Планирование расходов местных бюджетов и оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Планирование расходов местных бюджетов и оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований"

Планирование расходов местных бюджетов и оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Новосибирск - 2005

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Новосибирский государственный университет экономики и управления - "НИНХ" Федерального агентства по образованию

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат экономических наук, доцент Дементьева Нина Михайловна

доктор экономических наук, профессор Поляк Георгий Борисович

кандидат экономических наук Дадалко Игорь Леонидович

Ведущая организация:

Алтайский Государственный Университет

Защита диссертации состоится 31 марта 2005 года в 11 -00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.169.03 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Новосибирский государственный университет экономики и управления -"НИНХ" Федерального агентства по образованию по адресу: 630099, г.Новосибирск, ул.Каменская, 56, в аудитории 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Новосибирский государственный университет экономики и управления -"НИНХ" Федерального агентства по образованию.

Автореферат разослан "25"" февраля 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета

В.В.Остаповг

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Обеспечение финансовой самостоятельности органов местного самоуправления посредством увеличения удельного веса собственных доходов, утверждения стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, определения оптимального уровня бюджетных расходов относится к наиболее актуальной и недостаточно изученной проблеме развития местных бюджетов.

Государственная политика Российской Федерации в области финансов местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и новым Федеральным законом РФ № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Реализация положений данного закона приведет к существенному увеличению количества местных бюджетов в Российской Федерации с 2006 года, что определяет важность объективной и достоверной оценки бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления и обоснованного планирования расходов местных бюджетов.

В ближайшие годы предстоит разработать и апробировать новые методические подходы к бюджетному планированию, определить критерии оценки бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Очевидна необходимость расчета минимальных расходных обязательств местных бюджетов с учетом прогнозируемых доходов, развития межбюджетных отношений.

Научные труды и рекомендации по проблемам бюджетного устройства, выравнивания бюджетной обеспеченности, по планированию и прогнозированию бюджетов относятся, в основном, к федеральному и региональному уровням. Исследования в области бюджетного планирования на уровне местного самоуправления носят непоследовательный характер, являются дискретными и не комплексными. Методические подходы к планированию расходов местных бюджетов и оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований, аналогичные применяемым при

расчете дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, неприменимы вследствие значительного количества муниципальных образований, что делает расчеты чрезвычайно сложными и трудоемкими.

Необходимость разработки методик планирования минимальных объемов расходов местных бюджетов с учетом прогнозируемых собственных доходов, для оценки бюджетной обеспеченности и финансовой самостоятельности муниципальных образований, определило выбор направления диссертационного исследования и содержание работы.

Целью диссертационного исследования является разработка методического подхода к планированию объема расходов местных бюджетов и оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

• изучить особенности финансов органов местного самоуправления, тенденции развития местных бюджетов в Российской Федерации;

• обосновать необходимость совершенствования существующих методических подходов к планированию объемов местных бюджетов;

• проанализировать бюджетные показатели городов - административных центров субъектов Российской Федерации с целью выявления закономерностей и различий в организации бюджетного процесса;

• разработать новый методический подход, позволяющий рассчитывать минимально необходимый объем расходов бюджетов муниципальных образований, обеспечивающий сопоставимость показателей местных бюджетов разных субъектов Российской Федерации;

• показать целесообразность применения существующих показателей финансовой самостоятельности бюджетов для оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• предложить классификацию муниципальных образований исходя из уровня бюджетной обеспеченности с целью учета особенностей и структуры местных бюджетов при разработке методики бюджетного выравнивания.

Объектом исследования является бюджетное планирование на уровне муниципальных образований.

Предметом исследования являются методические подходы к планированию расходов местных бюджетов.

Содержание диссертации соответствует области исследования 2.5. "Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования" паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Методологической основой исследования являлся диалектический подход, выразившейся во всестороннем изучении особенностей бюджетного процесса на уровне местных бюджетов на современном этапе развития бюджетной системы России. Достоверность выводов обеспечивается применением общенаучных методов: анализ и синтез данных, индукция и дедукция, аналогия, - и специальных методов экономических исследований: обобщение экономических фактов, балансовый метод, методы группировки, сравнения, структурного анализа экономических показателей.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории финансов, бюджетного федерализма. Вопросы бюджетного планирования, приоритеты государственной политики России в сфере бюджетных отношений, проблемы нормирования бюджетных расходов исходя из минимальных социальных стандартов нашли отражение в трудах С.САртемьева, КЛАстапова, САБелякова, В.В.Болотина, Е.В.Боресковой, ДДБугакова, В.ПГорегляда, ГА.Коваленко, А.Л.Коломиец, Д.Л.Комягина, Н.В .Лебедевой, ДжЛитвак, В.И.Матеюк, Т. Л.Мороз, ААОсиповой, Г.Б.Поляка, И.В.Подпориной, Л.И.Прониной, Т.Ф.Романова.

Различные концепции бюджетного устройства и бюджетного процесса, роль местных бюджетов в бюджетной системе государства, вопросы необходимости и предпосылок финансовой самостоятельности органов местного самоуправления достаточно глубоко исследованы в работах зарубежных ученых Д.Созерлэнд, Стиглиц Дж.Ю, Третнер Карл X.

Информационной основой обеспечения доказательности теоретических положений, достоверности выводов и рекомендаций послужили действующие законодательные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (городов Новосибирска и Барнаула); нормативные документы Министерства финансов РФ; научная, учебная и методическая литература; публикации в отечественных периодических изданиях; статистические данные; отчеты об исполнении бюджетов г.Новосибирска и г.Барнаула за 1999-2003 гг.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Разработан методический подход к планированию объема расходов местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода с учетом индекса бюджетных расходов.

2. Предложен механизм использования существующих коэффициентов, характеризующих степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, для оценки уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью использования в методиках бюджетного выравнивания.

3. Обоснована необходимость классификации муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности по шести группам с целью определения особенностей структуры местных бюджетов и конкретизации методов бюджетного выравнивания по разным группам.

4. Определена целесообразность ранжирования муниципальных образований с целью определения бюджетной единицы местного самоуправления, имеющей право на формирование местного бюджета.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в обосновании методического подхода в области планирования расходов местных бюджетов и оценки уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов, классификации муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности.

Практическая ценность результатов исследования состоит в том, что основные выводы и предложения могут быть использованы в практике планирования бюджетов муниципальных образований, начиная с 2005 года, с целью реализации программных положений Федерального закона РФ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Результаты исследования, иллюстрационный материал диссертации могут быть использованы в учебном процессе по специальности "Финансы и кредит".

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты и выводы исследования докладывались и обсуждались на межвузовских и внутривузовских научно-практических конференциях в городах Новосибирске и Барнауле. Основные предложения автора были рассмотрены и обсуждены в Управлении финансов и налоговой политики мэрии г. Новосибирска. Возможность практического применения результатов исследования подтверждена справкой Управления финансов и налоговой политики мэрии г.Новосибирска № 06-11 от 16 июня 2004 г.

Публикации. Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в 7 публикациях общим объемом 3,3 печатных листа.

Объем и структура диссертационной работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и 15 приложений.

Работа изложена на 151 странице машинописного текста без учета приложений, содержит 3 таблицы, 10 рисунков. Библиографический список использованной литературы включает 149 наименований.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, отмечена степень ее разработанности, сформулированы цели и задачи, представлены объект и предмет исследования, обозначена методологическая основа и

информационная база, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе "Местные бюджеты в современной бюджетной системе Российской Федерации" проведен анализ теоретических аспектов и правовых основ в области финансов местного самоуправления, изучены законодательные основы реформирования финансов местного самоуправления. Рассмотрены особенности и принципы бюджетного планирования на уровне местного самоуправления, показана необходимость повышения реальной бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Изучены существующие методические подходы к планированию расходов и доходов местных бюджетов, к оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Выделены достоинства и недостатки рассмотренных методик планирования, определено направление совершенствования методик планирования расходных обязательств муниципального образования. Исследован зарубежный и отечественный опыт использования на практике нормативов бюджетных расходов, выявлены проблемы, возникающие при расчете данных нормативов.

Во второй главе "Анализ бюджетных показателей муниципальных образований - административных центров субъектов Российской Федерации (на примере г.Новосибирска и г.Барнаула)" проведен сравнительный анализ доходных и расходных частей бюджетов г.Новосибирска и г.Барнаула в динамике за 1999 - 2003 гг., результаты которого подтвердили необходимость совершенствования методик планирования местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода. Изучены особенности методических подходов к сбалансированию бюджетов рассматриваемых городов.

В третьей главе "Совершенствование методических подходов к планированию местных бюджетов" обоснована целесообразность определения объемов местных бюджетов исходя из расходных обязательств муниципалитетов, учитывая необходимость обеспечения возможности сравнения бюджетных показателей органов местного самоуправления. Разработан методический подход к планированию объемов расходов местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода с использованием индекса

бюджетных расходов. Предложен механизм использования существующих коэффициентов, характеризующих степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, для оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образовании. Предложена классификация муниципальных образований по степени бюджетной обеспеченности и дотационности. Разработан алгоритм осуществления корректировок плановых бюджетных показателей для сбалансирования местных бюджетов в случае превышения объема расходных обязательств над прогнозными доходами муниципалитетов.

В заключении приведены основные выводы и рекомендации по результатам диссертационного исследования.

В приложениях представлены в табличной форме результаты сравнительного анализа расходной и доходной частей бюджетов г.Новосибирска и г.Барнаула, разработанные автором схемы и рисунки, представляющие собой графическую интерпретацию отдельных положений диссертационного исследования, приведен пример расчета условного местного бюджета. Проведен расчет расходов бюджета г.Новосибирска по трем разделам функциональной классификации на основе предложенного методического подхода, полученные результаты сопоставлены с фактическими бюджетными показателями за 2002-2003 гг.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Обоснована необходимость планирования местных бюджетов исходя из расходных обязательств органа местного самоуправления.

Главным методическим принципом существующей российской практики планирования местных бюджетов является определение уровня бюджетных расходов исходя из планируемых доходов. Поэтому в бюджетном планировании доминирует задача прогнозирования возможных будущих доходов местных бюджетов, определение расходов носит вторичный характер. В результате подобных расчетов расходные потребности муниципалитетов, как

правило, превышают имеющиеся в консолидированном бюджете субъекта Федерации доходы, а отсутствие сопоставимых бюджетных показателей приводит к существенным различиям в уровнях бюджетной обеспеченности разных муниципальных образований.

Результаты анализа существующих методов бюджетного планирования показали отсутствие единых подходов к оценке доходных возможностей и расходных обязательств муниципальных образований, что приводит к невозможности обеспечения сопоставимости бюджетных- показателей муниципалитетов не только в разных субъектах Российской Федерации, но даже в пределах одного субъекта.

Отсутствие сопоставимых бюджетных показателей исключает возможность объективной и достоверной оценки бюджетной обеспеченности муниципального образования, что не позволяет эффективно применять на практике существующие методы бюджетного выравнивания на уровне субъектов Российской Федерации. Как следствие, удельные показатели обеспеченности муниципалитетов расходами и доходами (из расчета на одного жителя) не отражают реальной бюджетной обеспеченности и финансовой самостоятельности органа местного самоуправления.

В работе показано, что приоритетной задачей совершенствования методик бюджетного планирования на уровне местного самоуправления является разработка методик планирования именно расходных обязательств муниципальных образований.

Вследствие существенной зависимости доходов муниципальных образований от объема безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета и регулярно изменяющихся нормативов отчислений от региональных налогов, доходные возможности муниципалитета не могут быть основой для объективной оценки бюджетной обеспеченности. Валовые и удельные (из расчета на одного жителя) показатели бюджетной обеспеченности доходами разных муниципалитетов не позволяют делать выводы о достаточности бюджетных средств для финансирования минимальных расходов из местных бюджетов.

Расходные обязательства муниципального образования при использовании единых методов планирования являются объективным показателем реальной потребности органа местного самоуправления в бюджетных средствах. Кроме того, планирование местных бюджетов на основе единых методов расчета расходных обязательств позволит обеспечить сопоставимость бюджетных показателей разных муниципальных образований.

2. Разработан новый методический подход к планированию расходов местных бюджетов.

Основные достоинства и недостатки применяемых на практике методов бюджетного планирования показаны в таблице 1.

Таблица 1 - Сравнительная характеристика методов планирования местных бюджетов

Наименование _ Достоинства метода Недостатки

Планирование доходов (расходов) - общие методы

Экстраполяция Простота расчета, наличие исходной базы дня расчета Не отражает потенциальные доходы (объективно необходимые расходы), сохранение любой ошибки в расчетах за прошлые периоды

Экспертные оценки Учитываются особенности конкретного муниципального образования Субъективный подход, большая вероятность необоснованных и нереальных оценок

Плакирование доходов - специальные методы

Оценка налогового потенциала Объективный характер расчета, учет потенциала экономики Трудоемкость расчета, результат расчета может существенно отличаться от реальных доходов

Планирование расходов - специальные методы

Метод прямого счета Простота расчета, учитываются особенности специальных бюджетных учреждений Невозможность использования по всем видам расходов по причине существенного усложнения расчетов

Расчет по нормативам расходов Методическая простота расчета, достоверный результат при наличии обоснованных нормативов Не учитываются особенности учреждений, сложность определения обоснованных норм и нормативов

Репрезентативная система расходов Учитываются территориальные, демографические и иные особенности конкретного муниципального образования Сложность расчета ИБР, использование в расчетах данных предыдущих периодов, что сохраняет ошибки прошлых периодов

Применяемые на практике методы планирования местных бюджетов не позволяют количественно оценить уровень бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.

Результаты анализа бюджетов городов Новосибирска и Барнаула и опыта зарубежных стран в области нормирования бюджетных расходов показали целесообразность использования при планировании расходов местных бюджетов нормативно-голевого метода с использованием индекса бюджетных расходов. В работе предложен методический подход к планированию расходов местных бюджетов, заключающийся в интеграции двух методов: "расчет по нормативам расходов" и "репрезентативная система расходов". При планировании расходов бюджетов муниципальных образований предложено использовать нормативы бюджетных расходов, закрепленные федеральными нормативными актами, скорректированные на индекс бюджетных расходов, отражающий территориальные различия в стоимости государственных услуг.

В соответствии с предложенным в исследовании методическим подходом общий расчетный объем расходов местного бюджета рассчитывается по алгоритму:

Ро = хHaciхИБП) + ]£>„, + Рсгап) + (^(йж/ хHaci) + %ГМак„);

где:

НбР1 - единый федеральный норматив бюджетных расходов на одного потребителя бюджетной услуги по целевой статье расходов i, (закрепленный в федеральном законодательстве);

HaCj - численность контингента - потребителей бюджетной услуги по целевой статье

расходов i (рассчитывается по данным региональных отделений Госкомстата РФ); ИБР, - индекс бюджетных расходов по данному муниципальному образованию по целевой статье расходов i (рассчитывается на основе ИБР субъекта Федерации);

- единый федеральный либо региональный норматив бюджетных расходов по конкретному государственному мандату на одного потребителя бюджетной услуги по целевой статье расходов i. Индекс бюджетных расходов по государственным мандатам не рассчитывается;

Рс - расчетный объем расходов местного бюджета по финансированию мандатов местного

самоуправления. РС-гек " расчетный объем текущих расходов местного бюджета, Р^кап " расчетный объем капитальных расходов местного бюджета, Ро - расчетный объем расходов местного бюджета, гм - расчетный объем государственных мандатов муниципалитета,

Методом прямого счета определяется объем бюджетных расходов на содержание специализированных учреждений и организаций (при наличии в конкретном муниципальном образовании), характеризуемых определенным значением обслуживаемого ими контингента, а также с учетом их функциональных особенностей и территориального расположения.

Одним из существенных достоинств предлагаемого методического подхода является возможность оценки и сопоставления уровня бюджетной обеспеченности разных муниципальных образований. Сопоставимость бюджетных показателей обусловлена использованием единых (федеральных) нормативов бюджетных расходов. Территориальные различия учитываются с помощью корректировки нормативов расходов на индекс бюджетных расходов. Показатели расходов местного бюджета могут использоваться для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов с целью оптимизации взаимоотношений между региональным и местными бюджетами.

В работе проведен расчет расходов бюджета г.Новосибирска по трем разделам функциональной классификации: "правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства", "образование", "здравоохранение" за 2002-2003 гг. по предложенной методике. Сопоставление полученных результатов с показателями плановыми и фактическими подтвердило высокий уровень точности расчетов, так как расчетный объем расходов составил, в среднем по трем разделам, в 2002 г. -115,1% от фактических расходов, в 2003 г. - 99,1%, а объем расходов утвержденных бюджетов в 2002 г. - 89,1% от фактического исполнения, в 2003 г. -100,6%.

3. Предложен механизм использования существующих коэффициентов финансовой самостоятельности для оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Вследствие существенного увеличения количества местных бюджетов в Российской Федерации с 2006 года значительно возрастает важность объективной и достоверной оценки бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления. Расчет бюджетной обеспеченности необходим для обеспечения эффективного бюджетного выравнивания и формализации межбюджетных отношений на местном уровне. Методические подходы к оценке бюджетной обеспеченности, аналогичные применяемым при расчете дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, неприменимы вследствие значительного количества муниципальных образований, что делает расчеты чрезвычайно сложными и трудоемкими.

Закрепленное в бюджетном законодательстве России понятие бюджетной обеспеченности заключается в определении величины расходов либо доходов бюджета в расчете на одного жителя. Учитывая отсутствие единых подходов к оценке доходных возможностей и расходных обязательств муниципальных образований, рассчитанные показатели бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя не отражают реальной потребности муниципалитетов в бюджетных средствах. Соответственно, применение методик, использующих значения данных показателей, не способствует эффективному бюджетному выравниванию.

В работе обоснован подход к оценке бюджетной обеспеченности как соотношение доходной и расходной частей бюджетов. Использование существующих коэффициентов финансовой независимости в практике бюджетного планирования позволит получать сопоставимые относительные показатели бюджетной обеспеченности. Применение показателей: бюджетная обеспеченность собственными доходами, бюджетная обеспеченность, абсолютная бюджетная обеспеченность, - при условии расчета расходов

местного бюджета по единому, предложенному в исследовании методу, позволит количественно оценивать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований в целях бюджетного выравнивания и межбюджетных отношений.

Расчет показателей бюджетной обеспеченности предложено осуществлять с использованием коэффициентов, аналогичных показателям финансовой независимости, автономии и т.д. (таблица 2).

Таблица 2 - Расчет показателей бюджетной обеспеченности

Показатель Символьное обозначение, порядок расчета

Бюджетная обеспеченность собственными доходами расчетного местного бюджета

Бюджетная обеспеченность расчетного местного бюджета

Абсолютная бюджетная обеспеченность расчетного местного бюджета

где:

До - расчетный объем доходов местного бюджета,

Дс - расчетный объем собственных доходов местного бюджета,

Ро - расчетный объем расходов местного бюджета,

Рс - расчетный объем расходов местного бюджета по финансированию мандатов местного самоуправления.

Возможность сравнения значений приведенных в таблице 2 показателей бюджетной обеспеченности муниципальных образований разных субъектов Российской Федерации и использования полученных величин в методиках бюджетного выравнивания достигается применением единой методики расчета расходных обязательств органа местного самоуправления.

4. Обоснована необходимость классификации муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности с целью конкретизации методов бюджетного выравнивания.

Значения предложенных в работе показателей бюджетной обеспеченности позволяют количественно оценить уровень бюджетной

обеспеченности муниципального образования, степень зависимости доходов местного бюджета от объема безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета.

В процессе бюджетного планирования целесообразно применять разные варианты выравнивания в зависимости от значений показателей бюджетной обеспеченности и структуры местных бюджетов. Целесообразно группировать муниципальные образования по уровням бюджетной обеспеченности, в зависимости от структуры расходов и доходов местного бюджета и для каждой группы применять специальные методы бюджетного выравнивания. Предложены следующие группы муниципальных образований по признаку бюджетной обеспеченности собственными доходами местного бюджета:

1. Абсолютные доноры - если расчетный объем собственных доходов бюджета равен либо превышает совокупный объем расходов, включая государственные мандаты

2. Типичные доноры - если расчетный объем собственных доходов бюджета превышает расчетный объем собственных расходов, а расчетный объем совокупных доходов, включая безвозмездные перечисления из вышестоящего бюджета, достаточен для полного финансирования государственных мандатов

3. Условные доноры - если расчетный объем собственных доходов бюджета превышает расчетный объем собственных расходов, но расчетный объем совокупных доходов, включая безвозмездные перечисления из вышестоящего бюджета, недостаточен для полного финансирования государственных мандатов

4. Условные реципиенты - если расчетный объем собственных расходов бюджета превышает расчетный объем собственных доходов, но уровень безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета позволяет полностью финансировать расчетный объем совокупных расходов, включая государственные мандаты

5. Типичные реципиенты - если расчетный объем доходов бюджета превышает расчетный объем собственных расходов, но недостаточен для

полного финансирования государственных мандатов органов местного самоуправления (Обс < 1, Об0 < 1, Оба < 1, До > Рс).

6. Абсолютные реципиенты- если расчетный объем доходов бюджета включая безвозмездные перечисления из вышестоящего бюджета недостаточен для полного финансирования даже собственных расходов муниципального образования (Обс < 1, Об0 < 1, Оба < 1, До < Рс).

Предложенная классификация позволит группировать муниципальные образования в соответствии с оценочными показателями уровня бюджетной обеспеченности и степенью зависимости от безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета. При разработке и практическом применении методик бюджетного выравнивания необходимо предусмотреть выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований раздельно внутри каждой группы: доноры и реципиенты.

5. Показана необходимость определения понятия "бюджетная единица местного самоуправления" с целью минимизации количества местных бюджетов.

С 2006 года в России вводится поселенческий принцип организации местного самоуправления. Все населенные пункты численностью более 1000 человек преобразуются в муниципальные образования, в каждом из которых будут образованы свои органы местного самоуправления, определена муниципальная собственность и будет формироваться местный бюджет. Это повлечет за собой значительное увеличение количества муниципальных образований и, соответственно, местных бюджетов.

Автор считает нецелесообразным формирование местных бюджетов в небольших муниципальных образованиях. Укрупнение по регламентированным правилам местных бюджетов позволит улучшить показатели бюджетной обеспеченности более крупных бюджетов, сократить затраты труда на всех стадиях бюджетного процесса, снизить объемы межбюджетных перечислений.

В исследовании определены принципы и критерии, по которым можно объединять бюджеты мелких муниципальных образований в общий местный бюджет. Необходимость формирования местного бюджета в конкретном

муниципалитете предложено определять исходя из структурных особенностей бюджета муниципального образования и фактических значений показателей бюджетной обеспеченности.

Автор предлагает закрепить понятие "бюджетная единица местного самоуправления" - "административно-территориальная единица местного самоуправления или совокупность нескольких административно-территориальных единиц местного самоуправления, имеющая муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления".

Местный бюджет предложено формировать только на уровне бюджетной единицы местного самоуправления, а все "соподчиненные" административно-территориальные единицы местного самоуправления целесообразно перевести на режим сметного финансирования из бюджета муниципального образования, имеющего статус бюджетной единицы местного самоуправления.

Для определения соответствия муниципальных образований статусу "бюджетной единицы местного самоуправления" в работе предложено использовать критерий "бюджетной достаточности" как совокупность финансовых и структурных условий, при выполнении которых административно-территориальная единица местного самоуправления или совокупность нескольких административно-территориальных получают статус бюджетной единицы местного самоуправления с правом формирования местного бюджета.

Критерий "бюджетной достаточности" выполняется при соблюдении следующих условий и значений показателей бюджетной обеспеченности:

1. Соблюдение требований к размеру территории, минимальной численности и плотности населения муниципального образования в соответствии со ст. 11 Федерального закона РФ № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (необходимое, но не достаточное условие);

2. Значение коэффициента "бюджетной обеспеченности собственными доходами расчетного местного бюджета" должно составлять не менее средней

величины по всем административно--территориальным единицам местного самоуправления на территории субъекта Федерации (необходимое, но не достаточное условие);

3. Формирование минимально необходимого объема расходов местного бюджета (в абсолютном выражении) с учетом специфики субъектов Российской Федерации. В случае, если расчетный местный бюджет превышает установленный региональным законодательством минимальный объем, то есть основание для формирования местного бюджета в конкретном муниципальном образовании либо группе муниципальных образований (необходимое и достаточное условие).

6. Предложен алгоритм сбалансирования бюджетов дотационных муниципальных образований.

Формализованная методика сбалансирования расчетного объема расходов и прогнозируемых доходов является наиболее приемлемым и научно обоснованным методом планирования и регулирования расходных обязательств и доходных возможностей местных бюджетов. Изложенный в диссертации методический подход позволяет привести расчетный объем расходных обязательств муниципалитета в соответствие с фактически неизменной доходной частью.

В работе показано, что сбалансированность местного бюджета по доходам и расходам достигается при выполнении следующих зависимостей:

БПд + Дс > Per« (с учетом защищенности конкретных расходов)

где:

БПд - расчетный объем дотаций из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности,

БПг - расчетный объем перечислений из вышестоящего бюджета на финансирование государственных мандатов,

Предложенный в исследовании методический подход к сбалансированию местного бюджета основан на разделении и группировке разделов доходов и

расходов расчетного местного бюджета по признаку делегированности полномочий: местное самоуправление, субъекты Российской Федерации, федеральные органы власти. В работе показано, что на всех этапах сбалансирования следует придерживаться соответствия собственных и делегированных расходных обязательств муниципалитета объемам собственных доходов и безвозмездных перечислений муниципалитету из вышестоящего бюджета.

Алгоритм разработанного методического подхода к сбалансированию доходов и расходов местного бюджета заключается в пошаговом снижении объема расходов, увеличении объема налоговых доходов на индекс налогового потенциала муниципального образования, и представлен на рисунке 1.

Рисунок 1 - Алгоритм сбалансирования местного бюджета

20

Предложенный подход возможно и целесообразно применять при планировании местных бюджетов всех муниципальных образований, кроме "абсолютных доноров" в соответствии с предложенной классификацией, так как в алгоритме сбалансирования предполагается наличие безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета и не допускаются какого-либо рода изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет.

Изложенный в работе методический подход к планированию расходных обязательств муниципальных образований и оценке бюджетной обеспеченности позволяет получать сопоставимые бюджетные показатели разных муниципалитетов, что особенно важно при разработке методик бюджетного выравнивания в целях оптимизации межбюджетных отношений на уровне субъектов Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Аверьянов А.Ю. Проблемные аспекты формирования бюджета г.Барнаула: Тезисы докладов второй городской межвузовской научно-практической конференции "Молодежь - Барнаулу", посвященной 270-летию г.Барнаула. - Барнаул: БЮИ МВД РФ, 2000. - С.77- 80. - 0,25 п.л.

2. Аверьянов А.Ю. О проблеме определения статуса и бюджетных полномочий муниципальных образований // Материалы научных сессий молодых ученых НГАЭиУ. - Новосибирск: НГАЭиУ, 2003. - С.128 -129. -0,15 п.л.

3.Аверьянов А.Ю. О проблеме оценки доходных возможностей муниципальных образований с помощью показателя налогового потенциала: Финансовые проблемы и перспективы современной экономики - Межвузовский сборник статей / Под ред. В.В.Мищенко, Н.Б.Грищенко, О.В.Немировской. - Барнаул: Изд-во Алт.Гос.Ун-та, 2003. -С.20-25.-0,7п.л.

4. Аверьянов А.Ю. Статус муниципальных образований как субъекта межбюджетных отношений в Российской Федерации: Финансовые проблемы и перспективы современной экономики - Межвузовский сборник статей / Под ред. В.В.Мищенко, Н.Б.Грищенко, СВ.Немировской. - Барнаул: Изд-во Алт.Гос.Ун-та, 2003. - С.40 - 45. - 0,6 п.л.

5. Аверьянов А.Ю. О проблеме применения нормативов бюджетных расходов в бюджетном планировании и прогнозировании (на примере бюджетов г.Новосибирска и г.Барнаула): Межвузовский сборник тезисов Пятой научной сессии аспирантов и магистрантов / Отв. ред. д.э.н., проф. АИ.Шмырева. - Новосибирск: НГАЭиУ, 2004. - С.68 - 70.-0,15 п.л.

6. Аверьянов А.Ю. Направления совершенствования методики сбалансирования доходных и расходных частей местных бюджетов (по результатам анализа бюджетов Новосибирска и Барнаула) // Научные записки НГАЭиУ. - Новосибирск: НГАЭиУ, 2004. - Выпуск 1. - С.56 - 61. * 0,8 п.л.

7. Аверьянов А.Ю. Бюджетное выравнивание как способ обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов // Научные записки НГУЭУ. - Новосибирск: НГУЭУ, 2004. - Выпуск 2. - С.57 - 61. - 0,65 п.л.

Аверьянов Алексей Юрьевич

Планирование расходов местных бюджетов и оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Автореферат

Подписано в печать 22.02.2005. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,25. Гарнитура Times. Тираж 100 экз.

Новосибирский государственный университет экономики и управления 630099, Новосибирск, ул. Каменская, 56

2 2 MAP 2Q05

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Аверьянов, Алексей Юрьевич

Введение.

Глава 1. Местные бюджеты в современной бюджетной системе

Российской Федерации.

1.1. Доходные и расходные полномочия органов местного самоуправления.

1.2. Теоретические и правовые аспекты планирования и выравнивания бюджетов муниципальных образований.

1.3. Нормативы бюджетных расходов: проблемы разработки и использования опыта зарубежных стран.

Глава 2. Анализ бюджетных показателей муниципальных образований -административных центров субъектов Российской Федерации (на примере г.Новосибирска и г.Барнаула).

2.1. Особенности организационной структуры и бюджетного устройства муниципалитетов.

2.2. Сравнительный анализ доходов и расходов бюджетов городов

Глава 3. Совершенствование методических подходов к планированию местных бюджетов.

3.1. Расчет бюджетных показателей, необходимых для формализации бюджетного планирования.

3.2. Классификация муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности.

3.3. Методический подход к планированию расходов и сбалансированию бюджетов муниципальных образований

Диссертация: введение по экономике, на тему "Планирование расходов местных бюджетов и оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований"

Вопросы обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, определения места и роли муниципальных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации изучаются российскими учеными с начала процессов децентрализации государственной власти и формирования основ местного самоуправления в нашей стране.

Право граждан России на организацию муниципальных образований и формирование выборных органов местного самоуправления закреплено в Конституции Российской Федерации. Местные бюджеты формируются с целью финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципальных образований. Недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в зависимость от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не позволяет им осуществлять не только долгосрочное, но и текущее бюджетное планирование.

Бюджетная самостоятельность чрезвычайно важна для муниципалитетов, она отражает состояние их финансовых возможностей, которое обеспечивает органам местного самоуправления возможность принятия и способность реализации обязательств текущего и инвестиционного финансирования расходов муниципалитетов в установленные сроки и в запланированном объеме. Важнейшим инструментом регулирования местных бюджетов является механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований.

В целях реализации государственной политики Российской Федерации в области местного самоуправления принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№ 131-ФЭ от 06.10.2003). В данном законе обозначены принципы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, при этом вопросы методики выравнивания возложены на органы власти субъектов

Федерации, не уделено также внимание проблемам сбалансирования местных бюджетов.

Большая часть методических проблем бюджетного планирования и прогнозирования новым законом в существующей редакции не решается. Для реализации с 2006 года положений данного федерального закона региональным финансовым органам при взаимодействии с органами местного самоуправления необходимо решить ряд проблем в области бюджетного выравнивания и сбалансирования, разработать, смоделировать и апробировать методические подходы к бюджетному прогнозированию, определить оптимальный вариант роли и степени финансовой самостоятельности местных бюджетов.

Очевидна необходимость разработки моделей расчета минимальных расходных обязательств, потенциально возможных доходов, сбалансирования доходных и расходных частей бюджетов муниципальных образований, а также методов оценки и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

Различные концепции бюджетного устройства и бюджетного процесса, роль местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации, вопросы необходимости и предпосылок финансовой самостоятельности органов местного самоуправления достаточно глубоко исследованы в работах таких авторов, как: Р.В.Бабун, В.М.Безденежных, Д.Д.Бутаков, В.П.Горегляд, Дж.Литвак, В.И.Матеюк, И.В.Подпорина, Д.Созерлэнд, а также в работах зарубежных ученых Д.Созерлэнд, Стиглиц Дж.Ю, Третнер Карл X.

Вопросы бюджетного выравнивания, направления и приоритеты государственной политики России в сфере бюджетных отношений нашли отражение в трудах Е.Н.Альбах, Г.Б.Аронова, С.С.Артемьева, К.Л.Астапова, Р.В.Бабун, О.И.Бетина, А.А.Бовина, Е.В.Боресковой, Е.В.Бушмина, В.П.Горегляд, Н.В.Замятиной, Е.Н.Китовой, В.И.Клисторина, Г.А.Коваленко, А.С.Колесова, Т.Г.Лавлинской, И.Н.Лаврикова, Л.Д.Лазаревой, А.А.Мазура, А.В.Максимова, Н.В.Мальковц, З.З.Муллагалиевой, Л.И.Прониной, Д.О.Разживиной, В.Е.Селиверстова и др.

Значительный научный вклад в области нормирования бюджетных расходов, а также применения в практике бюджетного планирования минимальных социальных стандартов внесли С.А.Беляков, О.В.Берг, В.В.Болотин, С.В.Вобленко, А.А.Воронин, В.П.Горегляд, В.Г.Ермилов, О.Б.Иванова, Т.Л.Мороз, Т.Ф.Романова, С.Н.Рукина, С.Н.Хурсевич и др.

Определению оптимальных методов планирования и прогнозирования потенциально возможных доходов местных бюджетов посвящены работы К.Л.Астапова, Х.Ф.Банхаевой, Г.Г.Голякова, В.Г.Ермилов, А.Г.Игудина, Н.В.Кашиной, В.В.Кисляковой, А.Л.Коломиец, Д.Л.Комягина, Н.В.Лебедевой, А.И.Новиковой, В.Г.Панскова, А.Б.Паскачева, Н.Л.Пешина, Л.И.Прониной, О.А.Салова, М.Н.Шалюхиной и др.

Разработке методов сбалансирования и выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, являющимися первым уровнем бюджетной системы Российской Федерации способствовало изучение работ К.К.Барановой, Е.В.Беловодовой, В.И.Гришина, И.В.Деревцовой, Г.М.Кулаченко, Б.Л.Лавровского, Г.К.Ляпушинской, В.И.Матеюк, А.А.Осиповой, И.В.Подпориной и др.

Важно отметить, что научные исследования и практические рекомендации по проблемам бюджетного устройства, выравнивания бюджетной обеспеченности, по планированию и прогнозированию бюджетов относятся, в основном, к федеральному и региональному уровням. Исследования бюджетного процесса и финансового планирования на уровне местного самоуправления носят преимущественно непоследовательный характер, являются дискретными и не комплексными.

Необходимость разработки методик планирования минимальных объемов расходов местных бюджетов с учетом прогнозируемых собственных доходов, для оценки бюджетной обеспеченности и финансовой самостоятельности муниципальных образований, определило выбор направления диссертационного исследования и содержание работы.

Целью диссертационного исследования является разработка методического подхода к планированию объема расходов местных бюджетов и оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:

• изучить особенности финансов органов местного самоуправления, тенденции развития местных бюджетов в Российской Федерации;

• обосновать необходимость совершенствования существующих методических подходов к планированию объемов местных бюджетов;

• проанализировать бюджетные показатели городов - административных центров субъектов Российской Федерации с целью выявления закономерностей и различий в организации бюджетного процесса;

• разработать новый методический подход, позволяющий рассчитывать минимально необходимый объем расходов бюджетов муниципальных образований, обеспечивающий сопоставимость показателей местных бюджетов разных субъектов Российской Федерации;

• показать целесообразность применения существующих показателей финансовой самостоятельности бюджетов для оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• предложить классификацию муниципальных образований исходя из уровня бюджетной обеспеченности с целью учета особенностей и структуры местных бюджетов при разработке методики бюджетного выравнивания.

Объектом исследования является бюджетное планирование на уровне муниципальных образований.

Предметом исследования являются методические подходы к планированию расходов местных бюджетов.

Методологической основой исследования являлся диалектический подход, выразившейся во всестороннем изучении особенностей бюджетного процесса на уровне местных бюджетов на современном этапе развития бюджетной системы России. Достоверность выводов обеспечивается применением общенаучных методов: анализ и синтез данных, индукция и дедукция, аналогия, - и специальных методов экономических исследований: обобщение экономических фактов, балансовый метод, методы группировки, сравнения, структурного анализа экономических показателей.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории финансов, бюджетного федерализма.

Информационной основой обеспечения доказательности теоретических положений, достоверности выводов и рекомендаций послужили действующие законодательные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (городов Новосибирска и Барнаула); нормативные документы Министерства финансов РФ; научная, учебная и методическая литература; публикации в отечественных периодических изданиях; статистические данные; отчеты об исполнении бюджетов г.Новосибирска и г.Барнаула за 1999-2003 гг.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке на основе результатов проведенного исследования нового методического подхода к планированию объема расходов местных бюджетов и оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Разработан методический подход к планированию объема расходов местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода с учетом индекса бюджетных расходов.

2. Предложен механизм использования существующих коэффициентов, характеризующих степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, для оценки уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью использования в методиках бюджетного выравнивания.

3. Обоснована необходимость классификации муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности по шести группам с целью определения особенностей структуры местных бюджетов и конкретизации методов бюджетного выравнивания по разным группам.

4. Показана целесообразность ранжирования муниципальных образований с целью определения бюджетной единицы местного самоуправления, имеющей право на формирование местного бюджета.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в обосновании методического подхода в области планирования расходов местных бюджетов и оценки уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов, классификации муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности.

Практическая ценность результатов исследования состоит в том, что основные выводы и предложения могут быть использованы в практике планирования бюджетов муниципальных образований, начиная с 2005 года, с целью реализации программных положений Федерального закона РФ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Результаты исследования, иллюстрационный материал диссертации могут быть использованы в учебном процессе по специальности "Финансы и кредит".

Основные результаты и выводы исследования докладывались и обсуждались на межвузовских и внутривузовских научно-практических конференциях в городах Новосибирске и Барнауле. Основные предложения автора были рассмотрены и обсуждены в Управлении финансов и налоговой политики мэрии г.Новосибирска. Возможность практического применения результатов исследования подтверждена справкой Управления финансов и налоговой политики мэрии г.Новосибирска № 06-11 от 16 июня 2004 г.

Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и 15 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Аверьянов, Алексей Юрьевич

Заключение

Главным научным результатом проведенного исследования является разработка методического подхода к планированию объема расходов местных бюджетов и оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В процессе исследования получен ряд научных результатов, а именно: обоснован методический подход к планированию расходов местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода с учетом индекса бюджетных расходов, предложен механизм использования существующих коэффициентов и показателей, характеризующих степень финансовой самостоятельности, для оценки уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов, обоснована классификация муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности, определены критерии целесообразности формирования местных бюджетов на уровне "бюджетных единиц органов местного самоуправления". Содержание основных итогов исследования и положений, выносимых на защиту, заключается в следующем:

Обоснована необходимость планирования местных бюджетов исходя из расходных обязательств органа местного самоуправления.

Исследование теоретических и правовых аспектов бюджетного процесса на уровне местного самоуправления показало, что главным методическим принципом существующей российской практики планирования местных бюджетов является определение уровня бюджетных расходов исходя из планируемых доходов. Поэтому в бюджетном планировании доминирует задача прогнозирования возможных будущих доходов местных бюджетов, определение расходов носит вторичный характер.

Результаты проведенного в первой главе анализа существующих методов бюджетного планирования показали отсутствие единых подходов к оценке доходных возможностей и расходных обязательств муниципальных образований, что приводит к невозможности обеспечения сопоставимости бюджетных показателей муниципалитетов не только в разных субъектах Российской Федерации, но даже в пределах одного субъекта.

Основным выводом по результатам проведенного в первой главе анализа теоретических аспектов финансов местного самоуправления России является то, что именно на уровне местного самоуправления приоритетной задачей совершенствования методик бюджетного планирования является разработка методов планирования расходных обязательств органов местного самоуправления, рассчитанных на основе минимальных государственных социальных стандартов.

Расходные обязательства муниципального образования при использовании единых методов планирования являются объективным показателем реальной потребности органа местного самоуправления в бюджетных средствах. Кроме того, планирование местных бюджетов на основе единых методов расчета расходных обязательств позволит обеспечить сопоставимость бюджетных показателей разных муниципальных образований.

Разработан методический подход к планированию расходов местных бюджетов. Предложен алгоритм сбалансирования доходов и расходов расчетного местного бюджета.

По результатам сравнительного анализа бюджетов городов Новосибирска и Барнаула, проведенного во второй главе исследования, были выявлены принципиальные различия и особенности методик планирования бюджетов указанных муниципальных образований. Показано, что финансовые ресурсы и расходные обязательства бюджетов г.Новосибирска и г.Барнаула прогнозируются на основе экстраполяции данных о налоговых поступлениях в муниципальных образованиях и фактически осуществленных расходах за базовый период с некоторыми корректировками. В рамках такого подхода муниципальные образования заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов и оптимизации расходов муниципалитета, сколько в сокрытии налоговой базы и завышении потенциальных расходов.

Анализ возможности планирования расходных обязательств муниципальных образований на основе минимальных государственных социальных стандартов, проведенный во второй главе исследования (был изучен опыт развитых стран в решении проблемы нормирования бюджетных расходов и рассмотрены основные методические подходы, применяемые в практике нормирования расходных обязательств муниципалитетов), показал, что в данном вопросе нет единственно верного подхода или универсальных, общепринятых методик. В российской практике бюджетного планирования более оптимальным представляется упрощенный, понятный и основанный на использовании легко доступных данных, нормативно-целевой метод планирования бюджетных расходов.

Автором предложен методический подход к планированию расходов местных бюджетов, заключающийся в интеграции двух методов: "расчет по нормативам расходов" и "репрезентативная система расходов". При планировании расходов бюджетов муниципальных образований предложено использовать нормативы бюджетных расходов, закрепленные федеральными нормативными актами, скорректированные на индекс бюджетных расходов.

Одним из существенных достоинств предложенного методического подхода является возможность оценки и сопоставления уровня бюджетной обеспеченности разных муниципальных образований. Сопоставимость бюджетных показателей обусловлена использованием единых (федеральных) нормативов бюджетных расходов. Территориальные различия учитываются с помощью корректировки нормативов расходов на индекс бюджетных расходов. Показатели расходов местного бюджета могут использоваться для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов с целью оптимизации взаимоотношений между региональным и местными бюджетами.

Предложенный в исследовании методический подход к сбалансированию расходов и доходов местных бюджетов является алгоритмом применения инструментов сбалансирования расходных обязательств и доходных возможностей бюджетов и основан на разделении и группировке разделов доходов и расходов расчетного местного бюджета по разделам бюджетной классификации. На всех этапах сбалансирования следует придерживаться пропорционального соответствия собственных и делегированных расходных обязательств муниципалитета собственным доходам и безвозмездным перечислениям муниципалитету из вышестоящего бюджета.

Предложен механизм использования существующих коэффициентов финансовой самостоятельности для оценки бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

Закрепленное в бюджетном законодательстве России понятие бюджетной обеспеченности заключается в определении величины расходов либо доходов бюджета в расчете на одного жителя. Учитывая отсутствие единых подходов к оценке доходных возможностей и расходных обязательств муниципальных образований, рассчитанные показатели бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя не отражают реальной потребности муниципалитетов в бюджетных средствах. Соответственно, применение методик, использующих значения данных показателей, не способствует эффективному бюджетному выравниванию.

В работе обоснован подход к оценке бюджетной обеспеченности как соотношение доходной и расходной частей бюджетов. Использование существующих коэффициентов финансовой независимости в практике бюджетного планирования позволит получать сопоставимые относительные показатели бюджетной обеспеченности. Применение показателей: бюджетная обеспеченность собственными доходами, бюджетная обеспеченность, абсолютная бюджетная обеспеченность, - при условии расчета расходов местного бюджета по единому, предложенному в исследовании методу, позволит количественно оценивать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований в целях бюджетного выравнивания и межбюджетных отношений.

Расчет показателей бюджетной обеспеченности предложено осуществлять по аналогии с оценкой финансового состояния коммерческих организаций: коэффициенты финансовой независимости, автономии.

Возможность сравнения значений предложенных показателей бюджетной обеспеченности муниципальных образований разных субъектов Российской Федерации и использования полученных величин в методиках бюджетного выравнивания достигается применением единой методики расчета расходных обязательств органа местного самоуправления.

Обоснована необходимость классификации муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности с целью конкретизации методов бюджетного выравнивания.

В процессе бюджетного планирования целесообразно применять разные варианты выравнивания в зависимости от значений показателей бюджетной обеспеченности и структуры местных бюджетов. В третьей главе исследования предложено группировать муниципальные образования по уровням бюджетной обеспеченности, в зависимости от структуры расходов и доходов местного бюджета и для каждой группы применять специальные методы бюджетного выравнивания. Определены следующие группы муниципальных образований по признаку бюджетной обеспеченности собственными доходами местного бюджета: доноры (абсолютные, условные, типичные), реципиенты (абсолютные, условные, типичные).

Предложенная классификация позволит группировать муниципальные образования в соответствии с оценочными показателями уровня бюджетной обеспеченности и степенью зависимости от безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета. При разработке и практическом применении методик бюджетного выравнивания необходимо предусмотреть выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований раздельно внутри каждой группы: доноры и реципиенты.

Показана необходимость определения понятия "бюджетная единица местного самоуправления" с целью минимизации количества местных бюджетов.

В исследовании показана нецелесообразность формирования местных бюджетов в небольших муниципальных образованиях. Укрупнение по регламентированным правилам местных бюджетов позволит улучшить показатели бюджетной обеспеченности более крупных бюджетов, сократить затраты труда на всех стадиях бюджетного процесса, снизить объемы межбюджетных перечислений.

В работе определены принципы и критерии, по которым можно объединять бюджеты мелких муниципальных образований в общий местный бюджет. Необходимость формирования местного бюджета в конкретном муниципалитете предложено определять исходя из структурных особенностей бюджета муниципального образования и фактических значений показателей бюджетной обеспеченности.

Автор предлагает законодательно определить понятия: "административно-территориальная единица местного самоуправления" и "бюджетная единица местного самоуправления". Местный бюджет предложено формировать только на уровне бюджетной единицы местного самоуправления, а все "соподчиненные" административно-территориальные единицы местного самоуправления целесообразно перевести на режим сметного финансирования из бюджета вышестоящего муниципального образования, имеющего статус бюджетной единицы местного самоуправления.

Для определения соответствия муниципальных образований статусу "бюджетной единицы местного самоуправления" в работе предложено использовать критерий "бюджетной достаточности" как совокупность финансовых и структурных условий, при выполнении которых административно-территориальная единица местного самоуправления или совокупность нескольких административно-территориальных получают статус бюджетной единицы местного самоуправления с правом формирования местного бюджета.

Вопросы методологии бюджетного планирования и регулирования, а также в целом бюджетного процесса с учетом налоговых отношений в Российской Федерации, требуют дальнейшего исследования, учитывая, комплексный характер функционирования основных составляющих частей системы государственных финансов. Результаты проведенного исследования позволяют усовершенствовать подходы к бюджетного планированию и оценке бюджетной обеспеченности. Без комплексного решения прочих методических, организационных, правовых проблем в области финансов местного самоуправления, использование разработанных в исследовании методических подходов не будет полноценным, экономические и социальные улучшения, полученные в результате применения предложенных методик планирования, будут незначительными.

По нашему мнению, необходимы исследования таких комплексных проблем, как: механизм и принципы финансирования региональных и федеральных мандатов через системы казначейских счетов, методика консолидации бюджетных расходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, методика сбалансирования консолидированного бюджета России, корректировка принципов закрепления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов с целью ликвидации тенденций занижения муниципалитетами при планировании собственных бюджета объема собственных налоговых и неналоговых доходов.

Кроме того, в целях полноценной реализации положений нового Федерального закона № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо разработать и внедрить в практике бюджетного планирования единую методику расчета дотаций муниципальным образованиям на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

От успешного разрешения указанных методических проблем во многом зависит эффективность функционирования системы местного самоуправления и бюджетной системы в целом в Российской Федерации.