Система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

На правах рукописи

Голубовский Дмитрий Вячеславович

СИСТЕМА ВЫРАВНИВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08.00.10- «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2010 г. 1 8 НОЯ 2010

004613330

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы и цены» Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор

БУРЛАЧКОВ Владимир Константинович

Официальные оппоненты: - доктор экономических наук,

профессор

Лыкова Людмила Никитична

- кандидат экономических наук, доцент

Федюнин Александр Сергеевич

Ведущая организация - Академия труда и социальных

отношений

Защита состоится «19» ноября 2010 г., в 1322 час. на заседании диссертационного совета Д 212.196.02 при Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова по адресу: 117997, г. Москва, Стремянный пер., Д.36.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова

Автореферат разослан «18» октября 2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета ,

//

доктор экономических наук, профессор ли- ,-Л^и. с\/ Маршавина Л.Я.

I. ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. В настоящее время продолжает сохраняться значительная дифференциация бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. Ее основная причина состоит в значительных различиях в уровнях экономического развития конкретных территорий.

Основная цель бюджетного выравнивания - обеспечение основных социальных гарантий для всех граждан страны независимо от места их проживания. Эта проблема приобретает существенную специфику в условиях экономического кризиса. При кризисных явлениях цель бюджетного выравнивания состоит, прежде всего, в оказании регионам финансовой помощи, направленной на обеспечение первоочередных потребностей населения. Но по мере выхода из кризиса финансовая помощь должна концентрироваться на развитии инфраструктуры как основного условия экономического роста в будущем периоде. Помимо социального аспекта выравнивание бюджетной обеспеченности имеет важное экономическое значение. Оно предопределяет повышение платежеспособного спроса населения в конкретном регионе и тем самым создает предпосылки для развития бизнеса и, соответственно, роста инвестиций.

Сложившуюся систему выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований нельзя признать эффективной. Она характеризуется отсутствием объективных критериев формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации; недостаточной разработанностью подходов к оценке налогового потенциала регионов, муниципальных районов, поселений; излишней сложностью алгоритма расчета индекса бюджетных расходов; отсутствием критериев выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью:

- разработки теоретических и методологических подходов к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, основанной на единых критериях;

- изучения особенностей выравнивания бюджетной обеспеченности на

этапе преодоления последствий экономического кризиса;

- определения и классификации методов и инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности;

- разработки практических рекомендаций по созданию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

Степень научной разработки проблем выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиий определяется высокой востребованностью таких исследований со стороны государственных структур. В работах зарубежных авторов представлен анализ отдельных аспектов теории и практики выравнивания уровней бюджетной обеспеченности в рамках межбюджетных отношений.

В работах отечественных авторов исследуются подходы, направленные на интенсификацию процессов выравнивания бюджетной обеспеченности на региональном и муниципальном уровнях. Они нашли отражение в исследованиях отечественных авторов: Бирюкова А.Г., Болотина В.В., Бурлачкова В.К., Валентея С.Д., Дадашева А.З., Игудина А.Г., Колесникова H.A., Кузнецовой О.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Лыковой Л.Н., Минченко М.М., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Пчелинцева О.С., Романовского М.В., Слепова В.А., Швецова А.Н., Шубы В.Б.

Важные аспекты выравнивания бюджетной обеспеченности изучались в трудах зарубежных экономистов: Брауна К., Брюммерхоффа Д., Вейнгеста Б., Гамильтона А., Гремлича И., Джексона П., Масгрейва Р., Оутса У„ Стрика Дж.

Однако до настоящего времени недостаточно изученными остаются методологические подходы к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, оценке эффективности методов и инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности, выявлению особенностей выравнивания бюджетной обеспеченности в период преодоления последствий экономического кризиса. В этой связи представляется актуальным исследование проблем выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на современном этапе.

Цель исследования состоит в разработке теоретических и

методологических подходов к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, основанной на единых критериях.

Для достижения этой цели были поставлены и решались в ходе исследования следующие задачи:

- изучить теоретические и методологические основы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- проанализировать особенности действующего механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- выявить критерии выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- разработать рекомендации по созданию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

Область исследования. Диссертация выполнена в соответствии с п. 2.1. «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны» паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» ВАК РФ.

Объектом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих при выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предметом исследования является система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Теоретические и методологические основы исследования составили труды российских и зарубежных ученых и специалистов-практиков по проблемам общественных финансов и межбюджетных отношений.

В исследовании применялись принципы диалектической логики, системного анализа и синтеза, теории равновесия, теории общественных финансов. Комплексный подход к предмету исследования реализован с применением общенаучных методов: индуктивного и дедуктивного анализа,

научных абстракций, классификаций, исторического метода. В работе также применялись экономико-математические методы и методы сравнения и группировки.

Эмпирическую основу исследования составили:

- законодательные акты Российской Федерации, ведомственные документы Министерства экономического развития РФ и Министерства финансов РФ.

- статистические и аналитические материалы органов государственной власти Российской Федерации, зарубежных государств и международных организаций за 1999-2010 гг.;

- публикации в научной периодической печати Российской Федерации и зарубежных государств.

Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических и методологических подходов, а также практических рекомендаций по созданию интегрированной системы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, основанной на единых принципах.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной.

1. Доказана необходимость формирования интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности, включающей Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов, районные фонды финансовой поддержки поселений, и обеспечивающей формирование и передачу массива финансовой информации от поселений, муниципальных районов, регионов в федеральный центр для ее использования при определении объема Федерального фонда субъектов Федерации, а также применение единых для всей интегрированной системы критериев, алгоритмов расчетов и инструментов предоставления дотаций.

2. Разработаны принципы выравнивания бюджетной обеспеченности: полный учет факторов формирования бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований; определение приоритетов, обеспечивающих последовательное решение наиболее актуальных проблем выравнивания бюджетной обеспеченности; выбор критериев выравнивания

бюджетной обеспеченности; использование методов выравнивания бюджетной обеспеченности, соответствующих складывающейся макроэкономической ситуации.

3. Определены приоритетные направления совершенствования расходных полномочий, способствующие выравниванию уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, включающие: согласованность расходных полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований с комплексом решаемых ими задач; применение законодательно установленных минимальных социальных стандартов при определении объемов финансовой помощи регионам и муниципалитетам.

4. Выявлены основные направления совершенствования доходных полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований, способствующие выравниванию уровней бюджетной обеспеченности, к которым отнесены: обложение рентных доходов федеральными налогами; нейтральность налогов субъектов Федерации по отношению движения капиталов, товаров, трудовых ресурсов между регионами; обложение доходов, характеризующихся неравномерностью территориального размещения и высокой мобильностью, на более высоком уровне бюджетной системы.

5. Доказано, что создание интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований предполагает: использование в качестве объективного критерия формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации показателя совокупной потребности субъектов Федерации и муниципальных образований в дотациях, необходимых для выполнения законодательно закрепленных за ними расходных полномочий; уточнение методики определения налогового потенциала регионов, муниципальных районов, поселений в части более полной оценки создаваемой в них добавленной стоимости, а также уточнение алгоритма расчета индекса бюджетных расходов за счет использования минимальных социальных стандартов; установление критериев формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов; использование целевых показателей выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

Практическая значимость исследования состоит в:

- разработке рекомендаций по созданию интегрированной системы

выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, основанной на единых принципах;

- разработке оптимизационной экономико-математической модели прироста бюджетной обеспеченности субъекта Федерации и экономико-математической модели формирования бюджетной обеспеченности муниципального образования.

Апробация работы и использование результатов. Обоснованные выводы и рекомендации могут быть использованы соответствующими комитетами Государственной Думы РФ в процессе совершенствования законодательства в сфере межбюджетных отношений; Минфином РФ и Минэкономразвития РФ - при разработке бюджетной политики. Практические разработки автора, полученные в ходе исследования, внедрены в практику и подтверждены справками о внедрении. Исследование также может быть использовано учебными заведениями при преподавании дисциплин «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы бюджетных организаций», а также при проведении научно-исследовательских работ.

Публикации. Основные положения и выводы опубликованы в научных статьях общим объемом 1,0 п.л.

Структура работы. Логика исследования определила структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

II. СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Доказана необходимость формирования интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности, включающей Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов, районные фонды финансовой поддержки поселений, и обеспечивающей формирование и передачу массива финансовой информации от поселений, муниципальных районов, регионов в федеральный центр для ее использования при определении объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, а также применение

единых для всей интегрированной системы критериев, алгоритмов расчетов и инструментов предоставления дотаций.

Бюджетная обеспеченность является экономическим понятием, характеризующим конечный результат перераспределения созданной стоимости через бюджетную систему. Этот результат состоит в осуществлении бюджетных расходов и характеризуется их величиной на душу населения. Может быть определена бюджетная обеспеченность в расчете на одного резидента страны, одного жителя региона, муниципального района, поселения. Следует рассматривать бюджетную обеспеченность как важную характеристику системы общественных финансов, отражающую уровень их развития в конкретной стране. Как показал глобальный финансовый кризис, высокий уровень бюджетной обеспеченности является фактором устойчивости финансовой системы. Во-первых, высокая бюджетная обеспеченность предопределяет стабильность платежеспособного спроса в экономике; во-вторых, она приводит к росту занятости, благодаря государственным и муниципальным заказам. Количественная оценка бюджетной обеспеченности является важным показателем, характеризующим уровень развития национальной экономики, Но одновременно она является критерием предоставления регионам и муниципальным образованиям финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней власти. Такое двойное значение бюджетной обеспеченности определяет ее количественную характеристику, во-первых, как показателя бюджетных расходов на душу населения; во-вторых, как отношения индекса налогового потенциала региона (муниципального образования) к индексу его бюджетных расходов.

Следует различать первичную и вторичную бюджетную обеспеченность. Первичная формируется в результате расходования средств, собранных в виде налогов и других доходов на территории конкретного региона (муниципального образования). Вторичная бюджетная обеспеченность определяется в результате расходования регионами (муниципальными образованиями) как средств, собранных в виде налоговых и прочих доходов, так и средств, поступивших в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Процесс формирования вторичной бюджетной обеспеченности на основе первичной бюджетной обеспеченности с включением финансовой помощи из вышестоящего бюджета является выравниванием бюджетной обеспеченности.

Этот процесс предопределяется объективными различиями в экономическом развитии и природных условиях конкретных регионов.

Выделяемые регионам из Федерального бюджета ресурсы по их экономическому содержанию могут быть разделены, во-первых, на финансовую помощь, оказываемую региональным бюджетом; во-вторых, на компенсационные выплаты при делегировании региональным и муниципальным властям полномочий федеральной власти (субвенции). В свою очередь, финансовая помощь по своему экономическому содержанию может быть подразделена на выплаты, обеспечивающие необходимый объем текущих расходов регионов и муниципальных образований (дотации), и выплаты на осуществление долгосрочных инвестиционных проектов развития территорий (субсидии).

Вторичная бюджетная обеспеченность регионов и муниципальных образований формируется на базе первичной в основном за счет дотаций. На вторичную бюджетную обеспеченность влияют объемы ресурсов, предоставляемых субъектам Федерации из Федерального бюджета при софинансировании расходных обязательств по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Важное значение имеет анализ соотношения понятий «выравнивание бюджетной обеспеченности» и «межбюджетные отношения». Последнее понятие включает разграничение расходных и доходных полномочий между уровнями власти и предоставление межбюджетных трансфертов из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, в том числе для выравнивания бюджетной обеспеченности. Следовательно, понятие «межбюджетные отношения» является более широким. Выравнивание бюджетной обеспеченности представляет результат, достигаемый в рамках межбюджетных отношений. Этот результат обеспечивается, во-первых, разграничением расходных полномочий; во-вторых, разграничением доходных полномочий; в-третьих, бюджетными трансфертами, используемыми как на текущие, так и на инвестиционные цели. Выравнивание бюджетной обеспеченности можно охарактеризовать как интегрированный результат организации и осуществления межбюджетных отношений. Соответственно, достижение конкретных количественных показателей выравнивания бюджетной обеспеченности представляет собой следствие развития и совершенствования

межбюджетных отношений. Их анализ является обязательным элементом исследования выравнивания бюджетной обеспеченности.

Системный подход к выравниванию бюджетной обеспеченности предполагает использование единых критериев ее формирования на всех уровнях бюджетной системы. Это означает использование единых показателей при формировании: Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, формируемого в составе Федерального бюджета; фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), формируемых в бюджетах субъектов Федерации; фондов финансовой поддержки поселений, формируемых в бюджетах муниципальных районов.

Достоинствами такой системы являются: возможность определения согласованных показателей бюджетной обеспеченности, соответственно, субъектов Федерации, муниципальных районов, поселений; согласованность объема ресурсов, выделяемых из вышестоящего бюджета, с потребностями нижестоящего бюджета; формирование Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации на основе финансовой информации, поступающей как от субъектов Федерации, так и от муниципальных районов и, как следствие, широкие возможности оптимизации используемых финансовых ресурсов. Причем, в этом случае критерием формирования указанного фонда будет являться объем ресурсов, необходимый региональным и муниципальным бюджетам для финансирования расходов, несбалансированных с получаемыми доходами. Схема интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных районов, поселений приведена на рис. 1.

Существующим ныне препятствием для перехода к интегрированной системе выравнивания бюджетной обеспеченности является отсутствие в Бюджетном кодексе РФ критериев определения объемов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов. Однако в Бюджетном кодексе РФ содержатся положения о предоставлении субъектами Федерации дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Это снижает роль муниципальных районов как самостоятельного звена бюджетной системы, обладающего достаточной информацией для выравнивания бюджетной обеспеченности входящих в его состав поселений. В действующем

Рис. 1. Интегрированная система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных районов, поселен!"'1

законодательстве не установлены целевые показатели выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

Оптимизационная экономико-математическая модель прироста бюджетной обеспеченности субъекта Федерации может быть представлена в виде:

Pr = afh + bfr + cgh + dgr ->тах (1)

9 h ä /Л 9r>fr

Где: рТ - прирост бюджетной обеспеченности в r-м субъекте Федерации; /Л - прирост доходов Федерального бюджета; /г - прирост бюджетных доходов г-го субъекта Федерации; gh - прирост трансфертов из Федерального бюджета бюджетам субъектам Федерации;

дт - прирост трансфертов из бюджета г-го субъекта Федерации муниципальным бюджетам;

а, Ь, с, d - коэффициенты.

Экономический смысл модели (1) состоит в том, что оптимальный прирост бюджетной обеспеченности субъекта Федерации формируется при превышении (или равенстве) прироста объема трансфертов из Федерального бюджета над приростом доходов Федерального бюджета. Кроме того, оптимальный прирост бюджетной обеспеченности складывается при превышении (или равенстве) прироста общего объема трансфертов из бюджета субъекта Федерации над приростом доходов г-го субъекта Федерации. Первое из используемых в модели ограничений обеспечивает сочетание повышения бюджетной обеспеченности в стране в целом с выравниванием бюджетной обеспеченности конкретных регионов. Второе ограничение указывает на необходимость использования для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации как трансфертов из Федерального бюджета, так и ресурсов региональных бюджетов.

В условиях экономического кризиса в российской экономике проявились специфические тенденции, воздействующие на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований. К ним относятся: изменения в финансовых потребностях регионов и муниципалитетов в результате падения темпов их экономического развития; проявление неустойчивости доходной части региональных и муниципальных бюджетов; дисбаланс в полномочиях различных уровней власти.

2. Разработаны принципы выравнивания бюджетной обеспеченности: полный учет факторов формирования бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований; определение приоритетов, обеспечивающих последовательное решение наиболее актуальных проблем выравнивания бюджетной обеспеченности,- выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеченности; использование методов выравнивания бюджетной обеспеченности, соответствующих складывающейся

макроэкономической ситуации.

Реализация политики выравнивания бюджетной обеспеченности способна превратиться в важный элемент системы мер по выходу из экономического кризиса и модернизации отечественной экономики. Эта задача может быть решена при обоснованном определении основных принципов выравнивания бюджетной обеспеченности (рис. 2), тесной согласованности мер, реализуемых

в данной сфере, с политикой стимулирования платежеспособного спроса населения и модернизации социальной сферы.

Рис, 2. Основные принципы выравнивания бюджетной обеспеченности

Полный учет факторов формирования бюджетной обеспеченности регионов должен быть обеспечен на основе выявления зависимости между динамикой доходов региональных бюджетов и показателем ВРП (валового регионального продукта) на душу населения, а также соотношением между средней по региону заработной платой и прожиточным минимумом.

С одной стороны, эти показатели отражают налоговый потенциал регионов, а с другой - динамику потребностей в бюджетных услугах, определяемых экономическими, социальными и природно-климатическими условиями конкретных территорий. В предкризисный период основные тенденции в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований были связаны с концентрацией финансовых ресурсов в экспортно-ориентированных регионах, а также со значительными расхождениями между регионами по темпам увеличения ВРП и, соответственно, прироста налогового потенциала на душу населения.

Определение приоритетов, обеспечивающих решение наиболее актуальных проблем выравнивания бюджетной обеспеченности, предполагает выявление наиболее эффективных путей увеличения доходных поступлений. В предкризисный период в ходе реформирования межбюджетных отношений были расширены налоговые полномочия региональных властей. Принятые меры обеспечили уплату налогов по месту реальной работы предприятий и ограничили возможности предоставления на местах неоправданных налоговых льгот. Распределение доходных полномочий между

уровнями бюджетной системы претерпело в предкризисный период ряд изменений как в части видов налогов, так и в части долей их зачисления в конкретные бюджеты. Однако в этой сфере продолжают сохраняться серьезные проблемы. Оптимальная методика расчета пропорций деления налогов до сих пор не разработана. Распределяемые на долевой основе налоги являются основным источником региональных бюджетов. Необходимость реформирования отношений собственности на природные ресурсы непосредственно связана с увеличением в общей массе налоговых поступлений доли ресурсных и имущественных платежей. Для преодоления последствий кризиса представляется особо важным формирование устойчивой финансовой базы экономического развития регионов, позволяющей активизировать инвестиционные процессы.

Основную часть доходов субфедеральных бюджетов составляют налоги, вводимые на федеральном уровне. Это приводит к ограниченности налоговой базы их бюджетов. Поэтому существует необходимость совершенствования налоговой системы в направлении уточнения налоговых полномочий всех трех уровней власти и расширения круга собственных налоговых доходов. Это направление следует считать основным при проведении реформы налогового законодательства и межбюджетных отношений.

Триада «функции - полномочия - ресурсы» должна быть установлена законодательно для каждого уровня бюджетной системы. Этот принцип является ключевым при формировании финансовых ресурсов на основе эффективной налоговой системы. За каждым уровнем должны быть закреплены доли собственности на природные ресурсы, обеспечивающие саморазвитие региональных и муниципальных социально-экономических систем и удовлетворение п отребностей населения в бюджетных услугах на основе минимальных социальных стандартов.

Введение налогов, рассчитываемых с одной и той же базы, но поступающих в разные бюджеты, способно привести к значительному удорожанию налогового учета для плательщиков. И наоборот, использование расщепляющихся налогов не только значительно снижает издержки налогоплательщиков, но и делает налоговый учет более прозрачным как для хозяйствующих субъектов, так и для проверяющих органов. Поэтому, с точки зрения «экономичности» налога как одного из критериев его введения,

осуществление принципа «один налог - один бюджет» не является обоснованным. Уточнение полномочий региональных и муниципальных властей в сфере формирования доходной базы их бюджетов особенно важно при преодолении последствий кризисных явлений.

Выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов определяется общим социально-экономическим положением страны. В условиях устойчивого развития федеральное правительство в состоянии обеспечивать единый по стране уровень социальных гарантий и, соответственно, бюджетных услуг. Для России приемлемым критерием выравнивания может быть гарантированный минимум бюджетных услуг. Для его достижения требуется относительно небольшое по объему перераспределение финансовых ресурсов между регионами. В условиях экономического кризиса в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности может использоваться фактически сложившийся минимум бюджетной обеспеченности. Это означает, что предоставление финансовой помощи регионам ограничивается объемом средств, выделяемым федеральным центром после финансирования основных потребностей. Выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеченности в основном зависит от экономической ситуации в стране. Сама ориентация на выбор того или иного критерия определяет общие ориентиры социально-экономического развития.

Совершенствование методов выравнивания бюджетной обеспеченности способно обеспечить оптимизацию финансовой поддержки регионов за счет ресурсов Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР). Совершенствование методики распределения средств этого фонда включает: определение источников формирования ФФФПР и методических основ распределения средств ФФФПР; выбор единого критерия расчета объема средств, необходимых для бюджетного выравнивания; обеспечение сопоставимости расходных потребностей регионов; применение единых для всех регионов принципов предоставления средств ФФФПР на основе нормативно-долевого перехода.

Факторами формирования первичной бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований являются: уровень экономического развития; наличие природных ресурсов; достаточность трудовых ресурсов; объем валового регионального продукта (ВРП) и объем валового

муниципального продукта (ВМП); до ходные полномочия, т.е. полномочия по установлению налогов, законодательно закрепленных за конкретным уровнем власти; эффективность налогового администрирования в регионах и муниципалитетах; расходные полномочия, т.е. установленные законодательством государственные и муниципальные услуги.

Следует особо отметить значение двух последних факторов. Как доходные, так и расходные полномочия определяются законодательством. Установление доходных полномочий конкретного уровня власти означает фактическое ограничение бюджетной обеспеченности в части налоговых поступлений. Но бюджетная обеспеченность может увеличиваться за счет неналоговых поступлений, в том числе передачи в аренду недвижимости, а также частно-государственного и частно-муниципального партнерства в реализации совместных бизнес-проектов.

Введение новых налогов, увеличение налоговых ставок, отказ от налоговых льгот предопределяют повышение бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов. Но к ее снижению приводит установление дополнительных расходных полномочий, связанное с потребностью в увеличении финансирования государственных и муниципальных услуг.

Факторами формирования вторичной бюджетной обеспеченности (помимо факторов, относящихся к первичной бюджетной обеспеченности) являются: уровни экономического развития страны и ее финансовой системы, обеспечивающие возможности перераспределения бюджетных ресурсов между регионами и муниципальными образованиями; динамика ВВП; доходные полномочия федеральной власти, определяющие налоговые поступления в федеральный бюджет; эффективность налогового администрирования на федеральном уровне; расходные полномочия федеральной власти; критерии определения объема финансовых ресурсов, выделяемых регионам для финансовой поддержки субъектов Федерации.

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности регионов способно в значительной мере стимулировать платежеспособный спрос в регионах и положительно повлиять на экономическую активность. Поэтому оно может быть использовано как эффективный инструмент преодоления последствий экономического кризиса.

Экономико-математическая модель бюджетной обеспеченности (бюджетных доходов на душу населения) муниципального образования имеет вид:

Ь, = <h yh + a2yr + a3y¿ + ajh + asfr + a6f¡ + a7tn + aetr + a9t¡ + a10dh + andr (2)

Где: b¡ - бюджетная обеспеченность в i-м муниципальном образовании; Ун - валовой национальный продукт в РФ в целом; уг - валовой региональный продукт r-го субъекта Федерации; y¡ - валовой национальный продукт i-го муниципального образования;

fh - объем доходов федерального бюджета; /г - объем бюджетных доходов г-го субъекта Федерации; /(- объем бюджетных доходов i-ro муниципального образования; th - собираемость налоговых доходов федерального бюджета; tr - собираемость налогов г-го субъекта Федерации; t¡ - собираемость налогов i-ro муниципального образования; dh - объем бюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации для выравнивания уровней бюджетной обспеченности;

dr - объем бюджетных трансфертов, выделяемых из бюджета г-го субъекта Федерации для выравнивания бюджетной обеспеченности i-ro муниципального образования;

ava2 ...au - коэффициенты.

Экономический смысл модели (2) состоит в том, что бюджетная обеспеченность муниципального образования, рассчитываемая с учетом трансфертов из бюджета субъекта Федерации, определяется такими факторами, как объемы валового национального продукта, регионального и муниципального продуктов, объемы доходов федерального, регионального, муниципального бюджетов, собираемость налогов на федеральном, региональном, местном уровнях, объемы бюджетных трансфертов из федерального и регионального бюджетов.

3. Определены приоритетные направления совершенствования расходных полномочий, способствующие выравниванию уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, включающие: согласованность расходных полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований с комплексом решаемых ими задач; применение законодательно установленных минимальных социальных стандартов при определении объемов финансовой помощи регионам и муниципалитетам.

Совершенствование расходных полномочий трех уровней бюджетной системы России является одной из главных целей модернизации системы выравнивания бюджетной обеспеченности. Оно должно не только создавать условия для эффективного использования финансовых ресурсов, но и определять зоны ответственности властей. Развитие расходных полномочий уровней бюджетной системы на основе рационального ранжирования социально-экономических задач, решаемых соответственно федеральными, региональными и муниципальными властями, следует осуществлять на основе принципа: более высокий уровень власти обеспечивает финансирование расходов, наиболее значимых для общества в целом. Обеспечение интересов граждан в социальной сфере (здравоохранение, образование, культура) в конкретном субъекте Федерации должно сочетаться с наличием уровня бюджетных услуг, одинакового для всех субъектов Федерации.

Выравнивание бюджетной обеспеченности должно основываться на применении минимальных социальных стандартов. Необходимость их использования связана с наличием предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Существует вероятность того, что на практике не всегда удастся применять стабильные минимальные социальные стандарты. Они будут зависеть от реальных возможностей бюджетной системы. Например, падение мировых цен на нефть резко снизит доходы консолидированного бюджета, а это потребует соответствующей корректировки расходов. Поэтому законодательно целесообразно установить следующую норму: минимальные социальные стандарты, определяемые в соответствующем законе, должны носить ориентировочный характер и фиксироваться на среднесрочный период. Фактические социальные стандарты следует ежегодно определять при принятии закона о федеральном бюджете. В этом случае такие стандарты станут эффективным инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

К приоритетным направлениям развития расходных полномочий, непосредственно влияющим на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, относятся: согласованность расходных полномочий соответствующих уровней власти с комплексом решаемых ими задач; применение законодательно установленных минимальных социальных стандартов при определении объемов финансовой

помощи регионам и муниципалитетам; сбалансированность расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

4. Выявлены основные направления совершенствования доходных полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований, способствующие выравниванию уровней бюджетной обеспеченности, к которым отнесены: обложение рентных доходов федеральными налогами; нейтральность налогов субъектов Федерации по отношению движения капиталов, товаров, трудовых ресурсов между регионами; обложение доходов, характеризующихся неравномерностью территориального размещения и высокой мобильностью, на более высоком уровне бюджетной системы.

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации в значительной степени зависит от разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Распределение налогов между бюджетами трех уровней российской бюджетной системы в целом отражает основные мировые тенденции развития доходных полномочий федеральных, региональных и муниципальных властей. В частности, в соответствии с этими тенденциями налоги с мобильной налогооблагаемой базой в основном закреплены за федеральным бюджетом. В этот бюджет полностью зачисляются таможенные пошлины. Налоги с немобильной, т. е. относительно стабильной, облагаемой базой, - налог на землю и налог на имущество физических лиц, - зачисляются в бюджеты муниципальных образований.

Факторы формирования доходных полномочий бюджетов всех уровней приведены на рис. 3.

Приоритетными направлениями совершенствования доходных полномочий, обеспечивающими выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, являются: законодательное закрепление принципов и критериев расширения доходных полномочий органов власти трех уровней; внесение корректив в существующий порядок распределения налогов между бюджетами различных уровней, в частности налога на прибыль организаций, НДС, налога на имущество организаций, налога на доходы физических лиц; увеличение налоговой базы муниципальных образований путем передачи на муниципальный уровень налога на имущество организаций.

Рис. 3. Факторы формирования доходных полномочий

Совершенствование доходных полномочий всех уровней власти в Российской Федерации должно основываться на следующих принципах: предотвращение недобросовестной налоговой конкуренции между территориями и обеспечение единого налогового пространства; уплата налогов в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности компаний; предотвращение экспорта налогового бремени в другие регионы и муниципальные образования.

Развитие доходных полномочий является следствием экономического развития и усложнения хозяйственных связей, и поэтому стабильность налоговой системы, хотя и является желательной, но на практике может быть лишь относительной. Также лишь относительно стабильными могут быть нормативы зачисления конкретных налогов в бюджеты трех уровней власти. Тем не менее, недостаточность налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований в настоящее время является острой экономической проблемой. Ее нерешенность значительно сдерживает социально-экономическое развитие муниципальных образований. В свою очередь, низкие темпы их развития становятся дополнительным фактором миграции рабочей силы, ее концентрации в крупных городах.

Одним из способов увеличения доходной базы муниципальных бюджетов является введение налога на недвижимость. Введение налогообложения недвижимости является перспективным источником увеличения доходных

поступлений местных бюджетов. Однако при прогрессивном обложении недвижимости физических лиц следует ввести необлагаемый минимум, позволяющий снизить налоговую нагрузку на малоимущие спои населения.

В докризисный период основная задача выравнивания бюджетной обеспеченности состояла в поддержке регионов с исторически сложившимся низким налоговым потенциалом. При этом предоставление финансовой помощи связывалось с эффективностью сбора налогов на их территории. В условиях экономического кризиса в выравнивании бюджетной обеспеченности регионов проявились две новые тенденции. Во-первых, произошло значительное снижение налоговых поступлений, прежде всего, налога на прибыль. Именно этот налог играет основную роль при формировании региональных бюджетов. Снижение его поступлений предопределило рост дефицитности бюджетов субъектов Федерации. Второй тенденцией, характерной для кризисного периода, стал рост финансовой поддержки регионов, в наибольшей степени пострадавших от падения производства и сокращения занятости. При этом помощь из Федерального бюджета по объективным причинам получили в основном регионы с низким уровнем экономического развития и недостаточным налоговым потенциалом.

Фактически в условиях экономического кризиса падение налоговых поступлений в развитых регионах совпало с ростом финансовой помощи из Федерального бюджета, предоставляемой депрессивным регионам. По мере выхода из 'депрессии выравнивание бюджетной обеспеченности должно обеспечиваться наращиванием налогового потенциала регионов и ростом бюджетных поступлений с оказанием адресной финансовой поддержки регионов из Федерального бюджета.

5. Доказано, что создание интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований предполагает: использование в качестве объективного критерия формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации показателя совокупной потребности субъектов Федерации и муниципальных образований в дотациях, необходимых для выполнения законодательно закрепленных за ними расходных полномочий; уточнение методики определения налогового потенциала регионов, муниципальных районов, поселений в части более полной

оценки создаваемой в них добавленной стоимости, а также уточнение алгоритма расчета индекса бюджетных расходов за счет использования минимальных социальных стандартов; установление критериев формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов; использование целевых показателей выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

Формирование интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований связано с решением следующих проблем действующего механизма такого выравнивания: отсутствие объективных критериев формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации; недостаточная разработанность подходов к оценке налогового потенциала регионов, муниципальных районов, поселений; излишняя сложность алгоритма расчета индекса бюджетных расходов; отсутствие в Бюджетном кодексе РФ критериев формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов; закрепление в Бюджетном кодексе РФ права формирования субъектами Федерации фондов финансовой поддержки поселений; отсутствие критериев выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации в настоящее время формируется не на основе объективных критериев, а исходя из возможностей Федерального бюджета по оказанию финансовой помощи субъектам Федерации. Причиной такой ситуации является несбалансированность доходных и расходных полномочий регионов и муниципальных образований. В рамках предлагаемой интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности будет обеспечено поступление оперативной информации о складывающейся сбалансированности региональных и муниципальных бюджетов. Это позволит комплексно использовать одновременно три инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности: уточнение расходных полномочий региональных и местных властей; уточнение их доходных полномочий; дотации из бюджета вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня. Тем самым будет введен четкий критерий образования и использования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации - формирование этого фонда на

основе потребностей региональных и местных бюджетов, оптимизированных за счет уточнения их доходных и расходных полномочий. Данный подход позволяет преодолеть еще одну проблему формирования фондов финансовой поддержки - трудности с полной формализацией распределения дотаций. Так, в 2010 г. только 70% межбюджетных трансфертов распределялись на основе методик с использованием формализованных алгоритмов, а 30% - по решениям федеральных органов власти. При полноте информации, поступающей непосредственно из регионов и муниципальных образований, возможности формализации предоставления дотаций существенно возрастут.

Налоговый потенциал субъекта Федерации по конкретному налогу в настоящее время рассчитывается как уточненный показатель налоговой базы. Такой метод расчета налогового потенциала не включает оценку масштабов уклонения от налогов и использования незаконных схем оптимизации налоговых платежей. Следовательно, он не позволяет объективно оценить фактический налоговый потенциал субъектов Федерации и нацелить региональные власти на повышение сбора налогов за счет имеющихся резервов.

При расчете индекса бюджетных доходов в настоящее время используются коэффициенты, позволяющие оценивать социально-экономические, географические, демографические факторы, влияющие на стоимость бюджетных услуг. Кроме того, учитываются факторы удорожания этих услуг в планируемом периоде. Такой подход не позволяет в должной мере обеспечить определение бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений. Его альтернативой является использование на региональном и муниципальном уровнях минимальных социальных стандартов бюджетных услуг с пересмотром их денежной оценки в соответствии с данными по инфляции в конкретном регионе.

Переход к интегрированной системе выравнивания бюджетной обеспеченности предполагает использование единых для всех субъектов Федерации методов и инструментов предоставления финансовой поддержки муниципальным районам. Эти методы должны основываться на социальных стандартах, но учитывать уровень экономического развития конкретных регионов и текущее состояние их инфраструктуры. Выравнивание бюджетной обеспеченности является важным направлением социально-экономического

развития страны, обеспечивающим стимулирование платежеспособного спроса домашних хозяйств и социальной сферы на продукцию отечественной промышленности. В этой связи выравнивание бюджетной обеспеченности имеет большое значение для преодоления последствий экономического кризиса.

В Заключении диссертации приведены выводы и рекомендации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Голубовский Д. В. Принципы и методы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации // Вестник Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова, №3 (33), 2010, 0,4 п.л. (издание, рекомендованное ВАК).

2. Голубовский Д.В., Бурлачков В.К. О развитии муниципальных финансов // Финансы и кредит, 2008, № 28, 0,5 п. л. (издание, рекомендованное ВАК).

3. Голубовский Д.В. Бюджетная обеспеченность субъектов РФ - М.: XXI Международные Плехановские чтения. 2008, 0,1 п.л.

Напечатано в типографии ГОУ ВПО «РЭА имени Г. В. Плеханова». Тираж 100 экз. Заказ № 63

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Голубовский, Дмитрий Вячеславович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1: Теоретические аспекты выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

1.1. Системный подход к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

1.2. Принципы и факторы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

1.3. Разграничение расходных и доходных полномочий как условие эффективного выравнивания, бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

ГЛАВА 2. Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

2.1. Методологические основы действующего механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

2.2. Современные тенденции выравнивания бюджетной -обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

2.3. Специфика действующего механизма выравнивания бюджетной * обеспеченности субъектов Российской Федерации1 и муниципальных образований.

ГЛАВА 3. Формирование интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

3.1. Основные направления формирования интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

3.2. Выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

3.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

Актуальность темы диссертации. В настоящее время продолжают сохраняться значительная дифференциация бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Даже, с учетом трансфертов из. федерального бюджета различия между группами обеспеченных и дотационных регионов по бюджетным доходам на душу населения составляют более шести раз. Причиной такой дифференциации является уровни экономического развития регионов, определяющие, их налоговый потенциал.

Основная цель бюджетного выравнивания,- обеспечение основных социальных гарантий для всех граждан страны независимо от места их проживания. Эта' проблема приобретает существенную специфику в-условиях экономического кризиса. При кризисных явлениях-цель бюджетного выравнивания состоит, прежде всего, в оказании^ регионам финансовой*помощи, направленной; на, обеспечение, первоочередных потребностей населения. Но по мере-выхода.из кризиса финансовая помощь должна концентрироваться на-развитии инфраструктуры, как основного условия экономического; роста в будущем периоде. Помимо социального аспекта выравнивание бюджетной обеспеченности имеет важное экономическое значение. Оно предопределяет повышение платежеспособного спроса населения в конкретном регионе и.тем самым создает предпосылки-дпя развития бизнеса и, соответственно, роста инвестиций.

Сложившуюся систему выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований нельзя признать эффективной. Она характеризуется отсутствием объективных.критериев формирования,Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации; недостаточной разработанностью подходов, к оценке налогового потенциала регионов, муниципальных районов, поселений; излишней сложностью алгоритма расчета индекса бюджетных расходов; отсутствием критериев выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью:

- разработки теоретических и методологических подходов к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, основанной на единых критериях;

- изучения особенностей выравнивания бюджетной обеспеченности на этапе преодоления последствий экономического кризиса;

- определения и классификации методов и инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности;

- разработки практических рекомендаций по созданию интегрированной системы выравниваниябюджетной обеспеченности.субъектов Федерации и муниципальных образований.

Степень научной разработки* проблем выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определяется-высокой.-востребованностью таких исследований со стороны государственных структур. В работах зарубежных авторов представлен анализ отдельных аспектов теории и практики» выравниваниягуровнейчбюджетной обеспеченности в рамках межбюджетных отношений'.

В работах отечественных авторов исследуются подходы, направленные на интенсификацию процессов выравнивания бюджетной обеспеченности на региональном и муниципальном уровнях. Они нашли отражение в исследованиях отечественных авторов: Бирюкова А.Г., Болотина,В.В., Валентея С.Д., Дадашева А.З., Игудина А.Г., Колесникова H.A., Кузнецовой О.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Лыковой Л.Н., Минченко М.М., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Пчелинцева О.С., Романовского М.В., Слепова В.А., Швецова А.Н., Шубы

В.Б.

Важные аспекты выравнивания бюджетной обеспеченности изучались в трудах зарубежных экономистов: Брауна К., Брюммерхоффа Д., Вейнгеста Б., Гамильтона А., Гремлича И., Джексона П., Масгрейва Р., Оутса У., Стрика Дж.

Однако до настоящего времени недостаточно изученными остаются методологические подходы к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, оценке эффективности методов и-инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности, выявлению особенностей выравнивания бюджетной обеспеченности в период преодоления последствий экономического кризиса. В этой связи представляется актуальным исследование проблем выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов-Российской Федерации и муниципальных образований на современном этапе:

Цель исследования состоит в разработке теоретических и методологических подходов к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных'образований, основанной на единых критериях.

Для достижения этой цели были поставлены и решались в ходе исследования следующие задачи:

- изучить теоретические и методологические основы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и^муниципальных образований;

- проанализировать особенности действующего механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований;

- выявить критерии выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований;

- разработать рекомендации по созданию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

Область исследования. Диссертация выполнена-в соответствии>с п. 2.1. «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны» паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» ВАК РФ.

Объектом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих при выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации-и муниципальных образований?

Предметом исследования является система выравнивания, бюджетной обеспеченности субъектов Российской;Федерации и муниципальных образований:

Теоретические и методологические основы, исследования составили труды российских и; зарубежных ученых*и. специалистов-практиков по проблемам общественных финансов и межбюджетных отношений.

В исследовании применялись принципы.диалектической логики, системного анализа и синтеза, теории равновесия, теории общественных! финансов. Комплексный подход к предмету исследования реализован с применением общенаучных методов: индуктивного и дедуктивного анализа, научных абстракций, классификаций, исторического метода. В работе также применялись экономико-математические методы и методы сравнения и группировки.

Эмпирическую основу;исследования составили:

- законодательные акты Российской Федерации, ведомственные документы Министерства экономического развития РФ и Министерства финансов РФ.

- статистические и аналитические материалы органов государственной власти Российской Федерации, зарубежных государств и международных организаций за 1999-2010 гг.;

- публикации в научной периодической печати Российской Федерации и зарубежных государств.

Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических и методологических подходов, а также практических рекомендаций по созданию интегрированной системы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, основанной на единых принципах.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной.

1. Доказана необходимость формирования4 интегрированной системы.выравнивания бюджетной обеспеченности, включающей Федеральный фонд финансовой поддержки- субъектов Федерации, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов, районные фонды финансовой поддержки поселений, и обеспечивающей! формирование И! передачу массива финансовой информации от поселений; муниципальных районов, регионов в федеральный центр для ее использования при определении объема^ Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, а также применение единых для.всей'интегрированной системы критериев, алгоритмов расчетов и инструментов предоставления дотаций.

2. Разработаны принципы выравнивания бюджетной обеспеченности: полный учет факторов формирования бюджетной обеспеченности* субъектов Федерации и муниципальных образований; определение приоритетов, обеспечивающих последовательное решение наиболее актуальных проблем выравнивания? бюджетной обеспеченности; выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеценности; использование методов выравнивания бюджетной обеспеченности, соответствующих складывающейся макроэкономической ситуации.

3. Определены приоритетные направления совершенствования расходных полномочий, способствующие выравниванию уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, включающие: согласованность расходных полномочий'субъектов Федерации и муниципальных образований с комплексом решаемых ими-задач; применение законодательно установленных минимальных социальных стандартов при определении объемов финансовой помощи регионам и муниципалитетам.

4. Выявлены основные направления совершенствования доходных полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований, способствующие выравниванию уровней бюджетной обеспеченности, к которым отнесены: обложение рентных доходов федеральными налогами; нейтральность налогов субъектов Федерации по отношению движения капиталов, товаров, трудовых ресурсов между регионами; обложение доходов, характеризующихся неравномерностью территориального размещения и высокой мобильностью, на более высоком уровне бюджетной системы.

5. Доказано, что создание интегрированной системы .выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований предполагает: использование в качестве объективного критерия формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации показателя совокупной потребности субъектов Федерации и муниципальных образований в дотациях, необходимых для выполнения законодательно закрепленных за ними расходных полномочий; уточнение методики определения налогового потенциала регионов, муниципальных районов, поселений^в части более полной оценки создаваемой в них добавленной стоимости,* а также уточнение алгоритма расчета индекса бюджетных расходов за счет использования минимальных социальных стандартов; установление критериев формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов; использование целевых показателей выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

Практическая значимость исследования состоит в:

- разработке рекомендаций по созданию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, основанной на единых принципах;

- разработке оптимизационной экономико-математической модели прироста бюджетной обеспеченности субъекта Федерации и экономико-математической модели формирования бюджетной обеспеченности муниципального образования.

Апробация работы и использование результатов. Обоснованные выводы и рекомендации могут быть использованы соответствующими комитетами Государственной Думы РФ в процессе совершенствования законодательства в сфере межбюджетных отношений; Минфином РФ и Минэкономразвития РФ - при разработке бюджетной политики. Практические разработки автора, полученные в ходе исследования, внедрены в практику. Исследование также может быть использовано учебными заведениями при преподавании дисциплин «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы бюджетных организаций», а также при проведении научно-исследовательских работ.

В Главе I диссертации раскрыты теоретические основы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Разработана методология исследования выравнивания бюджетной обеспеченности. Доказана необходимость создания интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Голубовский, Дмитрий Вячеславович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. На современном этапе целесообразен переход к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности, включающей Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов, районные фонды финансовой поддержки поселений, и обеспечивающей формирование и передачу массива информации от поселений, муниципальных районов, регионов в федеральный центр для ее использования при определении объема федерального фонда финансовой поддержки, а также использование единых для всей системы критериев и инструментов предоставления дотаций.

2. Выравнивания бюджетной обеспеченности! является важным направлением социально-экономического развития, страны, обеспечивающим стимулирование платежеспособного спроса домашних хозяйств и социальной сферы на продукцию отечественной^ промышленности. В этой связи выравнивание бюджетной обеспеченности имеет большое значение для. преодоления последствий экономического кризиса.

3. Приоритетные направления развития расходных полномочий; способствующие выравниванию уровней бюджетной обеспеченности * субъектов Российской Федерации, включают: расширение полномочий региональных и местных властей при разработке инвестиционных программ модернизации и развития инфраструктуры; согласованность расходных полномочий региональных властей с комплексом решаемых ими задач; применение законодательно установленных минимальных социальных стандартов при определении объемов финансовой помощи регионам и муниципалитетам; использование программного подхода к долгосрочному развитию расходных полномочий.

4. Основными направлениями развития доходных- полномочий субъектов Российской' Федерации, способствующими выравниванию уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; являются: обложение рентных доходов федеральными налогами; нейтральность налогов субъектов Федерации по отношению перелива капитала, товаров, трудовых ресурсов между регионами; обложение доходов и имущества, характеризующихся неравномерностью территориального размещения и высокой мобильностью, на более высоком уровне бюджетной системы;

5. Реализация, политики, выравнивания бюджетной-обеспеченности способна превратиться в важный элемент системы мер по выходу из экономического кризиса и модернизации отечественной экономики: Эта-задача может быть решена при обоснованном определении основных принципов выравнивания бюджетной обеспеченности, тесной согласованности мер, реализуемых в данной сфере, с политикой-стимулирования платежеспособного спроса населения.и,модернизацией' социальной сферы. К таким'принципам следует отнести: полный учет факторов формирования бюджетной обеспеченности регионов; определение приоритетов, обеспечивающих, последовательное решение наиболее актуальных проблем выравнивания бюджетной обеспеченности; выбор критериев выравнивания бюджетной обеспеченности; совершенствование методов выравнивания бюджетной обеспеченности.

6. Полный, учет факторов формирования, бюджетной обеспеченности регионов должен быть обеспечен на основе выявления зависимости между динамикой доходов, региональных бюджетов и показателем ВРП (валового регионального продукта) на душу населения, а также соотношения между средней по региону.за-работной платой прожиточным минимумом. С одной стороны, эти- показатели>отражают налоговый потенциал регионов, а с другой - динамику потребностей в бюджетных услугах, определяемых экономическими, социальными и природно-климатическими условиями конкретных территорий. В предкризисный период основные тенденции в бюджетной обеспеченности регионов были связаны с концентрацией финансовых ресурсов в экспортно-ориентированных регионах, а также со значительными расхождениями между регионами по темпам увеличения ВРП и, соответственно, прироста налогового потенциала на душу населения.

7. Определение приоритетов, обеспечивающих решение наиболее актуальных проблем выравнивания бюджетной обеспеченности, предполагает выявление наиболее эффективных путей увеличения-доходных поступлений в бюджеты субъектов Федерации. Для решения этой4 проблемы особую роль может сыграть уточнение доходных*полномочий уровней власти. В предкризисный период в ходе реформирования межбюджетных отношений были расширены, налоговые полномочия региональных-властей. Принятые меры обеспечили уплату налогов по месту реальной работы предприятий» и ограничили возможности' предоставления- на местах неоправданных налоговых льгот. Распределение доходных полномочий между уровнями бюджетной, системы претерпело в предкризисный' период ряд изменений, как в части видов налогов, так и? в части долей их* зачисления в конкретные бюджеты. Однако в этой сфере продолжают сохраняться серьезные проблемы. Оптимальная методика расчета пропорций деления-налогов до сих пор не разработана. Распределяемые на долевой основе налоги являются основным источником региональных бюджетов при постепенном сокращении» их доли в консолидированных бюджетах регионов. Необходимость реформирования отношений собственности на природные ресурсы напрямую связано с увеличением в общей массе налоговых поступлений^доли ресурсных и имущественных платежей. Для преодоления последствий кризиса представляется особо важным*формирование устойчивой финансовой базы экономического развития регионов, позволяющей активизировать инвестиционные процессы.

8. Дифференциация регионов по показателю ВРП на душу населения не совпадает с их дифференциацией по стандартному набору индикаторов, характеризующих уровень жизни (обеспеченность жильем, объем розничного товарооборота на душу населения). Но в действующей методике распределения средств ФФФПР не удалось связать предоставление трансфертов конкретным регионам со сложившимся в них уровнем жизни. Достаточно полную характеристику уровня жизни населения в конкретном регионе дает показатель расходов на-конечное потребление домашних хозяйств в расчете народного жителя. При предоставлении' ресурсов1 из ФФФПР должна- обеспечиваться обоснованность дотаций, а также учитываться усилия конкретных регионов, по наращиванию доходных поступлений.

9. Важной'задачей.совершенствования, выравнивания бюджетной обеспеченности в современных условиях? является совершенствование системы межбюджетных трансфертов. К основным.направлениям развития системы-межбюджетных трансфертов относятся: достижение баланса между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФФПР и капитальной^финансовой поддержкой из Фонда регионального развития для усиления инвестиционной5 составляющей по сравнению с текущей финансовой помощью; совершенствование законодательных основ и методического обеспечения-заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на их развитие; правовое урегулирование ограничений по размеру и уровню региональных, и-муниципальных долгов, сформировавшихся в результате выпуска долговых- ценных, бумаг и получения долгосрочных кредитов; выработка механизмов, стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего, речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе доходов их бюджетов.

10. В условиях преодоления последствий экономического кризиса с помощью выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации могут решаться следующие задачи: воздействие на формирование инфраструктуры регионов и муниципалитетов для-решения федеральных проблем развития экономики; софинансирование структурных инвестиционных проектов, создающих точки роста и новые рабочие места; обеспечение инновационной составляющей экономического роста за счет развития научно-исследовательских центров; выравнивание доступности услуг образования и> здравоохранения-для жителей конкретных регионов.

11. Выравнивание уровней бюджетной-обеспеченности.субъектов Российской Федерации - непосредственно, связано с их расходными полномочиями. Развитие расходных полномочий трех*уровней бюджетной системы России является одной из главных целей-реформы межбюджетных отношений. Оно должно не только создать условия для эффективного использования финансовых ресурсов, но и определить зоны ответственности властей. Приоритетными направлениями развития расходных полномочий, способствующими выравниванию уровней бюджетной обеспеченности- субъектов Российской Федерации, являются: расширение полномочий региональных и местных властей при разработке инвестиционных программ модернизации, и развития инфраструктуры, в том числе частично финансируемых за счет средств, предоставляемых в форме, межбюджетных трансфертов; согласованность расходных полномочий региональных властей с комплексом решаемых*ими-задач; применение законодательно установленных минимальных социальных стандартов при определении, объемов финансовой; помощи регионам и муниципалитетам; использование программного подхода к долгосрочному развитию расходных полномочий.

12. Выравнивание;уровней бюджетной обеспеченности субъектов; Российской-Федерации в значительной степени зависит от разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Распределение налогов между, бюджетами трех уровней-российской бюджетной системы в целом? отражает основные мировые тенденциифазвития доходных полномочий федеральных; региональных и муниципальных властей: В частности, всоответствии«с.этими< тенденциями налоги с мобильной налогооблагаемой базой»,- налог на прибыль, НДС - закреплен ыз афе д ер а л ь н ы мб ю джето м. В этот бюджет полностью зачисляются таможенные пошлины. Мировой-практике также соответствует разделение; налога на прибыль на федеральную;и региональную частиг Налогию немобильной, т. е. относительно стабильной, облагаемой базой, —налог на землю и налог на имущество граждан, - зачисляются в.России?в муниципальные бюджеты. Факторамиразвития; доходных» полномочийгбюджетов1Всех«уровнейт настоящее время являются: нехватка! налоговых^ доходов для-эффективного: финансированияшотребностей регионов и муниципальныхшбразованийзи? как следствие; их незаинтересованность: в.расширениишалогового потенциала; значительная зависимость региональных и муниципальных бюджетов; от межбюджетных трансфертов; усиление диспропорций'между бюджетами регионов и бюджетами5 муниципальных образованийгв условиях экономического роста и увеличения сборов налога; на прибыль организаций; необходимость периодического: внесения изменений^ дополнений в бюджетное законодательство в части нормативов зачисления конкретных налогов в соответствующие уровни бюджетной системы.

13. Основными направлениями развития доходных полномочий органов власти: всех уровней; способствующими выравниванию уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, являются: налоговые полномочия федерального уровня должны обеспечивать способность центра осуществлять макроэкономическое регулирование и; проведение: общенациональной экономической политики в стране; федеральными, налогами должны облагаться рентные доходы; налоги субъектов Федерации не должны являться барьером^для; перелива* капитала; товаров; трудовых ресурсов между;территориями;страны; база налогообложения; которая; характеризуется неравномерностью территориального размещения и высокой мобильностью, должна, облагаться^ на;более высоком^ уровне бюджетной системы.

14: В условиях преодоления последствий?экономического кризиса для выравнивания? уровней- бюджетной? обеспеченности субъектов? Федерации; необходим комплексный подход к использованию, методов, и инструментов выравнивания, уровней, бюджетной» обеспеченности; субъектов Российской Федерации; состоящий в сочетании, мер по использованию регионального налогового потенциала с передачей регионамгчастишалогов; в частности?на добычу полезньшископаемых, ищелевой финансовой помощи из федерального бюджета.

15; Создание интегрированной^ системы выравнивания бюджетной, обеспеченности субъектов Федерации и: муниципальных образований^ предполагает использование в качестве объективного критерия формирования; Федерального фонда., финансовой поддержки; субъектов Федерации; показателя совокупной потребности субъектов: Федерации г. и-, муниципальных образований- дотациях; необходимых: для- выполнения законодательно закрепленных, зашими,расходных'полномочий; уточнение методики оценки* налогового потенциала? регионов; муниципальных? районов, поселений в части- более полной оценки добавленной стоимости, а также уточнения алгоритма расчета индекса бюджетных расходов при использовании государственных социальных стандартов; включение в Бюджетный кодекс РФ норм, касающихся формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов; использование критериев выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений социальных стандартах, скорректированных с учетом уровня экономического развития конкретных регионов и текущего состояния их инфраструктуры.