Социальная защита беженцев и вынужденных переселенцев в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Синчина, Нина Николаевна

Введение.

Глава 1.Вынужденная миграция и особенности миграционных процессов в России.

1.1. Предпосылки и тенденции миграционных процессов.

1.2. Некоторые аспекты в регулировании миграционными процессами.

Глава 2. Особенности социальной защиты вынужденных мигрантов в Российской Федерации.

2.1. Теоретико-методологические основы системы социальной защиты населения на современном этапе.

2.2. О мерах, принимаемых, . .федеральными и местными органами исполнительной власти по содействию в обустройстве беженцев и вынужденных переселенцев.

2.3. Роль международных и российских неправительственных организаций в решении проблем вынужденной миграции.

Глава 3. Основные концептуальные подходы к миграционной политике в Краснодарском крае.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Социальная защита беженцев и вынужденных переселенцев в России"

Актуальность темы исследования определяется тем, что распад СССР, образование суверенных государств, возникновение локальных вооруженных конфликтов явились переломным моментом в развитии миграционных процессов, происходящих на территории России и СНГ. Возник принципиально новый институт государственного управления -миграционная служба России.

Разразившийся в конце 80-х годов в стране политический и экономический кризис охватил все сферы общественной жизни. Он естественно коснулся и миграционных процессов: изменилась масштабность и интенсивность миграционного движения, направленность и структура потоков. Вынужденное переселение достигло огромных размеров, появилась особая социальная категория беженцы, лица, находящихся в положении, вынужденно перемещенных внутри страны.

По данным Госкомстата РФ, миграционные потоки в Российской Федерации в 1991-1999 годах (из региона в регион и из других стран) затронули более 30 млн. человек прибывших и выбывших; только сальдо миграции за эти годы составило более 3,5 млн. чел1.

Массовая вынужденная миграция ныне - серьезный фактор, ограничитель и ресурс, подлежащий учету в российской ситуации. Она усиливает остроту и актуальность принятия оптимальных решений в области социальной политики, взаимоотношений государства и общества, центра и регионов, выбора эффективных управленческих технологий.

В настоящее время миграционные процессы вызваны принципиально новыми обстоятельствами или иным характером их

1 См.: Демографический ежегодник России 1999//Статистический сборник. Госкомстат России. М. 1999.с.323-324. проявления, чем ранее. Это, прежде всего, проблема межнациональных отношений, которая стала одной из самых конфликтных. Национальная напряженность охватила почти всю страну, вовлекая в конфронтацию разные этнические группы и социальные слои, порождая в мирное время такое страшное явление, как беженцы.

Стихийные миграционные процессы создают одну из сложнейших государственных проблем в России. Сотни тысяч вынужденных мигрантов нуждаются в материальной и финансовой помощи, объемы которой превышают нынешние социально-экономические возможности государства и отдельных регионов, а условия, в которых экономически активная часть переселенцев могла бы заняться самообеспечением, практически отсутствуют. Противоречия возникают и при выборе нового места жительства: интересы вынужденных мигрантов и интересы государства в целом, регионов и местных органов власти часто не совпадают.

Это огромная социальная, политическая и гуманитарная проблема, требующая особых ресурсов и квалификации для ее разрешения или, по меньшей мере, облегчения положения пострадавших.

Сегодня миграция выступает как отражение социальных, экономических и политических противоречий не только у нас в стране, но и за ее пределами. Произошли радикальные изменения в миграционном обмене населения между Россией и государствами нового зарубежья. За последние пять лет более, чем на треть вырос приток мигрантов в страну. И за этот же период прирост российского населения за счет этой категории увеличился в 5,6 раза1

Все это и повлияло на возникновение дисбаланса, между массовым притоком мигрантов в Россию и существующими социально-экономическими потребностями и возможностями страны и регионов.

1. См.: Материалы «Форума» переселенческих организаций России. Часть-2. М. - Саратов. 1996. с. 29

Решение проблем вынужденной миграции может быть эффективно осуществлено на базе научно разработанной государственной комплексной миграционной политики. Она пока, по сути, отсутствует, подменяясь отдельными срочными мероприятиями. В обосновании такой политики существенное место должны занимать исследования складывающихся миграционных процессов и разработка практических рекомендаций по совершенствованию организации социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев на региональном и местном уровне в современных условиях.

Степень разработанности проблемы. Проблема социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев находится на стыке двух тем: миграции и социальной защиты. Но и первая, и вторая больше исследованы относительно постоянно проживающего населения в аспектах касающихся традиционных подходов, направлений и форм. Собственно социальной защите беженцев и вынужденных переселенцев в России пока уделено в науке недостаточно внимания в качестве самостоятельного объекта изучения. Тем более, что проблема беженства ранее была неизвестна ни населению бывшего СССР, ни управленческим органам прежних властей1. А новые вырабатывают соответствующую систему управления прямо «с колес», в зоне текучих горящих событий.

Проблема беженцев и вынужденных переселенцев на территории России стала освещаться лишь с начала 90-х годов, опираясь на опыт, накопленный в зарубежной науке.

Отечественные исследования по данной теме, в том числе применительно к региональному уровню, проводились недостаточно. Можно назвать не очень много известных фамилий: Г.Витковская, Н. Космарская, Л.Рыбаковский, Ж. Зайенчковская, В. Моисеенко,

1 В мирный период в СССР имела место скорее принудительная миграция, в основе которой лежат распоряжения властей (ссылка, высылка департация и пр.). В годы Великой Отечественной войны в миграция была вынужденной, управляемой методами военного времени.

Е.Кубишен, В. Переведенцев и др. Имеющиеся работы касаются только отдельных разделов социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев. Более разработанной является теория социальной политики переходного периода (Е. Гонтмахер, Л. Дегтярь, С. Кадомцева, М. Можина, Б.В. Ракитский, Л.С. Ржаницина, Н. Риммашевская, и др.). Но в ней по сути такая специфическая социальная группа, как вынужденные мигранты, не получила должного места, которое она заслуживает по остроте ситуации и особенностям потребности в социальной защите.

Сложные процессы вынужденной миграции, их социальная адаптация, социальная защита стали дискуссией на научно-практических конференциях и семинарах1.

Большой научный и практический интерес представляют специальные сборники и документы, информационно-аналитические бюллетени и другие материалы Международной Организации по Миграции (MOM), Управления Верховного Комиссара (УВКБ) ООН по делам беженцев, Федеральной миграционной службы России (ФМС), а также неправительственных организаций.

Однако, по сути, пока происходит процесс осмысления факторов, накопление знаний, исследований и предложений в области социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев. Эта проблема, не смотря на ее значимость для России, еще не стала предметом широкого научного рассмотрения. Данным обстоятельством и объясняется выбор темы диссертационного исследования. На него также повлияла собственная биография диссертантки: она вынужденный переселенец из

1 См.: Конференция СНГ по проблемам беженцев и мигрантов/Региональная конференция по проблемам беженцев, перемещенных и возвращающихся лиц в странах Содружества Независимых Государств и соответствующих соседних государств. Том 1-2 - MOM. ОБСЕ. УВКБ. 1996: Практическая конференция по миграционной проблеме, связанной с приемом, расселением и обустройством мигрантов всех категорий на постоянной основе в России. 20-21 июня 1996 года. - М. 1996; Стабилизация ситуации и мирное развитие на Северном Кавказе/1-я Международная научно-практическая конференция.(Октябрьский зал Дома Союзов 8 июня 1999 г.)"- М.Л 999. и др.

Чечни и участник общественного движения по помощи в обустройстве вынужденных мигрантов.

В своей работе диссертант исследовала вопросы, касающиеся беженцев и вынужденных переселенцев в определенном правовом пространстве, проанализировала предоставленные им конституционные гарантии и права на сегодня.

Цели и задачи исследования. Главной целью диссертационного исследования является разработка основных подходов к системе социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, выявление региональных особенностей, механизмов, путей оптимизации практической деятельности органов власти, миграционной службы, неправительственных благотворительных и международных организаций.

Исходя из поставленной цели исследования, в диссертации предусмотрено решение следующих задач:

- проанализировать и уточнить содержание и понятия вынужденной миграции в Российской Федерации в переходный период;

- исследовать содержание и особенности системы социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев;

- определить направления государственной политики и обосновать пути оптимизации деятельности федеральных и местных органов по социальной защите вынужденных мигрантов в Российской Федерации;

- раскрыть роль международных и российских неправительственных организаций в урегулировании этой проблемы;

- на основе выполненного опроса, выявить приоритеты расселения и степень интегрированности вынужденных мигрантов на территории Краснодарского края.

Основным объектом исследования является специфическая социальная группа населения - беженцы и вынужденные переселенцы Российской Федерации (особенно на территории Краснодарского края).

Предмет исследования - социально-экономические отношения, возникающие в процессе организации социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев в современных условиях.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют разработанные в экономической науке концептуальные положения в области социальной защиты населения, в том числе, такой категории, как беженцы и вынужденные переселенцы.

В исследовании использованы методы научного обобщения, системного и проблемно-ориентированного анализа, статистико-экономические методы, а так же социологический опрос и анкетирование.

Нормативной базой исследования явились законодательные акты Российской Федерации, Федеральной миграционной службы России по вопросам миграции, региональные и местные акты, решения по этим вопросам.

Дополнительным источником для исследования послужила периодическая печать, а также статистическая информация на федеральном и региональном уровне управления, а также обзорные, нормативные и справочные материалы, позволяющие проследить разностороннюю работу по реализации социальной защиты вынужденных мигрантов и документы международных и неправительственных российских организаций.

Научная новизна исследования. В результате проведенного диссертационного исследования на защиту выносятся следующие выводы и положения, содержащие в себе определенные элементы научной новизны:

1. На основе проведенного анализа уточнено понятие вынужденной миграции в России. Это перемещение людей связанное с пересечением административных границ в целях получения постоянного или временного места жительства из-за внешних обстоятельств непреодолимой силы нарушения основных прав человека, угрожающие его жизни и не оставляющие возможности выбора вариантов.

2. Даны основания и классификация разновидностей вынужденной миграции: насильственная (депортация, погромы, военные действия), вынужденная (насилие, угроза жизни, отсутствие выхода), экологическая (экологические катастрофы, стихийные бедствия).

3.Обосновано содержание системы социальной защиты беженцев и ^ вынужденных переселенцев в Российской Федерации как комплекса экономических и социальных мер в целях адаптации и социальной поддержки вынужденных мигрантов на основе прав и гарантий, предоставляемых переселенцам по регистрации, жилищному обустройству, трудоустройству, медицинскому обслуживанию, социальной помощи. Сформулирован критерий эффективности социальной защиты вынужденных мигрантов в виде коэффициента Щ адаптации.

4. Определены основные направления совершенствования государственной политики социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев: использование действующих гарантий равноправно с местным населением; введение жилищных спецсчетов; создание условий для опоры на собственные силы и экономической самодеятельности; развитие финансовых и иных механизмов поддержки.

5. Предложены пути привлечения ресурсов на территории, - принимающих и обустраивающих переселенцев: бюджетные социальные трансферты, формы поощрения корпоративных и частных капиталов на цели открытия дополнительных рабочих мест (дешевые кредиты, в том числе ипотечные, отмена и снижение налогов и страховых платежей для переселенческих предприятий, гарантии инвестиций со стороны переселенческих организаций, создание Переселенческого банка, объединяющего бюджетные, добровольческие и собственные деньги. использование средств территориальных служб занятости на профессиональное обучение и переобучение и пр.).

6. Определено рациональное соотношение между федеральным и региональным уровнем управления миграцией: центр устанавливает минимальные гарантии, финансирует программы; регион - их реализует и обустраивает; подчеркнута особая необходимость единства действий законодательных, исполнительных органов, международных и российских неправительственных организаций. Утверждается целесообразность ответственной Федеральной управленческой структуры1. Раскрыта роль международных и российских неправительственных организаций в решении проблем вынужденной миграции.

7. На основе проведенного опроса сформулированы приоритеты обустройства вынужденных переселенцев на территории Краснодарского края: обеспечение жильем, трудоустройство, удовлетворенность условиями жизни, отношением общества, степенью приспособленности к жизни в рыночных условиях.

Практическая значимость исследования заключается в привлечении внимания ученых, политиков, государственных служащих к проблеме беженцев и вынужденных переселенцев, к вопросам совершенствования государственного регулирования, концепция которого ныне подготовлена и открыта к обсуждению в Госдуме.

На основе анализа состояния регулирования миграционных процессов в России обоснован вывод о том, что важнейшим инструментом управления в этой области должны стать целевые миграционные программы. Выдвинуто предложение о создания кадастра переселенческой емкости территорий в целях компактного расселения.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации использованы: в исследованиях по социальной поддержке

1 В момент защиты диссертации произошло слияние Федеральной миграционной службы России с Министерством по региональной и национальной политике. В настоящее время это вынужденных мигрантов Ассоциацией по защите прав беженцев и вынужденных переселенцев «Адепт», в составлении соответствующих программ и практической работе с вынужденными переселенцами Краснодарской переселенческой организацией «Возрождение».

Материалы диссертации представляют известный интерес для учебного процесса, подготовки и чтения лекций, спецкурсов по проблемам социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе в практической работе территориальных миграционных служб.

Структура и содержание исследования предопределены сформулированными целью и задачами по ее достижению, а также взаимосвязью рассматриваемых вопросов.

Диссертация состоит из введения, трех глав и пяти параграфов заключения, библиографии и двух приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Синчина, Нина Николаевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

В современном мире находятся в «движении» добровольно или не добровольно 60 млн. человек1. Существенную лепту в этот процесс внес Советский Союз, распад которого повлек за собой глубокий социально-экономический кризис, острые этнические, часто вооруженные, конфликты и нарушения гражданских прав. В ряде территорий были приняты дискриминационные законы по вопросам гражданства, избирательного права, языковой политики. Последствием этого стали огромные по масштабам людские перемещения, которые обозначаются термином вынужденной миграции, а люди, участвующие в нем идентифицируются как беженцы и вынужденные переселенцы. По оценкам С.В. Хитагурова (бывшего руководителя ФМС РФ), было отмечено на III конференции «Форум переселенческих организаций», что в более 8 миллионов человек вынужденных мигрантов переместилось с начала 90-х годов в Российской Федерации.

Как показало изучение проблемы вынужденной миграции, на динамику миграционных процессов в постсоветской России серьезное влияние оказывают два основных фактора. Во-первых, это сложившиеся за последние годы тенденции движения населения, превратившее Россию из республики, отдающую население, в - принимающую. Во-вторых, это новые факторы, особенно остро проявившие себя после распада СССР: различного рода деструктивные этнополитические и социально-экономические процессы, вызывающие вынужденные миграции. В третьих, - также нельзя сказать о развитие рыночных отношений и демократизации, в целом ведущих к облегчению перемещений людей.

Узлом сложного переплетения и столкновения миграционных потоков стал Северный Кавказ, породивший вынужденную миграцию из конфликтных зон. Власти субъектов РФ в этом регионе стали проводить политику ограничения иммиграции. Тем не менее, только на территории Ставропольского и Краснодарского краев и в Ростовской области сконцентрировано более 12% зарегистрированных в РФ мигрантов, а по данным выборочной проверки паспортного режима число фактических вынужденных мигрантов, по крайней мере, втрое больше1. Костяк мигрантов - составили научно-техническая интеграция квалифицированные рабочие, поэтому они пополнили активную часть россиян, склонных и готовых включиться в процессы экономических преобразований.

Однако, сложившаяся кризисная ситуация в экономике не позволяет выделить более или менее значительные ресурсы на решение проблем обустройства и социальной защиты вынужденных мигрантов. Отчасти это объясняется живучестью патерналистского подхода в государственной политике, недооценке интеллектуального, делового, профессионального потенциала вынужденных переселенцев, их возможностей в самостоятельном, с опорой на собственные силы, решении сложных вопросов трудоустройства, жилья, социальной адаптации. Более того, до сих пор лишь малая часть переселенцев объединена в общественные организации, а уже созданные организации слабы организационно и финансово, они порой просто игнорируются властными структурами в центре и на местах.

Исходя из этого,становится очевидной актуальность более широкого объединения их усилий, с одной стороны, и заинтересованность государственных органов (в свою очередь более взаимно скоординированных), - с другой. Назрела необходимость смены самой парадигмы миграционной политики, действующей сегодня в Российской

Федерации, большое внимание научным методам изучения и управления миграционными процессами.

На наш взгляд в системе управления миграцией целесообразно создать в Госдуме РФ специальный Комитет, которому предстоит совершенствование законодательной базы регулирующей социальную защиту беженцев и вынужденных переселенцев, а также создать в Правительстве РФ соответствующий Департамент. Нынешнее положение, когда делами многомиллионной армии вынужденных мигрантов занимается фактически один человек (в департаменте социального развития) следует считать нетерпимым.

Необходимо объединить усилия федерального центра и принимающих регионов. Центр должен определить приоритеты финансирования и создать переселенческий кадастр территорий, режимы благоприятствования, определить свои обязательства и возможности, распределить ответственность по всем уровням, выработать институциональные условия и механизмы, позволяющие местам и конкретным группам людей активнее решать проблемы адаптации.

В ряду мер по совершенствованию государственного миграционного регулирования существенное место должно быть объединено институтом социальной защиты, значение которых для вынужденных мигрантов трудно переоценить.

Проведенные автором исследования реального состояния социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев в России в целом и в Краснодарском крае в частности, позволяют сделать следующие предложения в направлении дальнейшего совершенствования:

1. Упростить порядок регистрации по месту пребывания и получения статуса беженца или вынужденного переселенца. Сделать его более доступным, соблюдая при этом права человека. Предусмотреть возможность регистрации мигрантов, проживающих в помещениях, не относящихся к жилому фонду, по адресу территориального отделения миграционной службы или переселенческой организации. Медицинскую помощь, обучение детей, временный приют для социально слабых категорий предоставлять независимо от получения статуса.

2. Изменить порядок финансирования жилищного обустройства вынужденных переселенцев. Вместо действующего порядка жилищного обустройства - выделение денежных средств на именные жилищные спецсчета вынужденных переселенцев для приобретения, строительства или ремонт жилья. При этом для незащищенных категорий безвозвратно, для иных - с возвратом, в рассрочку.

3. Беженцы и вынужденные переселенцы - значимый трудовой потенциал, и государственные органы должны создать необходимые условия для содействия занятости вынужденных мигрантов, используя, кроме традиционных видов трудоустройства (на действующие предприятия) и альтернативные формы занятости, такие как создание малых предприятий, коммерческих организаций, фермерских хозяйств из числа мигрантов для их самозанятости, создание условий для опоры на собственные силы и экономической самодеятельности. Позитивным была бы так же организация информационной базы данных о потребности регионов России в работниках различного профиля и квалификации.

4. Усилить способы социальной самозащиты вынужденных мигрантов на базе поощрительных налоговых и кредитных, арендных лизинговых методов, объединения средств всех субъектов, участвующих в миграционных событиях: государства, международные и российские НПО, фирм, самих мигрантов, благотворителей, что возможно в едином Переселенческом банке, целевую политику которого легче контролировать с позиций эффективности.

5. Упростить порядок предоставления компенсационных выплат вынужденным переселенцам. Правительству РФ необходимо внести изменения в Постановление Правительства РФ № 510 от 30.04.97 г. «О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно», связанные с расширением временных рамок действия (сейчас оно с 12.12.94г. по 23.11.96г.), распространением компенсационных выплат на жертв новой чеченской войны, увеличение «потолка» компенсаций (ныне 120 тыс. руб.), в первую очередь для семей с большим числом социально слабых категорий - детей, престарелых, инвалидов.

6. Активизировать государственные, международные и российские неправительственные программы по детям («Дети вооруженных конфликтов», «Дети вынужденных переселенцев и др.»), нуждающихся в реабилитации, и одиноким пенсионерам.

7. Расширить помощь в строительстве компактных поселений мигрантов в сельской местности и городских микрорайонах, а также по строительству жилья для социально-незащищенных групп мигрантов. Отменить или сократить таможенные сборы и пошлины на ввозимое вынужденными мигрантами на территорию РФ имущество, включая стройматериалы для строительства жилья. Предоставить для проживания бывшие военные городки, объекты незавершенного производства и т.д.

8.Целесообразно предусмотреть в Федеральной миграционной программе выделение средств на развитие инфраструктуры регионов, принимающих мигрантов в Федеральной целевой программе экономического и социально-политического развития регионов до 2005 года.

9. Появление деления Российской Федерации на 7 крупных федеральных округов создает новую ситуацию - возможность дополнительного взаимодействия и перераспределения ресурсов, выполнения укрупненных программ.

10. Рассматривать содействие государства общественным объединениям мигрантов, широкой информированности, юридической помощи как форму социальной защиты.

Нужен комплексный подход в выработке миграционной политики: центр должен целенаправленно, законодательно и материально, поддерживать и стимулировать регионы, принимающие и обустраивающие вынужденных мигрантов, регионы - активизировать свои усилия и резервы в их интегрировании в местное общество.

Полагаю, что при осуществлении предлагаемого комплекса мер государственной миграционной политики можно в достаточной мере повлиять на состояние социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации.