенствования действующей модели бюджетного регулирования на субфедеральном уровне ]

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне"

Актуальность темы исследования. Становление России как федеративного государства, децентрализация государственного управления и развитие рыночных форм хозяйствования определили необходимость изменения механизмов формирования и принципов взаимодействия бюджетов разного уровня.

За последние несколько лет формы и методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Процесс реформирования затронул практически все элементы отношений бюджетного федерализма: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, состав и структуру налогов, нормативы распределения регулирующих налогов, механизм трансфертов и др. В первой половине 1990-х гг. был осуществлен переход от индивидуального согласования нормативов отчислений федеральных налогов и объемов финансовой поддержки регионов к единым формализованным критериям и расчетам. Тем самым взаимоотношения между уровнями бюджетной системы России были переведены в качественно иной, более рациональный режим функционирования.

Однако, решения, реализуемые в рамках бюджетной реформы, как правило, носили текущий характер и принимались в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. Указанные преобразования оказались недостаточными для приведения бюджетной системы России в соответствие принципам бюджетного федерализма. Об этом свидетельствуют сохраняющаяся несбалансированность бюджетной системы, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения субъектов Федерации (а внутри них - муниципальных образований) и рост числа дотационных регионов.

В настоящее время отношения бюджетного федерализма по-прежнему являются одной из наиболее динамично развивающихся сфер и находятся в центре внимания органов власти всех уровней. Необходимо отметить, что урегулированность отношений между федеральным центром и субъектами Федерации существенно выше, чем внутри регионов -между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Проблемы развития отношений бюджетного федерализма, решаемые в рамках бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации, затрагивают вопросы эффективности деятельности региональных и местных органов власти по предоставлению бюджетных услуг населению и проведению рациональной и ответственной финансовой политики на своей территории. В числе таких проблем можно выделить:

- несбалансированность расходных и доходных полномочий бюджетов разного уровня;

- низкую долю собственных доходных источников территориальных бюджетов;

- усиление дифференциации территорий по уровню бюджетной обеспеченности и основным показателям социально-экономического развития;

- сохраняющуюся индивидуализацию межбюджетных отношений в субъектах Федерации;

- отсутствие комплексного подхода к выравниванию бюджетной обеспеченности территорий;

- текущий характер бюджетного регулирования;

- отсутствие стимулов для проведения рациональной финансовой политики на территориальном уровне.

Недостаточная проработанность вопросов взаимодействия бюджетов снижает эффективность бюджетной политики, отрицательно сказывается на функционировании финансовой системы и экономики в целом, а также на региональном развитии. Это обуславливает необходимость теоретической разработки принципов организации бюджетной системы региона, научного обоснования разграничения доходных и расходных полномочий и критериев выделения финансовой помощи, исследования рациональности и эффективности межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов.

В связи с этим требуется провести комплексный анализ действующей модели бюджетного федерализма в России, соотнести ее с объективными условиями развития экономики и институтов местного самоуправления, рассмотреть варианты возможных решений обозначенных проблем.

Степень разработанности проблемы. Вопросы развития бюджетного федерализма и совершенствования межбюджетных отношений рассматриваются в трудах многих отечественных и зарубежных ученых. Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных финансов и построения бюджетной системы исследуются в работах А.Г. Куликова, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, М.В. Романовского, В.Н. Сумарокова; проблемы организации межбюджетных отношений и становления бюджетного федерализма освещены в работах О.В. Богаче-вой, А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, Е.В. Пономаренко; анализ особенностей территориального развития и инструментов региональной политики представлен в трудах А.Г. Гран-берга, В.И. Клисторина, В.Н. Лексина, A.C. Маршаловой, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, А.Н. Швецова. Большой интерес представляют диссертационные исследования Т.В. Дорониной, В.В. Сильченко, В.П. Ширяева, посвященные проблемам бюджетно-налоговых отношений.

Однако наличие различных подходов к формированию бюджетно-налоговых систем на региональном уровне требует более детального изучения межбюджетного взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований и разработки практических рекомендаций по совершенствованию политики бюджетного регулирования.

Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является разработка концепции бюджетного регулирования на субфедеральном уровне.

В соответствии с поставленной целью работа ориентирована на решение следующих задач:

1. Уточнить сущность и соотношение понятий «бюджетный федерализм», «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения».

2. Проанализировать существующие подходы к организации бюджетного регулирования в теории и практике бюджетного федерализма.

3. Разработать систему критериев и показателей эффективности бюджетного регулирования в субъекте Федерации.

4. Разработать методику оценки уровня самостоятельности территориальных бюджетов.

5. Выработать рекомендации по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона посредством развития и совершенствования механизма бюджетного регулирования.

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации, а также - деятельность органов власти по регулированию сбалансированности бюджетов разного уровня.

Предметом исследования являются содержание, принципы и механизмы бюджетного регулирования в Российской Федерации, особенности реализации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне и их влияние на эффективность бюджетной системы.

Методологическую основу исследования составляет комплексный подход к изучению бюджетного регулирования и межбюджетных отношений в системе «субъект Федерации - муниципальное образование», основанный на изучении теории бюджетного федерализма. При проведении прикладных исследований применялись методы сравнительного, экономического, статистического, логического анализа, графические методы.

Информационной базой диссертационного исследования послужили нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, статистические сборники Российского и Новосибирского (областного) комитетов государственной статистики, а также фактические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов, в периодических изданиях, информационной сети Internet. В работе использованы материалы совещаний органов власти Новосибирской области, научных конференций и семинаров, организованных Новосибирским Государственным Университетом и Сибирской академией государственной службы в период 1997-2002гг.

Основные результаты диссертационного исследования, определяющие его научную новизну:

1. На основе изучения взглядов отечественных ученых и специалистов в области государственных и муниципальных финансов автором уточнено соотношение понятий «бюджетный федерализм», «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения».

Бюджетный федерализм понимается как система отношений (правовых, политических, экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленная на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны.

Бюджетное регулирование рассматривается как деятельность органов власти по нивелированию вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетной системы с помощью соответствующего набора инструментов (правовых, налоговых, трансфертных и др.).

Под межбюджетными отношениями, рассматриваемыми в качестве одной из составляющих частей бюджетного федерализма, понимаются отношения, связанные с организацией системы финансовой помощи нижестоящим бюджетам с целью обеспечения сопоставимого уровня потребления общественных благ независимо от места проживания граждан.

2. Исследование проблем сбалансированности бюджетной системы и возможных подходов к их решению позволило автору обосновать наличие трех функций бюджетного регулирования, реализуемых в субъекте Федерации: выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, укрепление доходной базы и стимулирование самостоятельного развития муниципальных образований.

3. Автором доказано воздействие на уровень территориального развития не только различных видов финансовой помощи, но и прямых расходов регионального и федерального бюджетов, бюджетных инвестиций и расходов государственных социально-страховых внебюджетных фондов. В этой связи обосновывается необходимость отражения в бюджетной классификации всех видов расходов федерального, регионального бюджетов и внебюджетных фондов в территориальном разрезе, что позволит более качественно подойти к выбору инструментов бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации.

4. Разработана и апробирована методика диагностики эффективности бюджетного регулирования в субъекте Федерации, исходя из оценки самостоятельности территориальных бюджетов по следующим параметрам: распределение расходных полномочий; содержание доходных полномочий; распределение финансовой помощи.

Использование данной методики позволило оценить степень бюджетной асимметрии территорий Новосибирской области.

5. На основе анализа показателей асимметрии бюджетной обеспеченности территорий Новосибирской области предложена эффективная модель бюджетного регулирования региональной бюджетной системы, которая включает в себя:

- переход к дифференцированным нормативам отчислений регулирующих налогов с выделением выравнивающей части в общей сумме налоговых поступлений;

- использование механизма оценки качества управления территорией на основе определения вклада территориальных органов власти в социально-экономическое развитие региона;

- создание инвестиционного фонда территориального развития, средства которого распределяются на конкурсной основе;

- активное применение целевого программного финансирования.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Концептуальное обоснование функций бюджетного регулирования как основы обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы субъекта Федерации. Первая функция -выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности - имеет высокую социальную значимость и обусловлена необходимостью реализации минимальных социальных государственных стандартов на всей территории страны. Вторая - укрепление доходной базы муниципальных образований - направлена на поддержку территорий, у которых величина налогового потенциала на душу населения существенно ниже среднерегио-нального показателя. Финансовая самостоятельность является важным фактором становления института местного самоуправления. Это определяет содержание третьей функции бюджетного регулирования, которая заключается в стимулировании самостоятельного развития муниципальных образований и базируется на принципе экономической эффективности.

2. Методика диагностики эффективности бюджетного регулирования в субъекте Федерации, в основе которой лежит оценка уровня самостоятельности территориальных бюджетов и степени дифференциации муниципальных образований по основным параметрам социально-экономического развития. В качестве показателей, характеризующих воздействие инструментов бюджетного регулирования на состояние территориальных бюджетов, предлагается использовать показатели обеспеченности собственными доходами, вариации среднедушевых доходов и расходов, сальдо межбюджетных финансовых потоков и его связь с налоговым потенциалом территорий, степень выравнивания бюджетной обеспеченности, индексы асимметрии социально-экономического развития территорий.

3. Концепция бюджетного регулирования в субъекте Федерации, направленная на повышение эффективности функционирования бюджетной системы. Реализация данной концепции предполагает решение следующих задач:

- разграничение расходных полномочий на основе упорядочения бюджетного устройства региона и использования функционального подхода, а также - внедрения государственных минимальных социальных стандартов в управление региональными и муниципальными финансами. В рамках функционального подхода выделены следующие группы функций в зависимости от участия разных уровней власти в их реализации: региональные функции; региональные функции, исполнение которых целесообразно передать на местный уровень; местные функции, реализация которых обязательна на всей территории региона, и местные функции, рассчитанные исключительно на жителей конкретного муниципального образования;

- повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов, в т.ч., за счет выделения выравнивающей части при распределении регулирующих налогов (на примере налога на доходы физических лиц);

- стимулирование самостоятельного развития муниципальных образований путем выделения специальных видов трансфертов по результатам оценки качества управления территорией, создания фонда территориального развития и более широкого использования технологий целевого программного финансирования.

Практическая значимость работы определяется прикладным характером изучения механизмов взаимодействия бюджетов разного уровня в Российской Федерации, направленностью исследования на решение проблем разбалансированности бюджетной системы, возникающих на субфедеральном уровне.

Предложенная автором концепция бюджетного регулирования на субфедеральном уровне может использоваться представительными и исполнительными органами власти субъекта Федерации и местного самоуправления при принятии решений по вопросам межбюджетного взаимодействия.

Основные теоретические положения работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная система Российской Федерации», «Финансы региона и муниципалитетов», «Бюджетный процесс», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также - в научно-исследовательских работах по проблемам развития межбюджетных отношений.

Апробация результатов исследования. Основные идеи настоящего исследования докладывались автором на научных конференциях и семинарах регионального уровня. Отдельные результаты исследования были представлены в научно-исследовательской работе "Противоречия федеральных и региональных органов власти в области бюджетной и налоговой политики", выполненной в 1999 г. по заказу Российской академии государственной службы.

Ряд положений диссертации активно используется в учебном процессе: данное исследование легло в основу разработанного автором курса «Бюджетная система Российской Федерации», читаемого в Сибирской академии государственной службы в рамках программы обучения по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит».

По теме исследования опубликовано 4 научных статьи общим объемом 1,7 печатных листа и 1 учебно-методическая работа объемом 4,6 печатных листа.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка литературы, включающего 135 наименований, содержит 15 рисунков, 20 таблиц и 11 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Пупенко, Дарья Павловна

Заключение

На основе проведенного исследования можно сделать следующие основные выводы.

1. Эффективное функционирование бюджетной системы федеративного государства возможно только при наличии прямой зависимости между состоянием региональных и местных бюджетов и результатами деятельности соответствующих органов власти. Поэтому развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации должно быть направлено на расширение реальных бюджетно-налоговых полномочий региональных и местных органов власти и, как следствие - повышение ответственности за реализуемую на их территории финансовую политику.

Финансовые потоки между бюджетами, представляющие собой перераспределение ресурсов внутри региональной бюджетной системы, важны постольку, поскольку позволяют нивелировать вертикальные и горизонтальные дисбалансы. Их роль в формировании доходов территориальных бюджетов в среднесрочной перспективе должна снижаться за счет увеличения доли собственных источников, развития налогового потенциала и привлечения дополнительных средств из внебюджетных источников.

2. В силу объективных причин вопросы регулирования бюджетной системы России являются актуальными как для федерального, так и для регионального уровней власти. Функции бюджетного регулирования на региональном уровне включают в себя выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, укрепление доходной базы и стимулирование самостоятельного развития муниципальных образований.

В зависимости от целей и механизмов использования инструменты бюджетного регулирования могут быть разделены на две группы: текущие и инвестиционные. Текущие инструменты напрямую воздействуют на уровень доходов бюджета путем передачи денежных средств, компенсации отдельных видов расходов, инвестиционные - косвенно, через развитие финансовых ресурсов региона (или муниципалитета).

3. В качестве индикаторов эффективности бюджетной политики, реализуемой на региональном уровне могут выступать показатели, характеризующие степень самостоятельности (независимости) местных бюджетов, и показатели дифференциации муниципальных образований по основным параметрам социально-экономического развития.

Анализ эффективности бюджетной политики Новосибирской области на основе данных показателей показал, что действующий в регионе механизм распределения финансовой помощи не оказывает должного выравнивающего эффекта. Динамика показателей социально-экономического развития городов и районов Новосибирской области свидетельствует об увеличении территориальных различий. Современная бюджетная политика региональных органов власти ориентирована не на развитие, а на текущую поддержку и не обеспечивает снижения финансовой зависимости территорий от вышестоящего уровня.

4. В основе развития бюджетной системы региона должен лежать комплексный подход к выравниванию социально-экономического положения территорий, включающий все возможные механизмы бюджетного регулирования. Необходимо учитывать воздействие на состояние бюджета и уровень развития территории прямых расходов федерального и регионального бюджетов, бюджетных инвестиций и расходов государственных внебюджетных фондов. Отражение в бюджетной классификации указанных расходов в территориальном разрезе позволит региональным органам власти более качественно подойти к выбору инструментов бюджетного регулирования.

5. Важным элементом комплекса социально-экономических преобразований, способствующих становлению бюджетного федерализма в России, должна стать концепция бюджетного регулирования в субъекте Федерации. Основная г^ель концепции заключается в развитии системы бюджетных отношений на субфедеральном уровне, позволяющей обеспечить равный доступ населения к получению государственных и муниципальных услуг на всей территории региона. Реализация данной концепции предполагает решение следующих задач:

1) четкое разграничение расходных полномочий между уровнями власти;

2) повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов;

3) изменение технологии бюджетного регулирования.

Первая задача требует, прежде всего, упорядочить бюджетное устройство региона, привести его в соответствие нормам федерального законодательства. Вариантом решения данной проблемы является внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ с тем, чтобы закрепить право субъектов Федерации создавать дополнительный уровень в бюджетной системе региона. Данное положение отвечает сложившейся ситуации не только в Новосибирской области, но и в других регионах, и позволяет учитывать особенности их развития.

В условиях трехуровневой бюджетной системы региона вопросы разграничения полномочий приобретают особую актуальность. Проведенный анализ показал, что значительная часть бюджетных расходов может быть отнесена к категории «совместные» как по механизму финансирования, так и по организации исполнения. В этой связи представляется целесообразным провести инвентаризацию бюджетных расходов на основе фунщионального подхода. При этом важно определить уровень компетенции органов власти субъекта Федерации и муниципального образования по реализации расходов (кто будет отвечать за нормативно-правовое регулирование, финансирование и исполнение расходов).

Важным инструментом разграничения расходов между уровнями бюджетной системы является использование государственных минимальных социальных стандартов, которые рассматриваются, с одной стороны, как нормативная основа бюджетного регулирования, а с другой, как критерий оценки качества управления региональными и муниципальными финансами.

Вторую задачу - повышение финансовой самостоятельности .местных бюджетов - сложно реализовать в краткосрочном периоде по причине ограниченности финансовых ресурсов бюджетной системы в целом и высоких различий территорий в объемах налогового потенциала. В этих условиях простое увеличение единых нормативов отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных образований приведет к усилению дифференциации территорий по уровню бюджетной обеспеченности. Применение дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в территориальные бюджеты на основе выделения выравнивающей части в общей сумме налоговых поступлений может рассматриваться как вариант решения данной проблемы.

Оценка эффективности предлагаемого подхода базировалась на информации о поступлении налога на доходы физических лиц с территорий Новосибирской области за 2001 г., а критерием распределения выравнивающей части выступила численность населения. Сравнительный анализ различных вариантов распределения налоговых средств по показателям асимметрии бюджетной обеспеченности территорий позволил выявить наиболее эффективный из них. Оптимальный вариант должен, с одной стороны, отвечать принципам территориальной справедливости и способствовать нивелированию различий в бюджетной обеспеченности, а с другой — стимулировать территориальные органы власти к наращиванию собственной налогооблагаемой базы. С этих позиций наиболее приемлемым был признан вариант, при котором соотношение закрепленной и распределяемой долей составляет 50:50.

6. Увеличению финансовой самостоятельности местных бюджетов должно способствовать изменение технологии бюджетного регулирования - это третья задача концепции. В настоящее время главным инструментом политики бюджетного регулирования, реализуемой в Новосибирской области, являются дотации, предоставление которых направлено на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности. При этом не учитывается воздействие на развитие территорий областных целевых программ и капитальных расходов областного бюджета. Концептуальный подход к организации бюджетного регулирования предполагает объединение отдельных направлений бюджетной политики в единую систему.

Эффективный механизм бюджетного регулирования включает в себя выравнивающую и стимулирующую составляющие. Изучение экономической литературы и региональных нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что наиболее оптимальным подходом к выравниванию бюджетной обеспеченности является доведение душевых бюджетных доходов до максимально возможного единого для всех территорий уровня. Для учета разницы в затратах на предоставление бюджетных услуг на различных территориях необходимо использовать индекс бюджетных расходов (по отношению к среднеобластному уровню). Преимущества такого подхода: единый порядок для всех субъектов межбюджетных отношений, формализованность, отказ от согласования отдельных параметров бюджетов, стабильность и прозрачность бюджетных процедур.

Стимулирующая функция бюджетного регулирования реализуется в том числе через механизм регулирующих налогов, поскольку объемы их поступлений напрямую зависят от налогового потенциала и уровня сбора этих налогов, а значит - от качества управления экономикой территории.

Помимо регулирующих налогов стимулирование может осуществляться путем выделения специальных трансфертов. При этом стимулирование должно базироваться на оценке качества управления территорией. Для этой цели могут использоваться как отдельные индикаторы развития муниципальной экономики (например, темп роста ВРП или темп роста реальных доходов граждан), так и комплексные показатели (например, уровень жизни населения).

В качестве третьей составляющей финансовой помощи предлагается использовать Фонд территориального развития, средства которого распределяются по конкурсу на финансирование инвестиционных проектов и на конкурсной основе. При этом важно закрепить стандарты инвестиционного процесса и критерии отбора инвестиционных проектов на региональном уровне.

Совместное использование всех трех видов финансовой помощи -выравнивающей, стимулирующей и инвестиционной - позволит комплексно подойти к решению проблемы несбалансированности бюджетной системы региона.

Наиболее важным моментом предлагаемой концепции бюджетного регулирования является переход от универсальных дотаций к технологиям целевого программного финансирования. Данные технологии предполагают конкретизацию приоритетных направлений региональной бюджетной политики, установление системы критериев отбора проблем развития территорий, обоснования объемов и форм финансовой поддержки, разработку и реализацию соответствующих целевых программ. Первым этапом внедрения новой технологии должна стать оценка реальной социальной и экономической ситуации в районах и городах региона с целью определения возможностей и потребностей территорий.

На основе собственного анализа социально-экономического положения отдельных территорий региона и изучения проводимых ранее типологий городов и районов области автор делает заключение о необходимости внедрения дифференцированного подхода к управлению регионом путем решения локальных задач.

Развитие системы бюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма в России требует активных действий со стороны как федеральных, так и региональных и местных органов власти.