Совершенствование финансирования социальных благ общественного сектора тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование финансирования социальных благ общественного сектора"

На правах рукописи

ТИШИНА Валентина Николаевна

ч

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ БЛАГ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Специальность: 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Челябинск 2003

Работа выполнена на кафедре экономической теории Челябинскою государственною университета.

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор Горшков А.В.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Тарасова C.B.

кандидат экономических наук, доцент Анохин Л.М.

Ведущая организация - Южно - Уральский государственный

университет, кафедра «Экономическая теория и мировая экономика».

Защита состоигся « 26 » июня 2003г., в 16 часов, на заседании диссертационного совета К 212.296.01. при Челябинском государственном университете по адресу: 454021, Челябинск, ул. Молодогвардейцев, 70-Б, ауд.123.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета.

Автореферат разослан « 24 » мая 2003года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Ребреш Л. А.

2ооЗ-/\

f [ I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Цель рыночных преобразований в России - формирование смешанной экономики. Общественный сектор является важнейшим компонентом современной экономики, результатом функционирования которого выступают социальные блага. Эффективное функционирование общественного сектора минимизирует отрицательные последствия рынка.

В теории и в практике функционирования общественного сектора очевиден акцент на реформирование собственности общественного сектора, но, вместе с тем, теоретических разработок по проблеме предоставления социальных благ и их финансирования явно недостаточно. Процесс разгосударствления должен сочетаться с формированием эффективной институциональной системы финансирования социальных благ общественного сектора, поэтому в направлениях реформирования экономики преобразования в общественном секторе имеют важное значение.

Источником, обеспечивающим финансирование социальных благ общественного сектора, является бюджет государства. Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Через бюджет политическая власть имеет реальную возможность воздействовать на экономику народного хозяйства: стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, финансировать структурную перестройку, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Одной из составляющих бюджетной политики государства является финансирование социальных благ как на уровне экономики государства в целом, так и на региональном и муниципальном уровне, которое в настоящее время не соответствует основному принципу - справедливого распределения социальных благ среди граждан страны.

В связи с чем, исследование проблем финансирования социальных благ общественного сектора весьма актуально.

Степень разработанности проблемы. Основы современной теории финансирования общественного сектора экономики были разработаны на рубеже ХТХ-ХХ вв. в трудах Б.Мацоллы, В.Де Витти, а также Г.Линдаля, Г.Мюрдаля, Б.Олина. Однако общественный сектор не рассматривался ими как особая институциональная структура. Только во второй половине двадцатого века появилось новое понимание общественного сектора как составной части развитой рыночной экономики, со своими устоявшимися общественными институтами. Это произошло под влиянием идей нового институционализма, представленного такими именами как Д.Норт, О.Ульямсон, Р.Коуз. В современной западной литературе рассматривается широкий спектр проблем связанных с местом общественного сектора в смешанной экономике. Одним из первых " 1 ||л 1 идоеяььмг годы,

особенности предоставления обществе! ных БИ^ЙётЕк!^^41ГРивал

С. Петербург 09 31

П.Самуэльсон. В западной экономической литературе, в 70-80 годах, велись оживленные дискуссии по проблеме финансирования общественных благ. Так, например, экономическая теория благосостояния и общественное обеспечение частными благами в рамках общего равновесия была предложена К.Эрроу и Х.Варьяном. Работы Дж.Стиглица посвящены проблеме финансирования общественных благ, а также голосованию в условиях разных форм демократии по поводу выбора общественных благ. Работы Э.Аткинсона посвящены проблемам доходов, социального страхования, системе налогообложения при финансировании общественных благ, характеру взаимоотношений между различными общественными группами по поводу принятия решений в отношении финансирования общественных благ.

Однако исследования западных ученых базировались на нормативном и позитивном анализе развитой рыночной экономики смешанного типа. Большинство западных ученых, за исключением Дж.Стиглица, не рассматривали особенности развития экономики стран переходного периода. Проблемы общественною сектора в условиях переходной экономики рассматриваются в трудах современных российских ученых Л.Абалкина, В.Бархатова, В.Белкина, С.Глазьева, Г'.Журавлёвой, Р.Капелюшникова, В.Кокорева, В.Кошкина, С.Малахова, Р.Нуреева, А.Олсйника, В.Радаева, А.Сидоровича, В.Соколовскою, А.Шаститко, Л.Якобсона. В центре их внимания, в последние десятилетия, находятся вопросы институционального устройства смешанного типа экономики и изменения роли общественного сектора. Тем не менее, малоизученными остаются вопросы финансирования и распределения социальных благ общественного сектора в условиях изменяющейся системы бюджетных отношений на государственном и муниципальном уровне. Поэтому исследование данных вопросов, позволит разработать практические рекомендации и направления по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора.

Объект диссертационного исследования - общественный сектор государства и его финансовые институты.

Предмет диссертационного исследования - экономические отношения возникающие между финансовыми институтами общественного сектора и физическими и юридическими лицами по поводу финансирования социальных благ.

Цель диссертационного исследования -- разработка методических и пр?кти1тсск'ич рекомендаций и направлений по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора в Российской Федерации.

В соответствии с этой целью в диссертационной работе были поставлены и реализованы следующие задачи- исследовать содержание, основные функции общественного сектора;

- обосновать критерии классификации социальных благ, как результатов функционирования общественного сектора;

- исследовать институциональные основы общественного сектора;

- выявить особенности институционального механизма финансирования социальных благ общественного сектора на примере казначейской системы, существующей в Российской Федерации;

- разработать рекомендации и направления по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора.

Теоретико-методологическую основу исследования. Диссертационное исследование базируется на теории и методологии, изложенной в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблеме финансирования социальных благ общественного сектора экономики; а также федеральных и региональных законах и нормативных актах по бюджетной и налоговой политике государства.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялась автором на основе методов диалектики, абстрагирования, исторического и логического методов, сравнения, статистического, в том числе корреляционного анализа.

Информационной базой исследования являются материалы Государственного комитета статистики, Челябинского областного комитета статистики, статистическая и отчетная информация органов федерального казначейства, официальная информация Министерства финансов и Счетной пала™ Государственной Думы Российской Федерации, статистическая информация опубликованная в периодических изданиях, нормативные, справочные и инструктивные положения, а также материалы собранные автором в процессе проведения исследования по финансированию социальных благ на территории Ленинского района г.Челябипска.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором диссертации и их научная новизна. В результате проведенного исследования автором получены следующие результаты, содержащие элементы новизны:

1. Уточнено содержание таких категорий, как «общественный сектор», «собственность общее-щепного сектора», «государственная собственность», «муниципальная собственность», «институциональная основа общественного сектора», определена их взаимосвязь и взаимная обусловленность. Под общественным сектором понимается институционально оформленная часть национального хозяйства, функционирующая на основе общественной собственности и использующая часть национальных ресурсов для предоставления социальных благ. Экономической основой функционирования общественного сектора является его собственность, под которой понимается система экономических отношений между гражданами и институтами государства по поводу присвоения государством части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ, предоставляемых гражданам. Собственность общественного сектора выступает в двух формах - государственной и муниципальной. Государст венную собственность можно определить как систему отношений между гражданами и институтами государства по поводу присвоения государством части ресурсов национального хозяйства, необходимых для

воспроизводства социальных благ, предоставляемых гражданам, проживающим на его территории, утвержденную законодательно. Соответственно, муниципальная собственность - это система отношений между гражданами и институтами муниципальной власти по поводу присвоения муниципальным образованием части ресурсов национал!,пою хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ предоставляемых муниципальным образованием гражданам, проживающим на его территории, утвержденную законодательно. Институциональной основой общественного сектора является совокупность институциональных единиц - предприятий, организаций, учреждений находящихся в государственной и муниципальной собственности и в совокупности реализующих функции данного сектора

2. Конкретизированы источники финансирования социальных благ в соответствии с их классификацией по уровням получения выгод. Социальные блага, которые предоставляются федеральным уровнем, доступны всем гражданам государства и их создание должно быть профинансировано из федерального бюджета. Блага, которые относятся к региональному уровню, потребляются жителями только отдельного региона и финансироваться должны, соответственно, из регионального бюджета; финансирование создания благ, которые относятся к муниципальному уровню и потребляются жителями отдельного района, города, должно осуществляться из местного бюджета.

3. Обоснован теоретический подход к совершенствованию финансирования социальных благ, основанный на взаимосвязи структуры общественного сектора с возникшими и развивающимися институциональными формами государства; определены минимальный и максимальный объем социальных благ общественного сектора. Общественные блага и их объем определяют минимальные границы общественного сектора, а смешанные блага и их объём позволяют определить допустимые пределы общественного сектора и возможности его замещения частным сектором. Критерием степени эффективности функционирования общественного сектора является максимизация объёма предоставляемых общественных социальных благ и минимизация предоставляемых частных социальных благ.

4. Предложены направления совершенствования финансирования социальных благ, учитывающие изменения институциональной основы государства, основными из которых являются направления: переориентация финансовых органов соответствующие урппкей исполнительной власти на более четкую предварительную проработку соответствующих бюджетов и лимитов но предприятиям и организациям, финансируемых из бюджета; введение «прозрачности» налоговой системы; определение и исключение всех мнимых социальных благ; перевод исполнения расходной части бюджетов всех уровней на существующую в настоящий момент федеральную казначейскую систему.

5. Разработаны рекомендации федеральным, территориальным и муниципальным органам власти по совершенствованию институциональной основы финансирования социальных благ общественного сектора Российской Федерации, которые включают введение маркированных налогов; выявление и исключение всех возможных ситуаций возникновения «эффекта липучки»; определение перечня министерств, ведомств и различных управлений, многие функции которых пересекаются и даже дублируются; определение конкретных перечней благ на основе локализации выгоды, получаемой гражданами от социальных благ; приведение в соответствие обязанностей соответствующих уровней бюджета по предоставлению конкретных социальных благ и их возможностей по финансированию социальных благ; минимизацию объема трансфертной помощи бюджетам нижестоящего уровня, переход на адресную систему помощи гражданам.

Научная значимость исследования. Состав и содержание предлагаемых концептуальных положений по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора, представляют дальнейшее развитие теории общественного сектора и теории институциональной экономики.

Практическая значимость исследования. Полученные в результате исследования выводы и предложения по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора представлены в виде направлений и рекомендаций органам власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Основные результаты исследования могут быть рекомендованы для использования в научных и практических разработках в области экономики общественного сектора; в процессе исполнения доходной и расходной части бюджета органами законодательной и исполнительной власти разных уровней; при подготовке, переподготовке, повышении квалификации кадров по программам высшего профессионального образования.

Обоснованность, достоверность результатов и основных выводов диссертационной работы обеспечивается методолш ической основой исследования, а также современными теориями экономики общественного сектора. Научные и практические результаты исследования обоснованы репрезентативностью полученных данных; применением методов системного и сравнительного экономического анализа и индивидуальных экспертных оценок.

Апробация работы. Основные положения исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях - «IV Сибирская школа молодого учёного» в Томском государственном педагогическом университете (2001г); «Россия: тенденции и перспективы развития» в ИНИОН РАН г.Москва (2001 г); «Управление организационным развитием социально-экономических систем» в Южно-Уральском государственном университете, г.Челябинск (2002г); «Саморазвитие регионов» -- Уфа (2002г.); «Россия в современном мире», Москва, КНИОН РАН, (2003г.). Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Южно-

Уральского государственного университета и используются при преподавании студентам специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит», «Национальная экономика», а так же в системе переподготовки и повышения квалификации специалистов Центрального Банка Российской Федерации при Челябинской банковской школе.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 11 печатных работ общим объемом 3,8 п.л. авторского текста. Все публикации соответствуют содержанию диссертации.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования, она состоит из Введения, двух глав, Заключения, Списка литературы, Приложения. Исследование выполнено на 142 страницах основного текста и содержит 22 рис., 12 табл., 17 приложений. Библиография содержит 185 источников, в том числе 24 на английском языке.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определена цель и задачи исследования, раскрыта научная новизна и предмет защиты, отмечена научная и практическая значимость работы, ее апробация и практическое использование результатов исследования.

В первой главе «Теоретические основы функционирования общественного сектора» уточнено содержание категорий «общественный сектор», «собственность общественного сектора», «государственная собственность», «муниципальная собственное гь», «институциональная основа общественного сектора», определено социально-экономическое содержание результатов функционирования общественного сектора, показана связь функций общественного сектора и его институциональной основы.

Во торой I лани «Инсш1уциональные основы финансирования социальных благ общественного сектора» рассмотрена институциональная основа финансирования социальных благ в экономике Российской Федерации на федеральном и территориальном уровнях; выявлены институциональные особенности финансирования социальных благ общественного сектора на примере казначейской системы существующей в Российской Федерации; проведен сравнительный анализ финансирования социальных благ общественного сектора в отдельных государствах; предложены направления и рекомендации совершенствования финансирования социальных благ общественного сектора в Российской Федерации.

В Заключении изложены основные положения и выводы, сделанные автором в ходе исследования.

III. ОСНОВНЫЕ ЗАЩИЩАЕМЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ИХ КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1. Уточнено содержание категорий «общественный сектор», «собственность общественного сектора», «государственная собственность», «муниципальная собственность», «институциональная основа общественного сектора», определена взаимосвязь и взаимная обусловленность.

Общественный сектор - это институционально оформленная часть национального хозяйства, функционирующая на основе общественной собственности и использующая часть национальных ресурсов для предоставления социальных благ. Сущность общественного сектора проявляется в его функциях (см. табл. 1).

Таблица 1

Функции общественного сектора

№ Наименование функции Содержание функции

1. Производительная Производство и предоставление материальных и нематериальных благ и услуг

Распределительная Распределение и перераспределение национального дохода

3. Обмена Взаимный обмен товаров и услуг физическими и юридическими лицами

4. Потребительная Потребление благ и услуг внутри общественного сектора

Дано авторское определение собственности общественного сектора как экономической основы и выявлены формы её существования. Собственность общественного сектора - это система экономических отношений между гражданами и институтами государства по поводу присвоения государством часта ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ, предоставляемых гражданам. Отношение присвоения реализуется через институциональную систему разграничения прав собственности, поэтому можно говорить о законодатечьно утвержденном нраве государства на владение, распоряжение и использование части ресурсов национального хозяйства.

Собственность общественного сектора выступает в двух формах -государственной и муниципальной. Государственную собственность можно определить как систему отношений между гражданами и институтами государства по поводу присвоения государством части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ предоставляемых гражданам проживающим на его территории, утвержденную законодательно. Соответственно, муниципальная собственность - это система отношений между гражданами и институтами муниципальной власти по поводу присвоения муниципальным образованием части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ предоставляемых муниципальным образованием гражданам проживающим на е1 о территории, утвер» а-нпую законода[елыю.

Субъекты, объекты и их взаимосвязь с формами собственности общественного сектора представлены в таблице 2.

Таблица 2

Взаимосвязь признаков и форм собственности по субъектам и объектам общественного сектора

Признак Форма собственности

Субъект Федеральная собственность Собственность субъектов Российской Федерации Муниципальная собственность

Обьек! Государственные и муниципальные материальные ресурсы Государственные и муниципальные нематериальные ресурсы Государственные и муниципальные природные ресурсы Государственные и муниципальные денежные ресурсы

При наличии общих признаков государственная и муниципальная собственности существенно различаются. Различны, прежде всего, конкретные субьскты прав собственности.

Право муниципальной собственности означает, что «пучком прав» обладают муниципальные органы власти. Субъектом права государственной собственности может быть только государственное образование - Российская Федерация в целом и её субъекты. Различия в субъектах имеют важные правовые последствия. Так, земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, при отсугсгвии сведений о собственнике тех или иных природных ресурсах, последние предполагаются принадлежащими государству, но не муниципальному образованию.

На рис. 1 показаны формы собственности общественного сектора.

Собственность общественного сектора |

Государственная собственность Муниципальная собственность |

Собс!венноегь федерации Собственность субьекта Федерации

Рис. 1. Формы собственности общественного сектора

Муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности, а ее субъектами выступают муниципальные образования. Структура муниципальной собственности изображена на рисункс 2.

и

»а праве хозяйственного ведения

на праве оперативного управления

Рис. 2. Структура муниципальной собственности

Общественный сектор экономики как любой другой имеет свою институциональную основу. Институциональной основой общественного сектора является совокупность институциональных единиц - предприятий, организаций, учреждений находящихся в государственной и муниципальной собственности и в совокупности реализующих функции данного сектора. Институциональная основа общественного сектора представлена в табл. 3, где автором выявлено соответствие институциональных единиц функциям общественного сектора.

Таблица 3

Соответствие функций общественного сектора и его институциональных

едини) I

Функции общественного сектора Институциональные единицы общественного сектора

Производительная Организации и предприятия общественного сектора различных уровней власти (федерального, субъекта Российской Федерации, муниципального), производящие социальные блага

Распределительная Министерства и ведомства Российской Федерации, управления и комитеты субъектов Российской Федерации, управления и отделы местных органов самоуправления

Обменная Государственные унитарные предприятия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные унитарные предприятия

Потребительная Организации и предприятия, финансируемые из иЮДЖСТоВ РоССйиСлОК ФсДОраЦИп п СуСъСК ГОЬ Российской Федерации, муниципальных бюджетов

2. Классифицированы социальные блага по уровням получения выгод потребителей этих благ (федеральный, региональный, муниципальный, локальный, коллективный) с целью конкретизации уровня их финансирования.

Основным результатом функционирования общественного сектора являются социальные блага для граждан государства.

Социальные блага, которые предоставляются федеральным уровнем, доступны всем гражданам государства и их создание должно быть профинансировано из федерального бюджета. Блага, которые относятся к региональному уровню, потребляются жителями только отдельного региона и финансироваться должны, соответственно, из регионального бюджета; блага, которые относятся к муниципальному уровню, потребляются жителями отдельного района, города и финансирование их создания должно осуществляться из местного бюджета.

Законодательство Российской Федерации не предусматривает дальнейшую бюджетную локализацию уровней власти, хотя реально она существует (сельские советы в районах, районные администрации в больших городах и т.д.). В связи с чем, производство локальных благ должно финансироваться, если это целесообразно, за счег локальных ресурсов.

Существуют еще коллективные блага, то есть те, которые потребляются сравнительно небольшой группой людей (коллективом). Данные блага не являются социальными, хотя и потребляются совместно. Поэтому коллективные блага должны финансироваться исключительно за счет коллективных ресурсов, а не за счет средств общественного сектора.

Максимизируя индивидуальную функцию полезности, каждый из индивидов стремится свести свою долю затрат к минимуму, поэтому заинтересованность в социальных благах совместима с уклонением от участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих блат-проблема «безбилетника»).

Если потребители, для которых характерна наиболее высокая оценка общественного блага, настаивают на всеобщем и равном участии в его финансировании, то они в определённом смысле ведут себя как «безбилетники». В ситуации локальных общественных благ, когда затраты на создание этих благ сопоставимы с получаемой полезностью, существует реальная возможность преобразования общественных благ не только в смешанные, но и в частные, если цены Линдаля достаточно далеки от равновесных.

3. Обоснован теоретический подход к совершенствованию финансирования социальных благ, основанный па взаимосвязи структуры общественною сектора с возникшими и разпивающимися институциональными формами государства; определены минимальный и

маКСИМаЛьпЬш ибъСМ СОцИаЛЬНыл блйГ.

Социальные блага - это реальные экономические блага, с одной стороны, они обладают полезностью для потребителей, а с другой - их создание требует затрат реальных ресурсов. Социальные блага включают в себя общественные, в полной мере обладающее свойствами несоперничества между отдельными гражданами в потреблении данного блага и неисключаемостью отдельных граждан из потребления данного блага,

сметанные, не в полной мере или не обладающее в определенных обстоятельствах свойствами несоперничества между отдельными гражданами в потреблении данного блага и неисключаемостью отдельных граждан из потребления данного блага и частные блага, совершенно не обладающее свойствами несоперничества между отдельными гражданами в потреблении данного блага и неисключаемостью отдельных граждан из потребления данного блага.

Наибольшую пользу может принести участие государства в удовлетворении потребностей в общественных благах. Круг общественных благ относительно невелик, но многие из них являются основой для всех отраслей экономики. Так, к числу общественных благ (см. рис. 3) относится обязанность государства по обеспечению законности, поддержанию денежной системы, национальная оборона, национальная безопасность, экологическая, ветеринарная и санитарно-эпидемиологическая безопасность. Исключительно эти блага должны предоставляться гражданам государством в обязательном порядке.

Рис. 3. Группировка социальных благ по степени участии общественного сектора в их производстве

Если полезность социального блага для отдельного потребителя отрицательна, то ему необходимо выплатить соответствующую компенсацию. Вместе с тем, может быть такая ситуация, при которой величина компенсации превышает сумму, которую могут заплатить другие потребители. Тогда такое социальное благо становится мнимым и увеличение его производства заведомо нецелесообразно.

Общественные блага и их объём определяют минимальные границы общественного сектора, а смешанные блага и их объём позволяют определить допустимые пределы общественного сектора и возможности его замещения частным сектором. Такая постановка требует детализации социального блага по уровню его использования и соответственно характера ресурсов, необходимых для его производства. В большинстве стран государство не только финансирует поставку общественных и смешанных благ, но и непосредственно организует их создание силами государственных институтов.

По смешанным благам необходимо искать оптимум численности пофебителей, сопоставляя издержки и выгоды, причем оптимальная численность пользователей смешанного блага не обязательно совпадает с численностью при которой не ощущается перегрузка. По смешанным социальным благам может возникнуть вопрос об уменьшении их финансирования за счет государства. Анализ перспектив частичного замещения общественного сектора государства в предложении этих благ-частным сектором, может определить оптимальную меру и форму участия государства для максимального удовлетворения потребностей граждан при минимальных расходах бюджета.

Критерием степени эффективности функционирования общественного сектора является максимизация обьёма предоставляемых общественных социальных благ и минимизация предоставляемых частных социальных благ. Степень эффективности функционирования общественного сектора по смешанному социальному благу зависит от объёма свободных финансовых средств определённого уровня государственной власти. Государство предоставляет некоторым гражданам исключительно частные блага, что при ограниченности ресурсов уменьшает объём предоставления общественных благ.

Если консолидированный бюджет государства не позволяет финансировать все блага из-за ограниченности доходной части, то в общественном секторе необходимо сокращать производство большинства частных благ (как наиболее ресурсоемкие на единицу блага), затем смешанных благ. Сокращение производства общественных благ нецелесообразно, но только в том случае, если данное благо не является мнимым.

Определяя тенденции в изменении финансирования отдельных социальных благ и общественном секторе, можно определить тип экономики государства и цели, которые ставят его руководители.

В ряде случаев государство вмешивается в производство и распределение частных благ, исходя из политических или социальных целей. Но с точки зрения социальных целей эффективнее оказывать поддержку конкретным индивидам, а не предприятиям, и субсидировать имеет смысл скорее потребление, а не производство социальных благ.

В общественном секторе оптимальной является ситуация, когда каждый, на кого принудительно возлагается обязанность — налог, сбор и иной обязательный платёж, получает адекватную полезность как потребитель общественного блага, для создания которого эта обязанность введена.

4. Предложены направления совершенствования финансирования социальных благ, учитывающие изменение институциональной основы государства.

Из всех объектов собственности общественного сектора весомую часть составляют государственные и муниципальные денежные ресурсы, формирующие государственные и муниципальные финансы, которые влияют на экономические процессы в государстве. Через бюджеты всех уровней перераспределяется около половины ВВП, в связи с чем неэффективные методы исполнения бюджетов способствуют дестабилизации экономики.

Автором предложены следующие направления совершенствования финансирования социальных благ общественного сектора.

Первое направление — введение на всех уровнях финансирования социальных благ, в отношении всех бюджетных средств, принципа «единства кассы». Казначейская система позволяет все платежи из бюджета любого уровня или иных централизованных финансовых ресурсов осуществлять с единого (главного) счета Федерального казначейства. Передача исполнения региональных и территориальных бюджетов органам Федерального казначейства на местах, с целью предварительного контроля за использованием финансовых ресурсов, поможет решить проблему «единства кассы».

Второе направление — переориентация финансовых органов » соответствующих уровней исполнительной власти па более четкую

предварительную проработку соответствующих бюджетов и лимитов по предприятиям и организациям финансируемых из бюджета.

Третье направление - введение «прозрачности» налоговой системы, под которой автор понимает прямое соответствие конкретного налога и конкретного социального блага, на финансирование которого и расходуются поступления от данного налога, что позволяет каждому гражданину видеть реальную собственную пользу от каждого налога, а это является определенным стимулом по его уплате. Такая зависимость увеличивает ответственность граждан по уплате налогов для совместного финансирования того или иного социального блага и упрощает проблему выбора состава и объема каждого блага.

Четвертое направление - совершенствование полигики распределения. Проблема заключается в том, что понятие «справедливости» вариантов

распределения у разных групп населения и даже отдельных граждан иногда отличаются коренным образом, так как принудительное перераспределение ресурсов, к которому прибегает государство, обычно приводит к разнонаправленным изменениям в уровне благосостояния отдельных граждан, принося преимущества одним членам общества за счет ухудшения других. Это происходит, прежде всего, в тех случаях, когда предусматривается осуществление трансфертных платежей. Необходимо заметить, что часть ресурсов и экономических возможностей общественного сектора утрачивается в ходе перераспределения, так как перераспределительные акции требуют затрат на их осуществление и оказывают долговременное воздействие на эффективность производства. Чрезмерная интенсивность перераспределительных процессов способна в конечном итоге подорвать их собственную основу. Издержки перераспределения, включая упущенные возможности, могут увеличиваться быстрее, чем его масштабы.

Пятое направление - определение и исключение всех мнимых социальных благ. Из всех возможных мероприятий каждое общество выбирает такие, которые согласуются с принятыми в обществе представлениями о справедливости. Так как требования справедливости ограничивают область максимизации экономической эффективности решений, возникает проблема выбора между эффективностью и справедливостью.

Шестое направление - устранение «изъянов государства», способно достаточно быстро увеличить эффективность общественного сектора. «Изъяны государства» вызваны особенностями нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политического механизма. Инструментом определения совокупного спроса на социальные блага является механизм голосования, а конкретизация и реализация стратегии развития общественного сектора - задачи исполнительных органов власти. Служащие государственных органов имеют значительные преимущества в формировании мнения политиков и стремятся использовать это преимущество в своих целях (увеличение объема ресурсов на выполнение поставленных перед ними задач, сохранение постоянного круга этих задач и т.д.), что ведет к увеличению избыточных затрат ресурсов в общественном секторе и консервации неоптимальных вариантов его развития.

Седьмое направление - перевод исполнения расходной части

иЮДЖСТОБ 5ССХ урОВНСй На существующую В НаСТОЯЩИЙ МОМС11Т Федеральную казначейскую систему. Это направление позволяет значительно сократить трансакционные издержки, связанные с исполнением расходной части регионального и местного бюджетов соответствующими финансовыми органами и в то же время усилить контроль за расходами бюджетных средств. Взаимодействие органов казначейства и получателей бюджетных средств из федерального бюджета изображение на рис. 4.

Рис. 4. Взаимодействие органов Федерального казначейства и получателей бюджетных средств из федерального бюджета

Именно эта схема позволила в течение пяти лет обеспечить полный контроль за исполнением расходной части федерального бюджета. Поэтому передача на исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов не только доходной, но и расходной часта органам Федерального казначейства, не потребует изменения системы финансирования бюджетных предприятий и организаций в органах федерального казначейства. Затраты на внедрение данной схемы финансирования будут минимальны и при этом контроль за исполнением расходной часш региональных и муниципальных бюджетов максимальным.

Переход на финансирование региональных и муниципальных социальных благ органами Федерального казначейства позволит:

- обеспечить возможность оперативною использования имеющихся ресурсов общественного сектора

- повысить оперативность информации о финансировании общественного сектора по всем уровням бюджета;

- сократить издержки децентрализации;

- усилить контроль за региональными органами государственного аппарата и органами местного самоуправления.

- исключи 1ь разрабошу бюджета и ею исполнение одними и теми же, часто заинтересованными нецелым использованием средств лицами;

5. Разработаны рекомендации федеральным, территориальным и муниципальным органам власти по совершенствованию институциональной основы финансирования социальных благ общественного сектора Российской Федерации.

Для граждан, проживающих на той или иной территории государства, наибольшее влияние на качество жизни оказывают социальные блага локализованные на данной территории. Организация финансирования социальных благ общественного сектора на территориальном уровне в наибольшей степени влияет на эффективность функционирования общественного сектора государства в целом. Это не значит, что для граждан абсолютно не важно качество национальной обороны или национальной безопасности. В повседневной жизни качество водоснабжения, водоотведения, здравоохранения, обеспечения правопорядка, в большей степени, определяют «качество жизни» и благосостояния граждан.

Важнейшим инструментом финансирования социальных благ на территориальном уровне является территориальный бюджет. Территориальные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного сектора. При этом, в среднем за 1997-2001 гг., на народное образование и профессиональную подготовку кадров именно из территориальных бюджетов выделялось более 60% всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, на здравоохранение - около 55%, на социальное обеспечение - более 70%, на жилищно-коммунальное хозяйство — свыше 90%.

На основании исследования финансирования социальных благ общественного сектора автор рекомендует федеральным и территориальным органам власти:

- Изменить модель финансирования социальных благ в Российской Федерации. В ходе диссертационного исследования автором были рассмотрены модели финансирования социальных благ в отдельных государствах, выделены достоинства и недостатки этого финансирования (см. табл. 4)

Таблица 4

Достоинства и недостатки финансирования социальных благ общественного сектора в отдельных государствах

Достоинства Недостатки

1 2 3

Федеративная Республика Германия 1 1. Высокая степень контроля за использованием финансовых ресурсов общественного сектора. 2. Наличие достоверной информации об использовании финансовых ресурсов общественного сектора 3. Возможность оперативного управления временно свободными финансовыми ресурсами ра «личных уровней (федеральный, региональный, местный) общественного сектора 1. Высокая степень централизации финансовых ресурсов общественного сектора на федеральном уровне вызывает встречные потоки ее движения при управлении. 2. Широкое распространение «эффекта липучки». 3. Высокая степень централизации финансовых ресурсов общественного сектора па федеральном уровне влечет создание «мнимых» социальных благ на региональном и местном уровне.

1 2 3

Испания 1. Высокая степень децентрализации финансовых ресурсов позволяет избежать встречных потоков, создания «мнимых» социальных благ на региональном и местном уровне и «эффекта липучки». 2. Использование «маркированных» налогов увеличивает их собираемость. 1. Практически полное отсутст вие контроля за использованием финансовых ресурсов общественного сектора на региональном и местном уровне со стороны центральной власти. 2. Широкое использование внебюджетных фондов снижает степень управляемости финансовыми ресурсами.

Королевство Швеция 1. Высокая степень контроля за использованием финансовых ресурсов общественного сектора. 2. Наличие достоверной информации об использовании финансовых ресурсов общественного сектора. 3. Высокая степень социальной защиты населения. 1. Высокий уровень налогообложения вызывает снижение социальной активности граждан. 2. Широкое распространение «эффекта липучки». 3. Создание «мнимых» социальных благ на центральном, региональном и местном уровне.

Соединенные Штаты Америки 1. Высокая степепь контроля за использованием финансовых ресурсов общественного сектора на каждом из уровней. 2. Использование «маркированных» налогов увеличивает их собираемость. 3. Принятие бюджета на очередной финансовый год «от достигнутого уровня» позволяет избежать волюнтаристских решений. 1. Принятие бюджета на очередной финансовый год «от достигнутого уровня» влечет за собой тиражирование ранее принятых неэффективных решений. 2. Широкое распространение «эффекта липучки». 3. Создание «мнимых» социальных благ на центральном, региональном и местном уровне.

В настоящий момент, для регионов Российской Федерации характерна скорее германская модель, тогда как в связи с огромными территориальными, культурными и социальными различиями, сложившимися объективно в России, ей больше подходит американская модель. В американской модели бюджетного федерализма преобладают собственные, устанавливаемые в регионе налоги в доходной части территориального бюджета, что обеспечивает максимальную гибкость и самостоятельность бюджетной политики региона. В германской модели бюджетного федерализма, при высокой доле отчислений от федеральных налогов в территориальные бюджеты, обеспечивается относительно большее единство бюджетной политики в масштабах всей страны и большая заинтересованность региональных властей в полном сборе нилотов Исполнение казначейством расходной части бюджетов всех уровней позволит достаточно безболезненно осуществить такой переход. - Ввести маркированные налоги. Расходы по удовлетворению локальных потребностей проявляются нагляднее всего, когда их финансирование обеспечивается с помощью маркированных налогов. Например, на территории Челябинской области, в настоящий момент, существует только один маркированный налог • транспортный налог, так как только он является

целевым при формировании доходной части целевого бюджетного дорожного фонда. В большинстве стран одними из самых важных в доходах территории являются налоги на имущество, в особенности, недвижимое. Недвижимость четко локализована и, кроме того, тесно связана с потреблением целого ряда локальных общественных благ, таких, как коммуникации, безопасность, благоустройство и гигиеническое состояние территории и т.д. Система органов Федерального казначейства предоставляет возможность ввести маркированные налоги с целью направления доходов по данным налогам исключительно па финансирование создания конкретных социальных благ, закрепленных за этими налогами.

- Выявить и исключить все возможные ситуации возникновения «эффекта липучки». «Эффект липучки» основан на том, что предпочтения граждан, осуществляющих властные полномочия на региональном и муниципапльном уровнях и непосредственно влияющих на использование бюджетных 1рантов не совпадают- с предпочтениями типичного налогоплательщика. Служащие регионального и муниципального аппарата готовы скорее к увеличению, чем к уменьшению бюджетных расходов, что ведет к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, тогда как органы казначейства в этом совершенно не заинтересованы, так как они отделены от распределения бюджетных средств, а значит, не могут оптимизировать свою функцию индивидуальной полезности с помощью этого распределения.

- Определиться с перечнем министерств, ведомств и различных управлений, многие функции которых пересекаются и даже дублируются, как на уровне федеральной власти, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Основным критерием в этом должен выступить объем фактической федеральной или региональной собственности в каждой отрасли народного хозяйства. Управление со стороны государства предприятиями и организациями различных отраслей народного хозяйства возможно только с помощью финансового или 'законодательного механизма, а для этого уже существуют департаменты и управления в Министерстве финансов (в частности - Главное управление Федерального казначейства), Министерстве экономики и соответствующие комитеты в законодательных органах, поэтому функционирование отраслевых министерств и ведомств нецелесообразно.

- На основе локализации выгоды, получаемой гражданами от социальных благ, определить конкретные перечни благ, ответственность за которые возлагается на федеральный, региональный и местный уровень власти; привести в соответствие обязанность соответствующих уровней бюджета по предоставлению конкретных социальных благ и возможности их финансирования, путем четкого разграничения доходных -источников. Информация о реальных доходах и расходах бюджетов всех уровней на территории России может быть предоставлена органами Федерального казначейства всем уровням власти при условии перехода на исполнение расходной части региональных и муниципальных бюджетов на казначейское исполнение. Территориальные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Но собственные доходы не являются основными

источниками формирования территориальных бюджетов. По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Из всей совокупности социальных благ, предоставляемых государством гражданам, только некоторые из них должны финансироваться из территориальных бюджетов в соответствии с локализацией этих благ именно на территориальном уровне.

- На основании классификации социальных благ в зависимости от типа блага, возможности исключения его из финансирования и конкурентности в потреблении определить степень участия общественного сектора в предоставлении какого-либо конкретного блага.

В таблице 5 автором предложена классификация некоторых социальных благ в зависимости от тина блага, возможности исключения его из финансирования и конкурентности в потреблении.

Таблица 5

Зависимость отдельных социальных благ- от типа и степени конкурентности

Тип блага Характеристика Возможность Степень

блага исключения конкурентности

Национальная оборона общественное Абсолютно низкая Полная неконкурентность

Государственна» безопасное) ь -II- -II- -II-

Государственное управление -II- • II- -II-

Предупреждение и ликвидация ■ II- -II- -II-

чрезвычайных ситуаций

Проведение выборов н референдумов -II- -II- ■ II-

Утилшация отходов вооружения -II- -//-

П равоохран ител ы гая Смешаннос Низкая Некоторая неконкурентное гь

деятельность

Судебная власть -11- Высоьая -II-

Здравоохранение -II- -II- Преобладающая конкурентност ь

Образование -II- -II-

Социальное страхование -II- -II- -II-

Средства массовой информации -II- Низкая Некоторая неконкурентное^

Культура и искусство -II- Относительно высокая Преобладающая конкурентность

Жилищно-коммунальные услуги -II- Относительно низкая -II-

Скорая медицинская помощь -II- Относительно высокая -II-

Кабельное телевещание -II- Высокая Некоторая нсконкуреитиост!

Охрана природной среды -II- Относительно низкая

Санитарно-эпидемиолог ическая служба -II- Огносительно высокая Низкая конкурентность

Исследование и использование -п - высокая 11реоолапающая

космоса конкурентность

Гидрометеорология -II- -II- Некоторая неконкурентность

Пожарная служба -II- -II-

Общественный транспорт II- Низкая -II-

Услуги и пенсии ветеранам -II. Абсолютно высокая Полная конкурентность

Льготы военнослужащим -II- -II-

Компенсации пострадавшим на ПО "Маяк" -II. -II- -и-

1ерсональные пенсии Частное • II-

На основании «неисключаемости» и «несопсрничества» можно определить степень участия общественного сектора в предоставлении какого-либо конкретного блага. Чем выше степень конкурентности и возможность исключения из потребления данного блага для отдельных граждан, тем меньше должно бьггь участие общественного сектора в предоставлении такого блага.

- На основе четкого разделения направлений расходования бюджетных средств и доходных источников между бюджетами различного уровня минимизировать объем трансфертной помощи бюджетам нижестоящего уровня, а органам власти всех уровней перейти на адресную систему помощи гражданам. Большую часть средств федерального бюджета, используемых в виде трансфертов территориям, необходимо заменить субсидиями конкретным гражданам, так как субсидировать имеет смысл скорее потребление, а не производство социальных благ (из-за эффекта «липучки»). Например, можно предложить выплачивать субсидии гражданам из федерального бюджета через органы казначейства на оплату коммунальных услуг (кому это действительно необходимо, в соответствии с минимальными социальными нормами на жилье), вместо того, чтобы отправлять бюджетные гранш в бюджеты субъектов Российской Федерации на эти цели. Около 80 % от средств трансфертов на территориальном уровне расходуется на производство частного блага (оплата предприятиям жилищно-коммунальной сферы за отопление, водоснабжение, энергоснабжение, канализацию с целью снижения платы с граждан за эти услуги). Таким образом, происходит перераспределение ресурсов в пользу наиболее обеспеченных слоев населения, которые владеют недвижимым имуществом, в размерах, значительно превышающих средние показатели обеспеченности жильем на душу населения. Исходя из этого можно утверждать, что это социальное благо является мнимым и его необходимо заменить на адресные дотации наименее обеспеченным слоям населения.

Финансирование благ на территориях (районах) города различное, т.е. каждый житель муниципалитета получает неравное количество социальных благ (см. рис. 5).

Рис. 5. Сравнение расходов общественного сскюра на душу населения по районам г. Челябинска, (руб.)

(пи среоиим тшшлтш! Ошшнм Кттпк-та по епштитте Че тбинисий ийшети м 1999-2002гг)

ПТракторозаноцскси ШМе>аппургичгС|ии В К а л и м и н с к и й □ Курчатовский

Расколы на душу на села

В результате проведенного анализа были установлены следующие

недостатки в финансировании социальных благ в г. Челябинске:

- финансирование благ осуществляется не только по смете доходов и расходов районов, но и из других источников (бюджетов вышестоящего уровня и внебюджетных фондов). Отдельные источники финансируют расходы района параллельными потоками;

- на уровне районов, в городе Челябинске, не действует принцип самостоятельности «бюджетов», т.е. у органов местного самоуправления отсутствует возможность самостоятельно осуществлять бюджетное устройство, несмотря на то, что имеются собственные источники доходов;

- на муниципальном уровне бюджетные средства используются неэкономно, так как на территории районов созданы административные органы, дублирующие функции структурных подразделений администрации города;

- анализ распределения социальных благ по районам г.Челябинска показал, что предоставление благ гражданам проживающих на территории одного муниципального образования, но в разных районах, происходит с нарушением принципа справедливого распределения социальных благ по количеству и качеству;

- нарушается принцип гласности, сметы доходов и расходов районов не публикуются в открытой печати, не обсуждаются общественными комиссиями созданными при органах муниципального управления при рассмотрении и принятии решений по проектам смет;

- при образовании доходной части бюджета для финансирования социальных благ, законодательно закреплены дополнительные встречные финансовые потоки, что ведет к лишним трансакционным издержкам.

На основании полученных в ходе исследования результатов автор рекомендует Челябинской городской Думе:

- в бюджетной системе муниципального образования, устранить несоответствие, состоящее в наличии смет доходов и расходов районов города, путем исключения их из состава бюджета города, что приведет к сокращению финансовых потоков гга территорию муниципального образования;

- изменить систему финансирования социальных благ общественного сектора на территории муниципального образования путем их централизации у одного территориального органа исполнительной власти и оггеративного представления информации о состоянии территориальных финансов для принятия управленческих решений территориальным органам власти в целчх обеспечения управляемости и подконтрольности территориальных финансовых ресурсов;

- поручить исполнение бюджета города через единый счет существующим структурным единицам - финансовому управлеггию администрации города, или Управлению Федерального казначейства по Челябинской области, или другой иной организации (например, Уставом города Челябинска предусмотрено п.4 статьи 45 создание муниципального казначейства).

IV. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании диссертационного исследования проблем финансирования социальных благ общественного сектора, автором сделаны следующие выводы.

1. Общественный сектор — это институционально оформленная часть национального хозяйства, функционирующая на основе общественной собственности с целью воспроизводства социальных благ. Сущность общественного сектора проявляется в его функциях: производство, распределение и потребление социальных благ.

2. Рсзульгатом функционирования общественного сектора являются социалыгьте блага, которые подразделяются на общественные, смешанные и частные блага.

3. Классификация социальных благ но степени локализации их потребления, разграничение на общественные, смешанные и частные блага определяет объем социальных благ предоставляемых гражданам общественным сектором.

4. Экономической основой общественного сектора является его собственность, в состав которой входит муниципальная и государствешгая собственность, при этом последняя включает в себя собственность федерального уровня и собственность субъекта Федерации. Собственность общественного сектора - это система экономических отношений между гражданами и государством по поводу присвоения части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ, предоставляемых гражданам. Отношение присвоения реализуется через систему прав собственности, поэтому можно говорить о законодательно утвержденном праве государства на владение, распоряжение и использование части ресурсов национального хозяйства. Родовое понятие собственности общественного сектора является методологической основой для определения её видов - муниципальной и государственной собственности.

5. Отсутствие продуманной системы финансирования социальных благ в общественном секторе, стремление сохранить государственными и муниципальными органами власти ответственность за всю ранее существовавшую социальную сферу приводит к неэффективному использованию собственности общественного сектора, росту трансакционных издержек.

6. Из-за «эффекта липучки» выгоднее дотировать потребление, а не производство социальных благ. Децентрализованная поставка локального социального блага эффективнее, чем централизованная, поэтому необходима дальнейшая дифференциация муниципального уровня власти и муниципальной собственности. Централизация в предоставлении абсолютно одинаковых социальных благ (например, на уровне города Челябинска, а не на уровне его районов) и связанная с нею стандартизация позволяют снижать затраты административного характера и удешевлять производство единицы социального блага.

7. Условием совершенствования системы финансирования социальных благ общественного сектора является создание институциональной основы его функционирования на разных уровнях. Важнейшим институтом финансирования социальных благ является система органов Федерального казначейства. Детализация учета, в ходе исполнения бюджета, позволит в более полной мере реализовать принцип обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые неизбежно возникают на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что задачи данного исследования были выполнены и цель исследования достигнута.

V. РАБОТЫ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Тишина В.Н. Бюджетный федерализм и бюджетная децентрализация // IV Сибирская школа молодого учёного: Материалы VII международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых: В 5 т, Т.4, 4.2: Экономика, технология и предпринимательство. - Томск: Изд-во Томского государственного педагогического университета, 2001. С.247-251.(0,4 печ. л.).

2. Тишина В.Н. Расчет задолженности между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации по регулирующим налогам и сборам // Сборник научных статей Челябинского института экономики и права. - - Челябинск. Вестник №2,2002. С.270-273. (0,3 печ. л.).

3. Тишина В.Н. Влияние перераспределения на функционирование общественного сектора государства// Россия и регионы: новая парадигма развития: Материалы Всероссийской пауч.-практ. конф.: В 5 ч. Ч И / Урал, соц.-эк. институт АтиСО. - Челябинск, 2002. С.279-281. (0,2 печ. л.).

4. Тишина В.Н. Влияние изъянов государства на эффективность функционирование общественного сектора // Социально-экономические проблемы региона в XIX столетии: тезисы иауч.-практ. конф. - Челябинск / Изд-во Челяб. гос. ун-т. 4.2,2002. С.96-98. (0,2 печ. л.).

5. Тишина В.Н. Принципы реформирования межбюджстных отношений в Российской Федерации // Социально-экономическая и финансово-кредитная политика в регионе: Тезисы VI региональной научно-практической конференции. - Челябинск. Всероссийский заочный финансово-экономический институт, 2002. — С.159-165. (0,4 печ.л.).

6. Тишина В.Н. Изменение роли государства в условиях рыночной экономики как основа устойчивого развития общественного сектора в переходный период // Управление организационным развитием социально-экономических систем: Сборник статей участников Международной научно-практической конференции. - Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2002. С.216-22.0. (0,3 печ. л.).

7. Тишина В.Н. Распределение доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации //

Саморазвитие регионов: Материалы Международной научно-практической конференции. Сборник материалов конференции. - Уфа: Изд-во I илем, 2002. С.247-249. (0,2 печ. л.).

8. Тишина В.Н. Некоторые принципы реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Вестник Челябинского Университета. - Челябинск: Изд-во ЧелГУ, Серия 8 «Экономика. Социология. Социальная работа», 2002. №2. С.33-38. (0,4 печ. л.).

9. Тишина В.Н. Реформирование управления собственностью при финансировании социальных благ // Стратегическое управление ресурсами предприятия: Сборник статей участников Международной научно-практической конференции. - Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2003. С.314-320. (0,4 печ. л.).

10.Тишина В.Н. Общественный сектор и его экономическая основа // Стратегическое управление ресурсами предприятия: Сборник статей участников Международной научно-практической конференции. -Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2003. С.278-287. (0,6 печ. л.).

11.Тишина ВН. Федеральное казначейство и осуществление государственного финансового контроля // Россия в условиях рыночной экономики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Челябинский филиал УРАО (25-26 апреля 2003 г.). -Челябинск: Изд-во «Урал ЛТД», 2003. С.72-76. (0,4 печ. л.).

ТИШИНА Валентина Николаевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ БЛАГ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Специальность: 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 22.05.2003 г. Формат 60*84 1/16. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,48. Уч.-изд. л. 1,13. Тираж 100 экз. Заказ 206/ 100

Издательский центр НТЦ-НИИОГР. ИД № 00365 от 29.10.99. 454080, Челябинск, пр. Ленина 8J. Тел.: (351-2) 653652

* -949t

i

i

i

I \

i I

\

i

ii 1

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Тишина, Валентина Николаевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

1.1. Общественный сектор и его экономическая основа

1.2. Социально-экономическое содержание результатов общественного сектора государства

1.3. Институциональные основы функционирования общественного сектора

ГЛАВА 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ

СОЦИАЛЬНЫХ БЛАГ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

2.1. Особенности финансирования социальных благ на уровне национальной экономики

2.2. Специфика финансирования социальных благ на территории муниципального образования

2.3. Направления совершенствования институциональных основ финансирования социальных благ общественного сектора

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование финансирования социальных благ общественного сектора"

Актуальность темы исследования. Цель рыночных преобразований в России - формирование смешанной экономики. Общественный сектор является важнейшим компонентом современной экономики, результатом функционирования которого выступают социальные блага. Эффективное функционирование общественного сектора минимизирует отрицательные последствия рынка.

В теории и в практике функционирования общественного сектора очевиден акцент на реформирование собственности общественного сектора, но, вместе с тем, теоретических разработок по проблеме предоставления социальных благ и их финансирования явно недостаточно. Процесс разгосударствления должен сочетаться с формированием эффективной институциональной системы финансирования социальных благ общественного сектора, поэтому в направлениях реформирования экономики преобразования в общественном секторе имеют важное значение.

Источником, обеспечивающим финансирование социальных -благ общественного сектора, является бюджет государства. Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Через бюджет политическая власть имеет реальную возможность воздействовать на экономику народного хозяйства: стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, финансировать структурную перестройку, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Одной из составляющих бюджетной политики государства является финансирование социальных благ как на уровне экономики государства в целом, так и на региональном и муниципальном уровне, которое в настоящее время не соответствует основному принципу — справедливого распределения социальных благ среди граждан страны.

В связи с чем, исследование проблем финансирования социальных благ общественного сектора весьма актуально.

Степень разработанности проблемы. Основы современной теории финансирования общественного сектора экономики были разработаны на рубеже XIX-XX вв. в трудах Б. Мацоллы, В.Де Витти, а также Г. Линдаля, Г. Мюрдаля, Б. Олина. Однако общественный сектор не рассматривался ими как особая институциональная структура. Только во второй половине двадцатого века появилось новое понимание общественного сектора как составной части развитой рыночной экономики, со своими устоявшимися общественными институтами. Это произошло под влиянием идей нового институционализма, представленного такими именами как Д. Норт, О. Ульямсон, Р. Коуз. В современной западной литературе рассматривается широкий спектр проблем связанных с местом общественного сектора в смешанной экономике. Одним из первых, еще в пятидесятые годы, особенности предоставления общественных благ рассматривал П. Самуэльсон. В западной экономической литературе, в 70-80 годах, велись оживленные дискуссии по проблеме финансирования общественных благ. Так, например, экономическая теория благосостояния и общественное обеспечение частными благами в рамках общего равновесия была предложена К. Эрроу и X. Варьяном. Работы Дж. Стиглица посвящены проблеме финансирования общественных благ, а также голосованию в условиях разных форм демократии по поводу выбора общественных благ. Работы Э. Аткинсона посвящены проблемам доходов, социального страхования, системе налогообложения при финансировании общественных благ, характеру взаимоотношений между различными общественными группами по поводу принятия решений в отношении финансирования общественных благ.

Однако исследования западных ученых базировались на нормативном и позитивном анализе развитой рыночной экономики смешанного типа. Большинство западных ученых, за исключением Дж. Стиглица, не рассматривали особенности развития экономики стран переходного периода.

Проблемы общественного сектора в условиях переходной экономики рассматриваются в трудах современных российских ученых JL Абалкина, В. Бархатова, В. Белкина, С. Глазьева, Г. Журавлёвой, Р. Капелюшникова, В. Кокорева, В. Кошкина, С. Малахова, Р. Нуреева, А. Олейника, В. Радаева, А. Сидоровича, В. Соколовского, А. Шаститко, J1. Якобсона. В центре их внимания, в последние десятилетия, находятся вопросы институционального устройства смешанного типа экономики и изменения роли общественного сектора. Тем не менее, малоизученными остаются вопросы финансирования и распределения социальных благ общественного сектора в условиях изменяющейся системы бюджетных отношений на государственном и муниципальном уровне. Поэтому исследование данных вопросов, позволит разработать практические рекомендации и направления по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора.

Объект диссертационного исследования — общественный сектор государства и его финансовые институты.

Предмет диссертационного исследования - экономические отношения возникающие между финансовыми институтами общественного сектора и физическими и юридическими лицами по поводу финансирования социальных благ.

Цель диссертационного исследования - разработка методических и практических рекомендаций и направлений по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора в Российской Федерации.

В соответствии с этой целью в диссертационной работе были поставлены и реализованы следующие задачи:

- исследовать содержание, основные функции общественного сектора;

- обосновать критерии классификации социальных благ, как результатов функционирования общественного сектора;

- исследовать институциональные основы общественного сектора;

- выявить особенности институционального механизма финансирования социальных благ общественного сектора на примере казначейской системы, существующей в Российской Федерации;

- разработать рекомендации и направления по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора.

Теоретико-методологическая основа исследования. Диссер-тационное исследование базируется на теории и методологии, изложенной в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблеме финансирования социальных благ общественного сектора экономики; а также федеральных и региональных законах и нормативных актах по бюджетной и налоговой политике государства.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялась автором на основе методов диалектики, абстрагирования, исторического и логического методов, сравнения, статистического, в том числе корреляционного анализа.

Информационной базой исследования являются материалы Государственного комитета статистики, Челябинского областного комитета статистики, статистическая и отчетная информация органов федерального казначейства, официальная информация Министерства финансов и Счетной палаты Государственной Думы Российской Федерации, статистическая информация опубликованная в периодических изданиях, нормативные, справочные и инструктивные положения, а также материалы собранные автором в процессе проведения исследования по финансированию социальных благ на территории Ленинского района г.Челябинска.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором диссертации и их научная новизна. В результате проведенного исследования автором получены следующие результаты, содержащие элементы новизны:

1. Уточнено содержание таких категорий, как «общественный сектор», «собственность общественного сектора», «государственная собственность», «муниципальная собственность», «институциональная основа общественного сектора», определена их взаимосвязь и взаимная обусловленность. Под общественным сектором понимается институционально оформленная часть национального хозяйства, функционирующая на основе общественной собственности и использующая часть национальных ресурсов для предоставления социальных благ. Экономической основой функционирования общественного сектора является его собственность, под которой понимается система экономических отношений между гражданами и институтами государства по поводу присвоения государством части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ предоставляемых гражданам. Собственность общественного сектора выступает в двух формах — государственной и муниципальной. Государственную собственность можно определить как систему отношений между гражданами и институтами государства по поводу присвоения государством части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ, предоставляемых гражданам, проживающим на его территории, утвержденную законодательно. Соответственно, муниципальная собственность - это система отношений между гражданами и институтами муниципальной власти по поводу присвоения муниципальным образованием части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ предоставляемых муниципальным образованием гражданам, проживающим на его территории, утвержденную законодательно. Институциональной основой общественного сектора является совокупность институциональных единиц -предприятий, организаций, учреждений находящихся в государственной и муниципальной собственности и в совокупности реализующих функции данного сектора

2. Конкретизированы источники финансирования социальных благ в соответствии с их классификацией по уровням получения выгод. Социальные блага, которые предоставляются федеральным уровнем, доступны всем гражданам государства и их создание должно быть профинансировано из федерального бюджета. Блага, которые относятся к региональному уровню, потребляются жителями только отдельного региона и финансироваться должны, соответственно, из регионального бюджета; финансирование создания благ, которые относятся к муниципальному уровню и потребляются жителями отдельного района, города, должно осуществляться из местного бюджета.

3. Обоснован теоретический подход к совершенствованию финансирования социальных благ, основанный на взаимосвязи структуры общественного сектора с возникшими и развивающимися институциональными формами государства; определены минимальный и максимальный объем социальных благ общественного сектора. Общественные блага и их объём определяют минимальные границы общественного сектора, а смешанные блага и их объём позволяют определить допустимые пределы общественного сектора и возможности его замещения частным сектором. Критерием степени эффективности функционирования общественного сектора является максимизация объёма предоставляемых общественных социальных благ и минимизация предоставляемых частных социальных благ.

4. Предложены направления совершенствования финансирования социальных благ, учитывающие изменения институциональной основы государства, основными из которых являются направления: переориентация финансовых органов соответствующих уровней исполнительной власти на более четкую предварительную проработку соответствующих бюджетов и лимитов по предприятиям и организациям, финансируемых из бюджета; введение «прозрачности» налоговой системы; определение и исключение всех мнимых социальных благ; перевод исполнения расходной части бюджетов всех уровней на существующую в настоящий момент федеральную казначейскую систему.

5. Разработаны рекомендации федеральным, территориальным и муниципальным органам власти по совершенствованию институциональной основы финансирования социальных благ общественного сектора Российской

Федерации, которые включают введение маркированных налогов; выявление и исключение всех возможных ситуаций возникновения «эффекта липучки»; определение перечня министерств, ведомств и различных управлений, многие функции которых пересекаются и даже дублируются; определение конкретных перечней благ на основе локализации выгоды, получаемой гражданами от социальных благ; приведение в соответствие обязанностей соответствующих уровней бюджета по предоставлению конкретных социальных благ и их возможностей по финансированию социальных благ; минимизацию объема трансфертной помощи бюджетам нижестоящего уровня, переход на адресную систему помощи гражданам.

Научная значимость исследования. Состав и содержание предлагаемых концептуальных положений по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора, представляют дальнейшее развитие теории общественного сектора и теории институциональной экономики.

Практическая значимость исследования. Полученные в результате исследования выводы и предложения по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора представлены в виде направлений и рекомендаций органам власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Основные результаты исследования могут быть рекомендованы для использования в научных и практических разработках в области экономики общественного сектора; в процессе исполнения доходной и расходной части бюджета органами законодательной и исполнительной власти разных уровней; при подготовке, переподготовке, повышении квалификации кадров по программам высшего профессионального образования.

Обоснованность, достоверность результатов и основных выводов диссертационной работы обеспечивается методологической основой исследования, а также современными теориями экономики общественного сектора. Научные и практические результаты исследования обоснованы репрезентативностью полученных данных; применением методов системного и сравнительного экономического анализа и индивидуальных экспертных оценок.

Апробация работы. Основные положения исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях

1. VII международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «IV Сибирская школа молодого учёного» в Томском государственном педагогическом университете, 2001 г;

2. Научной конференции в Институте экономики и права, г.Челябинск, 2001г.;

3. II Международной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития» в ИНИОН РАН в г.Москве, 2001 г;

4. XIX Всероссийской научно-практической конференции «Россия и регионы: новая парадигма развития» в Уральском социально-экономическом институте Академии труда и социальных отношений, г.Челябинск, 2002г.;

5. Научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы региона в XXI столетии» в Челябинском государственном университете, 2002г.;

6. Международной научно-практической конференции «Управление организационным развитием социально-экономических систем» в ЮжноУральском государственном университете, Челябинск, 2002г.;

7. Региональной научно-практической конференции «Социально-экономическая и финансово-кредитная политика в регионе» во Всесоюзном финансово-экономическом институте, Челябинск.-2002г.;

8. Международной научно-практической конференции «Саморазвитие регионов» - Уфа, 2002г.

9. Международной научно-практической конференции «Россия в современном мире». Москва, ИНИОН РАН, 2003г.

10. Международной научно-практической конференции «Стратегическое управление ресурсами предприятия» в Южно-Уральском государственном университете, Челябинск, 2003г.

11. VII Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика развития рыночных отношений в регионе» во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, Челябинск, 2003г.

12. Всероссийской научно-практической конференции «Россия в условиях рыночной экономики» в Челябинском филиале УРАО, 2003г.

Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Южно-Уральского государственного университета и используются при преподавании студентам специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит», «Национальная экономика», а так же в системе переподготовки и повышения квалификации специалистов Центрального банка Российской Федерации при Челябинской банковской школе.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 11 печатных работ общим объемом 3,8 п.л. авторского текста. Все публикации соответствуют содержанию диссертации.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования, она состоит из Введения, двух глав, Заключения, Списка литературы, Приложения. Исследование выполнено на 142 страницах основного текста и содержит 22 рис., 12 табл., 17 приложений. Библиография содержит 185 источников, в том числе 24 на английском языке.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Тишина, Валентина Николаевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании исследования проблем финансирования социальных благ общественного сектора, автором сделаны следующие выводы.

1. Общественный сектор - это институционально оформленная часть национального хозяйства, функционирующая на основе общественной собственности с целью воспроизводства социальных благ. Сущность общественного сектора проявляется в его функциях: производство, распределение, обмен и потребление социальных благ.

2. Результатом функционирования общественного сектора являются социальные блага, которые подразделяются на общественные, смешанные и частные блага.

3. Классификация социальных благ по степени локализации их потребления и четкое разграничение частных и общественных благ определяет рациональные пределы, формы и методы участия государства в решении проблем экономики в период перехода к рыночным отношениям и избрать рациональные подходы в бюджетной политике государства. Особенности социальных благ, принципы нахождения оптимальных вариантов обеспечения ими потребителей, возможность замещения смешанных благ частными, а также сопоставление бюджетов всех уровней с реальным спросом и фактическим предложением социальных благ принципиально важны для определения и обоснования социально-экономической политики на разных уровнях общественного сектора Российской Федерации, (федеральном, региональном и местном).

4. Экономической основой общественного сектора является его собственность, в состав которой входят муниципальная и государственная собственность, при этом последняя включает в себя собственность федерального уровня и собственность субъекта Федерации. Собственность общественного сектора - это система экономических отношений между гражданами и государством по поводу присвоения части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ, предоставляемых государством гражданам. Отношение присвоения реализуется через систему прав собственности, поэтому можно говорить о законодательно утвержденном праве государства на владение, распоряжение и использование части ресурсов национального хозяйства. Родовое понятие собственности общественного сектора является методологической основой для определения её видов - муниципальной и государственной собственности.

5. Отсутствие продуманной системы финансирования социальных благ в общественном секторе, стремление сохранить за государственными и у муниципальными органами власти ответственность за всю ранее существовавшую социальную сферу привело к неэффективному использованию собственности общественного сектора, росту трансакционных издержек.

6. Исправление «изъянов» рынка институтами общественного сектора может привести к изъянам государства из-за ограниченности информации, несоответствия реального результата с ожидаемым в процессе взаимодействия с другими субъектами экономики, несовершенства политического процесса, ограниченности контроля над государственным аппаратом. Для успешной работы общественного сектора по справедливому производству и распределению социальных благ необходимо создать такую институциональную основу функционирования общественного сектора, которая позволит минимизировать возможность возникновения «изъянов» государства.

7. Так как децентрализованная поставка локального социального блага эффективнее, чем централизованная, то необходима дальнейшая дифференциация муниципального уровня власти и муниципальной собственности. Централизация в предоставлении абсолютно одинаковых социальных благ (например, на уровне города Челябинска, а не на уровне его районов) и связанная с нею стандартизация позволяют снижать затраты административного характера и удешевлять производство единицы социального блага.

8. Государственные и муниципальные финансы в наибольшей степени осуществляют воздействие на формирование и развитие экономической структуры государства через бюджетную систему страны.

9. Условием совершенствования системы финансирования социальных благ общественного сектора является создание институциональной основы его функционирования на разных уровнях. Важнейшим институтом финансирования социальных благ является система органов федерального казначейства. Детализация учета позволит в ходе исполнения бюджета в более полной мере реализовать принцип обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые неизбежно возникают на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации.

10. Переход на финансирование региональных и муниципальных социальных благ органами федерального казначейства позволит:

- сократить издержки децентрализации;

- исключить разработку бюджета и его исполнение одними и теми же, часто заинтересованными нецелым использованием средств лицами;

- повысить оперативность информации о финансировании общественного сектора по всем уровням бюджета;

- обеспечить возможность оперативного использования имеющихся ресурсов общественного сектора;

- усилить контроль за региональными органами государственного аппарата и органами местного самоуправления.

11. Органам муниципального управления г.Челябинска рекомендуется ликвидировать следующие существенные недостатки финансирования социальных благ:

- финансирование благ осуществляется не только по смете доходов и расходов районов, но и из других источников (бюджетов вышестоящего уровня и внебюджетных фондов). Отдельные источники финансируют расходы района параллельными потоками;

- на уровне районов, в городе Челябинске, не действует принцип самостоятельности «бюджетов», т.е. у органов местного самоуправления отсутствует возможность самостоятельно осуществлять бюджетное устройство, несмотря на то, что имеются собственные источники доходов;

- на муниципальном уровне бюджетные средства используются неэкономно, так как на территории районов созданы административные органы, дублирующие функции структурных подразделений администрации города;

- анализ распределения социальных благ по районам г.Челябинска показал, что предоставление благ гражданам проживающих на территории одного муниципального образования, но в разных районах, происходит с нарушением принципа справедливого распределения социальных благ по количеству и качеству;

- нарушается принцип гласности, сметы доходов и расходов районов не публикуются в открытой печати, не обсуждаются общественными комиссиями созданными при органах муниципального управления при рассмотрении и принятии решений по проектам смет;

- при образовании доходной части бюджета для финансирования социальных благ, законодательно закреплены дополнительные встречные финансовые потоки, что ведет к лишним трансакционным издержкам.

12. На основании полученных в ходе исследования результатов автор рекомендует Челябинской городской Думе:

- в бюджетной системе муниципального образования, устранить несоответствие, состоящее в наличии смет доходов и расходов районов города, путем исключения их из состава бюджета города, что приведет к сокращению финансовых потоков на территорию муниципального образования;

- изменить систему финансирования социальных благ общественного сектора на территории муниципального образования путем их централизации у одного территориального органа исполнительной власти и оперативного представления информации о состоянии территориальных финансов для принятия управленческих решений территориальным органам власти в целях обеспечения управляемости и подконтрольности территориальных финансовых ресурсов;

- поручить исполнение бюджета города через единый счет существующим структурным единицам - финансовому управлению администрации города, или Управлению Федерального казначейства по Челябинской области, или другой иной организации (например, Уставом города Челябинска предусмотрено п.4 статьи 45 создание муниципального казначейства).

13. На основании исследования финансирования социальных благ общественного сектора автор рекомендует федеральным и территориальным органам власти: изменить модель финансирования социальных благ в Российской Федерации; ввести маркированные налоги; выявить и исключить все возможные ситуации возникновения «эффекта липучки»; определиться с перечнем министерств, ведомств и различных управлений, многие функции которых пересекаются и даже дублируются, как на уровне федеральной власти, так и на уровне субъектов Российской Федерации; на основе локализации выгоды, получаемой гражданами от социальных благ, определить конкретные перечни благ, ответственность за которые возлагается на федеральный, региональный и местный уровень власти; привести в соответствие обязанность соответствующих уровней бюджета по предоставлению конкретных социальных благ и возможности их финансирования, путём четкого разграничения доходных источников; на основании классификации социальных благ в зависимости от типа блага, возможности исключения его из финансирования и конкурентности в потреблении определить степень участия общественного сектора в предоставлении какого-либо конкретного блага; на основе четкого разделения направлений расходования бюджетных средств и доходных источников между бюджетами различного уровня минимизировать объем трансфертной помощи бюджетам нижестоящего уровня, а органам власти всех уровней перейти на адресную систему помощи гражданам.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что задачи данного исследования были выполнены и цель исследования достигнута.