Система расходов в сфере образования и ее эффективность тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Система расходов в сфере образования и ее эффективность"

На правах рукописи

Тимофеева Ольга Николаевна

СИСТЕМА РАСХОДОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Специальность: 08.00.10 - "Финансы,'денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саратов - 2003

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета.

Научный руководитель - канд. экон. наук, доцент

Ефимова Светлана Борисовна

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Черкасов Василий Евдокимович - канд. экон. наук, доцент Нестеренко Екатерина Анатольевна

Ведущая организация - Воронежский государственный университет.

Защита состоится 3 декабря 2003 года в 1300 на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410000, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 30 октября 2003-года.

Ученый секретарь диссертационного совета, канд. экон. наук, доцентур

С.М.Богомолов

¡¿ооЗ-А 176 во

Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы. Традиционно считается, что российская система образования занимает ведущие позиции в мире. Это одна из тех немногих отраслей народного хозяйства, которая не растеряла своей конкурентоспособности в отношении качества подготовки учеников и специалистов. Однако переход российской экономики к рыночным отношениям вызывает необходимость проведения структурной перестройки, реформирования системы образования с учетом требований рынка, но с сохранением качественных основ и технологий российской системы образования. От результатов проведения этих реформ будет зависеть будущее страны.

Принятый курс Правительства Российской Федерации на снижение налогового бремени на отечественных товаропроизводителей безусловно будет способствовать повышению конкурентоспособности отечественной экономики на международном рынке, но не может не вызвать сокращение финансовых ресурсов, находящихся. в распоряжении органов власти. Следовательно, необходимо изменить принципиальные подходы к формированию бюджета, к определению размера и структуры государственного сектора.

Развитие рыночных отношений, в настоящий момент, практически не отразилось на финансовом механизме органов власти, в котором, по-прежнему преобладает экстенсивный подход при финансировании. За счет бюджетных средств содержится огромная сеть, но цели ее функционирования, критерии оценки эффективности деятельности до сих пор не разработаны. В практике расходования средств преобладают «социалистические» принципы 50-ти летней давности, хотя, безусловно, покупать образовательные услуги значительно эффективнее, нежели содержать для этого сеть. Необходимо помнить о том, что финансовые ресурсы являются средством достижения какой-либо цели, поэтому процесс финансового планирования, госуда ия

должен начинаться с определения цели и критериев эффективного достижения данной цели.

В настоящий момент значительная часть населения готова платить и фактически платит за услуги системы образования, но эти финансовые ресурсы мало влияют на процесс бюджетного планирования и финансирования, а льготы предоставляемые системе образования не достигают цели улучшения социальной ситуации в данной сфере и обеспечения доступности образовательных услуг.

В силу не снижающейся актуальности темы диссертационного исследования в научной литературе можно встретить немало трудов отечественных экономистов, в той или иной степени посвященных вопросам формирования и использования финансовых ресурсов государства и предприятий. Среди них можно выделить таких экономистов, как Березкин Ю.М., Вознесенский Э.А., Дробозина Л.А., Иваницкий В.П., Казак А.Ю., Ковалева A.M., Попов C.B., Радионова В.М., Романовский В.М., Сабанти Б.М., Самаруха В.И., Сенчагов В.К. и др. Большинство названных экономистов рассматривают традиционные подходы к формированию финансовых ресурсов, финансовому и бюджетному планированию, не рассматривая возможность перехода к проектному финансированию государственных расходов.

Большой вклад в теорию и методологию бюджетного планирования ориентированного на результат внес Яндиев М. И., введя в оборот само понятие бюджета ориентированного на результат. Однако, до сих пор многие теоретические и организационные вопросы в этой области остаются дискуссионными или неразработанными в силу изменившихся рыночных условий хозяйствования. Кроме того, в специальной литературе явно недостаточно разработаны вопросы, касающиеся определения количественных и качественных критериев эффективности государственных расходов вообще и в образовательной сфере в частности. ' к> ■'

• - ;

Вообще, следует обратить внимание на тот факт, что отраслевой аспект проблемы формирования и использования финансовых ресурсов в сфере образования освящен крайне мало. Рассматривая экономику образовательной сферы С.А. Беляков уделяет значительное внимание вопросам финансирования и ценообразования, но можно констатировать недостаточное количество специальных научных трудов, комплексно рассматривающих теоретические и практические вопросы содержания, особенностей нормирования, перспектив развития и поиска резервов роста финансовых ресурсов и повышения эффективности использования бюджетных ресурсов в системе образования в целом и по каждой из ее отраслей (дошкольному, среднему общему, и начальному и среднему профессиональному, высшему образованию).

Все вышеназванные и другие актуальные общетеоретические и узкоспециальные проблемы в комплексе рассматриваются в настоящей диссертационной работе. Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка механизмов повышения эффективности расходов в образовательной сфере на основе развития теории и практики планирования и финансирования расходов и определения критериев эффективности расходов, совершенствования системы бюджетного финансирования расходов в государственных учебных заведениях.

Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие контрольные задачи:

- раскрыть содержание, состав и структуру системы расходов в образовании, как теоретической базы для разработки направлений финансового реформирования в образовательной сфере;

- исследовать особенности планирования бюджетных и внебюджетных расходов в системе образования, проанализировать и критически оценить существующие методы и концептуальные подходы к финансовому планированию в образовательной сфере;

- определить возможности применения проектного метода в финансовом планировании и реформировании отрасли, разработать конкретные методики финансирования отрасли на основе концепции составления бюджета ориентированного на результат;

- разработать рекомендации по совершенствованию и государственному регулированию системы ценообразования в образовательных учреждениях;

- определить пути совершенствования процесса бюджетного финансирования государственных учебных заведений;

- разработать количественные и качественные критерии определения эффективности государственных расходов на образование.

Предметом исследования является система денежных отношений, возникающих в процессе расходования финансовых ресурсов в сфере образования.

Объектом исследования являются государственные учебные заведения и органы, государственной власти и местного самоуправления по организации бюджетного процесса в системе образования.

Теоретической и методологической основой исследования выступают экономические и финансовые теории, концепции и фундаментальные труды ведущих отечественных экономистов в области финансов, финансовых ресурсов, финансового планирования в общественном секторе, Гражданский, Бюджетный, Налоговый и Административный кодексы РФ, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, а также материалы соответствующих исполнительных и контролирующих органов власти.

В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, метод экспертных оценок, экономико-математического моделирования и эконометрики.

Информационной базой исследования явились материалы Министерства финансов и Министерства образования Саратовской области и г. Саратова, информация органов государственной статистики и периодической печати, а также отчетные данные отдельных государственных учебных заведений.

Структура диссертационной работы. Структурно работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Научная новизна исследования заключается в разработке механизмов построения эффективной системы расходов в образовательной сфере на основе развития теории и практики планирования и использования финансовых ресурсов, определения 1фитериев эффективности расходов.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- на основе выбранных критериев определен круг государственных расходов, которые могут финансироваться на основе проектного подхода и круг государственных расходов, которые должны остаться на сметном порядке финансирования;

- предложен комплекс механизмов, и рекомендаций, касающихся рационализации бюджетного планирования, на основе использования проектного порядка планирования, финансирования, мониторинга и оценки государственных расходов в системе образования, разработана конкретная модель перехода государственного учреждения на проектное финансирование;

- разработан механизм расчета цены во внебюджетной деятельности образовательного учреждения на основе определения стоимости подготовки группы, как единицы контингента, что позволило упростить процесс ценообразования;

- разработаны мероприятия по государственному регулированию, которые позволят использовать налоговые льготы для улучшения социальной обстановки в отрасли;

- обоснована необходимость создания целевой региональной программы по оснащению образовательных учреждений приборами учета ТЭР в целях экономии бюджетных средств на основании оплаты полученной услуги подтвержденной показателями приборов;

- в части оптимизации процесса финансирования расходов на образование предложено формировать и резервировать фонд сметы расходов главных распорядителей кредитов в размере 2% от сметы расходов бюджетополучателей, который позволит руководителю учреждения маневрировать финансовыми потоками с целью оперативного решения острых вопросов и снизит количество перемещения ассигнований, что уменьшит документооборот;

- предложены меры по совершенствованию системы контроля за государственными закупками (осуществление комитетом по экономике и инвестиционной политике муниципального образования информационного мониторинга закупочных цен с доведением его результатов по основным видам работ, услуг и товаров до муниципальных учреждений в виде периодических информационных бюллетеней);

- на основе систематизации -зарубежного опыта определения количественных и качественных критериев эффективности государственных расходов предложены критерии оценки эффективности расходов как при проектном финансировании, так и при осуществлении

финансирования по смете, которые позволят контролировать и оптимизировать систему государственных расходов в отрасли.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в развитии теоретических основ содержания, планирования и использования финансовых ресурсов в системе образования.

Практическая значимость работы заключается в разработке конкретных рекомендаций механизмов финансового реформирования системы расходов в образовательной сфере в целом и по ее элементам. Авторские разработки, касающиеся планирования на основе проектного метода, а также предложения по государственному регулированию ценообразования могут быть рекомендованы для использования в деятельности Министерств образования РФ и субъектов Федерации, а также государственными образовательными учреждениями при разработке концепций финансового реформирования в образовательной сфере.

Апробация диссертационного исследования. Результаты научных исследований по теме диссертации были доложены на научно-практических конференциях по итогам НИР за 2001г. и 2002 г. в Саратовском государственном социально-экономическом университете (Саратов, 2001г., 2001г.), а также на международной научно-практической конференции «Финансовый механизм и его правовое регулирование»

Отдельные практические разработки автора в области финансового реформирования и совершенствования планирования расходов в образовательной сфере использованы Отделом Образования администрации Фрунзенского района г. Саратова, что подтверждено справкой о внедрении. Основные теоретические положения диссертации используются в учебном процессе в Саратовском государственном социально-экономическом университете при изучении и преподавании курсов «Финансы» и «Бюджет и бюджетная система Российской

Федерации», что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.

По теме диссертации опубликовано 6 научных трудов общим объемом 2,5 п.л.

Основные выводы и положения, выносимые на защиту

Работа начинается с анализа традиционных подходов к содержанию функции финансовых ресурсов и системы расходов образовательной сферы, а также с разработки общетеоретических базы, необходимой для дальнейших исследований. Традиционно образование относят к нематериальным отраслям общественного воспроизводства. Но в настоящий момент с распространением в Данной отрасли рыночных отношений это положение является спорным. В основе авторского подхода к частичному отнесению отрасли образования к материальной сфере лежит принцип участия бюджетных средств в формировании источников финансирования отрасли. Этот подход объясняется тем, что система образования (одни ее подотрасли в большей степени, другие в меньшей) в настоящий момент оказывает определенные услуги, в том числе и государству. Общепризнанным отмечается тот факт, что относя сферу образования к непроизводственной сфере, не исключается возможность отрасли в целом «зарабатывать» деньги, то есть создавать добавленную стоимость, прибыль, и, следовательно, валовой внутренний продукт. Таким образом, критерием отнесения отдельных отраслей системы образования к производственной или непроизводственной сфере должны лежать государственные гарантии, предоставляемые обществу на законодательном уровне. Если государство в соответствии с Конституцией РФ обязано всем гражданам обеспечить бесплатное среднее образование, то, соответственно эта услуга будет оказываться за счет бюджета, то есть за счет перераспределения ВВП, следовательно, ее следует отнести к

непроизводственной сфере и финансовые отношения, возникающие в системе общего образования являются отношениями перераспределения созданного в материальной сфере ВВП для выполнения государственных гарантий по предоставлению услуг в сфере среднего образования. Другие же отрасли системы образования оказывают услуги на коммерческой основе, и государство, наравне с гражданами может выступать покупателем услуг данных отраслей. В этом случае отрасли образования следует отнести к сфере материального производства и соответственно финансовые отношения рассматривать как денежные отношения, возникающие в процессе формирования и использования финансовых ресурсов в процессе оказания потребителям специфического вида услуг образовательной услуги. Из данного положения вытекают следующие выводы: в системе образования при планировании, финансировании и регулировании могут быть применимы (со значительной адаптацией) подходы, методы и методики, действующие в рыночном секторе экономики; рассмотрение процесса планирования и финансирования расходов в системе образования необходимо производить отдельно, для материальной и нематериальной сфер.

Рассматривая процесс планирования расходов образовательной сферы осуществляемых за счет бюджетных средств в работе проанализированы и систематизированы существующие отечественные и зарубежные подходы и методики. На основе проведенного анализа делается вывод о необходимости перехода на новые более эффективные методы планирования расходов на образование исходя из поставленных, количественно измеримых целей. С позиций целеполагания наиболее эффективным подходом для планирования и распределения ресурсов является проектное финансирование отдельных мероприятий.

Анализируя специфику образовательной сферы в работе делается вывод о том, что вся система образования не может быть переведена на

проектное финансирование. В частности, сейчас невозможно говорить о переводе сельских школ на проектное финансирование, поскольку предоставляемая государством услуга не всегда может рассматриваться с точки зрения абсолютной эффективности. Безусловно, сетевое финансирование части учреждений образования сохраниться, но, тем не менее, это не означает, что не рассматриваются вопросы оптимизации расходов, они должны быть рассмотрены, но с других позиций (организация учебного процесса, количество и качество внешкольных мероприятий, отношение расходов на управление и накладных расходов к стоимости оказания образовательной услуги).

В качестве критериев отнесения расходов к проектному финансированию нами выбраны следующие:

возможность представить деятельность учреждения в виде мероприятий;

- государственные гарантии по предоставлению соответствующих услуг.

Говоря о переводе некоторых бюджетных учреждений на проектное финансирование имеется в виду, что к финансированию из бюджета принимается не бюджетные учреждения как таковое, а конкретный проект или мероприятие. Характерными чертами проекта являются: четкая постановка конкретной цели; предоставление органу власти услуги заданного качества; сроки начала и окончания работ; возможность объективного контроля за качеством выполняемых работ; стоимость проекта, зависящая от исключительно рыночных факторов; высокая степень свободы исполнителей проекта; возможность выбора на конкурсной основе не только исполнителя проекта, но и основных характеристик самого проекта.

Таким образом, на основе опытных расчетов на примере Детской спортивной юношеской школы Фрунзенского района г.Саратова делается

сравнительная характеристика сметного и проектного финансирования данного учреждения и делается вывод о том, что при научно-обоснованном планировании возможно получение большего количества услуг лучшего качества не изменяя объема финансирования. При проектном подходе к финансированию учреждений появляется возможность доступа учреждений негосударственного сектора к рынку социальных услуг. Распределение финансирования при проектном подходе может осуществляться на основе социального заказа, тендера социальных услуг, целевых бюджетных программ. Таким образом, приведенная в работе модель может быть использована и для других бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги населению.

Анализируя основные методы планирования в сфере образования, их положительные и отрицательные стороны, предлагается для учреждений образования, находящихся на сметном планировании приоритетным считать нормативный метод, базирующийся на раннее установленных нормах и нормативах; при проектном финансировании доминирующим считать метод оптимизации плановых решений, когда разрабатываются несколько вариантов планового показателя, из которых выбирается оптимальный вариант.

Рассматривая процесс планирования расходов рыночного сектора системы образования предложена упрощенная модель ценообразования на образовательную услугу на основе нормативного метода, базирующегося в данном случае на определении затрат на единицу контингента (группу учащихся). Предложена авторская методика (формула), позволяющая определить общую годовую потребность в финансовых ресурсах и в бюджетном финансировании системы образования, а также стоимость обучения как единицы контингента (группы учащихся), так и одного учащегося.

Акцентируется внимание на то, что процесс ценообразования в любой отрасли невозможен без учета режима налогообложения данной деятельности. В соответствии с Законом «Об образовании» в данной системе государством созданы достаточно благоприятные условия -практически все доходы, получаемые образовательными учреждениями не подлежат налогообложению, поскольку не являются доходами от предпринимательской деятельности.

Логически обосновывается, что предоставление налоговых льгот, безусловно, должно преследовать достижение конкретных государственных целей, к которым отнесены: повышение уровня оплаты труда работников образования и сокращение цены образовательных услуг, что сделает их более доступными для потребителей.

Делается вывод о то, что предоставлением налоговых льгот государственное регулирование практически исчерпывается (если не принимать во внимание лицензирование и аккредитацию, которые преследуют цель обеспечения заданного качества образовательных услуг). Следовательно, процесс достижения цели прерывается на стадии обеспечения системы образования дополнительными финансовыми ресурсами. Любое учреждение системы образования в дальнейшем самостоятельно в определении фонда заработной платы персонала и уровня цен на свои услуги. Причем на цену обучения в первую очередь влияет не себестоимость обучения, а соотношение спроса и предложения, дополнительные блага, которые могут быть получены от получения статуса учащегося (отсрочка от службы в армии и др.), а также престижность получаемой специальности.

Как показывает российский опыт наличие налоговых льгот в настоящий момент не отражается ни на заработной плате, которая по-прежнему остается на недопустимо низком уровне, ни на размер платы за обучение, который возрастает из года в год. Таким образом возникает

ситуация, при которой государство не получает в бюджет существенную сумму налоговых доходов и не может соответственно за счет бюджетных средств увеличить размер оплаты труда работников системы образования или профинансировать дополнительные места в учебных заведениях. Но оставшиеся в отрасли средства также не работают в этих направлениях. Для того, чтобы изменить ситуацию, необходимо, на наш взгляд, вместе с процессом налогового льготирования одновременно осуществлять процесс государственного регулирования ценообразованием. Для этого можно выбрать любой из двух вариантов: установить минимальный размер почасовой оплаты преподавателя, либо рассчитать средний уровень цены на образовательную услугу с учетом финансовых результатов образовательного учреждения и превышение цены над утвержденной облагать налогом на прибыль в общеустановленном порядке. Вместе с тем, отпадает необходимость со стороны государственных органов в жестком контроле за расходованием средств, зарабатываемых учреждением.

Анализ действующей практики позволил сделать вывод о том, что существующие определенные сложности в планировании расходов на образовательную сферу переносятся и в процесс финансирования расходов. Это обязывает главных распорядителей осуществлять поиск рациональных подходов к финансированию не только в части эффективного расходования бюджетных средств, но и оперативного маневрирования финансовыми потоками. Утверждая бюджетную роспись органы государственной власти предполагают как будут развиваться события, но ситуация может складываться и по другому. Тем не менее, одним из самых серьезных нарушений бюджетного законодательства является нецелевое расходование средств, поэтому бюджетополучатели не могут выходить за рамки бюджетных назначений. Решение этой проблемы предлагается путем создания «резервного фонда главного распорядителя кредитов» резервируя ассигнования бюджетополучателей в размере 2% от

доведенной сметы расходов. Это позволит бюджетополучателям осуществлять маневр бюджетными ресурсами в календарном разрезе, что существенно облегчит механизм согласования платежей и сократит документооборот.

С введением казначейской системы исполнения бюджета существенно улучшилась кассовая дисциплина, но данный процесс имеет и оборотную часть медали - огромный документооборот и длительный процесс согласования платежей. Вводя систему обязательной регистрации заключаемых договоров преследовалась цель - контролировать цены государственных закупок и предотвращать завышение стоимость договоров. Но, тем не менее, этот процесс осуществляется на субъективной основе и от чиновника порой зависят сроки регистрации договора. На основе критического анализа установленных сроков оформления договоров, а также в целях оперативного финансирования бюджетных учреждений предложено комитету по экономике и инвестиционной политике осуществлять мониторинг закупочных цен с доведением его результатов в виде ежеквартальных утверждаемых прейскурантов по основным видам работ, услуг и товаров до муниципальных учреждений.

Произведя анализ структуры расходов на образование, динамики ее составляющих определено, что основной проблемой бюджетной сферы остаются расходы на ТЭР (в т.ч. ранее возникшая кредиторская задолженность). Логически и практически доказывается, что в условиях недостаточности финансовых ресурсов в целях экономии бюджетных средств необходима установка в муниципальных учреждениях приборов учета ТЭР (теплосчетчиков, газосчетчиков). Произведя опытные расчеты по образовательным учреждениям Фрунзенского района г. Саратова делается вывод о том, что объем оказываемых услуг естественными монополистами бюджетной сфере существенно завышен, относительно

реально потребляемого. Таким образом, бюджет зачастую платит за услуги, которые реально не потреблялись и не может этот процесс контролировать. Установив счетчики, появляется возможность контролировать процесс оплаты коммунальных услуг, что позволяет оптимизировать структуру расходов учреждений и отрасли. Для приобретения счетчиков необходимо утвердить целевую программу, источниками финансирования которой могут служить заемные средства. Опыт практической работы подтверждает высокую окупаемость названных приборов и их эффективность и таким образом возврат займов может осуществляться за счет бюджетной экономии на текущих расходах.

Большое внимание в диссертации уделено рассмотрению модели результативного бюджета, его количественной и качественной оценки. Любая попытка количественно оценить результативность деятельности организации направлена на то, чтобы создать основу для оценки эффективности этой деятельности. Оценка эффективности в широком смысле включает в себя три метода: анализ соотношения;

регрессионный анализ, который представляет собой статистический подход; анализ пакета данных.

Термин «количественная оценка» подразумевает определенную степень точности и отсутствие двусмысленности.

Качественная оценка явление не новое, в Индии еще в 1953 г. была создана организация для проведения оценки плановых программ. Этот подход имел место и в других странах, но в целом проводимые оценки мало влияли на государственные финансы. Недавние исследования практики промышленно развитых стран показали, что качественная оценка стала проводиться регулярно, хотя зачастую ее связывают с аудитом государственных расходов. Качественная оценка требует анализа

движения и распределения благ, а также проверки их адресного поступления намеченным группам населения. В России вопрос о качественной и количественной оценки результативности до недавнего времени не привлекал к себе внимания. Нами предпринята попытка разработать практическое применение этих показателей при сметном и проектном финансировании.

Сметное финансирование должно базироваться на четком и подробном анализе затрат на функционирование учреждений образования. Уместным, например, будет определение доли расходов на содержание административно-хозяйственного персонала относительно единицы контингента учащихся или же доли расходов на содержание управленческого персонала относительно педагогического. Для принятия решения об изменении структуры управления необходимо сравнить получаемые данные по всем муниципальным образованиям региона и пересматривать структуру расходов тех, у которых коэффициент в наибольшей степени отклоняется от средней величины.

При проектном подходе к финансированию расходов значительно легче определить критерии их эффективности, поскольку сам механизм составления проекта предполагает на начальном этапе финансирования определение количественных показателей достижения цели и использование метода оптимизации плановых решений при выборе проекта для финансирования позволяет обеспечить достижение цели минимально возможными средствами.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Актуальные вопросы финансирования системы образования// Финансы в переходной экономике. Сборник научных трудов/ Под ред. А.А. Голованова, В.В. Степаненко. - Саратов: СГСЭУ, 2002. - 0,35 п.л.

2. Совершенствование системы планирования и финансирования расходов на ТЭР в системе образования// Вестник Саратовского Госаграрного университета им. Н.И. Вавилова. - 2002. - №2 - Саратов: Изд-во СГАУ. - 0,5 п.л.

3. Финансирование образовательных услуг// Человеческие ресурсы. Ежеквартальный научно-методический и информационно-аналитический журнал - 2002. - №3. - Саратов: Изд-во Поволжского межрегионального учебного центра - 0,5 п.л.

4. О совершенствовании планирования расходов в системе образования// Регион: социально-экономический, этнографический и культурный феномен России. Сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, -2003. - 0,3 (в соавторстве).

5. Совершенствование финансирования системы образования// Финансовый механизм и его правовое регулирование: Сборник научных статей по итогам международной научно-практической конференции (2425 апреля 2003 года) / Под ред. О.С,. Кирилловой, В.В. Степаненко. -Саратов: СГСЭУ, 2003. - 0,25 пл.

6. Повышение эффективности расходов в системе образования за счет перехода на проектное финансирование// Подготовка конкурентно-способного педагога в современной социально-культурной ситуации. Сборник научных трудов.- Изд-во «Научная книга». - Саратов. - 2003. -0,6 п.л. (в соавторстве)

Автореферат

Подписано в печать 29.10.03 Бумага типогр. №1 Печать офсетная

Заказ 91

Формат 60x84 Vie Гарнитура "Times" Уч.-изд. л. 1,0 Тираж 100 экз.

410600, Саратов, ул. Радищева, 89. Издательский центр СГСЭУ

¿00 I 7¿&o

Ц 1 7 6 8 О

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Тимофеева, Ольга Николаевна

Введение.

Т. Теоретические и организационные основы функционирования расходов в системе образования.

1.1. Экономическое содержание расходов на образование.

1.2. Структура системы расходов образовательной сферы.

II. Планирование расходов на образование, нацеленное на результат

2.1. Методологические основы планирования бюджетных расходов на образование

2.2 Ценообразование и его государственное регулирование в образовательной сфере.

III. Развитие системы финансирования расходов на образование в рамках повышения ее эффективности.

3.1. Построение эффективной системы финансирования образовательных учреждений.

3.2. Показатели эффективности в системе оценки результативности расходов на образование.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Система расходов в сфере образования и ее эффективность"

Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы.

Традиционно считается, что российская система образования занимает ведущие позиции в мире. Это одна из тех немногих отраслей народного хозяйства, которая не растеряла своей конкурентоспособности в отношении качества подготовки учеников и специалистов. Однако переход российской экономики к рыночным отношениям вызывает необходимость проведения структурной перестройки, реформирования системы образования с учетом требований рынка, но с сохранением качественных основ и технологий российской системы образования. От результатов проведения этих реформ будет зависеть будущее страны.

Принятый курс Правительства Российской Федерации на снижение налогового бремени на отечественных товаропроизводителей, безусловно, будет способствовать повышению конкурентоспособности отечественной экономики на международном рынке, но не может не вызвать сокращение финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов власти. Следовательно, необходимо изменить принципиальные подходы к формированию бюджета, к определению размера и структуры государственного сектора.

Развитие рыночных отношений, в настоящий момент, практически не отразилось на финансовом механизме органов власти, в котором, по-прежнему преобладает экстенсивный подход при финансировании. За счет бюджетных средств содержится огромная сеть, но цели ее функционирования, критерии оценки эффективности деятельности до сих пор не разработаны. В практике расходования средств преобладают «социалистические» принципы 50-ти летней давности, хотя, безусловно, покупать образовательные услуги значительно эффективнее, нежели содержать для этого сеть. Необходимо помнить о том, что финансовые ресурсы являются средством достижения какой-либо цели, поэтому процесс финансового планирования, государственного регулирования должен начинаться с определения цели и критериев эффективного достижения данной цели.

В настоящий момент значительная часть населения готова платить и фактически платит за услуги системы образования, но эти финансовые ресурсы мало влияют на процесс бюджетного планирования и финансирования, а льготы предоставляемые системе образования не достигают цели улучшения социальной ситуации в данной сфере и обеспечения доступности образовательных услуг.

В силу не снижающейся актуальности темы диссертационного исследования в научной литературе можно встретить немало трудов отечественных экономистов, в той или иной степени посвященных вопросам формирования и использования финансовых ресурсов государства и предприятий. Среди них можно выделить таких экономистов, как Березкин Ю.М., Вознесенский Э.А., Дробозина JI.A., Иваницкий В.П., Казак А.Ю., Ковалева A.M., Попов С.В., Радионова В.М., Романовский В.М., Сабанти Б.М., Самаруха В.И., Сен-чагов В.К. и др. Большинство названных экономистов рассматривают традиционные подходы к формированию финансовых ресурсов, финансовому и бюджетному планированию, не рассматривая возможность перехода к проектному финансированию государственных расходов.

Большой вклад в теорию и методологию бюджетного планирования, ориентированного на результат, внес Яндиев М. И., введя в оборот само понятие бюджета ориентированного на результат. Однако, до сих пор многие теоретические и организационные вопросы в этой области остаются дискуссионными или неразработанными в силу изменившихся рыночных условий хозяйствования. Кроме того, в специальной литературе явно недостаточно разработаны вопросы, касающиеся определения количественных и качественных критериев эффективности государственных расходов вообще и в образовательной сфере в частности.

Вообще, следует обратить внимание на тот факт, что отраслевой аспект проблемы формирования и использования финансовых ресурсов в сфере образования освящен крайне мало. Рассматривая экономику образовательной сферы С.А. Беляков уделяет значительное внимание вопросам финансирования и ценообразования, но можно констатировать недостаточное количество специальных научных трудов, комплексно рассматривающих теоретические и практические вопросы содержания, особенностей нормирования, перспектив развития и поиска резервов роста финансовых ресурсов и повышения эффективности использования бюджетных ресурсов в системе образования в целом и по каждой из ее отраслей (дошкольному, среднему общему, начальному и среднему профессиональному, высшему образованию).

Все вышеназванные и другие актуальные общетеоретические и узкоспециальные проблемы в комплексе рассматриваются в настоящей диссертационной работе. Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка механизмов повышения эффективности расходов в образовательной сфере на основе развития теории и практики планирования и финансирования расходов и определения критериев эффективности расходов, совершенствования системы бюджетного финансирования расходов в государственных учебных заведениях.

Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие контрольные задачи:

- раскрыть содержание, состав и структуру системы расходов в образовании, как теоретической базы для разработки направлений финансового реформирования в образовательной сфере; исследовать особенности планирования бюджетных и внебюджетных расходов в системе образования, проанализировать и критически оценить существующие методы и концептуальные подходы к финансовому планированию в образовательной сфере; определить возможности применения проектного метода в финансовом планировании и реформировании отрасли, разработать конкретные методики финансирования отрасли на основе концепции составления бюджета ориентированного на результат;

- разработать рекомендации по совершенствованию и государственному регулированию системы ценообразования в образовательных учреждениях; определить пути совершенствования процесса бюджетного финансирования государственных учебных заведений; разработать количественные и качественные критерии определения эффективности государственных расходов на образование.

Предметом исследования является система денежных отношений, возникающих в процессе расходования финансовых ресурсов в сфере образования.

Объектом исследования являются государственные учебные заведения и органы, государственной власти и местного самоуправления по организации бюджетного процесса в системе образования.

Теоретической и методологической основой исследования выступают экономические и финансовые теории, концепции и фундаментальные труды ведущих отечественных экономистов в области финансов, финансовых ресурсов, финансового планирования в общественном секторе, Гражданский, Бюджетный, Налоговый и Административный кодексы РФ, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, а также материалы соответствующих исполнительных и контролирующих органов власти.

В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, метод экспертных оценок, экономико-математического моделирования и эконометрики.

Информационной базой исследования явились материалы Министерства финансов и Министерства образования Саратовской области и г. Саратова, информация органов государственной статистики и периодической печати, а также отчетные данные отдельных государственных учебных заведений.

Структура диссертационной работы. Структурно работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Тимофеева, Ольга Николаевна

Заключение

Теоретическая часть работы начинается с анализа традиционных подходов к содержанию функции финансовых ресурсов и системы расходов образовательной сферы, а также с разработки общетеоретических базы, необходимой для дальнейших исследований. Традиционно образование относят к нематериальным отраслям общественного воспроизводства. Но в настоящий момент с распространением в данной отрасли рыночных отношений это положение является спорным. В основе авторского подхода к частичному отнесению отрасли образования к материальной сфере лежит принцип участия бюджетных средств в формировании источников финансирования отрасли. Этот подход объясняется тем, что система образования (одни ее подотрасли в большей степени, другие в меньшей) в настоящий момент оказывает определенные услуги, в том числе и государству. Общепризнанным отмечается тот факт, что относя сферу образования к непроизводственной сфере, не исключается возможность отрасли в целом «зарабатывать» деньги, то есть создавать добавленную стоимость, прибыль, и, следовательно, валовой внутренний продукт. Таким образом, критерием отнесения отдельных отраслей системы образования к производственной или непроизводственной сфере должны лежать государственные гарантии, предоставляемые обществу на законодательном уровне. Если государство в соответствии с Конституцией РФ обязано всем гражданам обеспечить бесплатное среднее образование, то, соответственно эта услуга будет оказываться за счет бюджета, то есть за счет перераспределения ВВП, следовательно, ее следует отнести к непроизводственной сфере и финансовые отношения, возникающие в системе общего образования являются отношениями перераспределения созданного в материальной сфере ВВП для выполнения государственных гарантий по предоставлению услуг в сфере среднего образования. Другие же отрасли системы образования оказывают услуги на коммерческой основе, и государство, наравне с гражданами может выступать покупателем услуг данных отраслей. В этом случае отрасли образования следует отнести к сфере материального производства и соответственно финансовые отношения рассматривать как денежные отношения, возникающие в процессе формирования и использования финансовых ресурсов в процессе оказания потребителям специфического вида услуг — образовательной услуги. Из данного положения вытекают следующие выводы: в системе образования при планировании, финансировании и регулировании могут быть применимы (со значительной адаптацией) подходы, методы и методики, действующие в рыночном секторе экономики; рассмотрение процесса планирования и финансирования расходов в системе образования необходимо производить отдельно, для материальной и нематериальной сфер.

Рассматривая процесс планирования расходов образовательной сферы осуществляемых за счет бюджетных средств в работе проанализированы и систематизированы существующие отечественные и зарубежные подходы и методики. На основе проведенного анализа делается вывод о необходимости перехода на новые более эффективные методы планирования расходов на образование исходя из поставленных, количественно измеримых целей. С позиций целеполагания наиболее эффективным подходом для планирования и распределения ресурсов является проектное финансирование отдельных мероприятий.

Анализируя специфику образовательной сферы в работе делается вывод о том, что вся система образования не может быть переведена на проектное финансирование. В частности, сейчас невозможно говорить о переводе сельских школ на проектное финансирование, поскольку предоставляемая государством услуга не всегда может рассматриваться с точки зрения абсолютной эффективности. Безусловно, сетевое финансирование части учреждений образования сохраниться, но, тем не менее, это не означает, что не рассматриваются вопросы оптимизации расходов, они должны быть рассмотрены, но с других позиций (организация учебного процесса, количество и качество внешкольных мероприятий, отношение расходов на управление и накладных расходов к стоимости оказания образовательной услуги).

В качестве критериев отнесения расходов к проектному финансированию нами выбраны следующие:

- возможность представить деятельность учреждения в виде мероприятий;

- государственные гарантии по предоставлению соответствующих услуг.

Говоря о переводе некоторых бюджетных учреждений на проектное финансирование, имеется в виду, что к финансированию из бюджета принимается не бюджетные учреждения как таковое, а конкретный проект или мероприятие. Характерными чертами проекта являются: четкая постановка конкретной цели; предоставление органу власти услуги заданного качества; сроки начала и окончания работ; возможность объективного контроля за качеством выполняемых работ; стоимость проекта, зависящая от исключительно рыночных факторов; высокая степень свободы исполнителей проекта; возможность выбора на конкурсной основе не только исполнителя проекта, но и основных характеристик самого проекта.

Таким образом, на основе опытных расчетов на примере Детской спортивной юношеской школы Фрунзенского района г. Саратова делается сравнительная характеристика сметного и проектного финансирования данного учреждения и делается вывод о том, что при научно-обоснованном планировании возможно получение большего количества услуг лучшего качества не изменяя объема финансирования. При проектном подходе к финансированию учреждений появляется возможность доступа учреждений негосударственного сектора к рынку социальных услуг. Распределение финансирования при проектном подходе может осуществляться на основе социального заказа, тендера социальных услуг, целевых бюджетных программ. Таким образом, приведенная в работе модель может быть использована и для других бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги населению.

Анализируя основные методы планирования в сфере образования, их положительные и отрицательные стороны, предлагается для учреждений образования, находящихся на сметном планировании приоритетным считать нормативный метод, базирующийся на раннее установленных нормах и нормативах; при проектном финансировании доминирующим считать метод оптимизации плановых решений, когда разрабатываются несколько вариантов планового показателя, из которых выбирается оптимальный вариант.

Рассматривая процесс планирования расходов рыночного сектора системы образования, предложена упрощенная модель ценообразования на образовательную услугу на основе нормативного метода, базирующегося в данном случае на определении затрат на единицу контингента (группу учащихся). Предложена авторская методика (формула), позволяющая определить общую годовую потребность в финансовых ресурсах и в бюджетном финансировании системы образования, а также стоимость обучения как единицы контингента (группы учащихся), так и одного учащегося.

Акцентируется внимание на то, что процесс ценообразования в любой отрасли невозможен без учета режима налогообложения данной деятельности. В соответствии с Законом «Об образовании» в данной системе государством созданы достаточно благоприятные условия - практически все доходы, получаемые образовательными учреждениями не подлежат налогообложению, поскольку не являются доходами от предпринимательской деятельности.

Логически обосновывается, что предоставление налоговых льгот, безусловно, должно преследовать достижение конкретных государственных целей, к которым отнесены: повышение уровня оплаты труда работников образования и сокращение цены образовательных услуг, что сделает их более доступными для потребителей.

Делается вывод о то, что предоставлением налоговых льгот государственное регулирование практически исчерпывается (если не принимать во внимание лицензирование и аккредитацию, которые преследуют цель обеспечения заданного качества образовательных услуг). Следовательно, процесс достижения цели прерывается на стадии обеспечения системы образования дополнительными финансовыми ресурсами. Любое учреждение системы образования в дальнейшем самостоятельно в определении фонда заработной платы персонала и уровня цен на свои услуги. Причем на цену обучения в первую очередь влияет не себестоимость обучения, а соотношение спроса и предложения, дополнительные блага, которые могут быть получены от получения статуса учащегося (отсрочка от службы в армии и др.), а также престижность получаемой специальности.

Как показывает российский опыт, наличие налоговых льгот в настоящий момент не отражается ни на заработной плате, которая по-прежнему остается на недопустимо низком уровне, ни на размере платы за обучение, который возрастает из года в год. Таким образом возникает ситуация, при которой государство не получает в бюджет существенную сумму налоговых доходов и не может соответственно за счет бюджетных средств увеличить размер оплаты труда работников системы образования или профинансировать дополнительные места в учебных заведениях. Но оставшиеся в отрасли средства также не работают в этих направлениях. Для того, чтобы изменить ситуацию, необходимо, на наш взгляд, вместе с процессом налогового льготирования одновременно осуществлять процесс государственного регулирования ценообразованием. Для этого можно выбрать любой из двух вариантов: установить минимальный размер почасовой оплаты преподавателя, либо рассчитать средний уровень цены на образовательную услугу с учетом финансовых результатов образовательного учреждения и превышение цены над утвержденной облагать налогом на прибыль в общеустановленном порядке. Вместе с тем, отпадает необходимость со стороны государственных органов в жестком контроле за расходованием средств, зарабатываемых учреждением.

Анализ действующей практики позволил сделать вывод о том, что существующие определенные сложности в планировании расходов на образовательную сферу переносятся и в процесс финансирования расходов. Это обязывает главных распорядителей осуществлять поиск рациональных подходов к финансированию не только в части эффективного расходования бюджетных средств, но и оперативного маневрирования финансовыми потоками. Утверждая бюджетную роспись органы государственной власти предполагают как будут развиваться события, но ситуация может складываться и по другому. Тем не менее, одним из самых серьезных нарушений бюджетного законодательства является нецелевое расходование средств, поэтому бюджетополучатели не могут выходить за рамки бюджетных назначений. Решение этой проблемы предлагается путем создания «резервного фонда главного распорядителя кредитов» резервируя ассигнования бюджетополучателей в размере 2% от доведенной сметы расходов. Это позволит бюджетополучателям осуществлять маневр бюджетными ресурсами в календарном, разрезе, что существенно облегчит механизм согласования платежей и сократит документооборот.

С введением казначейской системы исполнения бюджета существенно улучшилась кассовая дисциплина, но данный процесс имеет и оборотную часть медали — огромный документооборот и длительный процесс согласования платежей. Вводя систему обязательной регистрации заключаемых договоров преследовалась цель - контролировать цены государственных закупок и предотвращать завышение стоимость договоров. Но, тем не менее, этот процесс осуществляется на субъективной основе, и от чиновника порой зависят сроки регистрации договора. На основе критического анализа установленных сроков оформления договоров, а также в целях оперативного финансирования бюджетных учреждений предложено комитету по экономике и инвестиционной политике осуществлять мониторинг закупочных цен с доведением его результатов в виде ежеквартальных утверждаемых прейскурантов по основным видам работ, услуг и товаров до муниципальных учреждений.

Произведя анализ структуры расходов на образование, динамики ее составляющих определено, что основной проблемой бюджетной сферы остаются расходы на ТЭР (в т.ч. ранее возникшая кредиторская задолженность). Логически и практически доказывается, что в условиях недостаточности финансовых ресурсов в целях экономии бюджетных средств необходима установка в муниципальных учреждениях приборов учета ТЭР (теплосчетчиков, газосчетчиков). Произведя опытные расчеты по образовательным учреждениям Фрунзенского района г. Саратова делается вывод о том, что объем оказываемых услуг естественными монополистами бюджетной сфере существенно завышен, относительно реально потребляемого. Таким образом, бюджет зачастую платит за услуги, которые реально не потреблялись и не может этот процесс контролировать. Установив счетчики, появляется возможность контролировать процесс оплаты коммунальных услуг, что позволяет оптимизировать структуру расходов учреждений и отрасли. Для приобретения счетчиков необходимо утвердить целевую программу, источниками финансирования которой могут служить заемные средства. Опыт практической работы подтверждает высокую окупаемость названных приборов и их эффективность и таким образом возврат займов может осуществляться за счет бюджетной экономии на текущих расходах.

Большое внимание в диссертации уделено рассмотрению модели результативного бюджета, его количественной и качественной оценки. Любая попытка количественно оценить результативность деятельности организации направлена на то, чтобы создать основу для оценки эффективности этой деятельности. Оценка эффективности в широком смысле включает в себя три метода:

- анализ соотношения;

- регрессионный анализ, который представляет собой статистический подход;

- анализ пакета данных.

Термин «количественная оценка» подразумевает определенную степень точности и отсутствие двусмысленности.

Качественная оценка явление не новое, в Индии еще в 1953 г. была создана организация для проведения оценки плановых программ. Этот подход имел место и в других странах, но в целом проводимые оценки мало влияли на государственные финансы. Недавние исследования практики промышлен-но развитых стран показали, что качественная оценка стала проводиться регулярно, хотя зачастую ее связывают с аудитом государственных расходов. Качественная оценка требует анализа движения и распределения благ, а также проверки их адресного поступления намеченным группам населения. В России вопрос о качественной и количественной оценки результативности до недавнего времени не привлекал к себе внимания. Нами предпринята попытка разработать практическое применение этих показателей при сметном и проектном финансировании.

Сметное финансирование должно базироваться на четком и подробном анализе затрат на функционирование учреждений образования. Уместным, например, будет определение доли расходов на содержание административно-хозяйственного персонала относительно единицы контингента учащихся или же доли расходов на содержание управленческого персонала относительно педагогического. Для принятия решения об изменении структуры управления необходимо сравнить получаемые данные по всем муниципальным образованиям региона и пересматривать структуру расходов тех, у которых коэффициент в наибольшей степени отклоняется от средней величины.

При проектном подходе к финансированию расходов значительно легче определить критерии их эффективности, поскольку сам механизм составления проекта предполагает на начальном этапе финансирования определение количественных показателей достижения цели и использование метода оптимизации плановых решений при выборе проекта для финансирования позволяет обеспечить достижение цели минимально возможными средствами.