Регулирование рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Регулирование рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации"

На правах рукописи

ПОДОБРЯЕВ Сергей Валерьевич

РЕГУЛИРОВАНИЕ РИСКОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

-1 и,м т

Москва-2010

004607012

Работа выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: Новиков Александр Михайлович

кандидат экономических наук, доцент

Официальные оппоненты: Селезнев Александр Захарович

доктор экономических наук, профессор

Строков Анатолий Иванович

кандидат экономических наук, доцент

Ведущая организация: Волгоградский государственный

университет

Защита диссертации состоится 22 июня 2010 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.05 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84,1-й учебный корпус, ауд. 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС

Автореферат разослан 21 мая 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформу системы бюджетных отношений и бюджетного процесса следует считать одним из основных направлений экономического развития и государственного строительства в России. Концепция бюджетной реформы предусматривает изменение институциональных основ и характеристик организации бюджетной системы, реформирование межбюджетных отношений, создание эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами.

В современных условиях значительный исследовательский интерес представляют возможные отклонения от состояния устойчивого функционирования экономических систем и их последствия, то есть риски в обеспечении устойчивости.

Особенностью организации бюджетного процесса в России до начала 90-х годов прошлого столетия являлось отсутствие каких-либо элементов регулирования рисков. Трансформация социально-экономической системы, изменение присущих ей институтов, связей и отношений объективировали риски в экономических и бюджетных отношениях. Усиление роли субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в развитии социально-ориентированной рыночной экономики вызывают необходимость обеспечения финансовой устойчивости региональных бюджетных систем. В условиях финансового кризиса теоретические и практические вопросы регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы становятся одной из наиболее важных проблем экономического развития российских регионов, что и определило актуальность выбранной темы диссертационного исследования, постановку его цели и задач.

Степень разработанности проблемы. Развитие теоретических основ регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации невозможно без обращения к основам теории государственных и муниципальных финансов, организации бюджетного процесса в современной России, которым посвящены исследования таких ученых как: Барулин C.B., Грязнова А.Г., Дробозина JI.A., Игонина Л.Л., Игудин А.Г., Куликов А.Г., Любимцев Ю.И., Мацку-ляк И.Д., Пенкин А.Ф., Пеньков Б.Е. Перекрестова Л.В., Подпорина И.В., Пономаренко Е.В., Пронина Л.И, Родионова В.М, Романовский М.В, Селезнев А.З., Сычев Н.Г., Таксир К.И., Чванов P.A., Якобсон Л.И. и др.

Диссертационное исследование также основывается на работах ряда зарубежных авторов по проблемам бюджетного федерализма и фискальной децентрализации, а именно: Э.Б. Аткинсона, Р. Масгрейва, У.Оутса, Дж. Стиглица, Ч.Тибу, Х.Циммерманна, А.Шаха, Р.Д. Эбеля и др.

Значительное влияние на формирование авторской концепции оказали исследования в области основных направлений проводимой бюджетной реформы в Российской Федерации таких авторов, как Бетин О.И., Боровикова Е.В., Горегляд В.П., Грицюк Т.В., Дорждеев A.B., Кадочников П.А., Ларина С.Е., Нестеренко Т.Г., Мнацаканян А.Г., Сазонов С.П., Синельни-ков-Мурылев С.Г., Трунин И.В., Улюкаев A.B., Христенко В.Б. и др.

В исследование проблем бюджетной устойчивости внесли существенный вклад Поляк Г.Б., Доронина Т.В., Едронова В.Н., Кавинов A.A., Каратаев С.М., Яшина Н.И. и др.

Для теоретико-методологической разработки вопросов регулирования рисков в обеспечении устойчивости систем несомненна методологическая ценность работ таких авторов, как Найт Ф., Альгин А.П, Вишняков Я.Д., Хохлов Н.В., Шапкин A.C., Лапченко Д.А., Севрук В.Т., Чернова Г.В. и др.

Анализ перечисленных исследований указывает на высокий уровень имеющихся теоретических и эмпирических разработок в области формирования и исполнения региональных и местных бюджетов. В то же время, следует отметить недостаточную разработанность темы регулирования бюджетных рисков. Представляется, что исследование рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации позволит наиболее полно проанализировать факторы и условия, оказывающие воздействие на долгосрочную сбалансированность бюджетных ресурсов и обязательств в субъектах Российской Федерации, эффективность управления государственными и муниципальными финансами.

Цель диссертационного исследования - научное обоснование и развитие теоретических положений и разработка практических рекомендаций по регулированию рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

Достижение цели диссертационного исследования обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:

- уточнить содержание финансовой устойчивости региональной бюджетной системы;

- выявить риски в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации и классифицировать факторы, их образующие;

- определить особенности и организационные этапы регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы;

- обосновать использование фискальной обеспеченности и разграничения расходных полномочий в риск-менеджменте;

- раскрыть влияние финансового кризиса на бюджетные системы российских регионов и разработать предложения по регулированию рисков в обеспечении устойчивости региональной бюджетной системы в условиях финансового кризиса;

- конкретизировать формализованную методику расчета налогового потенциала территорий за счет обеспечения ее направленности на минимизацию рисков для бюджетной системы региона;

- определить направления регулирования рисков для бюджетной системы субъекта Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов.

Объектом исследования являются бюджетная система субъекта Российской Федерации (региональная бюджетная система).

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения между государственными и муниципальными органами власти и управления, участниками бюджетного процесса в субъекте федерации, складывающиеся по поводу формирования и исполнения бюджетов.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям ВАК Минобразования РФ по специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политики государства в рыночной экономике и п. 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.

Теоретической базой диссертационной работы явились труды отечественных и зарубежных экономистов, исследующих проблемы формирования и исполнения бюджетов, устойчивого функционирования экономических систем и регулирования экономических рисков.

Методологическую основу исследования составили системный подход, диалектический метод познания, а также методы дескриптивного, компаративного, структурно-логического и функционального анализа.

Информационно-эмпирическая база исследования включает законодательные и нормативные акты Российской Федерации в области налогообложения и организации бюджетного процесса, материалы Министерства финансов РФ, Казначейства России, Федеральной службы государственной статистики, Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области. При подготовке диссертации использованы также аналитические материалы общероссийских специальных периодических изданий.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

- определено с позиции общей теории систем содержание бюджетной системы региона как совокупность собственно регионального бюджета субъекта федерации и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований, которая выражает организационные, правовые и денежные отношения, складывающиеся в процессе аккумулирования средств с целью их дальнейшего перераспределения и использования на финансовое обеспечение предоставления общественных благ;

- обосновано, что интегративной характеристикой субфедеральной бюджетной системы является финансовая устойчивость, выражающая такое ее состояние, которое обеспечивает постоянство движения бюджетных ресурсов, позволяющее формировать доходы составляющих ее бюджетов, рационально их использовать при выполнении полномочий субъектов федерации и муниципальных образований;

- выявлены риски в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации, представляющие собой возможности наступления необеспеченного финансовыми ресурсами состояния, которое не позволяет выполнять региональным органам власти и органам местного самоуправления собственные функции. Установлено, что указанные риски обуславливаются внутренними факторами, которыми являются элементы проводимой на региональном и местном уровне бюджетной и налоговой политики, а также реализуемые стратегия и тактика бюджетного менеджмента, и внешними — экономическими, социально-политическими и правовыми, а также кредитно-монетарными факторами;

- предложен алгоритм и осуществлена количественная оценка рисков для региональной бюджетной системы посредством выявленного автором распределения во времени поступления доходов в бюджеты;

- раскрыта сущность и обосновано использование фискальной обеспеченности в регулировании рисков для региональной бюджетной системы, определены пути достижения фискальной обеспеченности посредством оптимизации бюджетных поступлений и полномочий публично-правовых образований при формировании доходов бюджетов;

- аргументировано, что ресурсное обеспечение устойчивости региональных бюджетных систем и минимизация рисков в условиях финансового кризиса определяются ростом поступлений доходов в бюджеты в результате модернизации экономики, формированием региональных (муниципальных) бюджетных резервов и предоставлением краткосрочных бюджетных кредитов для обеспечения текущей ликвидности региональным и местным бюджетам;

- конкретизирована формализованная методика расчета налогового потенциала территорий для учета возможных изменений в объемах и структуре налогооблагаемой базы и минимизации рисков для бюджетной

системы региона. Расчет налогового потенциала муниципальных образований предложено осуществлять на основе метода репрезентативной налоговой системы с учетом прогнозных экономических показателей, характеризующих налогооблагаемую базу по каждому налогу в очередном финансовом году, с применением скорректированных уровней налоговой отдачи.

Теоретическая и практическая значимость работы. Сформулированные в работе теоретические положения могут составить методологическую базу последующих теоретических исследований в области регулирования бюджетных рисков. Практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке и реализации основных направлений бюджетной политики и реформирования региональных и муниципальных финансов. Материалы и результаты диссертационного исследования могут использоваться в преподавании дисциплин «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», а также в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования представлены на всероссийских, региональных и межвузовских научно-практических конференциях и семинарах в 2002-2009 г. в городах Волгограде, Петрозаводске и Пензе, а также научно-исследовательской проблемной группе кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС при Президенте РФ.

Отдельные рекомендации диссертационной работы получили практическое применение при подготовке методики определения налогового потенциала муниципальных образований Волгоградской области в составе методики межбюджетных отношений, утвержденной Законом Волгоградской области от 30 мая 2007 года № 1473-ОД и реализуемой при формиро-

вании бюджета области на 2008, 2009, 2010 годы, а также в деятельности финансовых органов Волгоградской области.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 12 работ, общим объемом 19,58 п.л., в том числе 2 в изданиях, определенных ВАК.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений. Содержание диссертации раскрывается в следующей последовательности.

Введение.

Глава 1. Бюджетная система субъекта Российской Федерации и ее финансовая устойчивость.

1.1. Содержание бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

1.2. Основные элементы бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

1.3. Финансовая устойчивость бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

Глава 2. Риски в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

2.1. Характеристика рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

2.2. Этапы регулирования и оценка рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы.

2.3. Детерминанты финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации и рисков в ее обеспечении.

Глава 3. Совершенствование направлений регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

3.1. Использование фискальной обеспеченности и разграничения расходных полномочий в риск-менеджменте.

3.2. Минимизация рисков для бюджетной системы субъекта Российской Федерации в условиях финансового кризиса.

3.3. Риск-управление бюджетными ресурсами в процессе составления и исполнения бюджетов региональной бюджетной системы.

Заключение.

Список использованных источников и литературы.

Приложения.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ

1. Определение содержания бюджетной системы субъекта Российской Федерации и ее финансовой устойчивости. Основными целями развития российских регионов являются обеспечение социально-экономического роста, повышение уровня жизни населения, достижение которых осуществляется путем формирования и использования централизованных фондов денежных средств.

Исходя из экономического содержания и целевых функций бюджетной системы субъекта федерации в диссертации предложено определять ее как совокупность собственно регионального бюджета субъекта федерации и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований, которая выражает организационные, правовые и денежные отношения, складывающиеся в процессе аккумулирования средств с целью их дальнейшего перераспределения и использования на финансовое обеспечение предоставления общественных благ.

Необходимость существования элементов региональной бюджетной системы обуславливается децентрализацией принятия решений, касающихся предоставления общественных благ, потребление которых в основном локализуется на определенной территории, функцией максимального учета и реализации предпочтений потребителей относительно общественных благ, принципами «территориального соответствия» и субсидиарно-сти, концепцией «достойных благ», необходимостью достижения сбалансированности бюджетной системы региона. Системообразующими связями региональной бюджетной системы, определяющими ее устойчивость, являются потоки бюджетных средств по линии «налогоплательщик -бюджет — получатель бюджетных средств — поставщик бюджетным учреждениям товаров (работ, услуг), физическое лицо», а также межбюджетное перераспределение средств.

Интегративной характеристикой субфедеральной бюджетной системы является финансовая устойчивость, выражающая такое ее состояние, которое обеспечивает постоянство движения бюджетных ресурсов, позволяющее формировать доходы составляющих ее бюджетов, рационально их использовать при выполнении полномочий субъектов федерации и муниципальных образований.

Финансовая устойчивость региональной бюджетной системы, по мнению диссертанта, обуславливается как ограничением влияния негативных внешних воздействий, так и достижением состояния, предельно близкого к ее сбалансированности и к бюджетной симметрии. Финансовая устойчивость бюджетной системы региона предполагает наличие выполняющих адаптивные свойства взаимосвязей между ее элементами, направленных на достижение целей функционирования системы в целом, и

опосредуется институциональными, правовыми, структурными и организационными условиями.

1, Характеристика рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы, их оценка и этапы регулирования. На обеспечение финансовой устойчивости оказывают влияние различные риски, при этом возможность возникновения рисковых ситуаций характерна для всех стадий бюджетного процесса. В основе риска лежит неопределенность элементов внешней среды и необходимость выбора возможного варианта действий, которые имманентно присущи практической деятельности по формированию и исполнению бюджетов, составляющих региональные бюджетные системы.

Риски в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта федерации представляют собой возможности наступления необеспеченного финансовыми ресурсами состояния, которое не позволяет выполнять региональным органам власти и органам местного самоуправления собственные функции. В диссертации обосновано, что в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы с точки зрения моделирования рисковых ситуаций и определения возможностей и механизмов нейтрализации рисков первостепенное значение имеет выявление внутренних и внешних факторов рисков, определяемых в зависимости от отношения источника возникновения риска к бюджетной системе (См.: рис.1).

Регулирование рассматриваемых рисков является одним из основных структурных составляющих сохранения финансовой устойчивости бюджетных систем и представляет собой реализацию мер по их снижению как посредством создания экзогенных условий, обеспечивающих устойчивое функционирование системы, так и посредством управленческого воздей-

ствия со стороны субъектов управления бюджетными отношениями на уровне региональных бюджетных систем.

Источник: составлено автором.

Рис. 1. Факторы рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации

В работе определены основные организационные этапы регулирования рисков потери финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации (См.: рис.2), а также предложен алгоритм и осуществлена количественная оценка данных рисков посредством выявленного автором распределения во времени поступления доходов в бюджеты.

Источник: составлено автором.

Рис. 2. Организационные этапы регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта федерации

В качестве меры риска использованы волатильность и коэффициент вариации, в качестве переменной - фактическое поступление собственных налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Волгоградской области в 2002-2009 годах. Итоги проведенных расчетов позволили количественно оценить риски (коэффициента вариации (о) = 0,19) и сделать вывод об умеренном уровне рисков при исполнении бюджетов, образующих бюджетную систему Волгоградской области по собственным налоговым и неналоговым доходам.

3. Аргументирование достижения фискальной обеспеченности и совершенствования разграничения расходных полномочна как направлений регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы. Финансовая устойчивость

бюджетной системы определяется фискальной обеспеченностью - наличием у публично-правовых образований собственных доходных источников и полномочий по их мобилизации в объеме, позволяющем достичь оптимального уровня покрытия расходных обязательств бюджета. Поскольку «система тем обособленней и устойчивей, чем теснее ее внутренние связи и чем слабее ее связи с внешним миром»', финансовая устойчивость бюджетной системы регионов федеративного государства и эффективность риск-менеджмента в рамках бюджетного процесса многократно возрастают в условиях фискальной обеспеченности регионов и муниципальных образований.

Доминирующими средствами управления рисками в обеспечении финансовой устойчивости региональных бюджетных систем являются механизмы государственного регулирования бюджетных доходов. Необходимость концентрации бюджетных средств на решении ключевых для государства задач требует консолидации значительного объема доходов и бюджетных полномочий на федеральном уровне. Вместе с тем, формирование и исполнение субфедеральных бюджетов в условиях существенного ограничения собственных источников доходов и полномочий по их мобилизации, «сохранения существенных диспропорций доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также ситуации, когда «практически ни один элемент налоговой базы, кроме относительно небольших источников (налоги на имущество), не относится напрямую к источникам доходов этих

1 Системный подход в экономических исследованиях. Ч. 1. / под ред. М.Я. Лемешева. -Новосибирск: Инст-т эк-ки и орг-ии пром.пр-ва СО АН СССР, 1971 - С. 12.

бюджетов»1, не может способствовать достижению устойчивости региональных бюджетных систем (табл.1).

Таблица 1

Динамика отдельных показателей, характеризующих состояние бюджетов субъектов Российской Федерации н муниципальных образований в 2003-2009 годах, млн.руб.

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

ВВП, млрд. руб 13 243 17 048 21 625 26!)04 33 103 41 256 39 016

Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ 1 МО 423 2403211 2 499 863 3 797 334 4 828 460 6 198 775 5 927 191

Расходы консолидированных бюджетов СубъеЕСТОВ РФ 1 984 252 2 372 986 2 941 157 3 657 755 4 790 481 6 253 147 6 256 281

Дсфицит'профицит консолидированных бюджетов субъектов РФ -53 824 30 225 58 706 139 579 37 979 -54 372 -329 090

Налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ 1 497 8 07 1 987 791 2 501 320 3 114 825 4 085 949 4 913 956 4 244 899

% в ВВП 11.3 11,7 11.6 11.6 и.з 11.9 10,9

Доля ¡итоговых и неналоговых доходов йюдлсетов субъектов РФ в 'Югооах бюджетов субьек-тов РФ. % 7 0,3 75.7 КО, 5 7 9,0 92,5 76,1 6rt.fi

Региональные и местные налоги н сборы ш 563 164 356 153 075 310 т 411 212 411 44Н 569 691

Доля региональных и местных налогов и сборов в налоговых и неналоговых оо^ооах консолидированных бюджетов РФ. % 17,5 13.3 10,1 10.0 10,1 10.0 13,4

Источник: рассчитано автором по отчетам об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации в 2003-2009 годах [электронный ресурс]. Режим доступа: Ннр://тт. гоЛсппа. ги.

Удельный вес доходов, мобилизованных на территории муниципальных образований в общей сумме доходов местных бюджетов составлял в 2000 году 73,8%, в 2003 году - 59,8%. В 2008 году данный показатель

1 О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25.05.2009 г. // Парламентская газета. - 2009. - № 28 (29 мая).

составил: по бюджетам городских округов - 52,3%, бюджетам муниципальных районов - 26,9%, бюджетам поселений - 33,6%, в 2009 году соответственно 51,6%, 24,9%, 40,6%.

В целях определения направлений достижения фискальной обеспеченности в диссертации структурированы бюджетные и налоговые полномочия публично-правовых образований при формировании доходов бюджетов и аргументированы предложения по их оптимизации. Автором определены факторы, с учетом которых должно осуществляться закрепление источников бюджетных доходов по уровням бюджетной системы: возможность органов управления оказывать влияние на формирование и собираемость доходов, уровень стабильности поступлений в бюджет, степень равномерности распределения налоговой базы, возможность максимального совмещения групп плательщиков налога в бюджет и получателей средств этого же бюджета.

С учетом указанных факторов предложено внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих перераспределение 100% норматива зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации единого сельскохозяйственного налога и 50% норматива зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в бюджеты муниципальных районов и городских округов.

В работе обоснованы необходимость введения в Российской Федерации «пересекающегося» налога, и отнесение к числу совместных (региональных и местных) налогов налога на недвижимость при его установлении, а также использование механизма сужения масштабов дотационное™ муниципальных образований за счет установления дифференцированных

нормативов отчислений от поступающих в региональный бюджет налогов на замещение средств, передаваемых в местные бюджеты в виде дотаций.

Совершенствование распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, по мнению автора, должно учитывать возможные риски для региональных бюджетных систем, и в целях их минимизации основываться на самостоятельности органов власти и управления, которым передаются полномочия, по их правовому регулированию, в том числе определению стандартов предоставления бюджетных услуг, исполнению и финансовому обеспечению.

4. Предложения по регулированию рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональных бюджетных систем в условиях финансового кризиса. Изменения экономической ситуации в государстве оказывают непосредственное влияние на динамику бюджетообразующих параметров его социально-экономического развития. Учитывая доминирование в собственных доходах региональных бюджетов налога на прибыль организаций и НДФЛ, в условиях финансового кризиса возросли риски в обеспечении финансовой устойчивости региональных бюджетных систем. Общий объем доходов региональных бюджетов в 2009 году составил 5 трлн. 923 млрд.руб. и сократился на 4%. Объем собственных налоговых и неналоговых доходов снизился на 14%, снижение произошло у 52 субъектов федерации, возрос дефицит, объем долга консолидированных бюджетов регионов, снизились расходы инвестиционного характера.

Противодействие указанным рискам представляется необходимым реализовывать посредством модернизации российской экономики в целях роста поступлений доходов в бюджеты. В связи со снижением в условиях финансового кризиса ликвидности и платежеспособности бюджетов, в диссертации аргументированы необходимость создания региональных и му-

ниципальных бюджетных резервов, а также предоставление возможности субъектам федерации и муниципальным образованиям привлечения краткосрочных бюджетных кредитов для обеспечения текущей ликвидности бюджетов.

Учитывая возрастание значимости межбюджетного регулирования в условиях финансового кризиса, механизм определения объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, занимающих в настоящее время значительную долю в бюджетах муниципальных образований, должен предусматривать возможность регулирования рисков для бюджетной системы, что может быть реализовано при определении индекса налогового потенциала. Использование при расчете налогового потенциала данных, характеризующих налогооблагаемую базу в предыдущих отчетных периодах ведет к выравниванию прошлых расчетных доходов, а не доходов бюджета исходя из налогового потенциала, что не позволяет осуществлять своевременное «страхование» реципиентов финансовой помощи от реализации рисков непропорционального снижения бюджетной обеспеченности.

По результатам исследования конкретизирована методика расчета индекса налогового потенциала. При расчете налогового потенциала на основе метода репрезентативной налоговой системы диссертантом предложено использование прогнозных показателей, характеризующих налогооблагаемую базу в очередном финансовом году, что позволяет учесть изменения в объемах и структуре налогооблагаемой базы каждого муниципального образования и снизить соответствующие бюджетные риски. Кроме того, данная методика предусматривает возможность в целях снижения рисков существенных отклонений итоговых оценок в результате возможных неточностей статистических и прогнозных данных по показателям налогооблагаемой базы использовать скорректированный уровень налоговой отдачи по отдельным налогам.

5. Обоснование направлений регулирования бюджетных рисков в процессе составления н исполнения региональных и местных бюджетов. Обеспечение финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта федерации невозможно без создания долгосрочных институциональных стимулов реформирования управления региональными и муниципальными финансами в целях снижения неблагоприятного воздействия внутренних факторов рисков на финансовую устойчивость региональной бюджетной системы.

Основным механизмом, снижающим риски необоснованности распределения бюджетных ресурсов в условиях их ограниченного объема, является бюджетирование, ориентированное на результат, технологическими составляющими практической полномасштабной реализации которого на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в диссертации определены: формирование классификатора бюджетных услуг, предоставляемых за счет средств региональных и местных бюджетов; осуществление стандартизации каждой бюджетной услуги; создание системы оценки и учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах; мониторинг качества бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов в достижении результатов.

Устойчивость бюджетной системы субъекта Российской Федерации требует наличия совершенных и эффективных процедур организации исполнения бюджетов, конститутивным механизмом которой является казначейская система. В диссертации обосновано, что технология казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов должна обеспечивать соответствие финансирования текущим потребностям бюджетополучателей в денежных средствах, исключение нецелевого использования и незаконного отвлечения бюджетных ресурсов, а также возмож-

ность оперативного получения и использования информации органом, исполняющим бюджет.

III. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Исследование сущностных характеристик бюджетной системы субъекта Российской Федерации позволили определить ее как совокупность собственно регионального бюджета субъекта федерации и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований, которая выражает организационные, правовые и денежные отношения, складывающиеся в процессе аккумулирования средств с целью их дальнейшего перераспределения и использования на финансовое обеспечение предоставления общественных благ.

2. Интегративной характеристикой субфедеральной бюджетной системы является финансовая устойчивость, выражающая такое ее состояние, которое обеспечивает постоянство движения бюджетных ресурсов, позволяющее формировать доходы составляющих ее бюджетов, рационально их использовать при выполнении полномочий субъектов федерации и муниципальных образований.

3. Рисками в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта федерации являются возможности наступления необеспеченного финансовыми ресурсами состояния, которое не позволяет выполнять региональным органами власти и органам местного самоуправления собственные функции.

4. Учитывая, что устойчивость системы определяется как состоянием внешней среды, так и адаптационными возможностями системы, сделан вывод о том, что регулирование бюджетных рисков является одним из основных структурных составляющих обеспечения устойчивости региональ-

ной бюджетной системы. Целевой функцией регулирования рисков для финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта федерации является как обеспечение внешних условий устойчивого ее функционирования, так и реализация бюджетных отношений внутри системы, которые минимизируют влияние событий, представляющих угрозу ее устойчивости.

5. Действия адаптивных свойств региональной бюджетной системы определяются фискальной обеспеченностью субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, представляющей собой наличие у публично-правовых образований собственных доходных источников и полномочий по их мобилизации в объеме, позволяющем достичь оптимального уровня покрытия расходных обязательств бюджета.

6. Приоритетами в решении задач обеспечения финансовой устойчивости региональных бюджетных систем должны стать модернизация экономики, а также сохранение платежеспособности региональных и местных бюджетов посредством создания собственных бюджетных резервов и предоставление регионам и муниципальным образованиям возможности привлечения краткосрочных бюджетных кредитов для обеспечения текущей ликвидности бюджетов.

7. В целях снижения рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы региона и учета возможных изменений в объемах и структуре налогооблагаемой базы расчет налогового потенциала муниципальных образований предлагается осуществлять с учетом прогнозных экономических показателей, характеризующих налогооблагаемую базу в очередном финансовом году, с применением скорректированных уровней налоговой отдачи.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

а) монографии

]. Сазонов С.П., Подобряев C.B. Казначейское исполнение бюджета субъекта Российской Федерации региональным финансовым органом. -Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. -14,29 п.л. (авт. 14,29 п.л.)

2. Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам: опыт, проблемы, пути совершенствования. / С.И. Веденеев, A.B. Дорждеев, Е.Б. Дьякова, C.B. Подобряев и др./ Под ред. А.В.Дорждеева. - Волгоград: Волгогр. науч. изд-во, 2007. - 9,07 п.л. (авт. 1,3 п.л.)

3. Подобряев C.B. Государственное регулирование доходов бюджетов регионов и муниципальных образований. // Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы / Под ред. A.B. Дорждеева, Д.Ю. Завьялова. - М.: Финансы, 2008. - 23 п.л. (авт. 1,6 п.л.)

б) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России

4. Подобряев C.B. Управление рисками потери финансовой устойчивости региональных бюджетных систем на современном этапе бюджетной реформы. // Финансы и кредит. - 2008. - № 35. - 0,3 п.л.

5. Подобряев C.B. Противодействие рискам потери финансовой устойчивости бюджетных систем субъектов Российской Федерации в условиях финансового кризиса. // Экономические науки. - 2008. - № 12. - 0,3 п.л.

б) статьи и тезисы докладов в других научных изданиях

6. Подобряев C.B. Система формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации как фактор финансовой обеспеченности регионов. II Сборник научных работ аспирантов и студентов ВАГС: сб. науч. трудов. - Волгоград: Изд-во ВАГС, 2002. - Вып. 4. - 0,2 п.л.

7. Подобряев C.B. Государственно-правовое обеспечение сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской

Федерации. // Формирование институционально-правовой среды современной России: сб. науч. материалов. - Волгоград: ВГПУ: Изд-во Универ-Сити, 2002.-0,1 п.л.

8. Подобряев C.B. Совершенствование системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в контексте реализации основных направлений федеративной реформы. /У Россия на рубеже веков: проблемы социально-экономического, государственно-правового и духовного развития: материалы науч.-практ. конф., Волгоград, 28 января 2004 г. - Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», 2004. - 0,15 п.л.

9. Подобряев C.B. Проблемы и перспективы развития риск-менеджмента финансовой устойчивости региональных бюджетных систем.// Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов: материалы Восьмой науч.-практ. конф. (16-18 июня 2008 г.) - Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2008. - 0,16 п.л.

10. Подобряев C.B. Оценка рисков потери финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации. // Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: регион, город, предприятие: сб. ст, VI Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза: РИО ПГСХА, 2008. - 0,15 п.л.

11. Подобряев C.B. Технологические аспекты практической реализации управления рисками потери устойчивости региональных бюджетных систем. // Актуальные проблемы совершенствования управления региональными и муниципальными финансами: науч.-практ. конф., 10-11 июля 2008 г. - Волгоград, 2008. - 0,4 п.л.

12. Подобряев C.B. Факторы риска потери финансовой устойчивости бюджетной системы Российской Федерации. // Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами: межрегиональн. науч.-практ. конф., 2-3 июля 2009 г. - Волгоград, 2010. - 0,63 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подобряев Сергей Валерьевич

Тема диссертационного исследования

Регулирование рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент Новиков Александр Михайлович

Изготовление оригинал-макета Подобряев Сергей Валерьевич

Подписано в печать 18 мая 2010 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л. Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 204 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Подобряев, Сергей Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ.

1.1. Содержание бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

1.2. Основные элементы бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

1.3. Финансовая устойчивость бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

Глава II РИСКИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВОЙ

УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. Характеристика рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

2.2. Этапы регулирования и оценка рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы.

2.3. Детерминанты финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации и рисков в ее обеспечении.

Глава III СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАПРАВЛЕНИЙ

РЕГУЛИРОВАНИЯ РИСКОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

3.1. Использование фискальной обеспеченности и разграничения расходных полномочий в риск-менеджменте

3.2. Минимизация рисков для бюджетной системы субъекта Российской Федерации в условиях финансового кризиса.

3.3. Риск-управление бюджетными ресурсами в процессе > составления и исполнения бюджетов региональной бюджетной системы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Реформу системы бюджетных отношений и бюджетного процесса следует считать одним из основных направлений экономического развития и государственного строительства в России. Концепция бюджетной реформы предусматривает изменение институциональных основ и характеристик организации бюджетной системы, реформирование межбюджетных отношений, создание эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами.

В современных условиях значительный исследовательский интерес представляют возможные отклонения от состояния устойчивого функционирования экономических систем и их последствия, то есть риски в обеспечении устойчивости.

Особенностью организации бюджетного процесса в России до начала 90-х годов прошлого столетия являлось отсутствие каких-либо элементов регулирования рисков. Трансформация социально-экономической системы, изменение присущих ей институтов, связей и отношений объективировали риски в экономических и бюджетных отношениях. Усиление роли субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в развитии социально-ориентированной рыночной экономики вызывают необходимость обеспечения финансовой устойчивости региональных бюджетных систем. В условиях финансового кризиса теоретические и практические вопросы регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы становятся одной из наиболее важных проблем экономического развития российских регионов, что и определило актуальность выбранной темы диссертационного исследования, постановку его цели и задач.

Степень разработанности проблемы. Развитие теоретических основ регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации невозможно без обращения к основам теории государственных и муниципальных финансов, организации бюджетного процесса в современной России, которым посвящены исследования таких ученых как: Барулин С.В., Грязнова А.Г., Дробозина JI.A., Игонина JI.JI., Игудин А.Г., Куликов А.Г., Любимцев Ю.И., Мацкуляк И.Д., Пенкин А.Ф., Пеньков Б.Е. Перекрестова Л.В., Подпорина И.В., Пономаренко Е.В., Пронина Л.И, Родионова В.М, Романовский М.В, Селезнев А.З., Сычев Н.Г., Таксир К.И., Чванов Р.А., Якобсон Л.И. и др.

Диссертационное исследование также основывается на работах ряда зарубежных авторов по проблемам бюджетного федерализма и фискальной децентрализации, а именно: Э.Б. Аткинсона, Р. Масгрейва, У.Оутса, Дж. Стиглица, Ч.Тибу, Х.Циммерманна, А.Шаха, Р.Д. Эбеля и ДР

Значительное влияние на формирование авторской концепции оказали исследования в области основных направлений проводимой бюджетной реформы в Российской Федерации таких авторов, как Бетин О.И., Боровикова Е.В., Горегляд В.П., Грицюк Т.В., Дорждеев А.В., Кадочников П.А., Ларина С.Е., Нестеренко Т.Г., Мнацаканян А.Г., Сазонов С.П., Синельников-Мурылев С.Г., Трунин И.В., Улюкаев А.В., Христенко В.Б. и др.

В исследование проблем бюджетной устойчивости внесли существенный вклад Поляк Г.Б., Доронина Т.В., Едронова В.П., Кавинов А.А., Каратаев С.М., Яшина Н.И. и др.

Для теоретико-методологической разработки вопросов регулирования рисков в обеспечении устойчивости систем несомненна методологическая ценность работ таких авторов, как Найт Ф., Альгин

A.П, Вишняков Я.Д., Хохлов Н.В., Шапкин А.С., Лапченко Д.А., Севрук

B.Т., Чернова Г.В. и др.

Анализ перечисленных исследований указывает на высокий уровень имеющихся теоретических и эмпирических разработок в области формирования и исполнения региональных и местных бюджетов. В то же время, следует отметить недостаточную разработанность темы регулирования бюджетных рисков. Представляется, что исследование рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации позволит наиболее полно проанализировать факторы и условия, оказывающие воздействие на долгосрочную сбалансированность бюджетных ресурсов и обязательств в субъектах Российской Федерации, эффективность управления государственными и муниципальными финансами.

Цель диссертационного исследования — научное обоснование и развитие теоретических положений и разработка практических рекомендаций по регулированию рисков в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

Достижение цели диссертационного исследования обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:

- уточнить содержание финансовой устойчивости региональной бюджетной системы;

- выявить риски в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации и классифицировать факторы, их образующие;

- определить особенности и организационные этапы регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы;

- обосновать использование фискальной обеспеченности и разграничения расходных полномочий в риск-менеджменте;

- раскрыть влияние финансового кризиса на бюджетные системы российских регионов и разработать предложения по регулированию рисков в обеспечении устойчивости региональной бюджетной системы в условиях финансового кризиса;

- конкретизировать формализованную методику расчета налогового потенциала территорий за счет обеспечения ее направленности на минимизацию рисков для бюджетной системы региона;

- определить направления регулирования рисков для бюджетной системы субъекта Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов.

Объектом исследования являются бюджетная система субъекта Российской Федерации (региональная бюджетная система).

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения между государственными и муниципальными органами власти и управления, участниками бюджетного процесса в субъекте федерации, складывающиеся по поводу формирования и исполнения бюджетов.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям ВАК Минобразования РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политики государства в рыночной экономике и п. 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.

Теоретической базой диссертационной работы явились труды отечественных и зарубежных экономистов, исследующих проблемы формирования и исполнения бюджетов, устойчивого функционирования экономических систем и регулирования экономических рисков.

Методологическую основу исследования составили системный подход, диалектический метод познания, а также методы дескриптивного, компаративного, структурно-логического и функционального анализа.

Информационно-эмпирическая база исследования включает законодательные и нормативные акты Российской Федерации в области налогообложения и организации бюджетного процесса, материалы Министерства финансов РФ, Казначейства России, Федеральной службы государственной статистики, Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области. При подготовке диссертации использованы также аналитические материалы общероссийских специальных периодических изданий.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

- определено с позиции общей теории систем содержание бюджетной системы региона как совокупность собственно регионального бюджета субъекта федерации и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований, которая выражает организационные, правовые и денежные отношения, складывающиеся в процессе аккумулирования средств с целью их дальнейшего перераспределения и использования на финансовое обеспечение предоставления общественных благ;

- обосновано, что интегративной характеристикой субфедеральной бюджетной системы является финансовая устойчивость, выражающая такое ее состояние, которое обеспечивает постоянство движения бюджетных ресурсов, позволяющее формировать доходы составляющих ее бюджетов, рационально их использовать при выполнении полномочий субъектов федерации и муниципальных образований;

- выявлены риски в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации, представляющие собой возможности наступления необеспеченного финансовыми ресурсами состояния, которое не позволяет выполнять региональным органам власти и органам местного самоуправления собственные ь функции. Установлено, что указанные риски обуславливаются внутренними факторами, которыми являются элементы проводимой на региональном и местном уровне бюджетной и налоговой политики, а также реализуемые стратегия и тактика бюджетного менеджмента, и внешними - экономическими, социально-политическими и правовыми, а также кредитно-монетарными факторами;

- предложен алгоритм и осуществлена количественная оценка рисков для региональной бюджетной системы посредством выявленного автором распределения во времени поступления доходов в бюджеты;

- раскрыта сущность и обосновано использование фискальной обеспеченности в регулировании рисков для региональной бюджетной системы, определены пути достижения фискальной обеспеченности посредством оптимизации бюджетных поступлений и полномочий публично-правовых образований при формировании доходов бюджетов;

- аргументировано, что ресурсное обеспечение устойчивости региональных бюджетных систем и минимизация рисков в условиях финансового кризиса определяются ростом поступлений доходов в бюджеты в результате модернизации экономики, формированием региональных (муниципальных) бюджетных резервов и предоставлением краткосрочных бюджетных кредитов для обеспечения текущей ликвидности региональным и местным бюджетам;

- конкретизирована формализованная методика расчета налогового потенциала территорий для учета возможных изменений в объемах и структуре налогооблагаемой базы и минимизации рисков для бюджетной системы региона. Расчет налогового потенциала муниципальных образований предложено осуществлять на основе метода репрезентативной налоговой системы с ' учетом прогнозных экономических показателей, характеризующих налогооблагаемую базу по каждому налогу в очередном финансовом году, с применением скорректированных уровней налоговой отдачи.

Теоретическая и практическая значимость работы. Сформулированные в работе теоретические положения могут составить методологическую базу последующих теоретических исследований в области регулирования бюджетных рисков. Практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке и реализации основных направлений бюджетной политики и реформирования региональных и муниципальных финансов. Материалы и результаты диссертационного исследования могут использоваться в преподавании дисциплин «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», а также в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные результаты диссертационного исследования представлены на всероссийских, региональных и межвузовских научно-практических конференциях и семинарах в 2002-2009 гг. в городах Волгограде, Петрозаводске и Пензе, а также научно-исследовательской проблемной группе кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС при Президенте РФ.

Отдельные рекомендации диссертационной работы получили практическое применение при подготовке методики определения налогового потенциала муниципальных образований Волгоградской области в составе методики межбюджетных отношений, утвержденной Законом Волгоградской области от 30 мая 2007 года № 1473-ОД и реализуемой при формировании бюджета области на 2008, 2009, 2010 годы, а также в деятельности финансовых органов Волгоградской области.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 12 работ, общим объемом 19,58 п.л., в том числе 2 в изданиях, определенных ВАК.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Подобряев, Сергей Валерьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реформирование бюджетного устройства и бюджетного процесса, предусматривающее изменения институциональных характеристик организации бюджетных отношений, являются доминантой экономического развития и государственного строительства в России в начале текущего столетия. Достижение исполнения обязательств государства перед населением и обеспечения населения регионов общественными благами требует эффективного функционирования региональных и местных бюджетов, одним из условий которого является их включенность в бюджетную систему субъекта федерации. Наличие такой имманентной характеристики общественных благ, как неоднородность пространственной локализации их потребления и различие ареалов доступности общественных благ потребителям доказывает необходимость многоуровневого государственного устройства, и децентрализации государственного бюджета.

Исходя из экономического содержания и целевых функций бюджетной системы субъекта федерации в диссертации предложено определять ее как совокупность собственно регионального бюджета субъекта федерации и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований, которая выражает организационные, правовые и денежные отношения, складывающиеся в процессе аккумулирования средств с целью их дальнейшего перераспределения и использования на финансовое обеспечение предоставления общественных благ.

В результате анализа специфики региональных бюджетных систем сделан вывод об их неаддитивности, определены системообразующие связи региональных бюджетных систем.

В качестве основного интегративного свойства региональной бюджетной системы выделена ее финансовая устойчивость. Рассмотрение различных точек зрения по определению понятий устойчивость бюджета», «устойчивость финансовой (бюджетной) системы» позволило выявить неоднозначность в теоретических подходах к данной категории и характеристикам составляющих ее элементов, и определить финансовую устойчивость бюджетной системы субъекта Российской Федерации как ее интегративную характеристику, выражающую такое ее состояние, которое обеспечивает постоянство движения бюджетных ресурсов, позволяющее формировать доходы составляющих ее бюджетов, рационально их использовать при выполнении полномочий субъектов федерации и муниципальных образований.

В исследовании выделены и классифицированы условия обеспечения финансовой устойчивости бюджетных систем субъектов Российской Федерации.

На обеспечение финансовой устойчивости оказывают влияние различные риски, при этом возможность возникновения рисковых ситуаций характерна для всех стадий бюджетного процесса. В основе риска лежит неопределенность ситуации и необходимость выбора возможного варианта действий. Эти два фактора имманентно присущи как самой бюджетной системе, так и сопровождают деятельность по формированию и исполнению составляющих ее бюджетов.

Исходя из авторского определения финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации риски в обеспечении ее устойчивости были определены как возможности наступления необеспеченного финансовыми ресурсами состояния, которое не позволяет выполнять региональными органами власти и органами местного самоуправления собственных функций.

С точки зрения моделирования рисковых ситуаций и определения механизмов их регулирования первостепенное значение имеет рассмотрение влияния на финансовую устойчивость региональных бюджетных систем внутренних и внешних факторов риска. Внутренними факторами риска, то есть факторами, зависящими от субъекта управления бюджетными отношениями на региональном уровне, являются элементы проводимой им бюджетной и налоговой политики, а также реализуемые стратегия и тактика бюджетного менеджмента. Действие внешних факторов риска связано с неблагоприятными тенденциями макроэкономического развития государства и отдельных регионов, их влияние на любые объекты риска является более масштабным и менее управляемым, поскольку определяемые ими риски развиваются вне рамок объектов.

Исходя из тезиса, что устойчивость системы определяется как состоянием внешней среды, так и адаптационными возможностями системы, сделан вывод о том, что регулирование бюджетных рисков является одним из основных структурных составляющих обеспечения устойчивости бюджетных систем. Целевой функцией регулирования рисков для устойчивости бюджетной системы субъекта федерации является как обеспечение внешних условий устойчивого ее функционирования, так и реализация бюджетных отношений внутри системы, которые минимизируют влияние событий, представляющих угрозу ее устойчивости. В диссертации классифицированы риски в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы, выделены критерии оптимизации данных рисков, этапы и основные направления их регулирования.

Учитывая, что ситуация риска предполагает наличие возможности оценки вероятностей будущих состояний, диссертантом предложен алгоритм и осуществлена количественная оценка бюджетного риска посредством выявленного автором распределения во времени поступления доходов в бюджеты. В качестве меры риска использованы волатильность и коэффициент вариации, характеризующий волатильность в расчете на одну единицу размера варьирующего признака, в качестве переменной - фактическое поступление собственных налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Волгоградской области в 2002- 2009 годах. Итоги проведенных расчетов позволили количественно оценить риск (коэффициента вариации (а) = 0,19) и сделать вывод об умеренном уровне рисков при исполнении бюджетов, образующих бюджетную систему Волгоградской области по собственным налоговым и неналоговым доходам.

Доминирующими средствами регулирования бюджетных рисков являются механизмы государственного регулирования бюджетных доходов. Система может являться устойчивой, если она обладает адаптивными свойствами. Действие адаптивных свойств бюджетной системы обуславливается фискальной обеспеченностью — наличием у публично-правовых образований собственных доходных источников и полномочий по их мобилизации в объеме, позволяющем достичь оптимального уровня покрытия расходных обязательств бюджета.

В ходе исследования выявлены основные тенденции, складывающиеся при формировании доходов субфедеральных бюджетов, на основе анализа которых определены факторы, с учетом которых должны распределяться доходы между бюджетами различных уровней. В диссертации структурированы бюджетные и налоговые полномочия публично-правовых образований при формировании доходов бюджетов и предложены меры по их оптимизации.

В диссертационном исследовании сделан вывод о необходимости использования в Российской Федерации механизма «пересекающихся» налогов и отнесения к числу совместных региональных и местных налогов налога на недвижимость при его установлении на территории Российской Федерации, а также внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих перераспределение 100% норматива зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации единого сельскохозяйственного налога и 50% норматива зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в бюджеты муниципальных районов.

Строение бюджетной системы предполагает аналогичную структуру финансовых потоков, обусловленную разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Исходным концептуальным положением при рассмотрении вопроса о распределении расходных обязательств является то, что любая государственная услуга должна обеспечиваться тем уровнем власти, который наиболее близко представляет сообщество людей, оказывающегося в выигрыше от оказания данной услуги. В то же время, территориальная фрагментация юрисдикций усиливает неравномерность распределения доходной базы и расходных потребностей между бюджетами. В связи с чем, совершенствование распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, по мнению автора, должно учитывать возможные риски для региональных бюджетных систем, и в целях их минимизации основываться на самостоятельности органов власти и управления, которым передаются полномочия, по их правовому регулированию, в том числе определению стандартов предоставления бюджетных услуг, исполнению и финансовому обеспечению.

Учитывая доминирование в собственных доходах региональных бюджетов налога на прибыль организаций и НДФЛ, в результате финансового и экономического кризиса, ухудшения финансового состояния и платежеспособности предприятий реального сектора экономики возросли риски в обеспечении финансовой устойчивости региональных бюджетных систем.

Противодействие указанным рискам представляется необходимым реализовывать в рамках общегосударственной антикризисной политики, проводимой на федеральном уровне. Приоритетом в решении задач обеспечения финансовой устойчивости региональных бюджетных систем и основным направлением регулирования соответствующих рисков в условиях финансового кризиса должна стать модернизация российской экономики, заключающаяся в ее структурной перестройке, обеспечении общественного воспроизводства, развитии инновационных технологий материального производства, росте удельного веса продукции обрабатывающих отраслей.

В условиях финансового кризиса происходит снижение ликвидности и платежеспособности бюджетов. Источником обеспечения ликвидности и платежеспособности региональных и местных бюджетов, учитывая цикличный характер экономического развития, могли бы стать региональные и муниципальные бюджетные резервы. Кроме того,' • , необходимо предоставление возможности субъектам федерации привлекать краткосрочные бюджетные кредиты за счет средств федерального бюджета для обеспечения текущей ликвидности бюджета.

В диссертации предложен метод расчета налогового потенциала, позволяющий осуществлять регулирование рисков для финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта Российской Федерации. При расчете налогового потенциала предусматривается использование прогнозных показателей, характеризующих налогооблагаемую базу в очередном финансовом году и плановом периоде. Использование именно прогнозных показателей позволяет учесть ожидаемые изменения в объемах и структуре налогооблагаемой базы каждого муниципального образования и снизить соответствующие бюджетные риски. Кроме того, данный метод предусматривает возможность в целях снижения рисков существенных отклонений итоговых оценок в результате возможной некорректности статистических и прогнозных данных по показателям налогооблагаемой базы в разрезе муниципальных образований использовать скорректированный уровень налоговой отдачи по отдельным налогам.

Обеспечение финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта федерации невозможно без создания долгосрочных институциональных стимулов реформирования управления региональными и муниципальными финансами в целях снижения неблагоприятного воздействия внутренних факторов рисков на финансовую устойчивость региональных бюджетных систем.

В качестве основного механизма, снижающего риски необоснованности распределения бюджетных ресурсов в условиях их ограниченного объема определена доминанта управления общественными финансами - бюджетирование, ориентированное на результат, рекомендуемые к практической реализации на субфедеральном уровне технологические составляющие которого: формирование классификатора бюджетных услуг, предоставляемых за счет средств региональных и местных бюджетов; осуществление стандартизации каждой бюджетной услуги; создание системы оценки и учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах; мониторинг качества бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов в достижении результатов рассмотрены в диссертации.

Устойчивость бюджетной системы субъекта Российской Федерации требует наличия совершенных и эффективных процедур организации исполнения бюджетов, конститутивным механизмом которой является казначейская система. Технология казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов как элемент риск-менеджмента должна обеспечивать соответствие финансирования текущим потребностям бюджетополучателей в денежных средствах, исключение нецелевого использования и незаконного отвлечения бюджетных ресурсов, а также возможность оперативного получения и использования информации органом, исполняющим бюджет.

Таким образом, предложенные в диссертации решения теоретических и практических вопросов регулирования рисков в обеспечении финансовой устойчивости региональной бюджетной системы будут способствовать долгосрочной сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств в субъектах Российской Федерации, эффективности управления государственными и муниципальными финансами, повышению уровня социально-экономического развития российских регионов и муниципальных образований.