Рыночные факторы эффективности государственного управления в территориальном аспекте тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Рыночные факторы эффективности государственного управления в территориальном аспекте"

Направахрукописи

Коломойцев Валерий Вадимович

РЫНОЧНЫЕ ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ АСПЕКТЕ

08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Кисловодск-2004

Работа выполнена в Кисловодском институте экономики и права

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Дудов Азнаур Сапарович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Мамедов Октай Юсуфович

кандидат экономических наук Гайваль Светлана Александровна

Ведущая организация: Ростовский государственный

экономический университет (РИНХ)

Защита состоится «25» апреля 2004 года в 10 часов на заседании диссертационного совета ДМ 521.002.01 по экономическим наукам при Кисловодском институте экономики и права (357700, г. Кисловодск, ул. Р. Люксембург, 42).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Кисловодского института экономики и права.

Автореферат разослан «24» марта 2004 года

Л

л

Ученый секретарь

диссертационного совета

Дмитриев В.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Последние десятилетия функционирования отечественной экономики характеризовались неравномерностью развития различных территориально-хозяйственных систем, что было обусловлено не только длительным системным кризисом и общей стагнацией национальной экономики. Самостоятельным фактором рассматриваемой аномалии явились то обстоятельство, что, формирующиеся рыночные механизмы не ориентированы на преодоление такого рода различий. Поэтому эффективность территориального аспекта государственного управления экономикой находится в прямой зависимости от способности государства поддерживать рыночно-пространственную однородность экономической системы.

Базовой функцией территориальной системы государственного регулирования экономики выступает обеспечение эффективного функционирования многосекторного единого рыночного механизма как совокупности неоднородных элементов и, определяющих содержание этих элементов, институтов. Разработка и внедрение соответствующего инструментарного аппарата является прерогативой системы государственного управления, которая призвана обеспечить эффективную реализацию закрепленных за системой государственного территориального регулирования социально и экономически ориентированных функций.

Подчиняющиеся общим рыночным законам экономические процессы реализуются в условиях существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации общества, базирующейся на принципах федерализма и местного самоуправления. Это обусловлено переносом центра тяжести в принятии многих хозяйственных решений на уровень локально-территориального управления.

Поскольку проблемы построения функционально-эффективной экономической системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются только на федеральном уровне, а проецируются преимущественно на региональный, далее - на местный уровни (элементы которых - территориальные, географические, политиче-

ские и экономические составляющие), то существует объективная необходимость определения места и значения территориального управления в системе государственного регулирования экономики.

Следовательно, разработка концепции территориального государственного управления выступает актуальной составной частью современной теории эффективного макроэкономического функционирования рыночной системы, формирующей значительный прикладной потенциал, реализация которого способна обеспечить существенный экономический рост национального хозяйства.

Степень разработанности проблемы. Территориальным аспектам анализа государственного управления региональной экономикой уделяется значительное внимание в отечественной научной литературе. Наибольшие успехи достигнуты в разработке таких проблем, как - научно-методологическое обеспечение государственного регулирования территориального развития (А. Гранберг, В. Гришин, А. Ду-дов, В. Зеляковская, В. Лаженцев, В. Лексин, Р. Маннапов, А. Швецов), теоретические аспекты политики регионального выравнивания (Г. Бабков, А. Денисов, Т. Дмитриева, Б. Лавровский, Ю. Липец, П. Минакир, Н. Михеева, А. Поздняков, Э. Уткин), общие проблемы реформы межбюджетных отношений в России (Л. Игони-на, В. Клисторин, А. Лавров, Дж. Литвак, Л. Пронина, Д. Сазерлэнд, В. Селиверстов, В. Христенко, А. Швецов), вопросы развития территориальной финансово-казначейской системы (О. Бетин, О. Врублевская, Н. Иванова, В. Каретин, Т. Маковник, Г. Масленников, С. Прокофьев, А. Романенков, А. Смирнов, И. Трунин), территориальный потенциал формирования эффективного налогового механизма в регионе (А. Дидович, И. Кадочников, К. Лайкам, Н. Сидорова, С. Синельников-Мурылев), мировой опыт территориально-государственного управления (О. Богаче-ва, И. Василенко, С. Каргин, О. Мамедов, Ш. Матиас, Р. Шоша).

Тем не менее, слабо разработанными в теоретическом и прикладном аспектах остаются вопросы механизма, специфики и инструментарного аппарата государственного управления территориями как основы эффективного регулирования регио-

нальной экономики. Это и послужило основанием для выбора темы настоящего диссертационного исследования.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей

ВАК РФ. Исследование выполнено в рамках п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления» паспорта специальности ВАК 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).

Цели и задачи исследования. Цель исследования состояла в выявлении сущности, специфики и прикладного обеспечения повышения эффективности территориального механизма реализации базовых рыночных факторов государственного регулирования региональной экономики. Названная цель предопределила следующие задачи исследования:

- выявление системных основ анализа территориально-государственного управления;

- оценку содержания и особенностей государственного управления в территориальном аспекте;

анализ бюджетных институтов в механизме территориального государственного управления;

- исследование экономической основы роста значимости рыночных факторов в системе территориального государственного управления;

- раскрытие институциональных функций казначейства в системе государственно-территориального управления;

- характеристика казначейства как необходимого фактора эффективности государственного управления в территориальном аспекте.

Предмет исследования - государственно-территориальное управление региональной экономикой в условиях рыночно-трансформационного периода.

Объект исследования - базовые элементы рыночного механизма функционирования регионального производства.

Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные теоретические положения и подходы к изучению рыночных факторов роста эффективности государственного управления территориями, представленные в классических трудах отечественных и зарубежных авторов и получившие развитие в современных исследованиях, а также работы, посвященные специфике государственно-территориального управления на уровне региональной организации производства. В основу диссертационной работы положены принципы системного подхода, регионального анализа, а также методы структурно-функционального обоснования.

Инструментарно-методический аппарат работы составили общенаучные принципы и подходы экономического анализа: диалектические принципы восхождения от простого к сложному, от конкретного - к абстрактному, от единичного - к всеобщему, принцип единства исторического и логического, индукции и дедукции, субъектно-объектная характеристика экономических процессов; использовались также статистический, графический и ранжированный методы обработки эмпирического материала.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена аналитическим материалами, опубликованными в научной литературе и периодических изданиях; монографическими исследованиями и статьями отечественных и зарубежных экономистов, данными компьютерных средств массовых коммуникаций, размещенными на Web-страницах ведущих научно-исследовательских центров по вопросам территориальной организации и управления региональной экономикой; эмпирической базой послужили официальные данные Государственного комитета статистики Российской Федерации, документы нормативно-правового характера, материалы и отчеты о хозяйственной деятельности территориальных образований в рамках Южного федерального округа, что позволило обеспечить необходимую репрезентативность и достоверность полученных результатов исследования.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования представлена системой авторских положений, согласно которой теория и практика рыночного преобразования многоуровневого экономического пространства национального народно-хозяйственного комплекса обнаруживают ограниченные возможности рыночных механизмов в аспекте преодоления территориальных различий в уровнях жизни населения, снижая макроэкономическую эффективность региональной экономики. Автор исходит из гипотезы о том, что формирование определенной однородности территориального экономического пространства, а также института предпринимательства как ведущего сектора территориальной системы общественного производства является приоритетной целью государственного управления экономикой в территориальном аспекте. Степень развитости мезопространства рыночной экономики объективно характеризует экономический потенциал и необратимость становления рыночных форм в территориальном разрезе.

Научная новизна проведенного исследования состоит в системной характеристике рыночных параметров государственного управления территориями; элементы научной новизны характеризуются, по мнению автора, следующими пунктами:

выявлено путём сравнительного анализа территориальных бюджетов основных субъектов ЮФО, что результативность налогового управления зависит от его соответствия критериям достаточности и эффективности; это позволяет определить оптимально-допустимые границы налогообложения: нижнюю (уровень потребности территориального бюджета) и верхнюю (уровень платёжеспособности субъектов территории);

показано, что динамика статистических характеристик межрегионального перераспределения финансовых ресурсов, осуществляемого через бюджетные механизмы, является доминантным способом устранения социально-экономической неравномерности в развитии территорий; это позволяет преодолеть недостатки формального механизма перераспределения бюджетных ресурсов посредством

межбюджетных трансфертов, нацеленных на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований;

раскрыта, основываясь на обобщении репрезентативного фактологического материала, эффективность территориально-стимулирующих трансфертов, которая определяется экономической оценкой соотношения общественных трансакци-онных издержек и общественных выгод их перераспределения, что позволяет включить территориальный финансовый оборот в механизм системы государственного управления, делегированной на территориальные уровни экономики;

обосновано, что элементы и параметры хозяйственной деятельности регионов определяют управленческую специфику бюджетных институтов, что превращает их в субъекты территориального управления; это позволяет определить оптимальные рыночные координаты бюджетной практики в рамках территориально-производственного комплекса;

предложено включить в системные показатели государственно-территориального управления индикативные планы и программы экономического развития региона, бюджет определённой территории, ставки налогов и механизм их распределения, объём и направления бюджетных трансфертов территориальным хозяйствующим субъектам, с целью построения объективного мониторинга эффективности государственного управления экономики в территориальном аспекте;

разработана схема государственной управленческой инфраструктуры как результата интеграции рыночной и институциональной сторон социально-экономического функционирования территории как условия повышения роли бюджетных институтов, опосредующих движение финансовых потоков территориального значения;

рекомендовано отнести к необходимым параметрам территориальных бюджетных институтов финансовые показатели регионального развития, что позволит определить оптимальное соотношение между доходами, находящимися в распоряжении определённого института территориального управления, и его расходными обязательствами.

Теоретическая значимость исследования состоит в разработке концептуальных подходов к анализу рыночных параметров государственного управления территориями и механизма его реализации, а также в комплексной характеристике потенциала и диапазона инструментов рыночного регулирования территориально-экономической организации производства; положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, вытекают из логики теоретико-экономического анализа территориального элемента государственного управления и базируются на использовании и обобщении репрезентативных экономико-статистических материалов, характеризующих экономические факторы государственного управления территориями, а также на изучении отечественной и зарубежной экономической литературы по данной проблеме. Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы в разработке методических материалов и инструкций в сфере формирования государственного управления экономикой территорий.

Практическая значимость исследования состоит в разработке комплекса предложений по формированию эффективных методов совершенствования механизма государственного управления экономикой территории, а также в разработке системного описания экономических процессов в территориальном образовании и оценке его реальной рыночной эффективности.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались автором на региональных, межрегиональных и всероссийских научно-практических конференциях (в городах Москва, Ростов, Ставрополь и Краснодар), научных семинарах экономического факультета Кисловодского института экономики и права.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом в 1,6 п.л..

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести параграфов, объединенных в три главы, заключения и списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, раскрывается степень ее изученности в современной отечественной и зарубежной научной литературе, излагаются основные положения и выводы диссертации, определяются элементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость.

В первой главе "Сущность и специфика эффективности территориального государственного управления" раскрывается, что теория и практика рыночного преобразования многоуровневого экономического пространства национального народно-хозяйственного комплекса обнаружили частичную способность рыночных механизмов предупреждать и преодолевать серьезные территориальные различия в уровнях жизни населения, снижая, тем самым, макроэкономическую эффективность региональной экономики. С этих позиций "дерево целей" системы государственного территориального управления выглядит следующим образом (схема 1).

Согласно авторскому подходу, в современных условиях "дерево целей" государственного управления территориями демонстрирует реализацию рыночного алгоритма действий федеральных и местных органов власти с целью максимизации достигаемого результата с учетом разнонаправленного влияния локальных, региональных и макроэкономических факторов. Конкретизация этого общего положения теории региональной экономики состоит в объективной оценке масштаба экономической выгоды, получаемой данной территорией от реализации той или иной правительственной (федеральной, региональной, местной) программы производственной динамики данной территории, и соотношении получаемого эффекта с размерами издержек, связанных с осуществлением этой программы.

Как показано в работе, необходимость в удовлетворении той или иной экономической потребности (например, газификации бытовой сферы, развитии предприятий спортивно-культурного направления или массового дорожного сервиса) у различных территориально-административных единиц Ставропольского края различна, поэтому и механизм максимизации экономического эффекта от реализации соответствующей программы также будет различен - в зависимости от приоритетности выбранного рыночного фактора.

Авторская концепция заключается в учете меры выгодности реализуемого производственного проекта для каждой территориальной единицы, входящей в совокупность охватываемых им территориальных единиц. Если, например, эффект строительства скоростной железнодорожной магистрали на отрезке Минеральные Воды - Пятигорск - Кисловодск непропорционален (для Кисловодска - как конечного пункта большинства железнодорожных маршрутов - он равен 50%, для Пятигорска - 30%, а для Минеральных Вод - 20%), то общий и предельный эффект, как и общие и предельные издержки, будут определяться точкой пересечения соответствующих векторных кривых, то есть той точкой, в которой дополнительный эффект в каждом пункте будет равен требуемым для этого дополнительным издержкам.

Вместе с тем, исследование показало, что добиться экономической эффективности в государственном управлении территориями в условиях рынка возможно посредством использования трех альтернативных методик, основывающихся на раз-

личных базовых принципах рыночной системы: 1) распределение (пропорциональное или диспропорциональное) издержек по осуществлению проекта между административно-территориальными единицами края; 2) организация системы дополнительного налогообложения, вводимого в условиях реализации данного территориального проекта; 3) учет степени выгодности данного проекта для каждого «субъекта» Ставропольского края.

Однако анализ практики реализации краевых программ территориального развития обнаружил, что основное экономическое противоречие в данной сфере представлено двумя моделируемыми ситуациями, выбор между которыми и означает приоритетное условие обеспечения эффективности государственного управления территориями: в данной сфере каждый раз необходимо выбирать между ситуацией, когда издержки (налоги) проекта распределяются между территориями края поровну, тогда как получаемые выгоды - неравны, и альтернативной ситуацией, когда распределяются поровну выгоды, в то время как неравны издержки.

В рассматриваемой ситуации изменяются функциональные приоритеты территориального регулирования экономики, обеспечивая доминирование принципа рациональной специализации территории (схема 2).

Схема 2. Функциональные приоритеты территориального регулирования экономики.

Таким образом, экономическая эффективность государственного управления территориями находится между двумя крайностями рыночной организации производства: или - «равенство издержек при неравенстве выгоды», или - «равенство выгоды при неравенстве издержек». Поскольку оба составляющих моделируемые ситуации компонента - «издержки» и «выгода» - являются чисто рыночными феноменами, зависящими от экономической политики центра и регионов (процентной ставки Центробанка, размеров обязательного банковского резервирования, ставок федерального и местного налогообложения, условий кредитования местных территориально-экономических проектов), то ориентация на ту или иную модель превращается в рыночный фактор обеспечения экономической эффективности государственного управления территориями.

В конкретных условиях Ставропольского края, рекреационная направленность развития которого имеет общефедеральное значение, важным элементом рыночного механизма повышения экономической эффективности государственного управления краем выступает создание условий для реализации требований так называемой «теоремы Коуза», согласно которой проблемы окружающей среды могут быть наиболее рационально решены на основе частных соглашений между корпоративными собственниками этой среды (при условии минимизации операционных издержек). Для Ставропольского края, выступающего своего рода «корпоративным собственником» общефедеральных рекреационных ресурсов, приобретение специфического статуса стороны, правомочия которой позволяют федеральному центру заключать с ней «частные соглашения» относительно издержек и выгод от использования рекреационных ресурсов, явилось бы базовым рыночным условием подъема территориальной экономики края.

В работе делается вывод, что приоритетной целью государства является поддержание определенной однородности территориального экономического и социального пространства, формирование института предпринимательства как ведущего сектора территориальной системы общественного производства.

Степень развитости мезопространства рыночной экономики объективно характеризует социальную глубину, экономический потенциал и необратимость ста-

новления рыночных форм в территориальном разрезе. В этом аспекте современная структура и динамика доходов бюджетов субъектов территориальных образований, региональных и местных органов самоуправления свидетельствует о том, что существующие принципы распределения налоговых полномочий приводят к значительной дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов в бюджетах территорий по сравнению с общей суммой их доходов. В данном контексте основное внимание должны занимать факторы, обусловливающие серьезные диспропорции в бюджетной системе России, подрывающие стимулы к укреплению финансовой базы регионов, усиливающие нагрузку на централизованный денежный фонд страны и усложняющие применение нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений. Именно инерционное присутствие этих факторов в системной характеристике территориального хозяйства определяет высокую степень дотационности территориальных бюджетов, много канал ьность предоставления им централизованной финансовой помощи, часто с использованием неформализованных поступлений, неравномерность размещения налогового потенциала.

Проведенное исследование экономических принципов системы государственного управления в реальной обстановке трансформационного периода выявило специфику их реализации на территориальном уровне национальной экономики, а также степень возможной коррекции рыночного механизма регионального социально-экономического подкомплекса. В практическом отношении такой анализ содержит функциональную характеристику управленческой деятельности институтов государственного территориального управления, раскрывает их внутреннюю структуру, формы и механизмы реализации закрепленных за ними генеральных задач планирования бюджета стратегического развития и повышения самообеспечиваемости территорий (таблица 1).

Как показывает таблица 1, в последние годы наметилась устойчивая прогрессивная тенденция уменьшения финансовой помощи другими уровнями власти в процентном соотношении к ВВП.

Предпринятый анализ межрегионального перераспределения финансовых ресурсов, осуществляемого через бюджетные механизмы, характеризует его как ос-

новной способ устранения наиболее острых социально-экономических проблем в развитии территорий. В свою очередь, формальным механизмом перераспределения бюджетных ресурсов выступают межбюджетные трансферты, нацеленные на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований. В данных условиях эффективность стимулирующих по своей целевой направленности трансфертов зависит от возможности мониторинга их использования, возможности экономической оценки соотношения общественных трансакционных издержек их распределения и общественных выгод от их непосредственного включения в территориальный финансовый оборот. Названные функции выполнимы только в рамках системы государственного управления, делегированной на территориальные уровни экономики.

Таблица 1

Относительное изменение удельного веса финансовой помощи другими уровнями власти и Фонда ФФПР (в % к общей сумме расходов федерального бюджета к ВВП)

Источник: Проблемы экономической политики в2001году /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002г. - Л? 2 (90).

Практика реализации рассмотренных выше тенденций и инструментов современного государственно-территориального управления на материалах Ставропольского края1 показала, что это - один из немногих регионов России, где задейство-

По данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, валовой региональный продукт Ставропольского крал в 2002 году составил 88.12 млрд. руб. при индексе физического объема ВРП -105%. По ВРП Ставропольский край занимает 27 место в РФ. Объем промышленной продукции в 2002 году составил 42.84 млрд. руб. (40 место в РФ) при индексе промышленного производства - 101.3%. Продукция сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в 2002 году составила 31.47 млрд руб. (6 место в РФ). Индекс производства сельского хозяйства - 116.3%. Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования в 2002 году составил 17.24 млрд. руб. (24 место в РФ). Темп роста/снижения инвестиций - 91.7% Объем производства проекции (работ, услуг) малых предприятий в 2002 году составил 12.19 млрд. руб.

ваны системный и комплексный подход его развития. Правительством края принята специальная Программа экономического и социального развития Ставропольского края на 2003-2007 годы, которая является продолжением принятой Концепции социально-экономического развития края на период до 2006 года. В рамках реализации Программы предусмотрено дополнительное привлечение инвестиционных потоков на социальные и коммерческие объекты за счет всех источников финансирования. Развертывание программы по годам осуществляется в соответствии с порядком формирования перечня строек, который входит составной частью в План первоочередных действий, предусматривающий различные формы финансовой поддержки приоритетных проектов.

Таким образом, создается целостная система управления социально - экономическим развитием края на основе Концепции, Программы экономического и социального развития и Плана первоочередных действий Губернатора края.

Таблица 2

Сравнительная характеристика социально-экономического развития Ставропольского края, Краснодарского края, Ростовской области за 2003г.

ПОКАЗАТЕЛИ Ставропольский край Краснодарский край Ростовская область

Объем промышленной продукции -всего (млн руб) 50713,9 107972,4 115355,4

Индекс промышленного производства, % 107,5 103,5 104,8

Валовая продукция сельского хозяйства (млн руб) 30174,7 73377,6 40406,3

Инвестиции в основной капитал -всего(млн руб) 20325,6 37500,0 35662,9

Оборот розничной торговли (млн руб) 60487,8 130208,2 121458,3

Денежные доходы в расчете на душу населения (руб) 2997,2 3436,4 3875,5

Потребительские расходы в расчете на душу населения (руб) 2596,7 2860,7 2981,6

Всего доходов бюджета (без внутренних оборотов), млн руб 16859,3 37887,3 27158,1

Всего расходов бюджета (без внутренних оборотов), млн руб 15784,8 37525,6 25884,5

Источник По данным Министерства экономического развития и торговли С тавропочьского края

(официальный сайт Министерства - ч-и-ч \ta\in\-csnn пп )

В диссертации делается вывод о том, что стратегическим ориентиром исполнительной власти Ставропольского края является создание благоприятного делового климата, обеспечение устойчивого экономического роста, проведение структурных преобразований в экономике Ставрополья, повышение ее конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности. Сохранение положительной динамики развития экономики края (см. табл.2) способно стимулировать рост деловой активности в отраслях, производящих рыночные услуги.

Во второй главе "Экономические основы территориальной эффективности государственного управления" обосновывается, что эффективность системы государственного территориального управления зависит от того, насколько ей удастся создать эффективные компенсационные механизмы стимулирования развития региона.

В главе аргументируется выдвигаемое автором положение, по которому обеспечение эффективности государственного управления является наиболее актуальной . задачей современной российской экономики. С этих позиций элементы и параметры хозяйственной деятельности регионов определяют содержательную специфику управленческого воздействия бюджетных институтов как субъектов территориального управления (на рыночные координаты хозяйственной практики в рамках территориально-производственного комплекса). К таким элементам и параметрам автор относит - индикативные планы и программы территориального развития региона, бюджет определенной территории, ставки налогов и механизм их распределения, величину и направления бюджетных трансфертов территориальным хозяйствующим субъектам.

Центральное место в процессе повышения эффективности территориального управления должна, по мнению автора, занимать государственная управленческая инфраструктура, которая знаменует собой определенный синергетический эффект как результат интеграции рыночной, управленческой и институциональной сторон социально-экономического функционирования отдельных территорий некоторая реализуется в форме бюджетных институтов, опосредующих движение финансовых потоков территориального значения. Автор, исходя из сравнительных характеристик территориальных бюджетов субъектов ЮФО (см. табл. 3), приходит к выводу о том, что результативность налогового управления зависит от его соответствия кри-

териям достаточности и эффективности (оптимально-допустимые границы налогообложения).

Таблица 3

Сравнительная характеристика территориальных бюджетов отдельных субъектов Южного Федерального округа

СТАТЬИ БЮДЖЕТА Ставропольский край Краснодарский край Ростовская область

структура доходов консолидированного бюджета

Всего доходов (без внутренних оборотов), млн руб 168593 37887,3 27158,1

из них (в % к обшей сумме доходов):

налоговые доходы 62,8 70,1 62,8

неналоговые доходы 4,4 8,4 5,6

безвозмездные перечисления 30,1 21,0 31,6

из них дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 18,3 8,7 17,6

структура расходов консолидированного бюджета

Всего расходов (без внутренних оборотов), млн руб 15784,8 37525,6 25884,5

из них (в % к общей сумме расходов) на:

государственное и местное управление, правоохранительную деятельность 11,5 13,0 12,0

промышленность, энергетику и строительство 7,4 8,9 6,1

сельское хозяйство 3,1 1,7 0,8

транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику 2,5 6 2 10,4

ЖКХ 10,9 9,1 10,6

образование 24,5 20,4 22,4

культура, искусство 2,6 2,6 2,5

здравоохранение и физическую культуру 14,6 17,2 16,2

социальную политику 9,8 10,9 15,6

профицит консолидированного бюджета (млн руб) 1074,5 361,7 1273,6

Рассчитано авторомподаннымМинистерстваэкономическогоразвитияиторговлиСтавропольского края (источник официальный сайт Министерства - чту т\е I т I ю )

Как видно из данных таблицы 2, Ставропольский край располагает таким существенным резервом в формировании краевого бюджета, как активизация неналоговых доходных источников. Вместе с тем, сравнительный анализ обнаруживает существенную дифференциацию по отдельным статьям расходов (образование, здравоохранение, социальная политика).

Необходимыми параметрами функционирования бюджетных институтов в рамках приоритетных задач государственного управления на территориальном

уровне являются финансовые показатели регионального развития, показывающие количественное соотношение (сбалансированность или несбалансированность) между доходами, находящимися в распоряжении определенного института государственного управления, и его обязанностями по расходам. Величина и природа несбалансированности определяет способ организации финансовых отношений между уровнями государственного управления (в особенности, - объемы и критерии трансфертов между центром и территориями).

Как объект государственно-территориального управления Ставропольский край характеризуется единством в политическом и экономическом аспектах, включая входящие в его состав административно-территориальные образования. Согласно «Закону Ставропольского края об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» (принят постановлением Государственной Думы СК от 9 декабря 1995 года; в редакции Законов СК от 03.11.1999 № 32-кз) «административно-территориальным образованием (единицей) является часть территории Ставропольского края в фиксированных границах и одним или несколькими поселениями, имеющая название и установленный законом соответствующий статус». С учетом социально-экономических, географических особенностей соответствующих территорий. основными территориально-экономическими-единицами Ставропольского края являются: города краевого значения (в том числе - «города-курорты»); районы; районы в городе; города районного значения; поселки рабочие и курортные; поселки-спутники; сельсоветы (поссоветы); сельские населенные пункты.

Территориальный аспект государственного управления должен учитывать различные параметры соответствующих объектов; так, к категории «город краевого значения» относится населенный пункт, являющийся экономическим и культурным центром, имеющий развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. чел. Специфика территориальной организации Ставропольского края состоит в выделении «городов-курортов» - городов краевого значения, обладающих статусом особо охраняемого эколого-курортного региона, имеющего федеральное значение. Для повышения эффективности государственного территориального управления необходимо учитывать размер территории данной единицы, количество населенных пунктов в ее составе, численность и структуру населения, профиль основных произ-

водственных (промышленных, сельскохозяйственных и транспортных) предприятий, а также предприятий связи, торговли и бытового обслуживания населения.

Согласно статистическим данным, последние годы отмечены укреплением бюджетной системы Ставропольского края. Развитие экономики вызвало увеличение налоговых платежей в консолидированный бюджет края (диаграмма 1), а увеличение его доходной части обеспечено ростом налогов и неналоговых платежей, при этом сумма уплаченных налогов превысила сумму начисленных.

Динамика доходов и расходов бюджета (Ставропольский край)

Важной мерой государственно-территориального управления выступает реструктуризация просроченной задолженности территориального бюджета по налоговому кредиту. Данная мера в Ставропольском крае привела к тому, что, например, задолженность учреждений бюджетной сферы за потребленные коммунальные услуги уменьшилась, сокращены расходы краевого бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга в части начисленных и не уплаченных процентов за пользование централизованными и налоговыми кредитами. Проведенная реструктуризация имеющихся задолженностей налогоплательщиков по налогам позволила дополнительно привлечь поступления доходов. Состояние платежей в виде просроченной кредиторской задолженности зависит от восстановления платежеспособности организаций, в которых введена процедура банкротства, что требует, в частности, преодоления превращения банкротства в доходный вид бизнеса2.

1 Ло данным краевой арбитражной статистики в 2002 году в целом по краю в различных процедурах банкротства находилось более 520 действующих предприятий, а в Арбитражном суде Ставропольского края зарегистрировано только 345 арбитражных управляющих, из которых реально работают 168 (или один на три предприятия) Правительству края необходимо предпринять все необходимые меры, чтобы улучшить положение - от организации подготовки арбитражных управляющих до финансовой поддержки предприятий, имеющих реальные планы выхода из кризиса.

Центральным звеном в системе государственно-территориального управления Ставропольского края являются меры по стабилизации ситуации в промышленности, которая дает более трети налоговых поступлений в бюджет края. Для этого должна быть разработана и реализована комплексная программа реструктуризации промышленности края, созданы условия для прироста мощностей в машиностроении, промышленности строительных материалов, в пищевой, стекольной и других отраслях, обеспечен рост производительности, труда, который должен сопровождаться увеличением заработной платы.

Поскольку прирост капитальных вложений выступает ключевым показателем социально-экономического развития края, но темпы их фактического роста пока не могут обеспечить устойчивого роста краевой экономики, необходимо использовать резерв незагруженных мощностей как предпосылки активной интенсивной инвестиционно-инновационной промышленной политики края.

В условиях дефицита территориальных инвестиционных ресурсов ключевое значение приобретает эффективность их использования (диаграмма 2). Например, в незавершенном строительстве края находится значительное количество объектов, многие из которых имеют высокую строительную готовность; поэтому перечень строительных объектов должен формироваться с учетом перспектив финансирования за счет средств федерального и краевого бюджетов.

Темпы роста (снижения) объемов инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования, °/о к предыдущему периоду

'Стаерсло1ъом*фай —федерал«*^ орут ■»■роспмхая Федерация

Диаграмма 2. Сравнительная динамика инвестиций в основной капитал (по данным Министерства экономического развития и торговли РФ за 2002г)..

Таким образом, активизация работы по привлечению дополнительных инвестиционных ресурсов на территорию Ставрополья остается одной из приоритетных задач территориального управления в среднесрочной перспективе. Вместе с тем, необходимо предпринять меры по вовлечению в экономику средств населения через развитие территориального фондового рынка, кредитной потребительской кооперации граждан.

Социальный инструментарий государственно-территориального управления экономическим развитием Ставропольского края в среднесрочной перспективе во многом будет определяться уровнем развития малого предпринимательства (удельный вес предпринимательства в пополнении бюджетов всех уровней достиг в настоящее время 15 процентов).

В третьей главе "Казначейство в системе регуляторов рыночной эффективности государственно-территориального управления" отмечается, что в 2003-м году была продолжена работа по внедрению казначейского механизма исполнения бюджета Ставропольского края, включая учет бюджетных обязательств, вытекающих из договоров на поставку продукции для государственных нужд. Кроме того, для оптимального соотношения объемов поставок продукции с бюджетными ассигнованиями была осуществлена инвентаризация бюджетной сети и нормативно-правовой базы по краевому бюджету. В результате принятых мер казначейская технология финансирования охватывает более трети бюджетополучателей края.

Поскольку федеральный бюджет 2003 года формировался в трудных для страны и края условиях (на этот год пришелся пик погашения внешних долгов Россией, что не позволило значительно увеличить объем финансовой помощи субъектам (диаграмма 3) - рост дотации из федерального бюджета составил только 12 процентов против 77 процентов в 2002 году), что потребовало особо жесткого контроля за целенаправленном использованием дотационных средств с помощью института казначейства. Вместе с тем, формирование доходной части краевого бюджета про-

исходит в условиях неопределенности местного налогового законодательства. Отсюда в работе делается вывод о том, что имеющиеся ресурсы целесообразно сконцентрировать на финансировании основных социальных обязательств, одновременно обеспечив реализацию территориально-производственных программ.

Структура федеральной финансовой помощи в 2002 году

Дотация га федерально бюджета, мгн ру€

Дотация на вцдашие уровня бюджетной обеспечешости ю федерап>нсго бюджета, мт ру(

Субвенция из федерагъного бюджета, млн руб

□ Средства полушке по взатн расчетам из федераллсго бюджета, мт руб

П Субсидия ю федералиста бюджета мгн руб

Диаграмма 3. Структура федеральной финансовой помощи Ставропольскому краю в 2002 году (по данным Министерства экономического развития и торговли РФ за 2002г)

В рамках территориального механизма государственного управления бюджетными приоритетами выступают обеспечение роста заработной платы работникам бюджетной сферы, погашение в полном объеме долгов бюджетных учреждений за потребленные энергоресурсы, сокращение внутреннего долга Ставропольского края. В этих условиях мобилизация внутренних резервов и их использование в полном объеме и определяет основные направления бюджетной политики края.

Особой проблемой современной бюджетной политики как центрального инструмента государственного управления в территориальном аспекте выступает задача совмещения увеличение поступлений доходов краевого бюджета с одновременным снижением налогового бремени для налогоплательщиков (диаграмма 4).

В краткосрочном периоде поступления доходов краевого бюджета необходимо обеспечить за счет роста налогового потенциала края, активного вовлечения в краевую экономику малого бизнеса, минимизации объемов теневой экономики.

Однако главным способом наполнения краевого бюджета является интенсификация территориального производства посредством экономического развития каждой территории края в аспекте ускоренного наращивания ее налогового потенциала. Такая бюджетная политика предполагает государственную поддержку производственного сектора на базе привлечения дополнительных инвестиций.

Динамика собственных доходов в общих расходах бюджета

■ Собстем«е доходы, мш. руб.

□ Расход* бюджету, мж руб.

I I I I I

Диаграмма 4. Динамика собственных доходов в общих расходах бюджета Ставропольского края (по данным Министерства экономического развития и торговли РФ за 2002г).

В качестве основных задач бюджетной политики края автор выделяет - инвентаризацию деятельности бюджетных учреждений края, оптимизация функций соответствующих учреждений, рост эффективности и качества предоставляемых территории бюджетных услуг.

В процессе перевода на казначейскую систему исполнения краевого бюджета осуществлены мероприятия по завершению автоматизированного движения бюджетного процесса по краевому бюджету, а также мониторинг бюджетной сети и отработке технологии формирования и исполнения сельских и поселковых бюджетов.

Как показано работе, степень непосредственного государственного управления территориями определяется долей поступлений налоговых и неналоговых платежей в местный бюджет3. В Ставропольском крае эта доля за 2003 год составила не менее 22% от общего объема поступлений во все уровни бюджета (аналогичный показатель 2002 года - 23,5%). Таким образом, обнаруживаются экономические основания для укрепления тенденции к приоритетности интересов федерального уровня по сравнению с местными (краевыми) экономическими интересами.

Вместе с тем, основная часть доходов краевого бюджета в настоящее время формируется за счет поступлений налога на доходы физических лиц (не менее 40%), налога на прибыль предприятий и организаций (25% от общего объема поступлений), налогов на имущество (15%) и налога с продаж (8%). Анализ приведенных данных позволяет говорить о рыночной структуре налоговых поступлений в Ставропольском крае,* тем более, что наибольший темп роста поступлений в 2003 году сложился по налогам на имущество (167,8 %), по акцизам (139,4%), по налогу с продаж (136,1 %), по налогу на доходы физических лиц (130,9 %).

Особую значимость для оптимизации территориального механизма государственного управления приобретает межбюджетная политика, в рамках которой приоритетом является процесс бюджетного выравнивания.

Для этого необходим специальный механизм решения проблемы дотационных муниципальных образований, стимулы для проведения эффективной муниципальной политики.

В заключении представлены основные выводы теоретического и прикладного характера, отражающие наиболее существенные результаты проведенного диссертационного исследования.

3 Данные приводятся по: Управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Ставропольскому краю. Информация о поступлении налогов и сборов в местный бюджи[С"Ш!р01М1лъскЮ10 края (^Л'.'л 1:'.'^

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Коломойцев В.В. Эффективность государственного управления территориями (постановка проблемы) // Приложение к журналу «Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки», 2002, № 1. - 0,2 пл.

2. Коломойцев В.В. Содержание и особенности государственного управления в территориальном аспекте // Приложение к журналу «Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки», 2002, № 2. - 0,4 п.л.

3. Коломойцев В.В. Современные тенденции территориального аспекта государственного управления // Научные исследования: экономика и право. -Кисловодск: КИЭП, 2002, №1. - 0,3 п.л.

4. Коломойцев В.В. Рост значимости рыночных факторов в системе территориального государственного управления // Научные исследования: экономика и право. - Кисловодск: КИЭП, 2003, №1: - 0,4 пл.

5. Коломойцев В.В. Система территориального государственного управления как объект регионологии // Современные научные исследования. - Кисловодск: КИЭП, 2004, №1.- 0,3 пл.

Подписано в печать 9.03.04 г. Формат 60x84/16. Бумага типографская №1 Гарнитура Тайме. Усл. печ. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ 306 Издательский центр Кисловодского института экономики и права Лицензия на полиграфическую деятельность ВРО 100558 Лицензия на издательскую деятельность ВРО 100559 357700, Кисловодск, ул. Розы Люксембург, 42

Р -5618

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Коломойцев, Валерий Вадимович

Введение.

Глава 1. СУЩНОСТЬ И СПЕЦИФИКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Система территориального государственного управления как объект регионологии

1.2. Содержание и особенности государственного управления в территориальном аспекте

Глава 2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ

ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1. Рост значимости рыночных факторов в системе территориального государственного управления.

2.2. Бюджетные институты в рыночном механизме территориального государственного управления.

Глава 3. КАЗНАЧЕЙСТВО В СИСТЕМЕ РЕГУЛЯТОРОВ РЫНОЧНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО

-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

3.1. Базовые функции казначейства в системе государственно-территориального управления.

3.2. Особенности казначейства как необходимого фактора эффективности государственного управления в территориальном аспекте.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Рыночные факторы эффективности государственного управления в территориальном аспекте"

Актуальность темы исследования. Последние десятилетия функционирования отечественной экономики характеризовались неравномерностью развития различных территориально-хозяйственных систем, что было обусловлено не только длительным системным кризисом и общей стагнацией национальной экономики. Самостоятельным фактором рассматриваемой аномалии явилось то обстоятельство, что, формирующиеся рыночные механизмы не ориентированы на преодоление такого рода различий. Поэтому эффективность территориального аспекта государственного управления экономикой находится в прямой зависимости от способности государства поддерживать рыночно-пространственную однородность экономической системы.

Базовой функцией территориальной системы государственного регулирования экономики выступает обеспечение эффективного функционирования многосекторного единого рыночного механизма как совокупности неоднородных элементов и, определяющих содержание этих элементов, институтов. Разработка и внедрение соответствующего инструментарного аппарата является прерогативой системы государственного управления, которая призвана обеспечить эффективную реализацию закрепленных за системой государственного территориального регулирования социально и экономически ориентированных функций.

Подчиняющиеся общим рыночным законам экономические процессы реализуются в условиях существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации общества, базирующейся на принципах федерализма и местного самоуправления. Это обусловлено переносом центра тяжести в принятии многих хозяйственных решений на уровень локально-территориального управления.

Поскольку проблемы построения функционально-эффективной экономической системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются только на федеральном уровне, а проецируются преимущественно на региональный, далее - на местный уровни (элементы которых — территориальные, географические, политические и экономические составляющие), то существует объективная необходимость определения места и значения территориального управления в системе государственного регулирования экономики.

Следовательно, разработка концепции территориального государственного управления выступает актуальной составной частью современной теории эффективного макроэкономического функционирования рыночной системы, формирующей значительный прикладной потенциал, реализация которого способна обеспечить существенный экономический рост национального хозяйства.

Степень разработанности проблемы. Территориальным аспектам анализа государственного управления региональной экономикой уделяется значительное внимание в отечественной научной литературе. Наибольшие успехи достигнуты в разработке таких проблем, как - научно-методологическое обеспечение государственного регулирования территориального развития (А. Гранберг, В. Гришин, А. Дудов, В. Зеляковская, В. Лаженцев, В. Лексин, Р. Маннапов, А. Швецов), теоретические аспекты политики регионального выравнивания (Г. Бабков, А. Денисов, Т. Дмитриева, Б. Лавровский, Ю. Липец, П. Минакир, Н. Михеева, Л. Муратова, А. Поздняков, Э. Уткин), общие проблемы реформы межбюджетных отношений в России (Л. Игонина, В. Клисторин, А. Лавров, Дж. Литвак, Л. Пронина, Д. Сазерлэнд, В. Селиверстов, В. Христенко, А. Швецов), вопросы развития территориальной финансово-казначейской системы (О. Бетин, О. Врублевская, Н. Иванова, В. Каретин, Т. Маковник, Г. Масленников, С. Прокофьев, А. Романенков, А. Смирнов, И. Трунин), территориальный потенциал формирования эффективного налогового механизма в регионе (А. Дидович, И. Кадочников, К. Лайкам, Н. Сидорова, С.

Синельников-Мурылев), мировой опыт территориально-государственного управления (О. Богачева, И. Василенко, С. Каргин, О. Мамедов, Ш. Матиас, Р. Шоша).

Тем не менее, слабо разработанными в теоретическом и прикладном аспектах остаются вопросы механизма, специфики и инструментарного аппарата государственного управления территориями как основы эффективного регулирования региональной экономики. Это и послужило основанием для выбора темы настоящего диссертационного исследования.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК РФ. Исследование выполнено в рамках п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления» паспорта специальности ВАК 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).

Цели и задачи исследования. Цель исследования состояла в выявлении сущности, специфики и прикладного обеспечения повышения эффективности территориального механизма реализации базовых рыночных факторов государственного регулирования региональной экономики. Названная цель предопределила следующие задачи исследования:

- выявление системных основ анализа территориально-государственного управления;

- оценку содержания и особенностей государственного управления в территориальном аспекте;

- анализ бюджетных институтов в механизме территориального государственного управления;

- исследование экономической основы роста значимости рыночных факторов в системе территориального государственного управления;

- раскрытие институциональных функций казначейства в системе государственно-территориального управления;

- характеристика казначейства как необходимого фактора эффективности государственного управления в территориальном аспекте.

Предмет исследования — государственно-территориальное управление региональной экономикой в условиях рыночно-трансформационного периода; объект исследования - базовые элементы рыночного механизма функционирования регионального производства.

Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные теоретические положения и подходы к изучению рыночных факторов роста эффективности государственного управления территориями, представленные в классических трудах отечественных и зарубежных авторов и получившие развитие в современных исследованиях, а также работы, посвященные специфике государственно-территориального управления на уровне региональной организации производства. В основу диссертационной работы положены принципы системного подхода, регионального анализа, а также методы структурно-функционального обоснования.

Инструментарно-методический аппарат работы составили общенаучные принципы и подходы экономического анализа: диалектические принципы восхождения от простого к сложному, от конкретного - к абстрактному, от единичного - к всеобщему, принцип единства исторического и логического, индукции и дедукции, субъектно-объектная характеристика экономических процессов; использовались также статистический, графический и ранжированный методы обработки эмпирического материала.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена аналитическим материалами, опубликованными в научной литературе и периодических изданиях; монографическими исследованиями и статьями отечественных и зарубежных экономистов, данными компьютерных средств массовых коммуникаций, размещенными на \\^еЬ-страницах ведущих научно-исследовательских центров по вопросам территориальной организации и управления региональной экономикой; эмпирической базой послужили официальные данные Государственного комитета статистики Российской Федерации, документы нормативно-правового характера, материалы и отчеты о хозяйственной деятельности территориальных образований в рамках Южного федерального округа, что позволило обеспечить необходимую репрезентативность и достоверность полученных результатов исследования.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования представлена системой авторских положений, согласно которой теория и практика рыночного преобразования многоуровневого экономического пространства национального народно-хозяйственного комплекса обнаруживают ограниченные возможности рыночных механизмов в аспекте преодоления территориальных различий в уровнях жизни населения, снижая макроэкономическую эффективность региональной экономики. Автор исходит из гипотезы о том, что формирование определенной однородности территориального экономического пространства, а также института предпринимательства как ведущего сектора территориальной системы общественного производства является приоритетной целью государственного управления экономикой в территориальном аспекте. Степень развитости мезопространства рыночной экономики объективно характеризует экономический потенциал и необратимость становления рыночных форм в территориальном разрезе.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Выявление территориальной специфики экономических принципов системы государственного управления экономикой означает их реализацию и оценку степени возможной коррекции рыночного механизма регионально-экономического подкомплекса. В прикладном аспекте такой анализ предполагает необходимость функциональной характеристики экономической деятельности институтов государственного территориального управления, раскрытия их внутренней структуры, форм и механизмов реализации закрепленных за ними генеральных задач планирования бюджета стратегического развития и повышения самообеспечиваемости территорий.

2. Основным инструментарным способом минимизации факторов, деформирующих структуру территориально-производственного комплекса, является эффективное государственное управление территориальным развитием, которое должно способствовать рациональному направлению финансовых потоков в сторону тех территорий, на которых созданы более благоприятные условия для развития рыночной экономики.

3. В системе территориального государственного управления значимое место принадлежит налоговому управлению, в рамках которого обеспечивается распределение региональных долей налогов между территориями пропорционально объемам их региональных внутренних продуктов. При этом реализуется принцип, когда региональные налоги находятся в зависимости от объемов экономической деятельности территориальных хозяйствующих субъектов, а местные - от уровня благосостояния граждан и развитости социальной инфраструктуры в пределах соответствующего территориального образования.

4. Современная структура и динамика доходов бюджетов субъектов территориальных образований, региональных и местных органов самоуправления отражает существующие принципы распределения налоговых полномочий, что приводит к значительной дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов в бюджетах территорий по сравнению с общей суммой их доходов; рост эффективности государственно-территориального управления региональной экономикой требует преодоления диспропорциональности бюджетной системы России, а также укрепления финансовой базы регионов; это позволит сократить высокую степень дотационности территориальных бюджетов, многоканальности предоставления им централизованной финансовой помощи, а также неравномерность размещения налогового потенциала.

5. Государственное территориальное управление является составной частью управления экономикой, отражающего специфический пространственный аспект процессов воспроизводства материальных благ и факторов производства регионального значения и, тем самым, реализует важнейшую функцию управления процессами территориального разделения труда, специализацией и комплексным экономическим развитием региона.

6. Целостность системы государственного территориального управления представлена реальным диапазоном возможных форм её реализации, главной из которых выступают федеральные целевые программы территориального развития, определяющие масштабы селективной поддержки регионов, направленной на ускоренное развитие в них приоритетных отраслей, стимулирование предпринимательской активности, усиление экспортного потенциала территорий.

7. Наиболее значимым направлением модернизации механизма государственного территориального управления выступает обеспечение экономически обоснованного изменения пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней (в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов). Рационализация налогового компонента государственного управления в территориальном аспекте способствует увеличению собственной доходной базы нижестоящих бюджетов и уменьшает издержки осуществления межбюджетных трансфертов (посредством многоканальной транспортировки финансовых ресурсов). Поскольку федеральный бюджет не в состоянии полностью дотировать дефициты нижестоящих территориальных бюджетов, существует необходимость увеличения доли закрепленных за территориальными образованиями налогов (в частности, за счет преобразования в них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке сбалансирования их бюджетов, что будет способствовать их большему налоговому самообеспечению и усилению заинтересованности местных администраций в развитии финансового потенциала своих территорий).

8. Экономическая эффективность развития территориального образования (включая его бюджетообразующую составляющую) зависит не столько от его количественных параметров, сколько от жесткости контроля за движением соответствующих средств и их использованием по назначению; рациональное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления самостоятельной экономической политики каждого субъекта РФ.

9. В финансовой сфере эффективность государственно-территориального управления экономикой обеспечивается созданием системы управления бюджетными потоками, гарантирующей их максимальную независимость от деятельности иных (негосударственных) финансовых институтов и, тем самым, способствующей росту эффективности бюджетно-финансовых расчетов внутри данной территории. Значительная роль в данном процессе отводится институту казначейства как основному субъекту государственного управления, реализующему фискально-распорядительную функцию и определяющим образом влияющему на уровень территориальной хозяйственной активности.

10. Казначейство входит в систему объективно необходимых институтов, обеспечивающих эффективность государственного территориального управления, и является признаком функциональной зрелости механизма фискального федерализма, отвечающего условиям рыночной динамики территориального подкомплекса национальной экономики. Поскольку казначейство концентрирует на своих счетах оба потока, - доходный и расходный, то такая концентрация разнонаправленных финансовых потоков в компетенции одного территориального органа позволяет существенно ускорить процесс финансирования территориального производственного комплекса.

Научная новизна проведенного исследования состоит в системной характеристике рыночных параметров государственного управления территориями; элементы научной новизны характеризуются, по мнению автора, следующими пунктами: выявлено путём сравнительного анализа территориальных бюджетов основных единиц ЮФО, что результативность налогового управления зависит от его соответствия критериям достаточности и эффективности; это позволяет определить оптимально-допустимые границы налогообложения: нижнюю уровень потребности территориального бюджета) и верхнюю (уровень платёжеспособности субъектов территории); показано, что динамика статистических характеристик межрегионального перераспределения финансовых ресурсов, осуществляемого через бюджетные механизмы, является доминантным способом устранения социально-экономической неравномерности в развитии территорий; это позволяет преодолеть недостатки формального механизма перераспределения бюджетных ресурсов посредством межбюджетных трансфертов, нацеленных на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований; раскрыта, основываясь на обобщении репрезентативного фактологического материала, эффективность территориально-стимулирующих трансфертов, которая определяется экономической оценкой соотношения общественных трансакционных издержек и общественных выгод их перераспределения, что позволяет включить территориальный финансовый оборот в механизм системы государственного управления, делегированной на территориальные уровни экономики; обосновано, что элементы и параметры хозяйственной деятельности регионов определяют управленческую специфику бюджетных институтов, что превращает их в субъекты территориального управления; это позволяет определить оптимальные рыночные координаты бюджетной практики в рамках территориально-производственного комплекса; предложено включить в системные показатели государственно-территориального управления индикативные планы и программы экономического развития региона, бюджет определённой территории, ставки налогов и механизм их распределения, объём и вектор динамики бюджетных трансфертов территориальным хозяйствующим субъектам, с целью построения объективного мониторинга эффективности государственного управления экономики в территориальном аспекте; разработана схема государственной управленческой инфраструктуры как результата интеграции рыночной и институциональной сторон социально-экономического функционирования территории как условия повышения роли бюджетных институтов, опосредующих движение финансовых потоков территориального значения; рекомендовано отнести к необходимым параметрам территориальных бюджетных институтов финансовые показатели регионального развития, что позволит определить оптимальное соотношение между доходами, находящимися в распоряжении определённого института территориального управления, и его расходными обязательствами.

Теоретическая значимость исследования состоит в разработке концептуальных подходов к анализу рыночных параметров государственного управления территориями и механизма его реализации, а также в комплексной характеристике потенциала и диапазона инструментов рыночного регулирования территориально-экономической организации производства; положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, вытекают из логики теоретико-экономического анализа территориального элемента государственного управления и базируются на использовании и обобщении репрезентативных экономико-статистических материалов, характеризующих экономические факторы государственного управления территориями, а также на изучении отечественной и зарубежной экономической литературы по данной проблеме. Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы в разработке методических материалов и инструкций в сфере формирования государственного управления экономикой территорий.

Практическая значимость исследования состоит в разработке комплекса предложений по формированию эффективных методов совершенствования механизма государственного управления экономикой территории, а также в разработке системного описания экономических процессов в территориальном образовании и оценке его реальной рыночной эффективности.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Коломойцев, Валерий Вадимович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обобщение результатов проведенного исследования позволяет сделать следующие выводы теоретического и прикладного характера.

1. Теория и практика рыночного преобразования многоуровневого экономического пространства национального народно-хозяйственного комплекса обнаружили, что рыночные механизмы не всегда способны предупреждать и преодолевать серьезные территориальные различия в уровнях жизни населения, снижая макроэкономическую эффективность региональной экономики. Это придает особую направленность реформированию территориального пространства экономической системы в сторону совершенствования структуры государственного управления, делегированной на территориальные уровни экономики.

2. Приоритетной целью государственного регулирования региональной общественно-производственной подсистемы является поддержание определенной однородности территориального экономического и социального пространства, формирование института предпринимательства как ведущего фактора рыночного развития территориального образования, обеспечивающего высокий уровень самодостаточности (доходности) региона.

3. Степень развитости мезопространства рыночной экономики объективно характеризует социальную глубину, экономический потенциал и необратимость становления рыночных форм хозяйственной деятельности в территориальном разрезе, что предъявляет и особые требования к системе территориального управления, формирующего базовые условия скорой рыночной адаптации данного территориального комплекса.

4. Современная структура и динамика доходов бюджетов субъектов территориальных образований, региональных и местных органов самоуправления свидетельствует, что существующие принципы распределения налоговых полномочий приводят к значительной дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов в бюджетах территорий по сравнению с общей суммой их доходов. В данном контексте основное внимание должны занимать факторы, обусловливающие серьезные диспропорции в бюджетной системе России, подрывающие стимулы к укреплению финансовой базы регионов, усиливающие нагрузку на централизованный денежный фонд страны и усложняющие применение нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений. Именно инерционное присутствие этих факторов в системной характеристике территориального хозяйства определяет высокую степень дотационности территориальных бюджетов, многоканальность предоставления им централизованной финансовой помощи, часто с использованием неформализованных поступлений, неравномерность размещения налогового потенциала.

5. Основным инструментарным способом минимизации факторов, деформирующих структуру территориально-производственного комплекса, является эффективное государственное управление территориальным развитием, которое должно способствовать рациональному распределению финансовых потоков - «финансовым инъекциям» в те территории, на которых созданы более благоприятные условия для развития рыночной экономики.

6. В системе территориального государственного управления значимое место должно принадлежать налоговому менеджменту, такому налоговому управлению, в рамках которого обеспечивается распределение региональных долей налогов между субъектами пропорционально объемам их региональных внутренних продуктов. При этом реализуется принцип, когда региональные налоги находятся в зависимости от объемов экономической деятельности территориальных хозяйствующих субъектов, а местные - от уровня благосостояния граждан и развитости социальной инфраструктуры в пределах соответствующего территориального образования.

7. Исследование экономических принципов системы государственного управления в реальной обстановке трансформационного периода означает выявление специфики их реализации на территориальном уровне национальной экономики и оценку степени возможной коррекции рыночного механизма регионального социально-экономического подкомплекса. В теоретическом плане такой анализ предполагает необходимость функциональной характеристики управленческой деятельности институтов государственного территориального управления, раскрытия их внутренней структуры, форм и механизмов реализации закрепленных за ними генеральных задач планирования бюджета стратегического развития и повышения самообеспечиваемости территорий.

8. Государственное территориальное управление является составной частью управления экономикой, отражающей специфический пространственный аспект процессов воспроизводства материальных благ, факторов производства регионального значения, производственных отношений и, тем самым, реализует важнейшую функцию управления процессами территориального разделения труда, специализацией и комплексным экономическим и социальным развитием регионов. Отсюда, стратегической задачей государственного территориального управления должно стать определение перспектив развития данной территории с общегосударственных позиций в рамках стратегического планирования и среднесрочного и долгосрочного прогнозирования развития объектов территориально-промышленного комплекса.

9. Содержательная целостность системы государственного территориального управления представлена практически возможными формами её реализации, одной из которых выступают целевые программы территориального развития, определяющие реальность осуществления селективной поддержки регионов, направленной на ускорение развития в них приоритетных отраслей, стимулирование предпринимательской деятельности, усиление экспортного потенциала региона.

10. В число наиболее значимых направлений модернизации модели государственного территориального управления относится совершенствование механизмов, обеспечивающих экономически соизмеримое изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов. Активизация такой компоненты государственного управления в территориальном аспекте как бюджетное управления способствует увеличению собственной доходной базы нижестоящих бюджетов и уменьшает издержки осуществления межбюджетных трансфертов (многоканальная транспортировка финансовых ресурсов). Как показывает практика, межбюджетных отношений федеральный бюджет не в состоянии полностью датировать дефициты нижестоящих территориальных бюджетов, поэтому существует необходимость увеличить долю закрепленных за муниципальными образованиями налогов, в частности, за счет преобразования в них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке балансирования их бюджетов. Это будет способствовать их большему налоговому самообеспечению и усилению заинтересованности местных администраций в развитии финансового потенциала своих территорий.

11. Результативность налогового управления зависит от его соответствия критериям достаточности и эффективности, которые определяют две оптимально допустимые границы налогообложения: нижняя (уровень потребности территориального бюджета) и верхняя (уровень платежеспособности субъектов территории).

12. В российских условиях межрегиональное перераспределение финансовых ресурсов, осуществляемое через бюджетные механизмы, является одним из способов устранения наиболее острых социально-экономических проблем в развитии территорий. В свою очередь, формальным механизмом перераспределения бюджетных ресурсов являются межбюджетные трансферты, нацеленные на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований. В данных условиях эффективность стимулирующих по своей целевой направленности трансфертов зависит от возможности мониторинга их использования, возможности экономической оценки соотношения общественных трансакционных издержек их распределения и общественных выгод от их непосредственного включения в территориальный финансовый оборот. Данные функции выполнимы только в рамках системы государственного управления, делегированной на территориальные уровни экономики.

13. Эффективность системы государственного территориального управления зависит от того, насколько ей удастся создать эффективные компенсационные механизмы стимулирования развития региона, которые выражаются в возможности управления инвестиционными потоками на данной территории.

14. Обеспечение эффективности государственного управления наиболее актуальная задача в том смысле, что некомпетентность в использовании новых методов управления чревата нарушением кругооборота воспроизводственного процесса и движения денежных потоков доходов и расходов. Тем самым, экономическая и финансовая деятельность органов территориального управления является одним из основных позитивных факторов кредитоспособности территориального образования. При этом ключевыми индикаторами качества системы территориального управления с рыночных позиций оценки кредитоспособности должны стать наличие рациональной системы бюджетного планирования и управления внутренним и внешним долгом, построенных на основе краткосрочного и среднесрочного прогнозирования

15. Необходимым условием обеспечения эффективности управленческой деятельности на каждом из её уровней является рационализация расходов на государственное управление, что предполагает, во-первых, приведение направлений и форм активности государственных органов в соответствие с реальными запросами регионов и, во-вторых, переход к рыночным вариантам осуществления этой активности (с учетом качественной характеристики ожидаемых результатов). Важную роль в этом призваны сыграть фонды реформирования муниципальных органов управления, финансирующие соответствующие территориальные структуры управления, посредством использования рыночной формы конкурентной (конкурсной) борьбы между ними, что позволяет добиться существенной эффективизации их управленческой деятельности и, одновременно, экономии бюджетных расходов.

16. Центральное место в процессе повышения эффективности территориального управления должна занимать государственная управленческая инфраструктура, которая знаменует собой определенный синергетический эффект как результат интеграции рыночной, управленческой и институциональной сторон социально-экономического функционирования отдельных территорий и реализуется в форме бюджетных институтов, опосредующих движение финансовых потоков территориального значения.

17. Необходимыми параметрами функционирования бюджетных институтов в рамках приоритетных задач государственного управления на территориальном уровне являются финансовые показатели регионального развития, показывающие количественное соотношение (сбалансированность или несбалансированность) между доходами, находящимися в распоряжении определенного института государственного управления и его обязанностями по расходам. Величина и природа несбалансированности определяет способ организации финансовых отношений между уровнями государственного управления, в особенности объемы и критерии трансфертов между центром и территориями.

18. Экономическая эффективность развития территориального образования, в частности, его бюджетообразующей составляющей зависит не столько от её количественных параметров, сколько от жесткости контроля за движением соответствующих средств и их использованием по назначению, ибо рациональное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетного положения экономической политики каждого субъекта РФ. Значительная роль в данном аспекте отводится институту казначейства, как основному субъекту государственного управления, реализующего фискально-распорядительную функцию и определяющим образом, влияющим на уровень хозяйственной активности в регионах.

19. Казначейство входит в систему объективно необходимых факторов, обеспечивающих эффективность государственного территориального управления и служит, тем самым, критериальным признаком функциональной зрелости механизма фискального федерализма, отвечающего условиям рыночной динамики регионального подкомплекса национальной экономики.

20. Сложная ситуация в сфере финансов и, прежде всего, с бюджетами различных уровней объективно подталкивает территориальные образования к поиску и созданию такой системы управления бюджетными потоками, которая могла бы гарантировать их максимальную независимость от деятельности иных (негосударственных) финансовых институтов и, тем самым, способствовать эффективности бюджетно-финансовым расчетам внутри данного региона. Так, казначейство концентрирует на своих счетах оба потока, — доходный и расходный - которые возникают в процессе исполнения федерального бюджета. Такая совместимость двух финансовых потоков в руках одного территориального органа казначейства позволяет существенно ускорить процесс финансирования регионального общественно-производственного комплекса.