Совершенствование государственного финансового контроля в налоговой системе России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование государственного финансового контроля в налоговой системе России"

На правах рукописи

// //

/ / я

/ г./ И;

ТИТОВ Антон Александрович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2013

9 ЯНВ 2314

005544472

Работа выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора Международного института государственной службы и управления федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация

кандидат экономических наук, профессор заслуженный экономист России Воронов Виктор Васильевич

доктор экономических наук, профессор Яхъяев Магомедсаид Алигаджиевич, заведующий кафедрой «Финансы, кредит и страхование», Автономная некоммерческая организация высшего профессионального образования «Российская академия предпринимательства»

кандидат экономических наук Аушев Тимур Абоезитович, генеральный директор ООО «РуссКартон», советник налоговой службы РФ III ранга

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки

Институт системного анализа РАН

Защита диссертации состоится 27 декабря 2013 года в 16.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 504.001.07 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Россия, Москва, проспект Вернадского, 84, корпус 1, ауд. 2312.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан 24 ноября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования государственного финансового контроля в налоговой системе Российской Федерации, который в последнее десятилетие получил определённое развитие, но к настоящему моменту пока еще не достиг требуемого уровня результативности. На современном этапе развития отечественной экономики, которая испытывает заметное воздействие неустойчивого развития мировой экономики, её эффективное функционирование становится невозможным без скоординированной системы государственного налогового контроля. Он осуществляется, как известно, в сфере отношений, складывающихся в процессе уплаты налогов и сборов, и производится налоговыми органами исключительно в рамках законодательства. При создании системы налогового контроля государство стремится добиваться своевременного поступления налоговых доходов в бюджет и недопущения совершения нарушений налогового законодательства. В данной связи, как известно, в налоговое законодательство внесены поправки, направленные на преодоление конфликтов между налоговыми органами и налогоплательщиками, возникающих в процессе осуществления налогового контроля и взыскания недоимки. Однако сложность решаемых при этом экономических проблем и преобразований выдвигает задачу дальнейшего развития и совершенствования налогового контроля. При этом весьма значительными остаются суммы задолженности по налоговым платежам.

Таким образом, актуальность затронутых вопросов, их недостаточная теоретическая разработанность и высокая практическая значимость в современных условиях хозяйствования обусловили выбор темы, цели, задач и структуры диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы характеризуется значительным продвижением в понимании сущности финансового контроля, ряда других проблем. Теоретические, правовые и методологические проблемы финансового контроля затрагивались в работах многих отечественных ученых: И.А. Белоб-жецкого, А.Я. Быстрякова, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, Е.Ю. Грачевой, А.Г. Грязновой, Ю.А. Данилевского, В.А. Двуреченских, В.Б. Доброхото-

вой, JI.A. Дробозиной, В.А. Жукова, Е.А. Кочерина, С.Е. Лариной, A.B. Лобанова, A.C. Наринского, Л.Н. Овсянникова, С.П. Опенышева, Н.Д. Погосяна, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина, C.B. Степашина, Н.С. Столярова, В.И. Шлейникова, С.О Шохина, Л.Я. Хориной и др. Проблемам налогового контроля посвящены работы A.B. Аронова, А.З. Дадашева, В.А. Кашина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Б.Е. Пенькова, Р.А.Чванова, Д.Г. Черника и др.

Вместе с тем, ни уровень научного поиска, ни деятельность существующих в Российской Федерации органов государственного финансового контроля в налоговой системе страны пока трудно признать достаточными, их эффективность и действенность желают быть большими, а применяемые методы более совершенными. Именно поэтому имеется настоятельная необходимость в их углублении и улучшении, что и определило выбор темы настоящего исследования.

Целью диссертации является исследование теоретических, методических и организационных аспектов государственного финансового контроля в налоговой системе Российской Федерации, а также определение основных направлений его дальнейшего совершенствования.

Исходя из поставленной цели, в работе было предусмотрено решение следующих задач:

- обосновать место финансового контроля в налоговой системе как важного звена государственного финансового контроля в России, уточнить его экономическое содержание и раскрыть структуру;

- охарактеризовать обеспечение поступлений налогов и сборов в бюджетную систему страны и формирующиеся при этом тенденции;

- обобщить состояние контрольной работы в налоговых органах России с учетом зарубежного опыта её организации;

- уточнить методы оценки эффективности отечественного налогового контроля;

- обосновать научно-методические положения обеспечения функционирования организационных структур налогового контроля;

- предложить ряд моделей построения взаимоотношений между разными структурами финансового контроля в налоговой системе;

- раскрыть основные направления совершенствования и государственного регулирования финансового контроля в налоговой системе.

Объектом диссертационного исследования являются налоговая система страны, её структурные звенья, различные ведомства, которые осуществляют в ней государственный финансовый контроль, а также соответствующие структуры на федеральном уровне, в субъектах федерации и на уровне органов местного самоуправления.

Предметом исследования выступают контрольные и связанные с ними финансово-экономические отношения, возникающие в процессе проведения государственного финансового контроля в налоговой системе России.

Область исследования определена в соответствии п.п. 2.22 и 2.3 Паспорта специальности ВАК Минобрнауки РФ 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит.

Теоретико-методологической базой исследования служат теоретические положения и выводы, методические принципы, содержащиеся в фундаментальных и прикладных исследованиях известных отечественных и зарубежных авторов по проблемам государственного финансового контроля в налоговой системе, регулирования рыночной экономики, системного анализа и учета, влияния факторов экономического роста, программирования и планирования социально-экономических процессов.

В исследовании применены логико-теоретический, системный финансовый анализ, диалектический метод, рассматривающий явления и процессы в их постоянном развитии и взаимосвязи. Использованы статистические данные, выполнен анализ научной и специальной литературы по рассматриваемой теме, изучен опыт работы органов финансового контроля и конкретная практика ряда налоговых органов страны.

В качестве информационной базы в диссертации использованы федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, другие правовые акты и методические документы, концепции, экспертные заключения, материалы научных конференций и семинаров, связанных с темой исследования, а также статистические сборники Росстата, материалы отраслевых и академических научно-исследовательских институтов, сведения, приводимые в периодической

печати.

Научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в следующем:

- уточнено содержание государственного финансового контроля в налоговой системе, которое состоит в том, что, с одной стороны, оно отражает его как подсистему финансового контроля вообще, а с другой - как самостоятельную систему и экономическую категорию, выражающую совокупность финансово-экономических отношений между налогоплательщиками и налоговыми органами, возникающих в процессе внесения налоговых платежей на федеральный, региональные уровни и уровень муниципальных образований, вплоть до момента их зачисления на соответствующие счета;

- обосновано, что государственный финансовый контроль в налоговой сфере - это система управления, состоящая из ряда уровней, которая обеспечивает контроль законности и обоснованности формирования, распределения и использования финансовых ресурсов в рамках функционирования финансовой системы; проверку эффективности принимаемых управленческих решений с целью сопоставления полученных результатов с нормативными для своевременной выработки мер по повышению качества функционирования экономики страны; устранение выявленных нарушений и недопущение их повторения в будущем;

- раскрыта структура финансового контроля в налоговой системе в виде: внутриведомственного налогового контроля, когда он осуществляется налоговыми службами, управлениями администраций субъектов федерации и другими субъектами по отношению к подведомственным им налоговым и иным организациям, и внутрихозяйственного налогового контроля в унитарных предприятиях, имущество которых является собственностью государства, осуществляемого соответствующими специальными подразделениями и службами - бухгалтериями, финансовыми отделами;

- сформулированы предложения по совершенствованию финансового контроля в налоговой системе на основе приоритетного применения налогового мониторинга, налогового надзора и налогового преследования, их сочетания на практике; разработки и планирования контрольных мероприятий с учетом других методов налогового контроля, которые позволяют значительно сократить

временные затраты на его проведение, оптимизировать используемые ресурсы и минимизировать возможные организационные и процессуальные ошибки;

- рекомендовано совершенствовать финансовый контроль в налоговой системе не только путем сочетания применения государством таких инструментов налогового регулирования как налоговые льготы и налоговые санкции для достижения паритета интересов во взаимоотношениях налоговых структур и организаций-налогоплательщиков; реализации мер принуждения или создания соответствующих барьеров в налоговом администрировании, изменения отдельных налогов и специальных налоговых режимов; но и через построение механизма управления налогообложением с элементами саморегулирования за счёт разновекторности применяемых налогов и учёта синергетических свойств налоговой системы (удовлетворение фискальных интересов государства через реализацию экономических интересов налогоплательщиков);

- предложены меры государственного участия в регулировании развития финансового контроля в налоговой системе через: установление единых правовых и методологических основ его осуществления; исключение дублирования полномочий и компетенции органов контроля; оптимизацию проработанности механизма их взаимодействия; достижение стандартизированности государственного аудита, оптимизации кадрового состава; внедрение единой информационной системы данных о нарушениях в бюджетной и налоговой сферах; повышение заинтересованности государственных органов в проведении контрольных мероприятий.

Практическая значимость исследования выражается в возможности применения полученных результатов и рекомендаций в практической работе органов различных ветвей власти и их подразделений в центре, в субъектах федерации и на местах в процессе осуществления государственного финансового контроля в налоговой системе. Они могут использоваться при разработке мероприятий по совершенствованию налогового администрирования, а также при подготовке учебных пособий и преподавании спецкурсов, связанных с финансовым контролем на различных уровнях налоговой системы и её звеньев.

Основные теоретические и методические положения работы могут быть полезны: в учебном процессе вузов по программам и направлениям «Экономика» (Финансовый контроль и государственный аудит), «Государственное и му-

ниципальное управление» при изучении таких дисциплин, как «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы общественного сектора», «Теория налогов и методы налогового регулирования»; программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; научно-исследовательской работе по данным аспектам.

Апробация основных результатов диссертации осуществлена в деятельности ИФНС России № 14 по Московской области, в которой автор работал продолжительное время. Теоретические выводы и практические рекомендации исследования получили положительную оценку при обсуждении на кафедре экономики и финансов общественного сектора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в шести публикациях автора общим объемом 2,8 п.л., в т. ч. трех научно-аналитических журналах и одном сборнике из перечня ВАК Минобрнауки России: Вестник университета (ГУУ). 2013. № 21; Финансовая экономика. 2011. № 1-2 и 2010. № 5-6; Научное обозрение. Серия 1. Экономика и право. - 2011. - № 3.

Структура диссертации обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы, а также приложений. Её содержание раскрывается в следующей последовательности.

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты государственного финансового контроля в налоговой системе России

1.1. Финансовый контроль в налоговой системе как важное звено государственного финансового контроля в России

1.2. Экономическое содержание государственного финансового контроля в налоговой системе

1.3. Структура современного финансового контроля в налоговой системе

Глава 2. Организационно-экономическое обеспечение контроля налоговыми органами

2.1. Обеспечение поступления налогов и сборов в бюджетную систему

страны

2.2. Состояние контрольной работы в налоговых органах России с учетом использования зарубежного опыта её организации

2.3. Методы оценки эффективности налогового контроля

Глава 3. Приоритеты государственного финансового контроля в налоговой системе

3.1. Научно-методическое обеспечение функционирования организационных структур налогового контроля

3.2. Модели построения взаимоотношений между разными структурами финансового контроля в налоговой системе

3.3. Совершенствование налогового контроля путей ухода от налогообложения

3.4. Повышение качества государственного регулирования финансового контроля в налоговой системе

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ

1. Обоснование финансового контроля в налоговой системе как финансово-экономической категории, подсистемы государственного финансового контроля; раскрытие его содержания и структуры.

В диссертации обосновывается, что государственный финансовый контроль в сфере налогообложения (налоговый контроль) является составной частью процесса управления и неотъемлемым условием построения эффективной налоговой системы в стране. Он выступает завершающей фазой процесса налогообложения, в силу чего обеспечивает обратную связь между налогоплательщиками и органами государственной власти, которые осуществляют планирование будущих налоговых поступлений в бюджет. Одновременно он сочетает в себе функции контролирующего звена в налоговой системе и в то же время выступает ключевым фактором формирования бюджета в части налоговых доходов.

К функциям государственного финансового контроля в сфере налогооб-

ложения соискатель относит: контроль за поступлением налоговых платежей в бюджеты разных уровней; проверки налогоплательщиков на предмет полноты и своевременности уплаты налоговых платежей и их уклонения от налогов, предусмотренных действующим законодательством; контроль за соблюдением государственными органами и налогоплательщиками налогового законодательства; поиск возможностей увеличения бюджетных налоговых поступлений.

В исследовании отмечается, что официальное понятие «налогового контроля» впервые дано в п. 1 статьи 82 Налогового кодекса РФ. В соответствии с ним налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ1.

На взгляд соискателя, данная дефиниция несколько сужает реально сложившиеся в отечественных условиях рамки (масштабы) контрольной деятельности налоговых органов, не включает в себя контроль за исполнением банками обязанностей по исполнению поручений налогоплательщиков и налоговых органов на перечисление налога в бюджетную систему. Более того, в диссертации утверждается, что понятие «налогового контроля» нельзя отождествлять исключительно с проверочными действиями, которые осуществляют представители налоговых органов.

Любой контроль не должен быть самоцелью. Скорее он призван представлять собой неотъемлемую часть системы регулирования, ориентированного на вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений законности. С помощью контроля поддерживается эффективность и экономия расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или предпринять меры по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Применительно к сфере налогового контроля такой подход означает, что

1 Федеральный закон "О внесении изменений в часть первую и часть нторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" в редакции от 27.07..2006 г. № 137-ФЭ.

соответствие норм законодательства о налогах и сборах объективным закономерностям экономического и социального развития общества может выявляться лишь после осуществления мероприятий органов налоговой системы по контролю и получению в результате предпринятых шагов информации об эффективности применения данных норм на практике.

Исходя из изложенных в диссертации суждений и выявления дополнительных характеристик, автор даёт следующее определение исследуемой категории: финансовый контроль в налоговой системе — многоуровневая система управления, обеспечивающая проверку законности и целесообразности формирования, распределения и использования денежных ресурсов с целью обеспечения эффективного функционирования финансовой системы; отслеживание обоснованности и эффективности управленческих решений с целью предупреждения отклонения результатов от нормы и заданных параметров и своевременной выработки мер, направленных на улучшение функционирования экономики в целом; обязательное устранение выявленных нарушений и недопущение их повторения.

В современной России финансовый контроль в налоговой системе представляет собой достаточно сложную систему, содержащую следующие элементы, находящиеся в постоянном взаимодействии:

- федеральные, региональные и местные налоговые структуры, их статус, а также нормативы и порядок взаимосвязей между ними;

- методологически-понятийная база: определение видов, целей, задач, организационные принципы работы, требования и т.д.;

- нормативно-правовая основа финансового контроля в налоговой системе;

- материально-техническое и финансовое обеспечение (в т. ч. финансовые ресурсы, соответствующие условиям работы, техника, помещения);

- научно-исследовательская и учебная базы, кадровое обеспечение;

- информационно-коммуникационная инфраструктура (информационное обеспечение, система коммуникаций)2.

1 Представляется, что для характеристики финансового контроля в налоговой системе можно воспользоваться подходом В.В. Бурцева, который он применил, раскрывая систему государственного финансового контроля. См.: Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходи-

Далее в исследовании утверждается, что содержание финансового контроля в налоговой системе важно рассматривать, с одной стороны, как подсистему финансового контроля вообще, а с другой — как самостоятельную систему и экономическую категорию.

Структура финансового контроля в налоговой системе, как обосновано в диссертации, охватывает внутриведомственную и внутрихозяйственную составные части. В первом случае налоговый контроль осуществляют налоговая служба, управления администраций субъектов федерации и другие субъекты по отношению к подведомственным им налоговым и иным организациям. Для такого рода контроля создаются контрольно-ревизионные отделы и группы. Во втором контроль ведется в государственных и муниципальных унитарных предприятиях, имущество которых является собственностью государства, соответствующими специальными подразделениями и службами: бухгалтериями, финансовыми отделами.

2. Выводы по поводу организационно-экономического обеспечения государственного финансового контроля налоговыми органами, а именно: поступления налогов и сборов в бюджетную систему страны, модернизации контрольной работы, применения лучшего опыта и повышения их эффективности на основе применения передовых методов её оценки.

Налоговый контроль имеет, как считает автор, двоякую цель: во-первых, обеспечение наполнения государственного бюджета за счет налогов и сборов, во-вторых, соблюдение налогового законодательства и повышение эффективности налогообложения. Вот почему со стороны государства ему отводится все более значимая роль в налоговом администрировании, способствующему формированию налоговых поступлений в бюджеты разных уровней и, прежде всего, в федеральный бюджет.

В последние годы, конечно, с некоторой скидкой на активную фазу кризиса 2008—2009 гг., в России наблюдается рост налоговых поступлений и исполнение показателей, заложенных в федеральном бюджете (рис. 1).

мости укрепления российской государственности. // Менеджмент в России и га рубежом. — 2001. - № 2. // http://www.cfm.ru/press/management/2001-2/burcev.shlml

20

10

О

2005 2006 2007 200Э 200Э 2010 2011 2012

Рис. 1. Динамика доходов федерального бюджета РФ в 2005-2012 гг., трлн. руб.3

Если сравнивать доходы, поступившие в 2012 году в консолидированный бюджет России (более 23 трлн. руб.) и в 2008 (начальном кризисном) году (16,17 трлн. руб.), видно, что они выросли на 6,91 трлн. руб. или на 43%. При этом, однако, расходы выросли более чем в 1,5 раза. По уточненным данным с учетом дополнительно поступивших доходов в 2011 и 2012гг. бюджет не был дефицитным.

Наряду с ростом доходов федерального бюджета в течение нескольких лет, предшествующих финансовому кризису, стабильно снижалась и налоговая задолженность перед ним (рис. 2).

Как видно из рисунка, за период с 2005 по 2008 годы она снизилась примерно на 35%. В 2009 и 2010 годы в связи с тяжелым финансовым положением многих организаций задолженность выросла. При этом более половины всего прироста задолженности пришлось на долю Москвы и Московской области. В 2011 г. произошло снижение задолженности по сравнению с предыдущим годом примерно на 4%, однако в 2012 г. ее рост продолжился и составил почти 8%.

3 Отчет об исполнении бюджета. / Официальный сайт Федерального Казначейства РФ.// См. по ссылке: h ttp .//www .roskazna. ru/reports/fb. html

Рис. 2. Динамика задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему РФ, млрд. руб. 4 В таблице 1 представлены объемы и структура задолженности по видам налогов - федеральным региональным, местным и специальным налоговым режимам.

Таблица 1 - Задолженность по видам налогов по состоянию на 1.01.2013 г. в

млн. руб.

Виды задолженности Всего в том числе по

федеральным налогам региональным налогам местным налогам спец. на-логовым режимам

Задолженность по всем налогам и сборам 728090 591614 83659 32504 20313

то же в %% 100,0 81,2 11,5 4,5 2,8

в т.ч. задолженность, возможная к взысканию 722745 587676 82794 32109 20166

Урегулированная задолженность - всего 376476 342651,8 18661,7 8087,7 7074,8

в том числе: - приостановленная к взысканию в связи с процедурами банкротства 203212 190597 7783 3509 1322

- взыскиваемая судебными приставами 118692 100751 9488 3004 5449

- реструктурированная 7813 6696 565 515 37

Задолженность, невозможная к взысканию 9329 7775 960 431 163

Источник: по данным формы № 4-НМ ФНС России

Конечно, как следует из данных таблицы 1, основная доля задолженности приходится на федеральные налоги - более 80%, поскольку именно они обес-

^ Данные форм отчетности ФНС России № 4-НМ о задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему РФ за 2006-2012 гг.

печивают основную часть доходов бюджетной системы. При этом доля задолженности, невозможной к взысканию, относительно невелика и составляет всего лишь 1,3% к сумме общей задолженности.

Чтобы оценить уровень собираемости необходимо соотнести задолженность с суммами поступивших налогов. И это соотношение выглядит весьма благополучным - доля общей задолженности составляет 6,6% от суммы налогов, поступивших в бюджет.

Однако эта цифра не учитывает многих способов ухода от налогообложения, используемых определенной частью налогоплательщиков. В результате, по оценкам экономистов, до 40% оборота организаций находится в тени и не охвачена налогообложением.

Другой аспект анализа выявляется при сравнении задолженности по отдельным налогам, прежде всего, по федеральным. Здесь на первом месте НДС -54%, на втором — налог на прибыль организаций - около 30%.

Эффективность налоговой системы страны во многом зависит от качества проводимой контрольной работы органами налогового контроля. При этом в диссертации обосновывается, что её следует проводить с применением не только финансового аудита, но и аудита эффективности налогового администрирования (табл. 2).

Таблица 2 - Преимущества аудита эффективности5

Государственный финансовый контроль в налоговой системе Финансовый аудит в налоговой системе Аудит эффективности в налоговой системе

Система контроля Доминирует внешний контроль за деятельностью контролируемых объектов Доминирует внутренний контроль за деятельностью контролируемых объектов

Цель контроля Целевое (по видам расходов) использование бюджетных средств Достижение запланированных результатов, правильность их измерения

Главные объекты внешнего контроля Статьи расходов Социально-экономический эффект и общий объем расходов, качество системы внутреннего контроля

Исполнение бюджета Фактические расходы относительно утвержденных Акцент на достижение социально-эконом^гческих результатов, причины отклонений

В исследовании подчеркивается также, что для повышения качества кон-

5 См. сайт свободной энциклопедии «Википедия». // См. по ссылке: http://ru.wikipedia.org/wiki/

трольной работы в области налогового администрирования следует, на взгляд соискателя, укреплять материально-техническую базу и совершенствовать организационную структуру налоговых органов, активно применять новые телекоммуникационные и информационные технологии по обработке данных и аналитическому анализу базы налогоплательщиков, изменять саму концепцию взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками, повышать квалификацию сотрудников и т.п.

В самой общей форме можно представить три основных критерия эффективности государственного налогового контроля: результативность, действенность и экономичность, наглядно представленных на рис. 3.

Рис. 3. Критерии эффективности государственного налогового

контроля

При оценке эффективности государственного финансового контроля в налоговой системе применяются различные методики. Одной из наиболее распространенных из них является методика, включающая несколько этапов: анализ и оценку показателей эффективности контрольной работы; анализ и оценку показателей организации и проведения камеральных налоговых проверок; анализ и оценку показателей организации и проведения выездных налоговых проверок; анализ и оценку работы с организациями и индивидуальными предпринимателями, не представляющими в налоговые органы налоговую отчетность или представляющими «нулевую» отчетность; анализ и оценку контрольной

работы по соблюдению законодательства о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением; комплексную оценку деятельности УФНС и подведомственных ему инспекций.

3. Предложения относительно приоритетов совершенствования государственного финансового контроля в налоговой системе, научно-методического обеспечения его функционирования, моделей построения взаимоотношений между разными структурами, повышения качества государственного регулирования налогового контроля в современных условиях.

В настоящее время в мире, как утверждается в исследовании, существуют 3 подхода к построению системы взаимоотношений в сфере налогового контроля: с позиции силы, с позиции права и с позиции интересов6. Для большей наглядности автор свел описание этих подходов в табл. 3.

Взаимодействие участвующих в процессе налогового контроля сторон на основе системы партнерских взаимоотношений позволяет добиться синергети-ческого эффекта, который значительно превышает вклад от самостоятельной деятельности каждого из этих субъектов. Это позволяет при минимальном расходе ресурсов добиться более высокой эффективности системы налогового контроля в стране без риска снижения деловой активности или ущемления экономических свобод и является действительно важным с учетом задекларированного в Президентском послании курса на инновационное развитие экономики России.

Для достижения выше сказанного, на взгляд соискателя, следует законодательно закрепить в Налоговом кодексе РФ принцип сотрудничества как одну из самых эффективных основ взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков. Также важно всячески поддерживать заключение предварительных соглашений налоговых органов и налогоплательщиков по вопросам налогообложения как средство эффективной профилактики конфликтов и нарушений в данной сфере, а заодно законодательно закрепить возможность их внесудебного урегулирования на основе заключения между заинтересованными сто-

6 См.: Цветков И.В. Партнерство в налоговой сфере: миф или реальность? / Статья опубликована на сайте Палаты налоговых консультантов. - 14.05.2008. // См. по ссылке: http://www.nalog-foram.nl/php/content.php7id-765

ронами мировых соглашений.

Таблица 3 - Подходы построения системы взаимоотношений в сфере нало-_гового контроля_

Подходы

С позиции силы | С позиции права | С позиции интересов

Суть:

Активное использование государством механизмов принуждения налогоплательщиков к оплате налогов в максимальном размере с помощью сильного административного аппарата Взаимоотношения между органами налогового контроля и налогоплательщиками выстраиваются на основе обоюдного строгого соблюдения ими действующего налогового законодательства и правовых норм, регламен» тирующих их права и обязанности. Все спорные вопросы решаются через независимый суд Предполагает достижение на основе действующего законодательства справедливого баланса интересов государства, общества с частными интересами налогоплательщиков

Достоинства:

Высокая собираемость налогов в ближайшей перспективе налоговыми органами Обеспечение формального равенства как налоговых органов, так и налогоплательщиков перед законом и судом. Взаимодействия между налогоплательщиками и государством осуществляются на основе взаимовыгодного сотрудничества.

Пел остатки:

Резкое снижение деловой активность налогоплательщиков в ближайшей перспективе, как следствие, снижение конкурентоспособности экономики страны и отставание темпов ее роста от других стран. Нарушение взаимоотношения между налоговыми органами и налогоплательщиками, как следствие, рост коррупции у надзорного аппарата, и мошенничества со стороны налогоплательщиков. Рост требуемых для налогового контроля ресурсов, как следствие, их истощение. Увеличение числа неформальных и не правовых способов взаимодействия между органами налогового контроля и налогоплательщиками. При относительно низком качестве налогового законодательства ведет к возникновению серьезных проблем во взаимоотношениях налоговых органов и налогоплательщиков в той области, которая нечетко или не в полной мере регулируется действующим законодательством. Ведет к возникновению конфликтов и противостояния между органами налогового контроля и налогоплательщиками. Требует наличия в стране жесткой системы налогового контроля, т.е. высокие затраты на налоговый контроль. Увод части бизнеса в область теневой экономики из-за невозможности урегулирования споров между налогоплательщиками и проверяющими органами. Возможно, более низкая в ближайшей перспективе собираемость налогов. Требует наличия в стране установок на повышение культуры и сознательности налогоплательщиков.

Более того, в отношении финансового контроля в налоговой системе применимы различные механизмы его регулирования: административный, экономический, саморегулирующийся. При этом возможны такие его виды как: государственное, муниципальное, общественное; способы - оперативное и долговременное, через законодательные и нормативные акты; инструменты - законы, стандарты, лицензии, обязательное страхование, аттестаты и т.п. (рис. 4).

Рис. 4. Регулирование финансового контроля в налоговой системе

В основном, в регулировании финансового контроля в налоговой системе используются или административные, или экономические механизмы. Причем различным видам финансового контроля присущи разные механизмы регулирования: где-то преобладает административный механизм, в других случаях, наоборот, — экономический. Например, для аудита как инструмента финансового контроля, на наш взгляд, целесообразно применение именно экономического механизма регулирования. Это вытекает из самого принципа хозяйственной самостоятельности и независимости аудиторских организаций, в основе которого лежит использование инструмента наложения на них штрафных санкций за некачественно проведенный аудит.

С другой стороны, внутренний контроль не обладает достаточной хозяйственной самостоятельностью, т. к. он по большей части осуществляется структурным подразделением организации, в которой он проводится или работниками, которые трудятся в других её подразделениях. В связи с этим экономическое регулирование его затруднительно, поэтому естественно и неизбежно преобладание административного механизма. Такой же подход характерен и для муниципального финансового контроля.

При этом налоговый мониторинг представляет собой систему наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью налогоплательщиков, задачи которой заключаются в определении экономической целесообразности тех или иных протекающих у них хозяйственно- экономических, финансовых и налого-

вых процессов; налоговый надзор — это процесс выявления и документирования фактов налоговых правонарушений, согласно действующему процессуальному порядку, с целью привлечения виновных в них к ответственности согласно Налоговому кодексу РФ; налоговые преследования представляют собой процесс выявления и документирования фактов наличия противоправного сговора между налогоплательщиками и иными участниками рассматриваемых сделок, осуществляется с помощью проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также следственных действий в рамках соответствующего уголовного расследования.

III. ОСНОВНЫЕ КРАТКИЕ ВЫВОДЫ

1. Финансовый контроль в сфере отечественного налогообложения (налоговый контроль) является важным звеном государственного финансового контроля в России. Одновременно он выступает составной частью процесса управления налогообложением и неотъемлемым условием построения эффективной налоговой системы в стране.

2. Финансовый контроль в налоговой системе - это система мероприятий по наблюдению за соблюдением законности мер по формированию налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, распределению, перераспределению и использованию данных финансовых ресурсов, находящихся в ведении как Правительства РФ, так и региональных правительств и органов местного самоуправления.

3. По своей экономической сути финансовый контроль в налоговой системе - это стоимостный контроль, направленный на проверку состояния и использования денежных средств. Объектом финансового контроля в налоговой системе являются денежные отношения. Вместе с тем, денежные отношения -это «первичный» объект финансового контроля. По существу, финансовый контроль не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль эффективности использования материальных, трудовых, природных ресурсов, поскольку этот процесс опосредуется денежными отношениями.

4. Структура финансового контроля в налоговой системе включает внутриведомственную и внутрихозяйственную составные части. В первом случае налоговый контроль осуществляют налоговая служба, управления администра-

ций субъектов федерации и другие субъекты по отношению к подведомственным им налоговым и иным организациям. Для такого рода контроля создаются контрольно-ревизионные отделы и группы. Во втором случае контроль ведется в государственных и муниципальных унитарных предприятиях, имущество которых является собственностью государства, соответствующими специальными подразделениями и службами: бухгалтериями, финансовыми отделами.

5. В основе методологии организации деятельности финансового контроля в налоговой системе лежат: системный подход к выбору контрольных мероприятий, форм и методов контроля; применение современных телекоммуникационных и информационных технологий в процессе осуществления контроля, использование процессного подхода в организации проверочной деятельности, применение внутреннего финансового аудита и наличие обратной связи по результатам контрольных мероприятий; использование квалифицированных кадров.

6. Методы оценки эффективности налогового контроля в отечественной экономике весьма многообразны. Среди них достаточно интересны разработки отечественных исследователей и ряд методик, применяемых за рубежом, в частности, в Австралии и Франции.

7. Практическое применение налогового мониторинга, налогового надзора и налогового преследования, их сочетания в процессе налогового контроля, а также при разработке и планировании его мероприятий позволяют значительно сократить временные затраты на их проведение, оптимизировать используемые ресурсы и минимизировать возможные организационные и процессуальные ошибки.

8. По мере либерализации системы налогообложения и снижения налоговой нагрузки наказание и его неотвратимость за нарушения или за целенаправленное и злостное уклонение от уплаты налогов, безусловно, будут формировать у налогоплательщиков понимание обязательности выполнения функций по полному и правильному исчислению и своевременному перечислению налогов в бюджет, дальнейшему повышению результативности налогового контроля.

9. Одно из прогрессивных направлений совершенствования налогового контроля в современных условиях - повсеместное распространение юридически значимого электронного документооборота не только на процесс внутри- и

межведомственного обмена документами, но и на взаимодействие налоговых органов и налогоплательщиков. Другое направление выражается в нормативно-правовой поддержке методов налогового контроля; третье предполагает разработку организационно-технических условий функционирования юридически значимого электронного документооборота.

10. Важным направлением совершенствования государственного финансового контроля в налоговой системе России в современных условиях является также повышение результативности его регулирующего воздействия, без которого вряд ли возможно обеспечить требуемые темпы экономического развития страны в условиях мировой нестабильности, продолжить ощутимые шаги в борьбе с коррупцией и модернизировать всю систему финансово-экономических отношений.

Таким образом, исследование проблем совершенствования государственного финансового контроля в налоговой системе России, с одной стороны, и путей их решения в отечественных условиях - с другой, позволило, на взгляд автора, обобщить как теоретические, методические, так и практические аспекты, поднятые в работе, и выработать ряд рекомендаций по дальнейшей модернизации предпринимаемых подходов.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Титов A.A. Повышение качества налогового контроля на основе выявления схем ухода от налогообложения // Вестник университета (ГУУ). 2013. №21. (0,3 п.л.)

2. Титов A.A. Совершенствование государственного финансового контроля в налоговой системе России. // Финансовая экономика. 2011. № 1-2 (0,43 п.л.)

3. Титов A.A., Цурелин A.B. О содержании финансового контроля в налоговой системе России. // Научное обозрение. Серия 1. Экономика и право. 2011. №3.(0,6 п.л.)

4. Титов A.A. О налоговом контроле в финансовой системе. // Финансовая экономика. 2010. № 5-6 (0,36 п.л.)

б) другие научные издания:

5. Титов A.A. Методы оценки эффективности налогового контроля. // Финансовая экономика. 2009. № 4 (0,64 п.л.)

6. Титов A.A. Совершенствование форм и методов налогового контроля. И Финансовая экономика. 2009. № 1 (0,47 п.л.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Титов Антон Александрович

Тема диссертационного исследования Совершенствование государственного финансового контроля в налоговой

системе России

Научный руководитель — кандидат экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации Воронов Виктор Васильевич

Изготовление оригинал-макета Титов Антон Александрович

Подписано в печать: 24.11.13 г. Тираж: 80 экз. Заказ№ 478 Объем: 1,00 усл. п. л. Отпечатано в типографии «Реглет». 119526 Москва, пр-т Вернадского, д. 39 8(495)363-78-90; www.reglet.ru