Государственный контроль налоговых правонарушений в финансовой политике Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственный контроль налоговых правонарушений в финансовой политике Российской Федерации"

На правах рукописи

г-'

¿А/'

/ ?

/ /

Кузулгуртова Аделина Шукралиевна

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НАЛОГОВЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

^ЯНВ 2314

Волгоград 2013

005544276

Работа выполнена в Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет».

Научный руководитель - доктор экономических наук, доцент

Гончаров Александр Иванович.

Официальные оппоненты: Барулин Сергей Владимирович -

доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет», профессор кафедры налогов и налогообложения. Митрофанова Инна Алексеевна — кандидат экономических наук, ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный технический университет», доцент кафедры экономики и управления. Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Оренбургский

государственный университет».

Защита состоится 25 декабря 2013 г. в 10:00 на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ФГАОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, проспект Университетский, 100, аудитория 2-05 «В».

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат разослан 25 ноября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор экономических наук, доцент __Ирина Дмитриевна Аникина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время экономическое развитие страны и благосостояние населения существенно зависят от проводимой финансовой политики, что обусловлено её ключевой ролью в регулярном обеспечении государства достаточными финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения его задач и функций. На органы государственной власти возложена большая ответственность за качественное осуществление финансовой политики, включая полноту и своевременность бюджетных поступлений -налоговых и неналоговых доходов.

Особое значение в реализации финансовой политики имеет государственный контроль налоговых правонарушений, являющийся неотъемлемым элементом налоговой политики. Выступая в качестве такого элемента, государственный контроль налоговых правонарушений одновременно представляет собой специфичную форму осуществления налоговой политики. Эффективное проведение государственного контроля налоговых правонарушений способствует своевременному и полному аккумулированию налоговых доходов в бюджетную систему. С учётом поставленной Правительством России задачи формирования конкурентоспособной, предсказуемой и прозрачной налоговой системы, обеспечивающей плановые бюджетные поступления при прогнозируемом сокращении налоговых поступлений от организаций сырьевого сектора, совершенствование государственного контроля налоговых правонарушений является важным фактором экономического развития страны.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью повышения эффективности и совершенствования финансового обеспечения действующего контрольного механизма налоговой системы путём научной разработки проблемных вопросов государственного контроля налоговых правонарушений как особой сферы финансовой политики Российской Федерации.

Степень разработанности проблемы. Исследованию сущности финансовой политики посвящены работы многих известных учёных, к числу которых в полной мере могут быть отнесены C.B. Барулин, C.B. Большаков, A.A. Злоби-на, А.И. Зотова, Т.М. Ковалева, Т.З. Любицкая, H.A. Малий, Л.В. Перекрёстова, В.М. Родионова, О.Ю. Свиридов. Существенный вклад в научную разработку проблем налоговой политики в целом и налогового контроля в частности внесли такие авторы, как A.B. Брызгалин, О.В. Гордеева, Л.И. Данилькевич, Е.Б. Дьякова, А.П. Зрелов, А.Г. Иванов, М.В. Карп, И.А. Майбуров, И.А. Митрофанова, М.Ю. Орлов, В .Г. Пансков, С.Г. Пепеляев, В.В. Сашичев, Ю.В. Старых, Т.Н. Трошкина, Е.Д. Филипенко, Т.Ф. Юткина, A.A. Ялбулганов.

Работы названных учёных явились отправной точкой для дальнейшего исследования вопросов функционирования и развития государственного контроля налоговых правонарушений как особой сферы финансовой политики. Несмотря на значительный интерес ряда авторов к рассматриваемой тематике, современные учёные разрабатывают лишь отдельные аспекты проблемы налогового контроля.

Так, некоторым вопросам контроля налоговых правонарушений посвящена диссертационная работа A.B. Перевезенцева «Финансовый контроль налоговых правонарушений» (Москва, 2005), содержащая исследование методов финансового контроля по выявлению налоговых правонарушений. Изучение отдельных вопросов финансового контроля имеет место в диссертациях И.Ц. Цы-реновой «Развитие государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества» (Москва, 2012), Г.П. Енц «Организация государственного финансового контроля в системе публичных финансов» (Санкт-Петербург, 2012).

В работах указанных выше учёных вопросы государственного контроля налоговых правонарушений как особой составной части финансовой политики государства не рассматривались, кроме того, в ходе исследований не учитывались существующие тенденции развития экономики в России и других странах.

Объектом диссертационного исследования являются взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе функционирования и взаимодействия различных звеньев финансовой системы при осуществлении государственного контроля налоговых правонарушений в рамках современной финансовой политики Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе государственного контроля налоговых правонарушений между налоговыми органами и налогоплательщиками по поводу обеспечения полноты и своевременности поступлений налоговых доходов в бюджетную систему страны.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование осуществлено с целью теоретического обоснования и разработки практических рекомендаций по развитию государственного контроля налоговых правонарушений и совершенствованию его финансового обеспечения в рамках современной финансовой политики страны.

Поставленная цель обусловливает задачи диссертационной работы:

- ввести понятие «государственный контроль налоговых правонарушений» с целью развития теории налогообложения и повышения эффективности налогового администрирования;

- выделить функции государственного контроля налоговых правонарушений;

- выявить основные проблемы реализации государственного контроля налоговых правонарушений в рамках существующих императивных методов его осуществления;

- определить приоритеты развития государственного контроля налоговых правонарушений на современном этапе;

- охарактеризовать независимую налоговую экспертизу как специальную форму государственно-частного партнёрства в налоговых отношениях;

- разработать схему развития государственного контроля налоговых правонарушений.

Область исследования соответствует специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта номенклатуры специальностей научных работников Минобрнауки России: пункту 2.17 «Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике», пункту 2.23 «Государственный контроль налоговых правонарушений».

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных по теории финансов, теории налогов, фундаментальные исследования по проблемам финансовой и налоговой политики, налогового контроля, а также научные труды и публикации специалистов, занимающихся практическими вопросами государственного контроля налоговых правонарушений.

Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания в единстве субъектно-объектного и функционально-структурного анализа, позволивший исследовать развитие и функционирование общественных отношений в области налогового контроля. Системный подход к предмету исследования обеспечил выявление взаимосвязей и взаимозависимостей в процессе осуществления финансовой политики России, и был реализован посредством таких общенаучных методов, как сравнения, анализа, синтеза, научной абстракции, моделирования, статистического анализа и экспертной оценки.

Информационной базой послужили Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ), Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». Использованы положения указов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов Минфина России, Федеральной налоговой службы России, данные Федеральной службы государственной статистики, обзорные, справочные данные и результаты исследований российских и зарубежных учёных и практиков из научной литературы и периодической печати; материалы научно-практических конференций; информационные ресурсы, размещённые в сети Интернет, расчёты автора.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в отличие от существующих научных разработок, государственный контроль налоговых правонарушений исследуется автором как особая составная часть финансовой политики, с учётом современных экономических тенденций раскрываются содержание, взаимосвязи элементов государственного контроля налоговых правонарушений, вносятся предложения по повышению его эффективности и совершенствованию финансового обеспечения.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. В Российской Федерации цель и задачи финансовой политики определяются главой государства - Президентом России, что позволяет говорить об императивно-властном характере государственной финансовой политики, которая предусматривает стратегические направления развития финансов государства и тактические решения по формированию, использованию и контролю государственных денежных фондов в рамках налоговой политики страны. Государственный контроль налоговых правонарушений функционирует в специфичной форме контрольного механизма налоговой системы и, являясь составным элементом налоговой политики, одновременно является инструментарием её осуществления. Государственный контроль налоговых правонарушений способствует как обеспечению государства финансовыми ресурсами, так и пресечению и предупреждению нарушений налогового законодательства. Формы и методы реализации фискальной функции налогообложения представляют собой динамично развивающуюся систему и присущи государственному контролю налоговых правонарушений как разновидности деятельности по управлению финансами.

2. В рамках осуществления государственного контроля налоговых правонарушений Минфином России и ФНС России обеспечивается выявление отклонений от плановых значений бюджетных доходов, что способствует оптимизации как доходных, так и расходных бюджетных финансовых потоков путём своевременного принятия решений об источниках финансирования выявляемого дефицита доходов. Посредством государственного контроля налоговых

правонарушений проводится непрерывный мониторинг исполнения и постоянное совершенствование налогового законодательства; своевременное реагирование на изменения, происходящие в экономике страны путём принятия превентивных профилактических мер; совершенствование процедур налогового контроля за счёт определения их качества и эффективности; регулирование бюджетных финансовых потоков путём уточнения объёмов финансовых ресурсов, выделяемых на основе данных о собираемости налогов и иных поступлениях денежных средств в бюджетную систему страны. Таким образом реализуются «индикативная» и «корректирующая» функции государственного контроля налоговых правонарушений.

3. На современном этапе развития государственного контроля налоговых правонарушений отмечаются существенные проблемы, которые по субъектному составу можно дифференцировать на два уровня - уровень налогоплательщика (микроуровень) и уровень государственного регулирования (макроуровень). При этом на микроуровне выделяется проблема финансового интереса налогоплательщиков к сокрытию объектов налогообложения и уклонению от него. Для макроуровня государственного регулирования характерны такие проблемы как: громоздкость и сложность многих положений НК РФ, потенциально возможный субъективизм работников налоговых органов, обусловленный необходимостью использования в процессе контрольных мероприятий оценочных критериев с большой долей личного усмотрения.

4. Развитие государственного контроля налоговых правонарушений должно происходить в рамках четырех приоритетных направлений его совершенствования: законодательный уровень; уровень методологического обеспечения; уровень вспомогательного обеспечения; уровень координации. Существует три способа совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений на законодательном уровне: 1) уточнение процедурных норм; 2) дополнение методологических норм; 3) введение правовых норм, регулирующих вновь возникшие финансово-экономические отношения. Методологический уровень охватывает уточнение существующих методов государственно-

го контроля налоговых правонарушений в индивидуально-определённых ситуациях путём издания соответствующих писем и разъяснений Министерством финансов Российской Федерации, а также ФНС России. Уровень вспомогательного обеспечения включает информационное обеспечение, модернизацию технического оснащения и борьбу с коррупцией. Развитие указанного направления в настоящее время является для ФНС России особым приоритетом в структуре задач налогового ведомства. На уровне координации должно совершенствоваться взаимодействие налоговых органов с другими федеральными службами и министерствами Российской Федерации.

5. Формирование в России независимой налоговой экспертизы, предполагающей включение в налоговые отношения дополнительного субъекта - независимого налогового эксперта, отражает новую форму государственно-частного партнёрства в налоговых отношениях. Введение в практику государственного контроля налоговых правонарушений независимой налоговой экспертизы позволит ряд нынешних функций налоговых органов передать независимым налоговым экспертам, что позволит повысить качество налогового контроля, будет способствовать формированию конкурентоспособной, стабильной и эффективной налоговой системы, снизит количество судебных споров между налогоплательщиком и налоговыми органами. Первоначально независимая налоговая экспертиза, обеспечивающая реализацию контрольной функции, функции консультирования и медиации, будет распространяться на субъекты малого и среднего предпринимательства на добровольной основе. Дальнейшее развитие видов независимой налоговой экспертизы - государственно-частного налогового контроля и медиативной составляющей в налоговых спорах — позволит расширить области финансово-экономических отношений, охватываемых налоговой экспертизой.

6. Схема поэтапного развития государственного контроля налоговых правонарушений включает в себя следующие блоки: 1) формулирование цели и задач государственного контроля налоговых правонарушений, 2) выбор приоритетных направлений его совершенствования, 3) введение независимой налого-

вой экспертизы в Российской Федерации. В рамках второго блока выделены следующие направления развития государственного контроля налоговых правонарушений: законодательное совершенствование, методологическое обеспечение, вспомогательное обеспечение, координация. Введение независимой налоговой экспертизы в Российской Федерации включает в себя следующие этапы: 1) разработка нормативно-правовой базы регулирования независимой налоговой экспертизы, 2) переходный период, предполагающий добровольное привлечение налогоплательщиками независимых налоговых экспертов, 3) завершение формирования независимой налоговой экспертизы путем законодательного закрепления обязательного привлечения налоговых экспертов в предусмотренных законом случаях. В результате введения в практику государственного контроля налоговых правонарушений независимой налоговой экспертизы будет обеспечен финансовый результат в виде экономии бюджетных расходов на общегосударственные вопросы.

Результаты диссертации, составляющие научную новизну, следующие:

— в развитие теории налогообложения предложено новое определение государственного контроля налоговых правонарушений, который трактуется как специальный инструментарий государственной финансовой политики, используемый налоговыми органами для непрерывного мониторинга налоговых отношений в виде индикативно-корректирующего комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию фискальной, регулирующей и контрольной функций налогообложения, что позволит повысить эффективность налогового администрирования;

- установлено, что для повышения качества государственного регулирования налоговых отношений целесообразно выполнение органами государственного контроля налоговых правонарушений индикативно-корректирующей функции, состоящей в обнаружении в процессе реализации фискальной, регулирующей и контрольной функций налогообложения таких особенностей налоговых отношений, которые обусловливают необходимость устранения пробе-

лов налогового регулирования, требуют принятия новых норм в части совершенствования процедур налогового контроля;

- классифицированы проблемы государственного контроля налоговых правонарушений по субъектному уровню с целью выделения направлений их нейтрализации. Уровень налогоплательщика (микроуровень) включает проблему сокрытия объектов налогообложения и уклонения от него. Уровень государственного регулирования (макроуровень) включает такие проблемы, как громоздкость и сложность многих положений налогового законодательства, потенциальная возможность субъективизма государственных служащих при осуществлении мероприятий налогового контроля;

- определены приоритеты совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений: во-первых, на уровне нормативного регулирования - уточнение и дополнение процедурных норм, введение правил, регулирующих вновь возникающие финансово-экономические отношения; во-вторых, на методологическом уровне - активное использование научных разработок при разрешении типовых налоговых споров, углублённое разъяснение положений налогового законодательства уполномоченными органами, повышение квалификации должностных лиц налоговых органов; в-третьих, на вспомогательном уровне - интенсивное информационное обеспечение и техническое оснащение, борьба с коррупцией в налоговых органах; в-четвертых, на координационном уровне - улучшение взаимодействия ФНС России с Росреестром, ФМС России, ФССП России, МВД России;

- разработаны рекомендации по формированию независимой налоговой экспертизы в качестве специальной формы государственно-частного партнёрства в налоговых отношениях и выделены функции независимой налоговой экспертизы (консультирование, контроль, медиация), что будет способствовать модернизации налоговых отношений и удешевлению государственного контроля налоговых правонарушений;

- разработана схема поэтапного развития государственного контроля налоговых правонарушений, включающая следующие блоки: 1) формулирование

цели и задач государственного контроля налоговых правонарушений, 2) выбор приоритетных направлений его совершенствования, 3) введение независимой налоговой экспертизы в Российской Федерации, что будет способствовать обеспечению финансового результата в виде экономии бюджетных расходов.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в развитии научного понимания сущности и назначения государственного контроля налоговых правонарушений как особой сферы финансовой политики государства. Диссертационные положения уточняют определения государственной финансовой политики и государственного контроля налоговых правонарушений, раскрывают структуру механизма реализации государственной финансовой политики, автором выделена новая индикативно-корректирующая функция государственного контроля налоговых правонарушений, обоснованы определения ряда терминов, не имеющих законодательного закрепления. Выводы направлены на углубление научных взглядов в области государственной финансовой и налоговой политики, стимулируют дальнейшие теоретические и прикладные разработки вопросов государственного контроля налоговых правонарушений.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его результатов государственными органами для совершенствования законодательства государственного контроля налоговых правонарушений, с целью формирования института независимой налоговой экспертизы в Российской Федерации, а также коммерческими организациями при проведении налоговых экспертиз. Полученные в диссертационном исследовании результаты могут использоваться в учебном процессе в рамках преподавания налоговых и финансовых учебных дисциплин.

Степень достоверности и апробация результатов работы. Разработанные в диссертации положения и рекомендации использованы ООО «Энерго Аудить», ООО «Ю-РАЙТ» при проведении налоговых экспертиз, а также консультаций физических и юридических лиц по вопросам исчисления и уплаты налогов и сборов.

Полученные результаты исследования используются в учебном процессе Волгоградского филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Волгоградского института экономики, социологии и права в рамках преподавания дисциплин «Бюджетная система РФ», «Контроль и ревизия», «Корпоративные прикладные финансы», «Краткосрочная финансовая политика», «Налоги и налогообложение», «Налоговый учёт».

Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на международных, всероссийских, региональных научно-практических конференциях, в том числе: на международных научно-практических конференциях: «Оценка и планирование экономической деятельности субъектов рыночных отношений» (г. Москва, 2013), «Актуальные вопросы развития финансовой сферы стран и регионов» (г. Махачкала, 2013), «Актуальные проблемы экономических наук в современном обществе» (г. Львов, 2011), «Экономика сегодня: проблемы и решения» (г. Одесса, 2011); на всероссийских научно-практических конференциях: «Модернизация национальной экономики как стратегия дальнейшего социально-экономического развития России» (г. Волгоград, 2011) и др.

Публикации. На основе материалов исследования опубликовано 12 авторских научных работ общим объемом 7,8 печ. л., из них 5 статей в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России в объеме 4,9 печ. л.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 275 источников и 18 приложений. Общий объем диссертации составляет 169 страниц. Работа содержит табличный и графический материал (6 таблиц, 39 рисунков).

Структура диссертационной работы:

Введение

Глава 1. Теоретические основы государственной финансовой политики Российской Федерации

1.1. Концептуальные подходы к пониманию государственной финансовой политики

1.2. Механизм реализации государственной финансовой политики и его основные элементы

1.3. Сущность государственного контроля налоговых правонарушений

Глава 2. Государственный контроль налоговых правонарушений, как индикативно-корректирующий комплекс мер в составе финансовой политики

2.1. Методы реализации государственного контроля налоговых правонарушений в России и за рубежом

2.2. Индикативная и корректирующая функции государственного контроля налоговых правонарушений в механизме реализации государственной финансовой политики

2.3. Проблемы реализации в России государственного контроля налоговых правонарушений в рамках существующих императивных методов

Глава 3. Совершенствование механизма государственного контроля налоговых правонарушений в российской финансовой политике

3.1. Приоритеты развития государственного контроля налоговых правонарушений в современной России

3.2. Независимая налоговая экспертиза в Российской Федерации, как новая форма государственно-частного партнёрства в налоговых отношениях

3.3. Схема развития в Российской Федерации государственного контроля налоговых правонарушений на период до 2024 г.

Заключение

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Понятие государственного контроля налоговых правонарушений.

Государственную финансовую политику следует понимать как особую форму регулирования общественных отношений, базирующуюся на научно-обоснованной концепции роста экономики страны, закрепляющую основы развития частнохозяйственных финансов, стратегию формирования и использования денежных фондов, порядок реализации тактических решений по мобилизации налоговых и неналоговых доходов, их распределения, расходования и контроля в рамках налоговой политики.

Осуществление эффективной государственной финансовой политики связано с наличием действенного механизма контроля, надёжно обеспечивающего

налоговые поступления в бюджеты всех уровней бюджетной системы страны, эффективность и целесообразность их использования. Государственный контроль налоговых правонарушений способствует как обеспечению государства финансовыми ресурсами, так и пресечению и предупреждению нарушений в области налогового законодательства Российской Федерации.

На современном этапе государственный контроль налоговых правонарушений представляет собой динамичную систему последовательно развивающихся форм и методов реализации фискальной функции налогообложения, реализуемых сквозь призму функций, присущих налоговому контролю как виду деятельности по управлению финансами. Налоговые органы в ходе осуществления мероприятий в области контроля соблюдения законодательства о налогах и сборах выявляют и предупреждают налоговые правонарушения, воплощая тем самым основную функцию государственного контроля налоговых правонарушений. Между тем, определения государственного контроля налоговых правонарушений в теории налогообложения не существует.

Понятие «государственный контроль налоговых правонарушений» автором определяется как специальный инструментарий финансовой политики, используемый государством для непрерывного мониторинга налоговых отношений в виде индикативно-корректирующего комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию фискальной, регулирующей и контрольной функций налогообложения.

Функции государственного контроля налоговых правонарушений.

Положительные результаты государственной финансовой политики и её составной части - налоговой политики - обусловлены эффективностью механизма контроля, отражающего соответствие планам реальных налоговых поступлений, при непрерывном отслеживании своевременности и целесообразности использования бюджетных средств (рис. 1).

Сведения, получаемые по итогам проведения мероприятий государственного контроля налоговых правонарушений, выступают в роли индикатора налоговых отношений, выявляющего уровень развития налогового законодательст-

ва, а также его основные проблемные области, требующие изменения и совершенствования. С этих позиций государственный контроль налоговых правонарушений реализует индикативную функцию. В рамках данной функции обеспечивается выявление отклонений от плановых значений бюджетных доходов, что способствует оптимизации управления государственными финансовыми потоками путём своевременного принятия соответствующих превентивных мер. При осуществлении индикативной функции государственный контроль налоговых правонарушений одновременно реализует и корректирующую функцию.

Рис. 1. Взаимозависимость индикативной и корректирующей функции государственного контроля налоговых правонарушений

Содержанием корректирующей функции государственного контроля налоговых правонарушений является непрерывный мониторинг исполнения и постоянное совершенствование налогового законодательства; своевременное реагирование на изменения, происходящие в экономике страны, посредством принятия превентивных профилактических мер; улучшение собственных процедур налогового контроля путём определения их качества и эффективности; регулирование государственных финансовых потоков через уточнение достаточности объёмов финансовых ресурсов, выделяемых на основе данных о собираемости налогов и поступлениях иных денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации.

Фактически индикативная и корректирующая функции взаимозависимы и неразрывно связаны друг с другом, поскольку только единство их реализации является смыслом государственного контроля налоговых правонарушений. В связи с этим диссертантом введено понятие «индикативно-корректирующая функция государственного контроля налоговых правонарушений». Сущность этой функции состоит в обнаружении в процессе реализации фискальной, регулирующей и контрольной функций налогообложения таких особенностей налоговых отношений, которые обусловливают необходимость устранения пробелов налогового регулирования, а также требуют принятия новых финансово-правовых норм, в части совершенствования процедур налогового контроля.

Проблемы реализации государственного контроля налоговых правонарушений. Существующие в российской финансовой политике и налоговой системе проблемы государственного контроля налоговых правонарушений можно классифицировать по уровням, в две группы - проблемы микроуровня и макроуровня (рис. 2).

Рис. 2. Группировка проблем государственного контроля налоговых правонарушений по уровням

В качестве проблемы микроуровня выступает финансовый интерес налогоплательщика к сокрытию объектов налогообложения и уклонению от него.

Проблемы макроуровня складываются из объективных обстоятельств, включающих технико-юридические сложности — наличие законодательных коллизий в налоговом регулировании; нечёткая регламентация контрольных мероприятий. Кроме того, к указанному уровню относится проблема субъективного усмотрения в налоговом контроле - неизбежность использования не

17

предусмотренных НК РФ субъективных оценочных критериев при проведении контрольных мероприятий, что способствует большой эмоционально-нравственной нагрузке на государственных служащих налоговых органов.

Дифференциация проблем государственного контроля налоговых правонарушений на два уровня: микроуровень налогоплательщика и макроуровень государственного регулирования позволяет более эффективно, целенаправленно, с меньшими затратами ресурсов осуществлять их нейтрализацию.

Приоритеты совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений. На современном этапе можно выделить четыре приоритетных направления совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений (рис. 3).

Рис. 3. Взаимосвязь приоритетов совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений

Первоочередным направлением совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений выступает качественное улучшение его

законодательной базы. Следует выделить три способа совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений на законодательном уровне: 1) уточнение процедурных норм; 2) дополнение методологических норм; 3) введение правовых норм, регулирующих вновь возникшие общественные отношения. Указанные способы, составляя инструментарий модернизации налоговой системы, в системном сочетании позволяют достичь максимального эффекта от их использования, будучи фактически реализованными, они приобретают общеобязательный, императивный характер.

Второе направление совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений (уровень методологического обеспечения) состоит в уточнении существующих методов государственного контроля налоговых правонарушений в индивидуально-определённых ситуациях путём издания соответствующих писем и разъяснений Минфином Российской Федерации, а также ФНС России.

Развитие вспомогательного уровня, включающего борьбу с коррупцией, улучшение технической оснащённости и информационной прозрачности, как налоговых органов, так и налогоплательщиков, является в настоящее время для ФНС России одним из приоритетов в структуре задач налогового ведомства.

В среднесрочной перспективе одной из основных задач Минфина России выступает достижение сбалансированности бюджетной системы за счёт увеличения доходов бюджета, не обусловленных увеличением мировых цен на углеводороды. Эта задача не может быть решена силами только налогового ведомства, поэтому, четвёртым направлением совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений выступает уровень координационного взаимодействия органов государственной власти и управления.

Таким образом, приоритеты совершенствования государственного контроля налоговых правонарушений сводятся к четырем основным направлениям (уровням): 1) законодательный уровень; 2) методологический уровень; 3) вспомогательный уровень; 4) уровень координации.

Независимая налоговая экспертиза как новая форма государственно-частного партнёрства в налоговых отношениях. В настоящее время понятие независимой налоговой экспертизы в Налоговом кодексе Российской Федерации не закреплено. Опосредованно независимую налоговую экспертизу (или предварительную проверку) документов бухгалтерского и налогового учёта проводят аудиторские организации и специализированные подразделения налоговых органов - отделы налогового аудита.

Создание и законодательное закрепление независимой налоговой экспертизы, основанной на государственно-частном партнёрстве в налоговых отношениях, позволит существенно повысить качество мероприятий налогового контроля и не только решит задачу формирования конкурентоспособной, предсказуемой и прозрачной налоговой системы, но и усилит социальное партнёрство, снизит конфронтацию между налогоплательщиком и государством. При этом положения независимой налоговой экспертизы будут распространяться на субъекты малого и среднего предпринимательства (рис. 4).

Рис. 4. Взаимосвязь форм независимой налоговой экспертизы и их функций

Основанная на взаимодействии государства и субъектов предпринимательства налоговая экспертиза, как новая для российских условий сфера деятельности в области налоговых отношений, реализуется через три системно связанные функции: 1) консультирование; 2) контроль; 3) функция медиации.

Функция налогового консультирования выражается, с одной стороны, в формировании заключения, содержащего мнение налогового эксперта об итогах проведённой проверки, с другой стороны - в непосредственном консультировании налогоплательщиков в правильности отражения хозяйственных операций в налоговом учёте, влияющих на расчёт налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет, и отражающихся в налоговой отчётности налогоплательщика.

Реализация контрольной функции происходит неразрывно с осуществлением функции консультирования. Практически контрольная функция осуществляется, как путём проведения внутриведомственного контроля, так и посредством осуществления делегированных государством полномочий по проверке налоговой отчётности налогоплательщиков.

Одной из функций налоговой экспертизы выступает функция медиации. На законодательном уровне необходимо закрепить особенности использования института медиации в налоговых спорах, в том числе необходимо определить круг лиц, имеющих право выступать медиаторами по налоговым спорам. Осуществление функции медиации налоговыми экспертами возможно в двух вариантах: 1) привлечение налогового эксперта в качестве медиатора в налоговом споре, рассматриваемом в суде; 2) урегулирование налогового конфликта путём разрешения возникших противоречий и предотвращения судебного спора.

Независимая налоговая экспертиза в предлагаемой интерпретации представляет собой новый подход к налоговым отношениям, построенный на взаимодействии государства и налогоплательщиков. Отличительной чертой данной модели, по сравнению с существующими формами налогового аудита, выступает расширение областей налоговых отношений, охватываемых налоговой экспертизой, что открывает для неё новые возможности. Объект независимой налоговой экспертизы включает помимо традиционных внутриведомственных

отношений по правильности исчисления и уплаты налогов и сборов ещё и государственно-частный налоговый контроль и медиативную составляющую в налоговых спорах. Внедрение независимой налоговой экспертизы, как новой формы государственно-частого партнёрства в налоговых отношениях, будет способствовать модернизации налоговых отношений.

Схема развития государственного контроля налоговых правонарушений на период до 2024 года. В диссертации доказано, что достижение сбалансированности бюджетной системы возможно, как посредством улучшения качества контрольных мероприятий, так и за счёт сокращения расходов государства на осуществление налогового контроля (табл. 1).

С целью предотвращения роста дефицита бюджета и государственного долга первоочередным становится повышение эффективности функционирования государственного сектора. Основным направлением снижения расходов бюджета являются расходы на общегосударственные вопросы.

В 2010 г., как показывает исследование, с учетом авторских предложений о развитии независимой налоговой экспертизы, в 2010 г. выделяемые ФНС России бюджетные средства в Волгоградской области можно было сократить на 33,46 %. По итогам 2011 г. бюджетные расходы можно было сократить на 31,4 %, по итогам 2012 года на 24,4 %. Эти суммы в денежном выражении составили бы за 2010 г. 455 863,2 тыс. рублей, за 2011 г. - 447 370,2 тыс. рублей, за 2012 г. - 365 210,4 тыс. рублей. Экстраполяция полученных результатов на Российскую Федерацию в целом дает экономию в 2010 г. в сумме 32 393 493,59 тыс. руб., в 2011 г. - 31 603 753,69 тыс. руб., в 2012 г. - 25 226 236,37 тыс. руб. Экономия от использования предложенной модели налоговой экспертизы составляет около 0,05 % ВВП ежегодно (при расчете показателя исходя из количества налоговых проверок, по итогам проведения которых были выявлены нарушения налогового законодательства) или до 0,4 % ВВП ежегодно исходя из общего количества проводимых ФНС России камеральных налоговых проверок.

В табл. 1 представлен расчёт финансовой эффективности схемы развития государственного контроля налоговых правонарушений, основанного на введении системы независимой налоговой экспертизы, в виде экономии бюджетных расходов по годам, начиная с 2014 г.

Таблица 1

Реализация реформы независимой налоговой экспертизы по годам с учетом финансового эффекта от её проведения

Год Содержание изменения налогового законодательства Финансовый эффект, % к ВВП Рост числа налогоплательщиков, ед.

Юридические лица Индивидуальные предприниматели

2013 2014 Разработка и утверждение Федерального закона «О налоговой экспертизе» - - -

2014 Вступление в силу Федерального закона «О налоговой экспертизе». Внесение соответствующих изменений в НК РФ, Закон «О налоговых органах Российской Федерации», Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» и иные нормативно-правовые акты. Формирование саморегулируемых организаций налоговых экспертов до 0,05% 300 тыс. 100 тыс.

2015 -2017 Переходные положения Закона, предполагающие добровольное привлечение налоговых экспертов для проверки налоговой отчетности. Анализ эффективности работы института налоговых экспертов 2015-до 0,05% 2016-до 0,05% 2017-до 0,05% 2015-500 тыс. 2016-700 тыс. 2017-1 млн. 2015-350 тыс. 2016-700 тыс. 2017-1 млн.

2018 Законодательное закрепление обязательного привлечения налогового эксперта для проверки налоговой отчетности налогоплательщиков и разрешения налоговых споров в качестве медиатора 2018-до 0,4% 4,5 млн. 4 млн.

2013 -2024 Уточнение правовых норм в области налоговой экспертизы 2019-до 0,1 % 2020-0% 4,5 млн. 4 млн.

Показатели для табл. 1 получены на основе анализа затрат налоговых органов Волгоградской области на проведение проверок, а также количества камеральных налоговых проверок, проведённых сотрудниками ИФНС региона, по итогам которых были выявлены нарушения налогового законодательства.

Государственный контроль налоговых правонарушений

Цель: создание эффективной и стабильной системы налогового контроля, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе

Направления совершенствования до 2024 г.

Уточнение процедурных норм

Дополнение методологических норм

Координация

Задачи:

• совершенствование акцизного налогообложения, налога на прибыль, налогообложения природных ресурсов, специальных налоговых режимов, при операциях с ценными бумагами в части устранения пробелов в законодательстве, формировании новых правовых норм

• налоговое стимулирование инновационной деятельности

• проведение мониторинга эффективности налоговых льгот

• введение налога на недвижимость

• совершенствование налогового администрирования в части увеличения эффективности проведения мероприятий налогового контроля.

Введение правовых норм, регулирующих новые общественные отношения

Реформа незави симой налогово! экспертизы

Методологическое обеспечение

V

Законодательное совершенствование

Издание писем с разъяснением налогового законодательства

Научное обоснование вопросов применения налогового законодательства

Профессиональный уровень должностных лиц государственных органов

Разработка и утверждение

Федерального закона «О налоговой экспертизе»

Борьба с коррупцией Информационная обеспеченность Техническая оснащенность

Рис. 5. Схема развития государственного контроля налоговых правонарушений на период до 2024 года

В рамках авторской схемы с 2018 г. заканчивается переходный период действия Федерального закона «О налоговой экспертизе» и привлечение налоговых экспертов в установленных законом случаях становится обязательным. Экономия бюджетных расходов в указанный период достигнет своего максимального значения в размере до 0,4 % ВВП или около 240 млрд. руб., исходя из объёма ВВП в пределах 60 трлн. руб. в год. Введение независимой налоговой экспертизы позволит ряд существующих функций налоговых органов передать независимым налоговым экспертам, что повлечёт сокращение расходов на общегосударственные вопросы в части финансирования налоговых проверок.

На рис. 5 представлена схема развития государственного контроля налоговых правонарушений, включающий цели, задачи, приоритетные направления его совершенствования, а также порядок поэтапного введения независимой налоговой экспертизы в Российской Федерации.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России

1. Кузулгуртова, А.Ш. Индикативная и корректирующая функции государственного контроля за налоговыми правонарушениями в механизме реализации государственной финансовой политики / А.Ш. Кузулгуртова // Финансы и кредит. - 2012. -№ 12 (492) - С. 38-46 (0,9 пл.).

2. Кузулгуртова, А.Ш. Проблемы осуществления государственного контроля за налоговыми правонарушениями в рамках существующих императивных методов / А.Ш. Кузулгуртова // Финансы и кредит. - 2012. - № 6 (486) -С.53-61 (1,0 п.л.).

3. Кузулгуртова, А.Ш. Приоритеты развития государственного контроля налоговых правонарушений на современном этапе / А.Ш. Кузулгуртова // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. - 2012. -№ 1 (18) — С.144-151 (1,1 п.л.).

4. Кузулгуртова, А.Ш. Налоговая политика как сфера обеспечения ресурсами государственной финансовой политики / А.Ш. Кузулгуртова // Финансы и кредит. - 2011. -№ 5 (437) - С.59-70 (1,2 п.л.).

5. Кузулгуртова, А.Ш. Понятие, содержание и сущность государственной финансовой политики / А.Ш. Кузулгуртова // Финансовая аналитика: проблемы и решения. - 2010. - № 5 - С.59-65 (0,7 п.л.).

Публикации в других изданиях

6. Кузулгуртова, А.Ш. Перспективы развития налогового аудита в РФ / А.Ш. Кузулгуртова // Актуальные вопросы развития финансовой сферы стран и регионов: сборник материалов Международной научно-практической конференции (г. Махачкала, 13 апреля 2013 г.). - Махачкала: Издательский дом «Наука плюс». - 2013. - С. 173 - 176 (0,3 пл.).

7. Кузулгуртова, А.Ш. Повышение качества контрольных мероприятий как приоритетная задача налоговой политики Российской Федерации на современном этапе / А.Ш. Кузулгуртова // Оценка и планирование экономической деятельности субъектов рыночных отношений: XVII международная научно-практическая конференция для студентов, аспирантов и молодых ученых (Москва, 31 августа 2013г.). - Москва. - Режим доступа: http://www.moscowcef.ru/files/Archive/Moscow economy September.pdf, свободный (0,3 п.л.).

8. Кузулгуртова, А.Ш. Налоговые проверки как основная форма государственного контроля налоговых правонарушений в России и иностранных государствах / А.Ш. Кузулгуртова // Актуальные проблемы экономических наук в современном обществе (г. Львов; 2011). II международная научно-практическая конференция для студентов, аспирантов и молодых ученых 1-2 марта 2011 г. [материалы]. - Львов: Львовская коммерческая академия. - 2011. - С.102-104 (0,4 п.л.).

9. Кузулгуртова, А.Ш. Государственный контроль налоговых правонарушений в финансовом обеспечении модернизации экономики России / А.Ш. Кузулгуртова // Модернизация национальной экономики как стратегия дальнейшего социально-экономического развития России: II Всерос. Науч.-практ. Internet — конф. (Волгоград, 4 апреля — 29 апреля 2011г.): сб. ст. / отв. ред. А.Н. Ващенко; редкол.: А.Н. Ващенко, A.A. Ващенко, В.Н. Кабанов, Н.И. Морозова. - Волгоград: ПринТерра-Дизайн. - 2011. - С. 106-109 (0,4 пл.).

10. Кузулгуртова, А.Ш. Функции государственного контроля налоговых правонарушений / А.Ш. Кузулгуртова //Материалы Научной сессии, г. Волгоград, 22-29 апр. 2011 г. Вып. 3. Мировая экономика и финансы / Федер. гос. бюдж. образоват. учреждение высш. проф. образования «Волгог. гос. ун-т»; редкол.: А.Э. Калинина (отв. ред.) [и др.]. - Волгоград: Изд-во ВолГУ. — 2011. — С.241-243 (0,2 пл.).

11. Кузулгуртова, А.Ш. Современные проблемы реализации налогового контроля в РФ / А.Ш. Кузулгуртова // Экономический анализ: сб. науч. работ / Тернопольский национальный экономический университет; редкол.: С.И. Шка-рабан (отв. ред.) [и др.]. - Тернополь: Издательско-полиграфический центр Тернопольского национального экономического университета «Экономическая мысль». - 2011. - С.261-264 (1,0 пл.).

12. Кузулгуртова, А.Ш. Законодательное регулирование государственного контроля налоговых правонарушений на современном этапе / А. Ш. Кузулгуртова // Экономика сегодня: проблемы и пути решения (2011; Одесса). Международная научно-практическая конференция 25-26 ноября 2011 г. [материалы].- Одесса. - 2011.-С.16-17(0,Зп.л.).

Подписано в печать 25.11.2013 г. Формат 60*84 /16. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,2. Тираж 100 экз. Издательство Волгоградского государственного университета. 400062, Волгоград, просп. Университетский, 100. E-mail: izvolgu@volsu.ru