Система исполнения регионального бюджета по налоговым доходам и ее развитие тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Система исполнения регионального бюджета по налоговым доходам и ее развитие"

На правах рукописи

ОРЛОВА Екатерина Олеговна

СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ПО НАЛОГОВЫМ ДОХОДАМ И

ЕЕ РАЗВИТИЕ

Специальность. 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Оренбург - 2007

003065985

Работа выполнена на кафедре финансов Оренбургского государственного университета.

Научный руководитель -канд экон. наук, доцент

Балтина Александра Михайловна

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Нестеренко Екатерина Анатольевна - канд. экон. наук, доцент Жулина Елена Геннадьевна

Ведущая организация - Тульский государственный университет.

Защита состоится 22 октября 2007 года в 1500 час. на заседании диссертационного совета Д 212 241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета. Автореферат разослан 22 сентября 2007 года.

Ученый секретарь диссертационнотси.«-—— С.М Богомолов

совета, д-р экон. наук, доцент у —^^ Г

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации, касающееся уточнения полномочий его участников и содержательного наполнения выполняемых ими процедур, является важной составной частью бюджетной реформы, что подчеркивают изменения, внесенные в 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ. Они направлены на комплексное совершенствование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны исходя из современного понимания эффективности управления общественными финансами на основе внедрения методов финансового менеджмента, расширения самостоятельности и повышения ответственности органов власти.

Проводимое в России реформирование бюджетного процесса в настоящее время в большей степени ориентировано на управление расходами, а исполнению бюджета по доходам уделяется недостаточное внимание. Такое положение, с одной стороны, связано с регулярным превышением фактически полученных доходов над плановыми показателями и повышением сбалансированности бюджетов, а, с другой стороны, - с ограниченными полномочиями финансовых органов в отношении формирования бюджета по доходам. Большинство авторов рассматривают исполнение бюджета по доходам как этап бюджетного процесса, содержание которого определяется законодательно установленными нормами выполнения обязательств перед государством. Между тем, именно этап исполнения бюджета занимает особое место в ряду взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур, протекающих в ходе бюджетного процесса, задавая пропорции и сроки финансирования расходов в течение финансового года.

Концепция формирования бюджета не от потребностей финансирования общественного хозяйства, а от доходов, возобладавшая в последние годы в Российской Федерации, повышает значимость этапа исполнения бюджета по доходам, роль которого особенно важна в бюджетном процессе регионов и муниципальных образований в силу традиционной дефицитности их бюджетов. Через механизм налогообложения аккумулируется четверть ВВП России и финансируется преобладающая часть бюджетных расходов, что подчеркивает значимость налоговых доходов для общественного хозяйства. Взаимодействие различных участников бюджетного процесса на этапе исполнения бюджета направлено на мобилизацию финансовых ресурсов в рамках определенных процедур, правовая урегулированность и содержательное наполнение которых обеспечивают не только стабильность формирования доходов, но и оценку зависимости, прежде всего, налоговых доходов от экономической конъюнктуры страны, региона или муниципального образования

Вместе с тем, сложившаяся система исполнения регионального бюджета по налоговым доходам в настоящее время недостаточно законодательно урегулирована, характеризуется радом проблем как во взаимодействии участников бюджетного процесса, так и в оценке качества исполнения бюджета Актуальность обозначенных проблем выявила необходимость совершенствования меха-

низма исполнения регионального бюджета по налоговым доходам и определила тему дцссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемам исполнения бюджета посвящены работы многих отечественных и зарубежных ученых Однако акцент в них сделан на казначейское исполнение бюджета, вопросам совершенствования которого посвящены исследования таких авторов, как Акперов И Г., Вышего-родцев М.М., Головач И А., Иванова Н.Г, Идкович Б.Ф., Коноплева С П., Маковник Т.Д., Седова М.Л., Теребиленко Б.Н., Ткачук В.И. и др Вопросы, касающиеся исполнения бюджета в целом, наиболее широко освещены в трудах Барулина С В, Бушмина Е.В., Гришина В А, Родионовой В М., Сабанти Б.М, Христенко В Б, Улюкаева А В. и других авторов.

Несмотря на значительную проработанность в научной литературе основных аспектов исполнения регионального бюджета по доходам, в том числе аккумуляции налоговых поступлений, актуальными остаются вопросы оценки качества исполнения бюджета, совершенствования взаимодействия участников бюджетного процесса в целях повышения уровня мобилизации финансовых ресурсов с учетом норм действующего законодательства и возможностей экономики.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию системы исполнения регионального бюджета по налоговым доходам в условиях реформирования бюджетного процесса.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- исследовать теоретические аспекты исполнения бюджета по доходам как этапа бюджетного процесса,

- изучить действующую практику взаимодействия участников бюджетного процесса на этапе исполнения бюджета по доходам;

- охарактеризовать систему исполнения регионального бюджета по налоговым доходам,

-проанализировать существующие методики оценки исполнения бюджета по налоговым доходам,

- оценить качество исполнения регионального бюджета по налоговым доходам в зависимости от динамики макроэкономических показателей;

- уточнить состав системы исполнения регионального бюджета по налоговым доходам, исходя из целей ее формирования в рамках бюджетного процесса и полномочия его участников.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие при осуществлен!® бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.

Объектом исследования является формирование налоговых доходов регионального бюджета как этап бюджетного процесса.

Методологической основой исследования послужило использование системного и структурно-функционального подходов; применены методы научной абстракции, логики, индукции и дедукции, анализа и синтеза теории и фактических данных, экономико-статистический и сравнительный анализ.

Теоретическую основу исследования составляют научные исследования отечественных и зарубежных ученых, касающиеся вопросов организации бюджетного процесса на разных уровнях управления общественными финансами, а также возможностей их развития на основе внедрения принципов финансового менеджмента

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты РФ и Оренбургской области, методические материалы Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, налоговых органов, материалы государственной статистической отчетности РФ, бюджетная отчетность субъектов РФ.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем

- конкретизирована активная роль участников бюджетного процесса на этапе исполнения бюджета по доходам, состоящая в определении целей стратегического развития территории на основе формирования сбалансированного бюджета; в уточнении основных бюджетных показателей в зависимости от выполнения бюджетных назначений по доходам; в выработке рекомендаций по совершенствованию анализа, прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджета;

- предложено рассматривать процесс формирования налоговых доходов регионального бюджета как системную совокупность процедур, целостность которой достигается применением единых принципов координации действий его участников, в том числе достоверности информации; обеспечения информационной прозрачности и гласности деятельности органов государственного управления; функциональной самостоятельности и равенства прав субъектов деятельности, разграничения их управленческих полномочий и сфер ведения;

- уточнена методика оперативного анализа исполнения бюджета по налоговым доходам, ориентированная на своевременное выявление их отклонений от планируемых значений на основе применения приемов факторного анализа и корреляционно-регрессионных методов обработки статистических данных, на учет потерь ценности бюджетных доходов с учетом фактора времени,

- предложена методика оценки качества исполнения бюджета по налоговым доходам, учитывающая их зависимость от динамики экономического развития региона, и определены сферы ее возможного применения;

- разработан подход к упорядочению элементов предложенной системы исполнения налоговых доходов регионального бюджета, заключающийся в использовании принципов финансового менеджмента и механизмов координации деятельности на основе стандартизации результатов выполнения процедур участников бюджетного процесса.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения работы направлены на углубление понимания природы взаимозависимостей элементов системы исполнения бюджета по налоговым доходам на субфедеральном уровне, определяющей объективную основу для организации их взаимодействия в рамках бюджетного процесса. Практическая значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, заключается в возможности их использования региональными органами власти и управления для оценки качества исполнения бюджета, в целях повышения эффективности и достоверности исполнения бюджета по налоговым доходам. Кроме того, полученные в работе результаты могут использоваться учебными заведениями в преподавании финансовых дисциплин.

Апробация работы. Теоретические выводы и практические рекомендации по проблемам исполнения бюджета регаона по доходам используются финансовыми органами Оренбургской области при организации и оценке качества исполнения бюджета и его планировании на очередной год и среднесрочную перспективу.

Основные разработки исследования были представлены для обсуждения на научно-практических конференциях, проходивших в городах Самаре и Оренбурге. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры финансов в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Оренбургский государственный университет".

Научные идеи и результаты исследования используются также в процессе преподавания учебных дисциплин "Финансовый контроль и анализ исполнения бюджета", "Бюджетная система РФ" в Оренбургском государственном университете

Наиболее существенные положения диссертации и результаты исследования нашли свое отражение в публикациях автора общим объемом 3,41 печатных листа (из них авторских 3,27 пл.).

Объем и структура работы. Работа имеет следующую структуру, определенную логикой исследования взаимосвязанных аспектов функционирования изучаемого предмета и последовательностью решения совокупности поставленных задач

Введение

1 Теоретические аспекты исполнения бюджета по налоговым доходам

1 1 Место исполнения бюджета по доходам в бюджетном процессе

12 Функциональное взаимодействие участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета

1 3 Формирование системы исполнения регионального бюджета по налоговым доходам

2 Анализ исполнения регионального бюджета по налоговым доходам и реализации полномочий участников бюджетного процесса

2 1 Цели анализа исполнения регионального бюджета по налоговым доходам

2 2 Оценка соответствия исполнения бюджета по налоговым доходам бюджетному законодательству

2 3 Выявление характера влияния факторов на формирование налоговых доходов регионального бюджета

3 Совершенствования процесса исполнения бюджета по налоговым доходам на субфедеральном уровне бюджетной системы

3 1 Совершенствование методики оперативного анализа исполнения регионального бюджета по налоговым доходам

3 2 Измерение влияния макроэкономических показателей развития региона на формирование налоговых доходов бюджета

3 3 Координация деятельности органов государственной власти в процессе исполнением регионального бюджета по налоговым доходам

Заключение

Список использованной литературы содержит 131 источник В работе 13 приложений, 8 таблиц и 12 рисунков Объем дассертации составляет 159 страниц (без приложений)

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ Д ИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1 Обоснование активной роли субъектов бюджетного процесса на этапе исполнения бюджета по доходам. Формирование бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, предполагает последовательное и взаимосвязанное управление его доходами и расходами. Однако в зависимости от принятой концепции управления общественными финансами приоритеты решения возникающих проблем могут смещаться в ту или иную сторону Так, концепция текущего сбалансированного бюджета исходит из достижения целей бюджетной политики в условиях жестких ограничений величины потенциальных доходов и источников финансирования бюджетного дефицита. Показатели бюджета в этом случае задаются состоянием экономики, но не являются инструментами стимулирования экономического роста.

Экономическое развитие Российской Федерации в последние годы создало предпосылки для перехода к концепции бюджета, сбалансированного на основе долгосрочной оценки ситуации, что позволяет формулировать стратегические цели и решать масштабные задачи стимулирования хозяйственных процессов Однако реальное внедрение этой концепции управления общественными финансами ограничено лишь сферой исполнения федерального бюджета Региональные органы власти, испытывая дефицит инструментов бюджетного управления и ресурсов, ориентируются преимущественно на решение текущих задач и проблем краткосрочного характера Большинство субъектов Российской Федерации принимают дефицитные бюджеты, но их реальное исполнение в большинстве случаев в 2004-2006 гг. сопровождается превышением доходов над расходами, что ведет к усложнению организации бюджетного процесса и сдерживает оперативное решение ранее отложенных актуальных задач социально-экономического развития, принижает роль бюджета в системе экономических отношений. Повышение доли изъятия налоговых платежей в пользу федерального бюджета - с 45,4% в 1998 г. до 74,6% в 2006 г., увеличивает его регули-

рующую роль в экономике, в том числе возможности решения проблемы увеличения межтерриториальной дифференциации уровня социально-экономического развития, но одновременно централизация сужает возможности включения регионов в реализацию концепции распределенного управления общественными финансами, ориентированной на параллельное движение к стратегическим целям развития общества. Фактическое исключение регионов из процесса совершенствования управления общественными финансами на долгосрочной основе не только снижает результативность бюджетной реформы, но и сдерживает развитие федеративных отношений.

Сложившаяся модель распределения налоговых доходов привела к тому, что сегодня субфедеральные бюджеты с учетом формирующих их налогов в меньшей степени зависят от внешних рисков, но подвержены рискам внутриэконо-мической конъюнктуры, инструменты воздействия на которую крайне ограничены: предельный объем региональных налоговых льгот не превышает 1% от общей суммы налоговых поступлений. Поэтому происходит постепенный переход от предоставления льгот на основе единых принципов к индивидуальному подходу в оказании поддержки с помощью отсрочек и рассрочек налоговых платежей

Учитывая размеры бюджетного фонда, участие в его формировании большого числа субъектов, сложность точного прогноза рыночной конъюнктуры, существует высокий риск адекватной оценки плановых бюджетных показателей Поэтому в ходе исполнения регионального бюджета нередко приходится уточнять бюджетные показатели, исходя из объема поступивших и планируемых к поступлению до конца финансового года доходов В данном случае ведущую роль играют именно налоговые доходы, динамика которых задает параметры изменения расходов. Анализ исполнения бюджета Оренбургской области показал, что ежегодно вносится до шести изменений в закон о бюджете, которые уточняют основные характеристики бюджета. Так, в 2005 г. доходы бюджета были увеличены на 39,6% против первоначально запланированных, причем последнее изменение в закон о бюджете было сделано за пределами финансового года; в 2006 г фактически полученные доходы областного бюджета превысили плановые значения на 29 %. Столь существенные корректировки плановых показателей на стадии исполнения бюджета и, как правило, по факту использования бюджетных средств приводят к дисбалансу между полномочиями органов государственной власти в бюджетном процессе Значительное превышение доходов над плановыми показателями требует корректировки расходных статей бюджета, что неизбежно влечет за собой расширение несанкционированных законом возможностей исполнительной власти по распределению дополнительно полученных средств. Тем самым не только нарушается достигаемый при подготовке законов о бюджете компромисс интересов законодательной и исполнительной ветвей власти, но и получает преимущество оперативное реагирование органов власти на текущие потребности в рамках финансового года без достаточной проработки связей со стратегическими приоритетами развития страны, региона.

В связи с этим при подготовке проекта бюджета, сообразуясь с необходимостью привнесения элементов финансового менеджмента в бюджетную сферу в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ на 2008-2010 гг, необходимо прорабатывать несколько вариантов бюджетного плана с учетом возможного существенного отклонения фактических показателей от утвержденных законом. Поскольку речь идет о значительных отклонениях, то принятие решений о распределении дополнительно полученных доходов может быть направлено на реализацию масштабных задач развития региона.

Изучение всех аспектов процесса исполнения бюджета по налоговым доходам позволило определить его как комплекс мер по мобилизации, распределению, возврату и учету налоговых доходов, состоящий в изыскании возможностей более полной мобилизации налоговых доходов в соответствии с законом о бюджете, в уточнении основных бюджетных показателей в зависимости от выполнения бюджетных назначений по налоговым доходам, в выработке рекомендаций по совершенствованию проведения анализа, прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджета субъекта РФ.

2. Определение системы исполнения бюджета по налоговым доходам. Анализ существующих подходов к определению системы исполнения бюджета по налоговым доходам позволяет сделать вывод об отсутствии единой позиции по поводу состава участников этого этапа бюджетного процесса, выполняемых ими процедур, порядка взаимодействия между ними Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ определяет лишь те процедуры исполнения бюджета по доходам, которые выполняет Федеральное казначейство: перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов, учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета. В результате финансовые органы, на которые Бюджетным кодексом РФ возложены полномочия по организации исполнения бюджета, фактически отстранены от выполнения этих функций, когда речь идет о доходах бюджета. Налоговые органы как администраторы доходов осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью перечисления налогов, которые, будучи зачисленными на счет бюджета, меняют собственника и становятся доходами, управление которыми со стороны финансовых органов связано лишь со своевременностью их использования в соответствии с законом о бюджете

В связи с переводом бюджетов всех уровней на исполнение через органы Федерального казначейства отстраненность финансовых органов региона и муниципальных образований стала еще более очевидной. Она выражается, в частности, в запаздывании информационных потоков о величине доходов, зачисленных на счета бюджета, в дублировании информационных потоков, в несовершенной последовательности и составе бюджетных процедур, в недостаточной точности данных, в их обобщенном представлении, в результате чего полномочие финансовых органов фактически сводится лишь к получению информации о сумме поступивших доходов.

частники

Налогоплательщики

Коммерческие банки

Учреждения Центрального банка

УФК и налоговые органы

Финансовые органы субъектов РФ

Процедуры

начисление

перечисление

зачисление

распределение

составление отчетности

опенка исполнения бюджета по налоговым доходам

Для устранения названных недостатков целесообразно рассматривать систему исполнения бюджета по налоговым доходам в узком и широком смысле. В узком смысле она может включать только участников бюджетного процесса, установленных Бюджетным кодексом РФ, а, рассматриваемая в широком смысле, должна быть дополнена за счет включения в нее налогоплательщика и коммерческого банка, осуществляющих начисление налогов и их перечисление на счета бюджета. Все эти меры направлены на повышение активной роли финансовых органов субъектов РФ в бюджетном процессе на этапе исполнения бюджета по налоговым доходам, гак как в действующей системе приоритетное положение по сравнению с другими участниками бюджетного процесса занимаю!' органы Федерального казначейства, фактически имеющие "монопольное положение" в ходе осуществления процесса исполнения бюджета. Систему исполнения бюджета по налоговым доходам в широком смысле можно представить следующим образом (рисунок 1).

Пр

И1ЩШ1Ы

достоверность единство кассы гласность обоснованность законность прозрачность

Рисунок 1 - Система исполнения регионального бюджета по налоговым

доходам

Исходя из этого, систему исполнения бюджета по налоговым доходам следует определить как упорядоченную структуру бюджетных процедур, выполняемых участниками бюджетного процесса на основе законодательно закрепленных за ними полномочий, обеспечивающих непрерывность и целостность исполнения бюджета по налоговым доходам, использование определенного инструментария формирования бюджета на основе принципов достоверности, гласности, самостоятельности, полноты отражения, прозрачности, равенства бюджетных прав и разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы.

, Применение принципа достоверности опирается на соблюдение законодательства юридическими и физическими лицами, являющимися налогоплательщиками Этот принцип является наиболее важным, поскольку от его реализации зависят все последующие процедуры исполнения бюджета Принцип прозрачности обеспечивает выполнение процесса исполнения бюджета на основе корректировки бюджетных показателей Проявлением принципа законности является распределение поступивших платежей между уровнями бюджетной системы строго в соответствии с нормативами, закрепленными действующим законодательством Задачи реализации принципа обоснованности сводятся к возврату платежей только на основании обоснованных причин, повлиявших на принятие данного решения А проявлением принципа гласности является доступность информации о процессе исполнения бюджета любому заинтересованному пользователю в удобной ему форме.

Основываясь на системном подходе, исполнение бюджета по налоговым доходам можно представить как процесс взаимодействия органов власти и управления, опосредованный информационными потоками по поводу характеристик движения налоговых поступлений

3. Методика оперативного анализа исполнения бюджета по налоговым доходам на уровне субъекта РФ. Под оперативным анализом следует понимать выполнение аналитических процедур в отношении информации о поступлении налоговых доходов в реальном режиме времени, ориентированное на своевременное выявление факторов, влияющих на их формирование, и корректировку бюджета в целом

Анализ налоговых поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации традиционно проводится в разрезе групп и подгрупп налогов, видов деятельности, оцениваются выполнение заданий по мобилизации налогов и сборов, динамика задолженности по налоговым платежам, пеням и налоговым санкциям, результативность применяемых методов налогового администрирования: принудительного взыскания задолженности и реструктуризации. Анализ задолженности ведется как в разрезе налогов и сборов, так и в разрезе задолженности, приостановленной по решению суда, задолженности не отчитывающихся должников, реструктурированной задолженности, задолженности по организациям, подавшим заявление на ликвидацию или в связи с банкротством, задолженности отсутствующих должников и пр. Эти показатели имеет большое значение для оценки исполнения бюджета, несмотря на снижение в 2001-2005 гг. удельного

веса задолженности в начисленных налоговых платежах по Оренбургской областей с 33% до 11%, а в поступивших - с 25% до 8 %, что связано с увеличением за этот период аккумулируемых на территории области налоговых доходов более, чем в 3 раза

Названные направления анализа дают определенную характеристику работы налоговых органов как администраторов доходов бюджета, но вне зависимости от конъюнктуры рынка В целях установления такой связи целесообразно выделить группу налогов, поступления которых зависят от деловой активности хозяйствующих субъектов, в т.ч налог на прибыль, акцизы, НДС и др., а также группу налогов, прямо не зависящих от экономической конъюнктуры земельный налог, налог на имущество организаций, транспортный и т.п Это явилось бы важным дополнением в анализ налоговых доходов бюджета региона.

На основе проведенного анализа предлагается авторский подход к классификации методик оценки исполнения бюджета по налоговым доходам по ряду группировочных признаков: по отношению к системе исполнения бюджета по -налоговым доходам (внешние и внутренние), по степени охвата (общие, охватывающие разные стороны бюджетной деятельности, и частные, характеризующие отдельные направления оценки исполнения бюджета); по принципу построения (порядковые - на основе шкал, индикаторные - на основе индикаторов).

Названные группировочные признаки используются в различных методиках оценки исполнения бюджета. Наиболее широко применяемыми являются методики оценки исполнения бюджета на основе индикаторов либо шкал И порядковые шкалы, и шкалы наименований позволяют оценить исполнение бюджета с позиции качественных признаков Тип шкалы с течением времени может меняться. Индикаторы позволяют более глубоко оценить качественные стороны исполнения бюджета, если они увязаны с соответствующими характеристиками, тогда как количественный подход к оценке исполнения бюджета, основанный на использовании отдельных индикаторов и коэффициентов, приводит к формированию выводов, которые не имеют принципиального значения для субъектов анализа

Применение шкал по оценке анализа исполнения бюджета будет иметь наибольшее значение с позиции оценивания вышестоящим органом власти исполнения нижестоящего бюджета. Примером такой оценки может стать количественный анализ исполнения бюджетов субъектов РФ Минфином России При этом определяется место или позиция каждого региона по используемой шкале оценок. В данном случае необходимо сразу оговорить границы такой оценки и наименование показателей оценивания. Так, использование методики оценки эффективности бюджета региона проводится на основе расчета коэффициентов зависимости, устойчивости, автономии и др.

В работе выполнена бальная оценка эффективности исполнения бюджета Оренбургской области на основе методики, разработанной Мамий Е А и включающей в себя разнообразные показатели (рисунок 2).

2000 год 2001 год 2002 гол 2003 год 2004 год 2005 год 2006 год

Рисунок 2 - Оценка эффективности исполнения бюджета Оренбургской

области

Данная методика может быть выбрана в качестве основной, так как она позволяет провести общий анализ исполнения бюджета. Но ее целесообразно дополнить такими показателями, как оценка реакции налоговых доходов на изменение ВРП и задолженности в двух ближайших состояниях. Результаты анализа представлены на рисунке 3.

12 ю 8 6 А 2 0

баллы

¥

У

У 1 *

А 1 ш ]

I баллы

2000

2001

2002

2003 2004 2005

Рисунок 3 - Оценка эффективности исполнения бюджета Оренбургской области с учетом реакции налоговых доходов на изменение ВРП и

задолженности

С целью повышения оперативности анализа исполнения бюджета региона по налоговым доходам предлагается использование следующего показателя, позволяющего оценить остатки на счетах как казначейства, так и финансовых органов с учетом инфляции;

Оост.р. =0ост.и,х(1 ^П (1)

где, Oocm.fr. - оценка остатка с учетом инфляции, 0<*т„. - значение остатка в номинальном выражении; /' - значение месячной инфляции; к - количество дней в месяце, п - величина оцениваемого периода

В результате проведенного анализа на основе данных Федерального казначейства за август 2007 года было выявлено, что с учетом месячной инфляции потери бюджета только за 10 дней по управлениям Федерального казначейства в субъектах Российской Федерации составили 40 млн. руб., что равнозначно потере грантов для 40 школ. Если исходить из того, что в августе 92% остатков приходилось на долю Федерального казначейства, то потери с учетом уровня инфляции возрастут на 460 млн руб. Результаты анализа представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Динамика остатков на счетах Федерального казначейства в

августе 2007 года

Число дней Остаток, млрд руб. Остаток с учетом корректировки, млрд руб. Отклонение, (+,-), млрдруб

1 день 97,7 97,68 -0,02

2 день 8,2 8,198 -0,002

3 день 11,2 11,198 -0,002

4 день 15,8 15,797 -0,003

5 день 7,2 7,199 -0,001

6 день 9,8 9,798 -0,002

7 день 9,1 9,098 -0,002

8 день 13,8 13,797 -0,003

9 день 12,7 12,697 -0,003

10 день 9,6 9,598 -0,002

Итого 195,1 196,06 -0,04

Анализ полученных данных свидетельствует о необходимости управления процессом исполнения бюджета, исходя из взаимосвязи его доходов и расходов и минимизации скрытых потерь, связанных с несвоевременностью поступления информационных сигналов об остатках на счете бюджета.

4. Оценка влияния макроэкономических показателей на формирование налоговых доходов регионального бюджета. Порождаемый функционированием структуры связей деятельности участников процесса исполнения налоговых доходов регионального бюджета синергетический эффект выступает в виде возможности получения синтетической оценки степени зависимости ее параметров от изменения макроэкономическими показателей развития региона. Качественная природа такой оценки позволяет использовать ее в качестве исходного базового значения при определении структуры прямых и косвенных факторов, влияющих на тенденции изменения показателей исполнения бюджета, выявления случайных и закономерных причин несовпадения динамики поступления доходов с развитием социально-экономической ситуации в регионе

Оценка исполнения бюджета проводилась на основании показателей, имеющих наиболее сильную связь с налоговыми доходами, выявленную корреляционно-регрессионным методом. Так, значения коэффициентов корреляции для всех вышеуказанных показателей находились в пределах от 0,84 до 0,99 Наиболее сильная связь была выявлена между ВРП и налоговыми доходами. Исходя из этого, они были применены для оценки исполнения бюджета Оренбургской области по налоговым доходам (Таблица 2).

Таблица 2 - Основные макроэкономические показатели Оренбургской области за 2000-2005 годы

Показатель 2000 г. 2001 г. 2002г, 2003 г. 2004 г. 2005 г

Промышленное производство, млн руб 63703,9 66707,0 89302,2 103298,7 153208,3 241219,1

ВРП, млн руб 80850,3 91987,7 102568,1_| 125202,7 175899,2 217400,0

Налоговые доходы бюджета, млн.руб 9901,3 9652,4 12565,9 15034,2 19323,5 22386,6

Инвестиции в основной капитал, млн руб 15005,1 18228,9 18097,0 21629,8 27720,2 36826,3

Продукция сельского хозяйства, млн руб 20062,7 23275,0 22030,2 25554,6 27252,7 32656,6

Задолженность перед бюджетом по налоговым платежам, млн руб н/д 8410 6405,2 7383,8 7800,7 7684,3

Предложенная автором оценка исполнения бюджета по налоговым доходам на основе изменения основных макроэкономических показателей в двух ближайших состояниях выполнена с использованием следующих формул (2-6)

Ьп (НдШдО) 1 ~ Ьп(ВРП1/ВРП0)

Ьп (НдШдО) (~л 112 ~ Ьп(3д1/3д0) Ьп (НдШдО) из ' Ьп(Опром1/ОпромИ) тт Ьп ШдШдО) ...

4 ~ Ьп(ОинеестУОинеестО) Ьп (НдШдО) 115 ~ Ьп(Осх1/ОсхО)

где, П - показатель оценки исполнения налоговых доходов по изменению макроэкономических показателей, Нд1,0 - налоговые доходы в текущем и базисном периодах соответственно, ВРП 1,0 - валовой региональный продукт, Зд1,0 - задолженность перед бюджетом, 0пром1,0 - объем промышленного производства, 0инвест1,0 - инвестиции в основной капитал, 0сх1,0 - объем продукции сельского хозяйства

При этом, если значение показателя выше единицы, то ему присваивается +1 балл, если окажется ниже, то -1 балл, если они будут равны 1, то значение для оценки будет приравнено к 0 баллам Результаты проведенного анализа на примере Оренбургской области представлены в таблице 3.

Таблица 3 - Оценка исполнения бюджета Оренбургской области по налоговым доходам за 2000-2005 годы

Показатель 2001/2000 2002/2001 2003/2002 2004/2003 2005/2004

ед- балл ед балл ед балл ед балл ед балл

Пнд/пром 0,93 -1 0,97 -1 1,04 +1 0,82 -1 0,66 -1

Пнд/ВРП 0,85 -1 U1 +1 0,98 -1 0,89 -1 0,93 -1

Пнд/инвест 0,79 -1 1,36 +1 1,00 0 1,01 +1 0,84 -1

Пнд/сх 0,83 -1 1,43 +1 1,04 +1 1,24 +1 0,96 -1

Пнд/з н/д н/д 1,72 +1 1,04 +1 1,26 +1 1,19 +1

Итого - -4 - +3 - +2 - +1 - -3

Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что поступления налоговых доходов не соответствуют изменению значений основных ма!фоэкономи-ческих показателей, так как темпы роста последних ниже темпов роста налоговых доходов, что свидетельствует о недостаточной эффективности деятельности органов, участвующих в исполнении бюджета, на фоне тенденции увеличения налоговой нагрузки на экономику Оренбургской области с 22% в 2000 году до 30% в 2005 году Рост задолженности перед бюджетом служит одним из факторов, подтверждающих сделанный вывод.

Предложенная методика дает комплексную оценку деятельности всех органов власти и управления, участвующих в исполнении регионального бюджета по налоговым доходам, позволяет проводить сопоставления между регионами страны и является информационным источником для формирования конкретных мероприятий по улучшению исполнения бюджета по налоговым доходам.

Координация деятельности органов власти в процессе управления исполнением регионального бюджета по налоговым доходам. В современной организации исполнения доходов региональных бюджетов России проявились отрицательные эффекты проведенной в стране децентрализации системы государственного управления Произошло рассогласование параметров взаимосвязанных между собой сфер деятельности участников процесса формирования налоговых доходов, координация которых ранее обеспечивалась применением механизмов прямого контроля и стандартизации рабочих процессов. Учету локальных особенностей социально-экономических систем регионов препятствует чрезмерная' стандартизация рабочих процессов участников бюджетных отношений на основе" федеральных правовых норм.

Назрела необходимость внедрения в практику органов регионального уровня управления таких нетрадиционных для нашей страны механизмов координации деятельности как стандартизация результатов выполнения процедур, а также лежащих в основе их формирования информационных потоков навыков и знаний Единый подход к разработке и внедрению элементов таких механизмов, по мнению автора, обеспечивается применением общих принципов работы с информационными ресурсами в системе управления налоговыми доходами бюджета*

- определенность результата каждой процедуры;

- прозрачность способов получения и направлений использования данных, -оперативность формирования и движения информационных сигналов, обеспечивающая принятие решений в реальном режиме времени.

Использование названных принципов позволяет сформировать общую для разных органов управления налоговыми доходами бюджета информационную базу данных, которая в условиях отсутствия единого центра принятия административных решений выступает источником стандартов качества выполнения процедур и результатов деятельности участников процесса. При этом создаваемые внедрением современных средств электронной коммуникации, учета и первичной аналитической обработки получаемых массивов данных возможности снижают негативные экономические эффекты многократного дублирования однородной информации и ее пространственной асимметрии, причем, не только на уровне региональной системы управления, но и в вертикальных каналах движения экономической информации внутри бюджетной системы Российской Федерации.

Тем самым также формируется потенциал для продолжения работы по детализации показателей, содержащихся в законе о бюджете, путем составления бюджетных росписей, включающих в себя, помимо расходных параметров, и краткосрочные прогнозные данные о поступлении доходов. В сочетании с использованием единой информационной базы о состоянии операций по формированию доходов бюджета это будет способствовать снижению рисков принятия оперативных решений об использовании бюджетных средств и своевременной коррекции параметров региональной социально-экономической политики в зависимости от изменения условий внешней среды.

В целях повышения информативности отчета об исполнении регионального бюджета по доходам целесообразно, руководствуясь принципами законности, обоснованности и прозрачности, представлять законодательным органам власти анализ качества его исполнения в сравнении с базовым периодом.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК:

1. Орлова Е.О Анализ исполнения бюджета по налоговым доходам как фактор совершенствования функционального взаимодействия органов власти // Вестник Оренбургского университета, №8 (58), август, 2006.- 0,67 п.л.

Статьи и тезисы докладов в других изданиях:

2 Орлова Е О Применение индексного метода в анализе исполнения бюджета / Финансово-экономические проблемы деятельности организаций в современных условиях1 Материалы региональной научной конференции. Оренбург, ИПК ОГУ, 2002 - 0,38 п л

3. Орлова Е О Анализ исполнения бюджета как инструмент эффективного управления финансовыми ресурсами региона / Роль муниципальных финансов в

решении социально-экономических задач. Материалы Международной научн -прак. конф., 16-18 мая 2003 года. Самара, СМИУ, 2003. - 0,22 п л.

4. Орлова Е О Капитальные расходы бюджета как источник экономического развития территории / Формирование конкурентоспособности региона: Сборник материалов 1 Международной научно-практической конференции. Оренбург, РИК ГОУ ОГУ, 2003. - 0,23 п.л.

5. Орлова Е О Совершенствование методики анализа исполнения бюджета города Оренбурга в целях повышения эффективности управления финансовыми ресурсами / Социально-экономическое развитие г. Оренбурга: итоги, проблемы, перспективы Материалы научно-практической конференции, посвященной 260-летию г Оренбурга Оренбург, 2003 - 0,51 пл.

6. Орлова Е О Анализ исполнения бюджета как инструмент эффективного развития региона / Региональная научно-практическая конференция молодых ученых и специалистов Сборник материалов, часть 2. Оренбург, 2004. - 0,17 п л

7. Орлова Е О Налоговые доходы Оренбургской области за 2001 - 2004 годы и направления их увеличения / Формирование рыночного хозяйства теория и практика (сборник научных статей, выпуск 5), Оренбург, 2004 - 0,42 п.л

8. Орлова Е О Анализ исполнения бюджета с учетом макроэкономических показателей развития региона. / Материалы региональной научно-практической конференции молодых учетщх и специалистов Оренбургской области. Часть 2, Оренбург, ИПК ГОУ ОГУ, 2005 -0,09 пл.

9. Орлова Е О Использование индексного метода в анализе социально-экономического положения субъекта РФ (на примере Оренбургской области за 2000-2004 годы) / Формирование рыночного хозяйства: теория и практика. Сборник научных статей Выпуск VI Под ред. проф. М.Г. Панаевой. Оренбург, ИПК ГОУ ОГУ, 2005 - 0,22 пл.

10 Орлова Е О Использование мирового опыта среднесрочного прогнозирования в целях совершенствования анализа исполнения бюджета / Проблемы менеджмента и рынка Сборник трудов по материалам Международной научной конференции Под ред д э н. Л С Зеленцовой, д.э.н. Н.К. Борисюка. Оренбург, ИПК ОГУ, 2005 - 0,27 п.л

11 Орлова ЕО Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач. Материалы Международн научн -практич конф Самара, СМИУ, 2006 - 0,23 п.л

Автореферат

Подписано в печать лют Формат 60x84 1/\в

Бумага типогр. №1 Гарнитура "Times"

Печать офсетная Уч.-изд. л. 1,0

Заказ Тираж 100 экз.

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета. 410003, Саратов, Радищева, 89.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Орлова, Екатерина Олеговна

Введение.

1 Теоретические аспекты исполнения бюджета по налоговым доходам.

1.1 Место исполнения бюджета по доходам в бюджетном процессе.

1.2 Функциональное взаимодействие участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета.

1.3 Формирование системы исполнения регионального бюджета по налоговым доходам.

2 Анализ исполнения регионального бюджета по налоговым доходам и реализации полномочий участников бюджетного процесса.

2.1 Цели анализа исполнения регионального бюджета по налоговым доходам.

2.2 Оценка соответствия исполнения бюджета по налоговым доходам бюджетному законодательству.

2.3 Выявление характера влияния факторов на формирование налоговых доходов регионального бюджета.

3 Совершенствование процесса исполнения бюджета по налоговым доходам на субфедеральном уровне бюджетной системы.

3.1 Совершенствование методики оперативного анализа исполнения регионального бюджета по налоговым доходам.

3.2 Измерение влияния макроэкономических показателей развития региона на формирование налоговых доходов бюджета.

3.3 Координация деятельности органов власти в процессе исполнения регионального бюджета по налоговым доходам.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Система исполнения регионального бюджета по налоговым доходам и ее развитие"

I V ,

Актуальность темы исследования. Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации, касающееся уточнения полномочий его участников и содержательного наполнения выполняемых ими процедур, является важной составной частью бюджетной реформы, что подчеркивают изменения, внесенные в 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ. Они направлены на комплексное совершенствование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны исходя из, современного понимания эффективности управления общественными финансами на основе внедрения методов финансового менеджмента, расширения самостоятельности и

I ; повышения ответственности органов власти.

Проводимое в России реформирование бюджетного процесса в ' настоящее время в большей степени ориентировано на управление расходами, а исполнению бюджета по доходам уделяется недостаточное внимание. Такое положение, с одной стороны, связано с регулярным превышением фактически полученных доходов над плановыми показателями и повышением сбалансированности бюджетов, а, с другой стороны, - с ограниченными полномочиями финансовых органов в отношении формирования бюджета по доходам. Большинство авторов рассматривают

I . исполнение бюджета по доходам как этап бюджетного процесса, содержание которого определяется законодательно установленными нормами выполнения обязательств перед государством. Между тем, именно этап исполнения бюджета занимает особое место в ряду взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур, протекающих в ходе бюджетного процесса, задавая пропорции и сроки финансирования расходов в течение финансового года.

Концепция формирования ' бюджета не от потребностей финансирования общественного хозяйства, а от доходов, возобладавшая в последние годы в Российской Федерации, повышает значимость этапа исполнения бюджета по доходам, роль которого особенно важна в 3 бюджетном процессе регионов и' муниципальных образований в силу традиционной дефицитности их бюджетов. Через механизм налогообложения аккумулируется' четверть ВВП России и финансируется преобладающая часть бюджетных расходов, что подчеркивает значимость налоговых доходов для общественного хозяйства. Взаимодействие различных участников бюджетного процесса на этапе "исполнения бюджета направлено на мобилизацию финансовых ресурсов в рамках определенных процедур, правовая урегулированность и содержательное наполнение которых обеспечивают не только стабильность формирования доходов, но и оценку зависимости, прежде всего, налоговых доходов от экономической конъюнктуры страны, региона или муниципального образования.

Вместе с' тем, сложившаяся система исполнения регионального бюджета по налоговым доходам в настоящее время недостаточно законодательно урегулирована, характеризуется рядом проблем как во взаимодействии участников бюджетного процесса, так и в оценке качества исполнения бюджета. Актуальность обозначенных проблем выявила необходимость совершенствования v механизма исполнения регионального бюджета по налоговым доходам и определила тему диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемам исполнения бюджета посвящены работы многих отечественных и зарубежных ученых. Однако акцент в них сделан на казначейское исполнение бюджета, вопросам совершенствования которого посвящены исследования таких авторов, как Акперов И.Г., Вышегородцев М.М.', Головач И.А., Иванова Н.Г., Ицкович Б.Ф., Коноплева С.П., Маковник Т.Д., Седова М.Л., Теребиленко Б.Н., Ткачук В.И. и др. Вопросы, касающиеся исполнения бюджета в целом, наиболее широко освещены в трудах Барулина С.В., Бушмина Е.В., Гришина В.А., Родионовой В.М., Сабанти Б:М., Христенко В.Б., Улюкаева А.В. и других авторов.

Несмотря на значительную проработанность в научной литературе основных аспектов исполнения регионального бюджета по доходам, в том числе аккумуляции налоговых поступлений, актуальными остаются вопросы оценки качества исполнения бюджета, совершенствования взаимодействия участников бюджетного процесса в . целях повышения уровня мобилизации финансовых ресурсов с учетом норм действующего законодательства и возможностей экономики.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию системы исполнения регионального бюджета по налоговым доходам в условиях реформирования бюджетного процесса.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера: i , ,

- исследовать теоретические аспекты исполнения бюджета по доходам как этапа бюджетного процесса; /

- изучить действующую практику взаимодействия участников бюджетного процесса на этапе исполнения бюджета по доходам;

- охарактеризовать систему исполнения регионального бюджета по налоговым доходам;

- проанализировать существующие методики оценки исполнения бюджета по налоговым доходам;

- оценить качество исполнения бюджета по налоговым доходам в зависимости от динамики экономического развития региона;

- уточнить состав системы исполнения регионального бюджета по налоговым доходам, исходя из целей ее формирования в рамках бюджетного процесса и полномочий его участников.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие при осуществлении бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.

Объектом исследования является формирование налоговых доходов регионального бюджета,как этап бюджетного процесса.

Методологической основой исследования послужило использование системного и структурно-функционального подходов; применены методы научной абстракции, логики, индукции и дедукции, анализа и синтеза теории и фактических данных, экономико-статистический и сравнительный анализ.

Теоретическую основу исследования составляют научные исследования отечественных и зарубежных ученых, касающиеся вопросов организации бюджетного процесса на разных уровнях управления общественными финансами, а также возможностей их развития на основе внедрения принципов финансового менеджмента.

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты РФ и Оренбургской области, методические материалы Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, налоговых органов, материалы государственной статистической отчетности РФ, бюджетная отчетность субъектов РФ.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- конкретизирована активная роль участников бюджетного процесса на этапе исполнения бюджета по доходам, состоящая в определении целей стратегического развития территории на основе формирования сбалансированного бюджета; в уточнении основных бюджетных показателей в зависимости от выполнения бюджетных назначений по доходам; в выработке рекомендаций по совершенствованию анализа, прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджета;

- предложено рассматривать процесс формирования налоговых доходов регионального бюджета как системную совокупность процедур, целостность которой достигается применением единых принципов координации действий его участников, в том числе: достоверности информации; обеспечения информационной прозрачности и гласности деятельности органов 6 государственного управления; функциональной самостоятельности и равенства прав субъектов деятельности, разграничения их управленческих полномочий и сфер ведения;

- уточнена методика оперативного анализа исполнения бюджета по налоговым доходам, ориентированная на своевременное выявление их отклонений от планируемых значений на основе применения приемов факторного анализа и корреляционно-регрессионных методов обработки статистических данные; на учет потерь ценности бюджетных доходов с учетом фактора времени;

- предложена методика оценки качества исполнения бюджета по налоговым доходам, учитывающая их зависимость от динамики экономического• развития регионами определены сферы ее возможного применения;

- разработан подход к упорядочению элементов предложенной системы исполнения налоговых доходов регионального бюджета, заключающийся в использовании принципов финансового менеджмента и механизмов координации деятельности на .основе стандартизации результатов выполнения процедур участников бюджетного процесса.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения работы направлены на углубление понимания - природы взаимозависимостей элементов системы исполнения бюджета по налоговым доходам на субфедеральном уровне, определяющей объективную основу для организации их взаимодействия в рамках бюджетного процесса. Практическая' значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, заключается в возможности их использования региональными органами власти и управления для оценки качества исполнения бюджета, в целях повышения эффективности и достоверности исполнения бюджета по налоговым доходам. Кроме того, полученные в работе результаты могут использоваться учебными заведениями в преподавании финансовых дисциплин.

Апробация работы. Теоретические выводы и практические рекомендации по проблемам исполнения бюджета региона по доходам используются финансовыми органами Оренбургской области при организации и оценке качества исполнения бюджета и его планировании на очередной год и среднесрочную перспективу.

Основные разработки исследования были представлены для обсуждения на научно-практических конференциях, проходивших в городах Самаре и Оренбурге. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры финансов в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Оренбургский государственный университет».

Научные идеи и t результаты исследования используются также в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовый контроль и анализ исполнения бюджета», «Бюджетная система РФ» в Оренбургском государственном университете.

Наиболее . существенные положения диссертации и результаты исследования нашли свое отражение в публикациях автора общим объемом 3,41 печатных листа (из них авторских 3,27 п.л.).

Объем и структура работы. Структура работы определяется логикой исследования взаимосвязанных аспектов функционирования изучаемого предмета и последовательностью решения совокупности поставленных задач.

Список использованной литературы содержит 131 источник. В работе 13 приложений, 8 таблиц и 12 рисунков. Объем диссертации составляет 159 страниц (без приложений).

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Орлова, Екатерина Олеговна

Заключение

Трансформация всех сфер социально-экономической жизни в Российской Федерации заставила переосмыслить не только место государства в экономической системе, цели проводимой им политики, но и все больше внимания уделять механизму их реализации. В полной мере это касается бюджетных отношений, в которые вовлечены все без исключения субъекты экономики, в результате чего масштаб влияния происходящих в этой сфере изменений на социально-экономические процессы является многократно умноженным. Государство в течение ряда последних лет весьма прагматично оценивает значимость совершенствования бюджетных отношений, предпринимая решительные действия по упорядочению бюджетного устройства и бюджетного процесса, вовлекая в эту деятельность все органы власти и уровни бюджетной системы. Однако, к настоящему времени удалось достичь заметных перемен только на федеральном уровне. Поэтому интенсификация преобразований в бюджетной сфере на уровнях субъектов РФ и муниципальных образований является логическим завершением формирования единой, взаимосвязанной и упорядоченной системы бюджетных отношений.

1. Современному пониманию места государственных финансов в экономической системе России адекватна концепция функциональных финансов, которая ориентируется не на краткосрочные цели сбалансированности бюджета, а на его использование для достижения долгосрочных целей обёспечения полной занятости и экономического роста. В результате сбалансированный бюджет рассматривается не как цель, а как средство достижения целей более высокого порядка, что выдвигает на передний план задачи повышения качества бюджетного процесса и согласованности взаимодействия всех его участников.

2. В рамках бюджетного процесса, понимаемого как деятельность органов власти по составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета и контролю за его исполнением, осуществляется перевод целей бюджетной политики в совокупность взаимосвязанных и последовательно реализуемых процедур по управлению движением бюджетных потоков на основе принципов единства кассы, законности, обоснованности, достоверности, разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, прлноты отражения доходов и расходов, гласности и прозрачности. Приоритеты совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации в современных условиях связаны с внедрением методов бюджетного менеджмента на стадиях планирования и исполнения бюджета.

3. В исполнении бюджета пр доходам особое значение занимают налоговые доходы в связи с тем, что они являются своеобразным передаточным механизмом между налогами,' рассматриваемыми как иррациональная и монопольная цена совокупных общественных услуг, и расходами бюджета, направляемыми на оплату и оказание этих услуг. Содержание исполнения бюджета по налоговым доходам как этапа бюджетного процесса состоит в начислении, перечислении и зачислении налогов на счета по учету доходов бюджетов, что свидетельствует о выполнении обязательств налогоплательщиками и возникновении обязательств у государства перед обществом по оказанию общественных услуг.

4. Исполнение бюджета по доходам, находясь в ряду взаимосвязанных стадий бюджетного процесса, существенным образом зависит от качества бюджетного планирования, эффективности финансового контроля и действенности мер привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Но одновременно для исполнения бюджета по доходам характерна активная роль в бюджетном процессе как в рамках финансового года (уточнение основных бюджетных показателей в

144 зависимости от выполнения бюджетных назначений по доходам), так и за его пределами (определение целей стратегического развития на основе исполнения бюджета в предыдущие годы; выработка рекомендаций по совершенствованию анализа, прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджета).

5. Процессуальные нормы бюджетного права Российской Федерации ограничивают процедуры исполнения бюджета по налоговым доходам перечислением и зачислением доходов на единый счет бюджета, распределением.в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возвратом излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учетом доходов бюджета и составлением отчетности о доходах, что не вполне соответствует многообразию процедур, которые необходимо выполнить в процессе исполнения бюджета по доходам, и полномочиям участников бюджетного процесса. Исчерпывающе отражены в Бюджетном кодексе РФ лишь полномочия Федерального казначейства, осуществляющего кассовое исполнение бюджета. ' t ■

6. Систему исполнения бюджета по налоговым доходам следует рассматривать в. узком ,и широком смысле. В узком смысле она включает только участников бюджетного процесса, установленных Бюджетным кодексом РФ. Налогоплательщики и коммерческие банки, осуществляющие начисление налогов и их перечисление на счета- бюджета, не относятся к участникам бюджетного процесса, но должны быть включены в систему исполнения бюджета по налоговым доходам в широком смысле, определить как упорядоченную структуру бюджетных процедур, выполняемых участниками бюджетного процесса на основе законодательно закрепленных за ними полномочий, обеспечивающих непрерывность и целостность исполнения бюджета по налоговым доходам, использование определенного инструментария формирования бюджета на основе принципов достоверности, гласности, самостоятельности, полноты отражения, прозрачности, равенства бюджетных прав и разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы.

7. В ходе проведенного исследования было выявлено, что из-за дифференцированности целей участников бюджетного процесса, единой методики анализа исполнения регионального бюджета по налоговым доходам не существует. К основным недостаткам проведения анализа исполнения бюджета по налоговым доходам следует отнести дублирование функций участников бюджетного процесса, участвующих непосредственно в исполнении бюджета субфедерального уровйя; временной фактор, накладывающий отрицательный характер на принятие решений исполнительными органами власти; несоответствие целей анализа выполняемым функциям; финансовые ограничения; недостатки нормативно-правовой базы и др. При этом при оценке исполнения регионального бюджета по налоговым доходам следует учитывать его особенности, к которым, прежде всего,- следует отнести его традиционную дефицитность по сравнению с федеральным бюджетом.

8. Установлено, что оценка исполнения регионального бюджета по налоговым доходам должна исходить из соответствия всем нормам бюджетного законодательства: материальным, обязывающим, запрещающим, уполномочивающим и процессуальным. При этом особое значение должно отводиться последним, так как они имеют процедурный характер, обеспечивают согласованное взаимодействие , участников бюджетного процесса. Проводя оценку исполнения бюджета по налоговым доходам следует придерживаться определенной последовательности: оценить исполнение регионального бюджета на соответствие федеральному и региональному законодательству; провести анализ выявленных проблем; сформулировать предложения по устранению обнаруженных нарушений.

При анализе исполнения бюджета региона на соответствие законодательству выявлено, что основными нарушениями в области формирования налоговых доходов являются следующие: неисполнение

146

4 , закона о бюджете на очередной год; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета соответствующего уровня и др. Основными мерами по устранению выявленных нарушений являются такие, как совершенствование взаимодействия органов, участвующих в исполнении бюджета по налоговым доходам; бюджетного законодательства в части процессуальных норм, касающихся непосредственно исполнения бюджета по налоговым доходам, а также смежных отраслей права, позволяющих упорядочить процесс формирования регионального бюджёта по налоговым доходам.

9. Выявленные недостатки, присущие нормативно-правовой базе, регламентирующей процесс исполнения регионального бюджета по налоговым доходам, состоят в следующем: нормы Бюджетного кодекса РФ не содержат ограничений по срокам, количественному и качественному составу изменений, вносимых в закон о бюджете в процессе его исполнения. Так, в бюджет Оренбургской области в 2005-2006 гг. ежегодно изменения вносились по шесть, отклонения от первоначально утвержденных параметров составили 39,6 % и 29 % соответственно. Периодичность внесения изменений не установлена ни однби нормой бюджетного права, поэтому интервал их внесения имеет большую колеблемость, которая в большей степени определена политическими. решениями, принимаемыми органами власти и управления на уровне региона, чем экономическими факторами.

10. При анализе исполнения бюджета по налоговым доходам следует выделять общие и частные факторы. К первой группе следует отнести такие, как налоговая база, ставка налога, норматив зачисления, уровень собираемости и недоимки. Вторую группу формируют такие факторы, которые носят специфический характер и учитывают особенности конкретного источника налоговых ' доходов: для транспортного налога -количество транспортных средств, их мощность и др.; для налога на прибыль - количество ' хозяйствующих субъектов, финансовый результат их деятельности и пр.

Проведенный анализ исполнения доходов бюджета Оренбургской области за исследуемый период свидетельствует о том, что наибольшее влияние на процесс их формирования оказывают следующие налоговые доходы: налог на прибыль; налог -на доходы физических лиц; налоги на товары и услуги; налоги на имущество и транспортный налог. Темпы их роста связаны с увеличением сальдированного результата деятельности хозяйствующих субъектов экономики; уменьшением числа убыточных предприятий; увеличением доходов населения; наличием инфляционной составляющей; сокращением недоимки; повышением результативности налогового контроля и др.

11. Оперативный анализ в' процессе исполнения регионального бюджета по налоговым доходам традиционно проводится в разрезе групп, подгрупп налогов, видов деятельности, оценивается выполнение заданий по мобилизации налоговых доходов, уровень задолженности, результативность применяемых методов администрирования. В целях совершенствования оперативного анализа целесообразно выделять группу налогов, формирующих региональный бюджет, поступления которых зависят от конъюнктуры рынка: НДС, налог на прибыль, а также группу налогов, не имеющих такой прямой зависимости - налоги на имущество, земельный налог, транспортный налог и пр. '

Примененная в работе бальная оценка исполнения бюджета позволяет сделать вывод о том, что она может быть выбрана в качестве основной, но ее целесообразно дополнить оценкой реакции налоговых доходов на изменение ВРП и на задолженность в двух блйжайших состояниях, а также оценивать остатки на счетах по учету доходов регионального бюджета, открытых в органах Федерального казначейства, с учетом инфляции. При этом следует учесть, что лишь около 10 % остатков приходится на долю управлений Федерального казначейства по субъектам Федерации, а остальная доля - на Федеральное казначейство. Уменьшение скрытых потерь ценности денег с учетом фактора времени за счет сокращения сроков их нахождения на счетах бюджета является резервом увеличения реальной их ценности и снижения налоговой нагрузки на экономику.

12. В рамках совершенствования анализа исполнения бюджета по налоговым доходам была предложена авторская методика, основанная на измерении влияния макроэкономических показателей (ВРП, объемов промышленного производства, продукции сельского хозяйства, инвестиций в основной капитал, задолженности перед бюджетом) на налоговые доходы, позволяющая дать комплексную оценку деятельности органов, участвующих в их формировании; проводить сопоставление между субъектами РФ в рамках их рейтинговой оценки, -служить одним из информационных источников для выработки мероприятий по совершенствованию исполнения бюджета.

13. Отдельного внимания в целях совершенствования исполнения регионального бюджета по налоговым доходам заслуживает координация деятельности органов, участвующих в процессе его исполнения, деятельность которых ранее основывалась на применении механизмов прямого контроля и стандартизации рабочих процессов, позволяющих их координировать. Учету локальных особенностей исполнения бюджета региона препятствует чрезмерная стандартизация процессов формирования бюджета по налоговым доходам на основе федеральных правовых норм. Создание общей информационной базы данных на основе таких принципов, как определенность каждой процедуры; прозрачность способов получения информации и' использования данных; оперативность формирования и движения информационных сигналов, обеспечивающая принятие решений в режиме реального времени, в условиях отсутствия единого административного центра принятия решений выступит единственным источником стандартов качества выполнения процедур и результатов деятельности участников бюджетного процесса. ■