Система оценки и стимулирование результативности деятельности государственных служащих тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Система оценки и стимулирование результативности деятельности государственных служащих"

005014475

На правах рукописи

Божья-Воля Анастасия Александровна

СИСТЕМА ОЦЕНКИ И СТИМУЛИРОВАНИЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

СЛУЖАЩИХ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

1 5 МАР гш

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2012

005014475

Работа выполнена в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики»

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Научный руководитель: Клименко Андрей Витальевич,

кандидат экономических наук, профессор

Меньшикова Ольга Ивановна,

доктор экономических наук, профессор

Никонова Оксана Викторовна,

кандидат экономических наук, доцент Федеральное государственное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский институт труда и социальной политики Минздравсоцразвития России»

Защита состоится 3 апреля 2012 года в 1^-00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.05 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, Вернадского просп., 84, 2 учеб. корп.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 1 учеб. корпус. Объявление о защите, а также текст автореферата направлены в адрес Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ (referat_vak@mon.gov.ru).

Автореферат разослан 1 марта 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор экономических наук, профессор

Пиддэ А. Л.

Общая характеристика работы Актуальность исследования. Для развития государственной службы важнейшее значение имеет постоянное улучшение ее кадрового потенциала за счет привлечения и удержания высококвалифицированных служащих, создания привлекательных условий для молодых специалистов. Между тем. условия российской системы государственной службы не в полной мере обеспечивают выполнение этой задачи. Именно поэтому так-остро в настоящее время стоит вопрос о формировании резерва управленческих кадров на всех уровнях государственного управления. С точки зрения конкурентоспособности предлагаемого компенсационного пакета, оценки деятельности и карьерных перспектив, государственная служба уступает другим сегментам рынка труда, сравнимым с ней по уровню требований к квалификации и интенсивности труда.

Еще одной важной задачей является встраивание институтов и механизмов государственной службы в систему управления по результатам. получающую все большее распространение в государственном управлении. Управление по результатам предполагает взаимоувязку целей, задач и показателей деятельности органа власти, его подразделений и отдельных государственных служащих. Такая взаимосвязь является условием эффективного и качественного исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Однако на сегодняшний день служебная деятельность большинства государственных служащих регламентируется традиционными инструкциями, ориентированными на соблюдение процедур, а не получение конкретного результата. Это в значительной степени ослабляет потенциал внедряемых методов управления по результатам, демотивирует квалифицированных служащих.

Для решения этих задач в различных странах внедрялись механизмы оценки и стимулирования служебной деятельности, основанные на количественных критериях результативности деятельности. В России в

рамках федеральных программ реформирования и развития государственной службы также проводится разработка и апробирование инструментов управления результативностью деятельности государственных служащих. Большое внимание уделяется премированию по результатам. На сегодняшний день накоплен как положительный, так и негативный опыт внедрения подобных механизмов.

С одной стороны, применение количественных индикаторов результативности деятельности государственных служащих позволяет непосредственно контролировать выполнение ими поставленных задач. Мониторинг показателей результативности позволяет получать объективные данные об эффективности работы чиновников, что является базой для принятия решения о поощрении успешных служащих и необходимости работы с неэффективными служащими.

С другой стороны, наблюдаются и некоторые негативные последствия внедрения систем оценки деятельности, проявляющиеся в расходах на содержание государственного аппарата, мотивации государственных служащих. По результатам исследований ОЭСР, Всемирного банка и ряда независимых зарубежных экспертов, внедрение механизмов управления результативностью государственных служащих привело к снижению заинтересованности служащих в Бельгии, Германии, Финляндии и Корее, росту расходов на оплату труда чиновников в Бразилии и Венгрии, выявлению «парадоксов результативности», искажающих ожидаемое поведение служащих, в Канаде, США, Дании, Италии1.

Совершенствование российской системы государственной службы требует выбора таких форм оценки и стимулирования деятельности государственных служащих, которые в максимальной степени были бы

1 Ketelaar, A., Manning, N., Türkisch E. (2007). Perfonnance-based Arrangements for Senior Civil Servants OECD and other Country Experiences. // OECD Working Papers on Public Governance, OECD Publishing, 2007/5

нацелены на обеспечение качества и результативности при минимальных рисках и дополнительных издержках.

Теоретическая и практическая актуальность проблематики, её недостаточная проработанность обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Работа опирается на широкий круг российских и иностранных исследований по вопросам сравнительного государственного управления, планирования и контроля выполнения ожидаемых результатов служебной деятельности государственных служащих, выбора критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности и стимулирования различных категорий государственных служащих.

Рассмотрение особенностей государственного управления в различных странах и выделении административных моделей государственного управления основывалось на работах таких авторов, как Г. Питере (G. Peters), К. Данхлстром (С. Dahlström), В. Лапуенте (V. Lapuentc). П. Ким (P. Kim) и др.

Вопросы планирования деятельности государственных служащих рассматривались в работах М. Армстронга (М. Armstorng), О. Хьюджеса (О. Hughes), А. Нисканена (A. Niskanen), К. Поллитта (С. Pollitt) и др.

Контроль выполнения ожидаемых результатов и выбор критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих наиболее полно представлен в исследованиях Э. Бермана (Е. Herman), Дж. Война (G. Воупе), С. Ван Зьель (S. Van Thiel), М. Мейера (М Meyer), В. Гупта (V. Gupta) и др.

Стимулированию различных категорий государственных служащих посвятили свои труды Г. Кингсли (G. Kings ley). Дж. Муна (J.Moon). А. Лоу (А. Lau), Л. Керка (L. Кигке), С. Паветга (С. Pavett) и др.

Тематика оценки и стимулирования государственных служащих по результатам их деятельности является для российской государственной

службы достаточно новой, степень отражения данной проблематики в отечественной литературе недостаточна. Можно выделить несколько авторов, занимающихся вопросами реформирования системы государственной службы, в частности, Барабашев А.Г., Оболонский A.B., Атаманчук Г.В, Вагина Л.В., Туронок С.Г, Карпенко A.C.

Анализ широкого круга работ показал (1) отсутствие единого подхода к оценке и стимулированию результативности деятельности государственных служащих, (2) наличие особенностей сложившейся системы государственного управления, определяющих эффект внедрения системы оценки результативности деятельности государственных служащих на основе количественных индикаторов в той или иной стране, и (3) существенное различие элементов системы оценки и форм стимулирования результативности деятельности различных категорий государственных служащих.

Целью диссертационного исследования является развитие методологии оценки результативности деятельности государственных служащих и выявление перспектив использования данного управленческого инструмента в России.

Основные задачи исследования, направленные на достижение поставленной цели:

1. Исследование эволюции теоретических подходов к организации деятельности государственных служащих, отражающих различные принципы оценки результативности их деятельности;

2. Исследование систем оценки результативности деятельности государственных служащих в странах выделенных административных моделей;

3. Определение особенностей российской административной модели (на основе заданных параметров) и выявление наиболее схожей практики государственного управления среди выделенных административных моделей;

4. Выработка рекомендаций по формированию оптимальной структуры системы оценки результативности деятельности государственных служащих в России на основании опыта стран, имеющих схожие административные модели, и анализ возможности внедрения предлагаемой системы оценки с позиции существующей практики оценки результативности деятельности государственных служащих в России;

5. Разработка предложений по формированию механизмов планирования, отслеживания и контроля результативности деятельности государственных служащих в России и перечня примерных мероприятий по внедрению предлагаемой системы, экспертная оценка ожидаемых результатов и возможных негативных последствий.

Объектом исследования являются системы оценки и стимулирования профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Предмет исследования - методологические и методические подходы к организации оценки результативности служебной деятельности государственных служащих.

Теоретическая и методологическая база исследования основывается на работах зарубежных и отечественных авторов в области оценки и стимулирования результативности деятельности государственных служащих, материалах сравнительных отечественных и международных исследований.

Теоретическая часть работы основывается на положениях монографий, научных статей, анализе результатов прикладных разработок отечественных и зарубежных исследователей, занимающихся изучением теоретических и/или практических аспектов организации работы, оценки и стимулирования результативности деятельности государственных служащих.

Информационную базу диссертации составили методики и практические руководства зарубежных стран по организации оценки и стимулированию результативности деятельности государственных служащих, нормативные правовые акты по организации работы, оценке и стимулированию результативности деятельности государственных служащих.

В работе также были использованы результаты анализа российской практики управления результативностью деятельности государственных служащих, проведенного автором в рамках научно-исследовательских работ по заказам федеральных органов исполнительной власти.

К основным положениям и результатам работы, претендующим на научную новизну, относятся следующие:

1. выявлены типичные элементы систем оценки результативности деятельности служащих высших должностей, руководителей среднего звена и служащих неруководящих должностей для семи рассматриваемых административных моделей (англоамериканской, наполеоновской, германской, скандинавской, китайской, корейской, японской), в том числе критерии и методы оценки, категории результативности, присваиваемые по результатам оценки, последствия позитивной и негативной оценки, периодичность ее проведения;

2. аргументированы предложения по структуре системы оценки результативности и выбору форм стимулирования государственных служащих в России на основе опыта зарубежных стран, имеющих схожие с Россией системы государственного управления, в том числе критерии и методы оценки для служащих высших должностей, руководителей среднего звена и служащих неруководящих должностей, возможные категории результативности, последствия позитивной и негативной оценки,

периодичность ее проведения для данных групп государственных служащих;

3. обоснована целесообразность и возможность внедрения предлагаемой системы оценки на основе анализа текущей практики оценки результативности деятельности государственных служащих в России на федеральном и региональном уровне, который выявил полное соответствие предлагаемых критериев направлениям оценки, уже используемых в современной практике, а также непротиворечивости выбранных технологий оценки тем методам, которые применяются в настоящее время;

4. разработана последовательность этапов планирования и оценки результативности деятельности различных категорий служащих для российской системы государственной службы, включающая планирование ожидаемых результатов деятельности государственных служащих, текущий мониторинг и оценку результатов их деятельности по итогам года, а также этап стимулирующих мероприятий, что в целом формирует условия успешного внедрения и объективности предлагаемой системы оценки результативности;

5. концептуально обоснован механизм реализации мероприятий, необходимых для внедрения предлагаемой системы оценки результативности деятельности каждой из рассматриваемых категорий государственных служащих, и выделены ожидаемые положительные результаты и возможные негативные последствия использования данной системы.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования ее основных положений и результатов для планирования мероприятий по реформированию и развитию системы государственной службы Российской Федерации. Даны рекомендации по формированию

системы оценки результативности деятельности государственных служащих, определены необходимые условия для ее успешного внедрения.

Результаты диссертационной работы представляют ценность для дальнейших научных исследований по организации деятельности государственных служащих, выявлению политико-административных и национально-культурных особенностей функционирования системы государственной службы, а также созданию привлекательных условий прохождения государственной службы для различных категорий чиновников.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования апробированы:

- в научно-исследовательской работе «Разработка системы показателей оценки результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, ее апробация и внедрение в Министерстве обороны Российской Федерации», Министерство обороны Российской Федерации, 2009 г.;

- при подготовке приказа Минздравсоцразвития России от 28.11.2008 №681н «Об утверждении целевых показателей эффективности деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, и критериев оценки эффективности работы их руководителей, условия премирования руководителей федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации».

Отдельные аспекты исследования были представлены на конференциях:

- 10-ой Всероссийской научно-практической конференции «Развитие социальных систем как проблема управления», Институт социальных наук, г. Иркутск, май 2009 г. (тема доклада «Переход к

функциональной классификации должностей в российской системе государственной службы как инструмент повышения ее управляемости»);

- Международной научно-практической конференции «Эффективность государственного управления в современных российских условиях», Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Москва, 17 марта 2009 г. (тема доклада «Управление результативностью деятельности служащих руководящего состава как инструмент повышения открытости государственных органов»):

- IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы экономических наук». Центр развития научного сотрудничества, г. Новосибирск, декабрь 2008 г. (тема доклада «Особенности оценки и стимулирования результативности деятельности государственных служащих»).

Результаты исследования использовались:

- в учебных курсах «Результативное управление на государственной службе» и «Контрактная практика и вопросы мотивации в государственном управлении», читаемых на факультете государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ;

- в рамках курсов повышения квалификации «Развитие кадрового потенциала на государственной службе» и «Новые кадровые технологии на государственной гражданской службе Российской Федерации», организованных Международным научно-образовательным центром в области государственного управления Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ.

Струюура диссертации включает введение, три главы, заключение, библиографию (213 источников) и восемь приложений. Объем диссертации составляет 157 страниц.

Основное содержание диссертации Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, формулируются цели и задачи исследования, описывается степень проработанности тематики и теоретическая база исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость диссертации.

В первой главе уточняется используемая в исследовании терминология, описывается проблематика работы и результаты существующих аналитических исследований. Прослеживается эволюция понятия «результативности» деятельности государственных служащих. Отмечается комплексность этого понятия, включающего в себя не только измерение уровня исполнения поставленных задач, но и учет уровня профессиональной компетентности. В рамках понятийного аспекта рассмотрены особенности содержания служебной деятельности и характеристики ожидаемых результатов работы таких категорий государственных служащих, как служащие высших должностей, руководители среднего звена и служащие неруководящих должностей.

Проблематика исследования заключается в анализе практики оценки результативности деятельности государственных служащих. Разрабатываемая для повышения объективности анализа работы государственных служащих, при внедрении оценка результативности, основанная на формальных критериях, часто приводит к субъективности. В связи с этим, при анализе данного инструмента стимулирования деятельности государственных служащих в диссертационном исследовании критически проанализированы существующие подходы к оценке результативности: веберовская бюрократия, управление по результатам и нео-веберианское государство. На практике, безусловно, используются смешанные подходы.

В работах, посвященных рассматриваемой тематике, не было обнаружено понятия «система оценки результативности деятельности». В данной работе такое определение формулируется. По результатам анализа

существующих теоретических разработок и практических руководств, были выделены такие ключевые элементы оценки результативности деятельности государственных служащих, как категории оцениваемых служащих; критерии оценки; методы оценки; категории результативности, последствия результатов оценки (как позитивные, так и негативные) и периодичность оценки. В связи с этим, под «системой оценки результативности деятельности государственных служащих» в диссертационном исследовании понимается совокупность представленных элементов механизма оценки, связанных единой целью оценки, которая встроена в систему управления результативностью деятельности служащих и государственного органа в целом.

Структура системы оценки и стимулирование результативности деятельности государственных служащих в различных административных моделях Для разработки механизма оценки результативности деятельности государственных служащих в определенной стране, имеет смысл изучить опыт тех государств, которые уже проводили подобные мероприятия, и использовать лучшую практику тех из них, которые наиболее близки данной стране по политико-административным и национально-культурным особенностям. В связи с этим, для диссертационного исследования необходимо было определить критерии сравнения особенностей государственного управления различных стран.

Для этих целей были выбраны критерии дифференциации административных моделей Г. Питерса. С использованием данных критериев были проанализированы характеристики основных административных моделей европейских и азиатских стран.

Под «административной моделью» Г. Питере понимает исторически сложившийся набор ценностей, внутреннего устройства и формы взаимоотношений органов государственной власти с другими институтами, который обуславливает механизмы государственного

управления в определенном обществе. Дифференциация административных моделей, по мнению Г. Питерса, определяется пятью основными критериями, среди которых «особенности взаимодействия государства и гражданского общества», «взаимоотношения между административными и политическими институтами государственной власти» и др.2"3

В «западных странах» он выделил четыре административные модели: англо-американскую, наполеоновскую, германскую, скандинавскую. По результатам исследований Г. Питерса, выделение данных административных моделей позволяет в значительной степени объяснить итоги проведения различных реформ государственного управления, в том числе, перехода к оплате по результатам, контрактным отношениям с государственными служащими, внедрения инструментов управления качеством государственных услуг, децентрализации ответственности за реализацию государственных программ, и т.д.

Последователи Г. Питерса (К. Данхлстром (С. Dahlstrom), В. Лапуенте (V. Lapuente), П. Ким (P.Kim)) проводили анализ административных моделей не только европейских, но также азиатских стран. В исследованиях государственного управления в Южной Корее и Японии рассматривались характеристики, аналогичные выделенным Г. Питерсом. Это позволяет на основании итогов данных работ расширить перечень моделей государственного администрирования с учетом опыта азиатских стран. Автором также был проведен анализ особенностей государственного управления в Китае.

Перечень стран, которые упомянутые выше исследователи относят к каждой из рассматриваемых моделей, представлены в таблице 1.

■ Peters, G. (1997) Policy Transfers Between Governments: The case of Administrative Reforms. // West European Politics, Vol. 20, No. 4 (Oct. 1997), pp. 71-88

Peters, G. (2008) The Napoleonic Tradition // International Journal of Public Sector Management, Vol. 21, No. 2, pp. 118-132

Таблица I. Перечень стран, отнесенных к основным административным моделям

Административная модель Страны

Англо-американская Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия. Нидерланды

Наполеоновская Франция, Бельгия, Испания, Италия, Дания

Германская Германия, Австрия, Венгрия, Польша, Швейцария

Скандинавская Норвегия, Швеция, Финляндия

Китайская Китай

Корейская Южная Корея

Японская Япония

Во второй главе проведен анализ практики оценки результативности деятельности государственных служащих в двадцати двух странах, перечисленных в таблице I. Рассмотренные в работе страны отражают особенности семи административных моделей. Проведенное сопоставление позволило выявить наиболее типичные элементы систем оценки результативности деятельности государственных служащих для англо-американской, наполеоновской, германской, скандинавской, китайской, корейской и японской административной модели (таблица 2), что позволяет обозначить основные характеристики оценки результативности деятельности государственных служащих для основных типов административного устройства. Для получения более комплексных выводов, были подробно рассмотрены наиболее типичные примеры построения систем оценки результативности в одной из стран, относящихся к каждой из административных моделей.

Таблица 2. Основные типичные элементы систем оценки результативности деятельности государственных служащих в моделях __государственного администрировать (пример)_

Критерии оценки Методы оценки Категории результативности Последствия позитивной I Последствия негативной г ' 1 оценки | оценки

Англо-американская административная модель

Служащие высших должностей

- цели государственного органа; - качество финансового менеджмента, управления человеческими ресурсами, планирования, разработки политики и операционного управления программами; - развитие лидерских качеств - метод оценки достижения целей; - самооценка; - оценочное интервью; - оценка «360 градусов» - неудовлетворительный уровень; - минимально удовлетворительный уровень; - удовлетворяющий всем требованиям - повышение оклада; - назначение премии - увольнение с государственной службы; - перевод на другую должность; - разработка программы профессионального развития

Руководители среднего звена, служащие неруководящих должностей

- задачи структурного подразделения; - лидерское поведение - метод оценки достижения целей; - оценочное интервью - неудовлетворительный уровень; - минимально удовлетворительный уровень; - удовлетворяющий всем требованиям - повышение оклада; - назначение премии; - нематериальное вознаграждение; - карьерное продвижение - увольнение с государственной службы; - перевод на другую должность; - разработка программы профессионального развития

Наполеоновская административная модель

Служащие высших должностей

- цели государственного органа; - задачи профессионального развития; - качество внутриведомственного финансового менеджмента и управления человеческими ресурсами - метод оценки достижения целей; - самооценка; - оценочное интервью - удовлетворительный уровень; - неудовлетворительный уровень назначение премии - понижение в должности; - перевод на другую должность; - увольнение с государственной службы

Руководители среднего звена

задачи структурного подразделения - метод оценки достижения целей; - оценочное интервью; - ранжирование - удовлетворительный уровень; - неудовлетворительный уровень назначение премии 1 - понижение в должности; - перевод на другую должность

Германская административная модель

Служащие высших должностей

цели государственного органа оценочное интервью - неудовлетворительно; - удовлетворительно; - очень хорошо назначение премии не установлены

Руководители среднего звена, служащие неруководящих должностей

- задачи структурного подразделения; - уровень профессиональной компетентности; - личные и деловые навыки - оценочное интервью; - описательная оценка; - ранжирование - категории результативности не выделяются; - рейтинг - назначение премии; - повышение оклада; - карьерное продвижение поиск направлений профессионального развития

Различия в системах оценки результативности стран определенных административных моделей выражаются степенью охвата категорий государственных служащих, комплексностью критериев оценки, диапазоном применяемых методов оценки, уровнем формализации результатов оценки, а также последствий позитивной и негативной оценки.

Обоснование предложений но структуре системы оценки результативности деятельности государственных служащих в России н анализ современной российской практики оценки С учетом характеристик выделенных административных моделей в заключение второй главы были сформированы предложения по структуре системы оценки результативности деятельности государственных служащих для России. Если рассмотреть характеристики российской системы государственного управления по критериям дифференциации административных моделей, предложенных Г. Питерсом, обнаруживается сходство России с наполеоновской и китайской административными моделями, а также - в меньшей степени - со скандинавской административной моделью.

На основании выводов исследований Г. Питерса о влиянии особенностей государственного управления на итоги проведения реформ в сфере госслужбы и выявленной автором схожести элементов системы оценки в странах каждой административной модели, можно предположить, что для российской системы государственной службы наиболее эффективным является выбор критериев оценки результативности деятельности госслужащих на основе сочетания элементов, применяемых в странах наполеоновской и китайской административной модели, а также в странах скандинавской административной модели.

Таким образом, с использованием опыта стран со схожими особенностями государственного управления автором была сформирована структура системы оценки результативности деятельности государственных служащих в России (таблица 3).

Таблица 3. Предлагаемая структура системы оценки результативности _деятельности государственных служащих в России_

Служащие высших должностей Руководители среднего звена Служащие неруководяших должностей

Критерии оиенкн

- степень выполнения целей государственного органа: • степень выполнения требований к качеству внутриведомственного финансового менеджмента и управления человеческими ресурсами; - степень выполнения задач профессионального развития - степень выполнения задач структурного подразделения; - уровень развития управленческих навыков - степень выполнения задач структурного подразделения: - степень выполнения требований к качеству служебной деятельности

Методы оиенкн

- метод оценки достижения целей: - самооценка; • оценочное интервью - метод оценки достижения целей; - оценочное интервью; - ранжирование - оценочное интервью

Категории результативности

- удовлетворительный уровень; - неудовлетворительный уровень - выдающийся; - отличный; - удовлетворительный уровень; - неудовлетворительный уровень - выдающийся; - отличный; - удовлетворительный уровень; - неудовлетворительный уровень

Периодичность оиенкн

ежегодно | ежегодно | ежегодно

Последствия позитивной оценки

- премирование: - нематериальное поощрение - карьерное продвижение; - назначение премии: - нематериальное поощрение - карьерное продвижение; - назначение премии: - нематериальное поощрение

Последствия негативной оценки

- понижение в должности; - перевод на другую должность; - увольнение с государственной службы - поиск направлений профессионального развития; - понижение в должности; - перевод на другую должность - поиск направлений профессионального развития; - перевод на другую должность; - увольнение с государственной службы

Применение групповых форм оценки

не применяется применяется часто применяется часто

Сформированная система оценки результативности деятельности

государственных служащих предполагает комплексную оценку эффективности их работы не только с точки зрения успешности достижения непосредственных результатов деятельности, но и профессионального развития и владения лидерскими навыками. В предлагаемой системе расширен диапазон применяемых методов оценки результативности всех категорий служащих государственных органов по

сравнению с используемыми в настоящее время. Процедура оценки предполагает введение дифференцированных категорий результативности. Рекомендуемые категории результативности отличаются для служащих высших должностей и иных категорий государственных служащих, что связано с различием целей деятельности, особенностями мотивационных факторов и применением различных инструментов стимулирования. В разработанной системе выделены последствия позитивной и негативной оценки (инструменты стимулирования и санкции), предусматривающие взаимосвязь оценки результативности с условиями прохождения государственной службы.

Между тем, подтверждение актуальности и важности основных результатов исследования предполагает оценку практической значимости разработанной системы с точки зрения необходимости и возможности ее внедрения в рамках сложившейся практики управления результативностью деятельности государственных служащих в России.

В третье» главе проведен анализ существующей практики оценки результативности деятельности государственных служащих в России. Для этого были подвергнуты подробному рассмотрению нормативные правовые акты федеральных и региональных органов власти, регулирующие организацию служебной деятельности и условия премирования чиновников. Анализу были подвергнуты 27 нормативно-правовых акта 27 федеральных органов исполнительной власти и 78 нормативно-правовых актов 41 субъекта федерации. Кроме того, были рассмотрены 3 проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе» в части формирования кадрового резерва, в связи с введением ротации и в части установления особого порядка оплаты труда, которые на момент защиты диссертации проходят обсуждение в Государственной Думе Российской Федерации. Как и на предыдущих этапах анализа, дифференцировались

три категории государственных служащих: служащие высших должностей, руководители среднего звена и служащие неруководящих должностей.

Проведенное исследование выявило, что критерии оценки результативности деятельности различных категорий государственных служащих, выделенные в разработанной системе оценки, в целом соответствуют тем группам критериев оценки, которые уже используются в современной российской практике (таблица 4).

Таблица 4. Сравнение предлагаемых и используемых в современной российской практике критериев оценки результативности деятельности государственных _служащих___

Предлагаемые критерии Группы критериев, используемых в современной российской практике

Служащие высших должностей

- степень достижения целей государственного органа; - степень выполнения требований к качеству внутриведомственного финансового менеджмента к управления человеческими ресурсами; - степень выполнения задач профессионального развития - участие в достижение целей государственного органа; - стремление к непрерывному повышению профессиональной компетентности; - лидерское поведение; - управление финансами: - эффективное использование человеческих ресурсов

Руководители среднего звена

- степень выполнения задач структурного подразделения; - уровень развития управленческих навыков - участие в достижение целей государственного органа и структурных подразделений; - стремление к непрерывному повышению профессиональной компетентности; - лидерское поведение; - управление финансами; - эффективное использование человеческих ресурсов

Служащие неруководящих должностей

- степень выполнения задач структурного подразделения; - степень выполнения требований к качеству служебной деятельности - участие в достижение целей структурных подразделений; - качество служебной деятельности; - стремление к непрерывному повышению профессиональной компетентности

Сравнение предлагаемых методов оценки с используемыми в

настоящее время подтверждает целесообразность выбранных технологий оценки. Как и на современном этапе, основная роль в отслеживании и подведении итогов работы оцениваемого отдается непосредственному руководителю. Более четкая формализация критериев при этом снижает субъективность проводимой оценки. Тем не менее, для обеспечения

объективности оценки результативности деятельности государственных служащих необходимо предусмотреть дополнительные условия. Вопросы внедрения разработанной системы оценки результативности государственных служащих и обеспечения объективности оценки Сопоставление разработанной системы оценки результативности с современной практикой подобной работы в российских государственных органах, с одной стороны, подтвердило возможность ее внедрения, а с другой стороны, выявило масштаб мероприятий, которые необходимо для этого реализовать. В связи с этим, в рамках исследования были разработаны механизмы, которые должны использоваться при включении предлагаемой системы оценки результативности в процесс организации деятельности рассматриваемых категорий государственных служащих (схема 1).

По сравнению с действующим порядком контроля исполнения поручений, предлагаемая последовательность этапов планирования, оценки и стимулирования государственных служащих усиливает логическую преемственность деятельности государственных служащих от уровня заместителя министра до рядового сотрудника, что способствует решению такой назревшей проблемы как противоречивость результативного управления деятельностью органов власти и процедурной регламентации работы конкретных служащих. Кроме того, в предлагаемой системе расширен спектр критериев оценки, что позволяет рассматривать эффективность работы отдельного служащего не только на основании текущей загруженности и ошибок выполнения инструкций (как в сложившейся системе), но непосредственных результатов деятельности и его профессионального развития.

В представленной последовательности этапов особое внимание уделено также текущему мониторингу результатов работы государственных служащих, формализуется роль непосредственного руководителя в оценке служащего, предусматривается привлечение

Схема 1. Планирование, отслеживание и контроль результативности деятельности государственных служащих I • " ■

Этап планирования ожидаемых результатов

СЛУЖАЩИЕ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТЕЙ I Непосредственный руководитель

Определение ожидаемых результатов деятельности (на основании планов работы органа исполнительной власти)

Этап мониторинга

Комиссии Аппарата Правительства

Этан оценки результативности

Отслеживание установленных критериев выполнения целей госоргана

разраоотка критериев оценки

РУКОВОДИТЕЛИ СРЕДНЕГО ЗВЕНА

Непосредственный руководитель

Определение ожидаемых результатов деятельности (на основании планов работы структурного подразделения)

А

¡С

Независимые эксперты Самооценка Непосредственный руководитель

Степень достижения целей тосоргана Степень выполнения требований к качеству внутри ведомств, менеджмента Степень выполнения задач проф развития

Ведомственная статистика и учет Непосредственный руководитель Независимые эксперты

Отслеживание установленных критериев выполнения целей структурного подразделения

Присвоение категории результативности

Независимые эксперты Непосредственный руководитель

Я

Степень выполнения задач структурного подразделения Уровень развития управленч. навыков

разраоотка критериев оценки

«С

Ранжирование

Присвоение категории результативности!:

Этан стимулирующих мероприятий

Назначение премии Представление на включение в кадровый резерв Нематериальное поощрение

Понижение в должности Перевод на другую должность Увольнение

31

Определение ожидаемых результатов деятельности (на основании планов работы структурного подразделения)

Отслеживание установленных критериев выполнения целей структурного подразделения

разработка критериев оценки

Степень выполнения задач структурного подразделения Степень выполнения требований к качеству служебной деятельности

I,-

I | Присвоение категории результативности

Назначение премии Карьерное продвижение Представление на включение в кадровый резерв Нематериальное поошреиие

Поиск направлений профессионального развития Понижение в должности Перевод на другую должность

Назначение премии Представление на включение в кадровый резерв Карьерное продвижение ремуерцаль^ое поощрение

Поиск направлений профессионального развития Перевод на другую должность Увольнение

независимых экспертов, возможность самооценки служащих высших должностей и др.

Таким образом, предусматривается логическая последовательность планирования, отслеживания и контроля результативности деятельности всех уровней государственных служащих и мероприятия, обеспечивающие объективность оценки.

Вопросы введения новых технологий организации деятельности государственных служащих (в том числе, оценочных технологий) требуют тщательной проработки ожидаемых положительных и отрицательных последствий. Если рассматривать целесообразность применения в России предлагаемой системы оценки результативности деятельности чиновников, важно обратиться к двум группам аргументов «за» и «против». Среди аргументов первой группы следует выделить, во-первых, необходимость создания условий заинтересованности государственных служащих в результатах деятельности. Во-вторых, потребность в формировании механизма сбора объективной информации о результативности каждого государственного служащего. Разработанный формат оценки предусматривает отслеживание непосредственных результатов работы и профессионального развития государственных служащих в виде формализованных количественных критериев, что позволит сравнить сотрудников между собой и конкретного служащего в течение нескольких отчетных периодов. Данная информационная база является основанием для дифференциации материального вознаграждения и планирования карьерного роста более успешных служащих.

Возможны и негативные последствия применения формализованной оценки результативности. Прежде всего, некорректность разработанных критериев оценки может привести к демотивации квалифицированных специалистов. Для разработки наиболее подходящих критериев оценки и их адекватного использования имеет смысл провести широкомасштабное

обучение государственных служащих руководящих должностей, которые планируют и контролируют работу своих подчиненных.

Во-вторых, для достижения стимулирующего эффекта важно гарантировать премиальные выплаты. В некоторых странах, где подобные системы оценки были внедрены (Дания, Венгрия, Италия), размер премиального фонда, который должен был быть выплачен согласно условиям, заявленным в начале отчетного периода, значительно превысил объем бюджетных средств, выделенных на данные цели4. Невыполненные обещания подорвали доверие к системе оценки и стимулирования, роста эффективности работы сотрудников органов власти достичь не удалось. Для предотвращения подобной ситуации, как и в предыдущем случае, важно провести широкомасштабное обучение государственных служащих руководящих должностей, которые будут проводить оценку, а также установить квоты для категорий результативности, предусматривающих премирование.

Таким образом, внедрение предлагаемой системы оценки результативности деятельности государственных служащих позволит выстроить механизм действенного стимулирования и обоснованного карьерного роста государственных служащих, что поможет привлечь в государственные органы молодых квалифицированных специалистов.

Для непосредственного внедрения разработанной системы оценки был сформирован примерный перечень мероприятий, последовательная реализация которых позволит непосредственно внедрить предлагаемую систему оценки в процесс организации деятельности государственных служащих в России. Мероприятия направлены на совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы, методическое обеспечение, обучение государственных служащих руководящего состава и др.

Ценность разработанной системы оценки результативности деятельности государственных служащих в этом смысле заключается в

4 Perfomiance-Relatcd Pay Policies for Government Employees (2005) // OECD Publications / « « .ikviI.i 'ry

том, что предложенный формат является следующей ступенью эволюции механизмов управления результативностью деятельности государственных служащих в России (с точки зрения систематичности, формализованное™ и логической связанности).

В заключении диссертационного исследования кратко представлены результаты работы:

1. На структуру системы оценки результативности деятельности государственных служащих (категории оцениваемых служащих, критерии и методы оценки; последствия результатов оценки и др.) существенное влияние оказывает административная модель государственного управления (исторически сложившийся набор ценностей, внутреннего устройства и формы взаимоотношений с другими институтами), установившаяся в определенной стране.

2. На основании изучения существующих исследований в работе был проведен анализ семи основных административных моделей государственного управления: англо-американская, наполеоновская, германская, скандинавская, китайская, корейская и японская. Проведенное сопоставление элементов систем оценки результативности деятельности служащих высших должностей, руководителей среднего звена и рядовых служащих в двадцати двух странах позволило выявить наиболее типичные элементы систем оценки для каждой административной модели.

3. Анализ практики государственного управления в России обнаружил наибольшую схожесть с наполеоновской и китайской административной моделью, а также частично со скандинавской моделью. С использованием лучшего опыта оценки результативности деятельности госслужащих в странах данных административных моделей были разработаны предложения по созданию механизмов подобной процедуры для российских условий.

4. Изучение законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей в настоящее время вопросы оценки результативности деятельности государственных служащих в федеральных и региональных органах власти, подтвердило непротиворечивость предлагаемых элементов системы оценки современной российской практике. Более того, выбранные на основе зарубежного опыта критерии и методы оценки практически полностью соответствуют используемым в настоящее время.

5. Для внедрения предлагаемой системы оценки выделены основные этапы планирования, отслеживания и контроля результативности деятельности служащих высших должностей, руководителей среднего звена и рядовых служащих, предусматривающие определенные условия обеспечения объективности проводимой оценки. Кроме того, определены возможные положительные и негативные последствия внедрения предлагаемой системы оценки, а также сформирован перечень мероприятий по внедрению данной системы.

Основные положения диссертационного исследования нашли свое

отражение в следующих научных работах автора общим объемом 3,2 п.л.

1. Божья-Воля A.A. Организация оценки результативности деятельности российских госслужащих с учетом особенностей административной модели. // Вопросы государственного и муниципального управления, №3. - 2011. - 0,7 п.л.

2. Божья-Воля A.A. Практика оценки результативности государственных служащих в России. // Вестник Университета (Государственный университет управления)), №24. - 2011. - 0,3 п.л

3. Божья-Воля A.A. Оценка результативности государственных служащих руководящего состава: международный опыт н

российские перспективы. II Вопросы государственного и муниципального управления, №2. — 2009. -1,3 п.л.

4. Божья-Воля A.A. Переход к функциональной классификации должностей в российской системе государственной службы как инструмент повышения ее управляемости. // Сборник материалов 10-ой Всероссийская научно-практическая конференция «Развитие социальных систем как проблема управления», Институт социальных наук. - Иркутск, 2009. - 0,2 п.л.

5. Божья-Воля A.A. Управление результативностью деятельности служащих руководящего состава как инструмент повышения открытости государственных органов. // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Эффективность государственного управления в современных российских условиях», Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. - Москва, 2009. - 0,3 п.л.

6. Божья-Воля A.A. Особенности оценки и стимулирования результативности деятельности государственных служащих. // Сборник материалов IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы экономических наук», Центр развития научного сотрудничества. - Новосибирск, 2008. - 0,4 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Божья-Воля Анастасии Александровны

СИСТЕМА ОЦЕНКИ И СТИМУЛИРОВАНИЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

СЛУЖАЩИХ

Научный руководитель кандидат экономических наук, профессор Клименко Андрей Витальевич

Изготовление оригинал-макета Божья-Воля Анастасия Александровна

Подписано в печать 28.02.2012г.. Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,4

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ПЦ «Петергоф Принт» г. Москва, Ломоносовский пр-т, д.23 Тел.: (495) 930-84-44