Совершенствование инструментов фискальной децентрализации в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование инструментов фискальной децентрализации в Российской Федерации"

На правах рукописи

МУР АДОВА СЕДА ГРИГОРЬЕВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТРУМЕНТОВ ФИСКАЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 8 НОЯ 2010

Ставрополь 2010

004613355

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор

Ушвицкий Лев Исакович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, доцент

Маслова Дагмара Васильевна

кандидат экономических наук Малакеева Светлана Николаевна

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет имени К.Л. Хетагурова»

Защита состоится 25 ноября 2010 года в 1300 часов на заседании диссертационного совета Д 212.245.07 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» по адресу: 355028, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет», с авторефератом - на сайте университета: www.ncstu.ru.

Автореферат разослан « // » октября 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент у И.Н. Маринец

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход от эволюционно-трансформационной к модернизационной парадигме развития современной экономики РФ, ориентированной на повышение конкурентоспособности и усиление социальной направленности реализуемых преобразований, инициирует адекватное реформирование системы государственных финансов. Повышение эффективности общественного сектора в многоуровневых бюджетных системах предполагает последовательную импликацию институциональных факторов интенсификации использования финансовых ресурсов, среди которых важнейшее место принадлежит фискальной децентрализации.

Теория и практика фискальной децентрализации в РФ во многом негативизирована неудачным опытом начала 90-х годов, когда предоставление значительной самостоятельности регионам в различных сферах, в том числе и финансовой, формировало масштабные центростремительные тенденции, способствовало усилению финансового сепаратизма. Реакцией на сложившуюся ситуацию стала централизация ресурсов в государственном бюджете и построение так называемого «корпоративного федерализма», отводящего субнациональным властям роль пассивных исполнителей.

Современная система межбюджетных отношений в РФ функционирует в условиях противоположных целевых ориентиров: с одной стороны перманентно постулируется необходимость усиления финансовой самостоятельности субнациональных органов власти, что a priori предполагает усиление фискальной децентрализации; с другой стороны, курс на укрепление «вертикали власти» и необходимость «удержания» регионов в орбите экономико-политического влияния федерального центра способствует ограничению фискальной автономии субнациональных властей, реализуемой через централизацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете.

Между тем, именно фискальная децентрализация способна выступить институциональным «катализатором» экономического роста в регионах за счет накопления синергетического эффекта повышения эффективности предоставления общественных благ и разумной фискальной межрегиональной конкуренции. В этой связи уточнение теоретических положений и обоснование действенных инструментов фискальной децентрализации представляется актуальной задачей экономической науки.

Степень разработанности проблемы. Концептуальная основа диссертационной работы сформирована на базе

фундаментальных исследований зарубежных авторов в области фискальной децентрализации: Р. Берда, Дж. Бьюкенена, X. Давуди, С. Илмаза, Л. де Мело, Ч. МакЛура, Р. Масгрейва, Дж. Мартинез-Вазкеса, В. Оутса, Дж. Родена, В. Танци, Т. Тер-Минасян, Ю. Тиссена, Ч. Тибу, А. Шаха.

Весьма значимыми для формирования научной позиции автора явились исследования российских ученых в области анализа российской специфики децентрализационных процессов в бюджетной сфере, в том числе с учетом международного опыта (Е. Андреева, Н. Голованова, Т. Грицюк, Г. Курляндская, Л. Фрейнкман).

При формировании авторских подходов по развитию инструментов фискальной децентрализации учтены результаты разработок А. Игудина, В. Клисторина, В. Лексина, В. Панскова, Т. Сумской, А. Швецова.

Анализ работ по проблематике диссертации позволяет констатировать наличие серьезной теоретико-методологической базы при фрагментарности и неоднозначности эмпирико-прикладных разработок, что открывает горизонты самостоятельного научного поиска. В частности, региональные аспекты и детерминанты фискальной децентрализации, анализ ее влияния на экономический рост и практико-ориентированные пути развития инструментов ее реализации остаются вне проблемного поля современной финансовой науки, что определяет актуальность диссертационного исследования, а также постановку и реализацию его цели и задач.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выявление современных особенностей фискальной децентрализации на субнациональном уровне, а также разработка предложений по повышению эффективности ее инструментов для стимулирования экономического роста и расширения фискальной автономии региональных и местных бюджетов. Реализация заявленной цели обеспечивается решением следующих задач:

- уточнить теоретические представления о феномене фискальной децентрализации и ретроспективных особенностях течения данного процесса в бюджетной системе РФ;

- на основе системы количественных критериев определить этапы эволюции фискальной децентрализации в РФ, выявить ее современные тенденции и детерминанты развития;

- реализовать эконометрическую оценку взаимосвязи уровня фискальной децентрализации и экономического роста в регионах РФ с

целью совершенствования практических инструментов бюджетной политики;

- обосновать направления оптимизации структуры расходов региональных и местных бюджетов как важнейшего инструмента фискальной децентрализации, способствующего активизации экономического роста на субнациональном уровне;

- идентифицировать роль трансфертного механизма и направления его развития в интересах усиления фискальной децентрализации;

- разработать и оценить эффективность мероприятий по повышению фискальной автономии местных бюджетов на основе децентрализации имущественных налогов и налога на доходы физических лиц (НДФЛ).

Предметом исследования являются межбюджетные отношения в контексте эффективного распределения полномочий и ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Объект исследования представлен бюджетной системой РФ, рассматриваемой в аспекте отношений и процессов фискальной децентрализации.

Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования сформирована на базе трудов отечественных и зарубежных ученых, а также нормативно-правовых документов в области регулирования межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и фискальной децентрализации.

В процессе выполнения диссертационного исследования применялись как общенаучные методы: диалектический, историко-логический и гипотетико-дедуктивный анализ, так и специальные -детерминированный факторный анализ, экономико-статистическое моделирование на основе корреляционно-регрессионного анализа.

Информационно-эмпирическая база работы представлена отчетными материалами Министерства финансов РФ, Федерального казначейства РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ и ее региональных подразделений, данными официальных Интернет-сайтов, монографическими исследованиями отечественных и зарубежных ученых по проблематике фискальной децентрализации, материалами периодической печати, а также личными наблюдениями автора.

Научная новизна результатов исследования заключается в разработке и обосновании теоретико-методологических положений и эмпирико-прикладных рекомендаций, направленных на повышение эффективности децентрализационных процессов в фискальной сфере.

К основным элементам научного вклада можно отнести следующие:

- раскрыта сущность фискальной децентрализации в аспекте отношений между уровнями общественной структуры с выделением важнейших интервалов трансформации ее целевых ориентиров от стихийной деволюции до формальной деконцентрации;

- с помощью комплексной системы индикаторов определена специфика фискальной децентрализации на региональном уровне, заключающаяся в ее формальном характере, асимметричности, наличии вертикальных и горизонтальных дисбалансов, а также зависимости от показателей социально-экономического развития, уровня урбанизации и этно-социальных факторов;

- на основе линеаризации модифицированной производственной функции дана количественная оценка силы влияния фискальной децентрализации на динамику регионального экономического роста, в том числе с учетом дифференциации субъектов РФ по уровню производства ВРП на душу населения;

- выявлены перспективы оптимизации структуры бюджетных расходов, обеспечивающей максимизацию регионального экономического роста на основе децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ при одновременной передаче расходов на социальную политику на федеральный уровень;

- аргументирована целесообразность использования трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, в качестве латентного инструмента фискальной децентрализации, обеспечивающего интенсификацию экономического роста;

- экономически обоснован положительный эффект децентрализации поступлений по налогам на имущество и значительной части НДФЛ на местном уровне, выражающийся в повышении сбалансированности муниципальных бюджетов, сокращении уровня асимметрии доходов, а также активизации стимулирующей функции отношений децентрализации.

Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:

- уточнено содержание фискальной децентрализации как отношений по передаче полномочий в сфере разработки и реализации фискальной политики на низовые уровни административно-территориальной структуры государства, что позволило определить основные этапы осуществления указанных процессов в экономике РФ (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложена система индикаторов оценки уровня фискальной децентрализации, на основе которой реализована дескриптивная межрегиональная компаративистика децентрализационных процессов в РФ, позволяющая идентифицировать их базовые характеристики и детерминанты (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- реализовано экономико-математическое моделирование взаимосвязи степени фискальной децентрализации и экономического роста на субнациональном уровне, что позволило выявить устойчивую положительную зависимость между указанными показателями и обосновать направления усиления стимулирующего воздействия децентрализационных процессов на динамику регионального развития (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

доказано, что стимулирующий эффект фискальной децентрализации имеет свою инструментарно-функциональную специфику, обусловленную структурой расходов, осуществляемых на низовых уровнях бюджетной системы, заключающуюся в возможности максимизации экономического роста на основе децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ при необходимости централизации расходов на социальную политику (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- обоснована необходимость передачи трансфертов, выделяемых депрессивным субъектам РФ, на муниципальный уровень бюджетной системы, что обеспечивает латентную децентрализацию расходов и синергетический эффект повышения их эффективности, выражающийся в дополнительном приросте ВРП (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- разработаны перспективные направления сокращения асимметричности фискальной децентрализации за счет передачи на местный уровень бюджетной системы всех имущественных налогов и значительной части налога на доходы физических лиц, что позволит повысить бюджетную автономию и усилить стимулирующий эффект распределения финансовых ресурсов, обеспечив их тесную корреляцию с результатами экономической политики и налоговыми усилиями субнациональных властей (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость работы заключается в расширении научных представлений о специфике фискальной децентрализации на субнациональном уровне межбюджетных отношений РФ, а также эффективных инструментах ее осуществления.

Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию инструментов фискальной децентрализации в целях стимулирования экономического роста и повышения сбалансированности региональных и местных бюджетов. Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации: методика комплексного анализа уровня фискальной децентрализации; подходы к оценке влияния фискальной децентрализации на экономических рост; алгоритм оптимизации бюджетных расходов на основе определения их стимулирующего воздействия на экономический рост; методика перераспределения финансовых потоков, ориентированная на повышение фискальной самостоятельности местных бюджетов.

Результаты исследования могут найти применение при чтении лекционных курсов по таким дисциплинам, как «Бюджетная система РФ», «Бюджетный федерализм», «Бюджетное планирование и прогнозирование».

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на различных научно-практических конференциях: «Возможности и проблемы экономического развития региона» (Невинномысск, 2008), «Актуальные проблемы социально-экономического развития» (Кисловодск, 2009), «Вузовская наука -Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2009), «Вузовская наука -региону Кавказские Минеральные Воды» (Пятигорск, 2009, 2010), а также на научно-методических семинарах кафедры «Финансы и налогообложение» филиала СевКавГТУ в г. Пятигорске в 20082010 гг.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 10 научных работ общим объемом 3,6 п.л., в том числе 2 статьи - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Объем, структура и содержание работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (155 наименований) и 6 приложений, включает 18 таблиц и 16 рисунков.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, его теоретическая и практическая значимость, обозначена степень разработанности изучаемых проблем в научной литературе, сформулированы цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая база, выделены основные положения, выносимые на защиту, раскрыта научная новизна работы.

В первой главе «Теоретико-методологические и прикладные аспекты развития фискальной децентрализации» раскрыта сущность фискальной децентрализации, охарактеризованы ее основные модели и инструменты, изучен международный опыт ее осуществления.

Во второй главе «Оценка современных трендов фискальной децентрализации в регионах РФ и их влияние на экономический рост» проанализированы тенденции развития фискальной децентрализации в бюджетной системе РФ, а также реализовано моделирование ее взаимосвязи с индикаторами регионального экономического роста.

В третьей главе «Направления повышения эффективности инструментов фискальной децентрализации в РФ» сформированы приоритетные пути совершенствования фискальной децентрализации на основе таких инструментарных составляющих, как оптимизация расходов субнациональных бюджетов, деконцентрация трансфертного потока, а также перераспределение поступлений по имущественным и подоходному налогам в пользу местного бюджета.

В заключении представлены основные выводы и предложения по результатам исследования, а также обоснованы направления их внедрения в современную практику межбюджетного регулирования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено содержание фискальной децентрализации как отношений по передаче полномочий в сфере разработки и реализации фискальной политики на низовые уровни административно-территориальной структуры государства, что позволило определить основные этапы осуществления указанных процессов в экономике РФ.

Феномен фискальной децентрализации реализуется в современной системе межбюджетных отношений в единстве его причинно-следственного содержания, выступая, с одной стороны, в качестве имманентной детерминанты отношений бюджетного федерализма, а с другой - как непременное следствие эволюции этих отношений в направлении реализации принципов субсидиарности (предполагающей принятие решений наиболее компетентной инстанцией) и фискальной эквивалентности (базирующейся на эффективном использовании финансовых ресурсов).

Проведенные теоретические обобщения показали, что фискальная децентрализация в странах с многоуровневым

устройством государства заключается в предоставлении органам управления, находящимся на уровне ниже центрального, полномочий по установлению и сбору налогов и осуществлению расходов на основании их собственных решений.

В диссертационной работе сформулирован авторский подход к трактовке фискальной децентрализации как системы экономических отношений между центральным и нижестоящими уровнями власти по поводу передачи полномочий в сфере разработки и реализации фискальной политики с учетом принципов целесообразного распределения ее функций между различными уровнями административно-территориальной структуры. Современная фискальная политика, представляя собой весьма широкое проблемное поле, на нижестоящих уровнях государственной иерархии представлена преимущественно аллокационной функцией (производство общественных благ), декомпозиция которой позволяет идентифицировать важнейшие инструменты ее реализации: расходные полномочия, доходные источники их финансирования, трансфертный механизм.

Автором акцентируются следующие базовые формы фискальной децентрализации:

- деконцентрация (квазидецентрализация), предполагающая рассредоточение ряда функций центрального правительства в фискальной сфере на различных уровнях общественной структуры при сохранении полномочий контроля и финансирования. По сути, данная мера является в большей степени административной, поскольку право принятия решений в сфере реализации фискальной политики остается за федеральными властями;

- деволюция (истинная децентрализация), основанная на передаче расходных полномочий и источников их финансирования на нижестоящие уровни государственного управления, что обеспечивает фискальную автономию субнациональных властей, а также повышение транспарентности и подотчетности процесса предоставления общественных благ.

Качественно характеризуя ретроспективный аспект динамики фискальной децентрализации в РФ, можно выделить несколько значимых интервалов, имеющих общие симптоматичные признаки (таблица 1). Современный этап развития отношений фискальной децентрализации может быть охарактеризован как эволюционирующая формальная асимметричная деконцентрация, основанная на наличии выраженного вертикального фискального дисбаланса (детерминируемого несоответствием между расходными

полномочиями и доходным потенциалом регионального и местного уровня бюджетной системы), негативный эффект которого усиливается традиционными для трансформируемой экономики «ловушками».

Таблица 1 - Основные этапы фискальной децентрализации в РФ

Период и его характеристика Особенности использования инструментов децентрализации

расходы доходы трансферты

1994- 1997 гг. Стихийная деволюция Постепенный рост расходов субнациональных бюджетов, наличие полномочий по определению величины расходов Единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, значительная налоговая автономия регионов Сумма трансфертов определяется в результате политических согласований

1998-2001 гг. Управляемая редецентрализация Активная передача расходов на низовые уровни бюджетной системы, ограничение компетенции в сфере расходной политики Начало процессов централизации налоговых д оходов, ограничение налоговой самостоятельности регионов Рост объемов финансовой помощи из федерального центра

2002-2005 гг. Асимметричная деконцентрация Отсутствие реальной самостоятельности региона в сфере расходной политики, фиксация бюджетных расходов на определенном уровне Централизация нефтегазовых доходов в федеральном бюджете, сокращение перечня региональных и местных налогов Полная формализация процесса распределения финансовой помощи

2005 г. - наст, время Эволюционирующая формальная деконцентрация Инвентаризация расходных обязательств, сокращение нефинансируемых мандатов Фиксация налоговых доходов на уровне, несопоставимом с объемом асходов Расширение масштабов и форм трансфертов (95 видов), усиление их целевого характера

К последним можно отнести: ярко выраженные традиции эгалитаризма в социальной сфере, способствующие фиксации расходов субнационального бюджета на уровне, зачастую превышающем возможности по мобилизации доходов; неадекватное развитие институциональной среды, позволяющей эффективно мобилизовывать и использовать бюджетные ресурсы, ограничивается

недостаточностью последних.

В целом, формальный характер децентрализации определяется парадигмой так называемого «корпоративного федерализма», в которой субнациональным властям отводятся узкие организационно-исполнительские функции реализации фискальной политики, в то время как федеральный центр определяет содержание большинства ее аспектов, в том числе по установлению объема предоставляемых на местах общественных благ. Подобная ситуация в значительной мере ограничивает преимущества фискальной децентрализации, обусловленные как возможностями самостоятельного определения уровня аллокации общественных благ на основе снижения информационной энтропии, так и активизацией фискальных усилий субнациональных властей за счет тесной корреляции «качества» экономической политики и объема собираемых налогов.

2. Предложена система индикаторов оценки уровня фискальной децентрализации, на основе которой реализована дескриптивная межрегиональная компаративистика

децентрализационных процессов в РФ, позволяющая идентифицировать их базовые характеристики и детерминанты.

Фискальная децентрализация, как полифакторный и многокомпонентный феномен современных межбюджетных отношений, требует адекватной квантификации, позволяющей как учесть специфику инструментарных составляющих ее реализации, так и обеспечить широкие возможности для последующего сравнительно-дескриптивного анализа.

В этой связи автором предлагается использовать комплексную систему показателей децентрализации, позволяющую охарактеризовать особенности функционирования и взаимосвязь таких ее важнейших инструментов, как доходы, расходы бюджета, трансферты. Ориентация на вычислительную поликомпонентность индикаторов децентрализации, тем не менее, упускает из виду ее качественные характеристики, связанные с возможностями самостоятельного принятия решений в области установления объема производимых общественных благ и источников их финансирования. Динамика указанных индикаторов в регионах Юга России представлена в таблице 2.

Межрегиональная компаративистика коэффициентов фискальной децентрализации регионов Юга России позволяет констатировать весьма существенные различия в особенностях течения указанного процесса:

- доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете регионов варьирует от 19,4-20% в Ингушетии и Чечне до 66,2% в Ростовской области и 58,8% в Краснодарском крае;

- значения указанных коэффициентов, рассчитанные за вычетом межбюджетных трансфертов, демонстрируют как незначительный рост показателя у отдельных регионов (Республика Адыгея, Калмыкия, КЧР, Чеченская республика), так и существенное его сокращение у остальных, внешне благополучных субъектов РФ;

Таблица 2 - Основные показатели фискальной децентрализации

в регионах Юга России

Субъект РФ Коэффициенты децентрализации

Доля расходов МБ* в расходах КБ** субъекта РФ Доля расходов МБ в расходах КБ субъекта РФ — нетто (без учета трансфертов) Коэффицие нт покрытия расходов МБ собственны ми доходами (без учета трансфертов) Доля расходов МБ в ВРП субъекта РФ

Республика Адыгея 0,397 0,460 0,42 0,11

Республика Дагестан 0,527 0,318 0,18 0,12

Республика Ингушетия 0,194 -0,109 0,18 0,08

Кабардино-Балкарская Республика 0,356 0,233 0,31 0,11

Республика Калмыкия 0,443 0,464 0,34 0,18

Карачаево-Черкесская Республика 0,471 0,512 0,25 0,13

Республика Северная Осетия 0,307 0,370 0,29 0,10

Чеченская Республика 0,200 0,430 0,19 0,19

Краснодарский край 0,588 0,324 0,43 0,10

Ставропольский край 0,573 0,343 0,40 0,12

Астраханская область 0,487 0,296 0,37 0,12

Волгоградская область 0,533 0,342 0,48 0,08

Ростовская область 0,662 0,379 0,41 0,11

*МБ - местный бюджет, **КБ - консолидированный бюджет

- коэффициент покрытия расходов местного бюджета собственными доходами дает более объективную картину формального характера децентрализационных процессов, поскольку лишь у наиболее развитых регионов значение показателя приближается к 0,5, в то время как субъекты, достаточно далеко продвинувшиеся по этому пути согласно индикатору «доля расходов», в действительности самостоятельно финансируют не более 20%

расходов местных бюджетов.

Учет фактора межбюджетных трансфертов дает основания полагать, что фискальная децентрализация в большинстве регионов носит формальный характер и выражается в передаче значительных расходных полномочий без учета налогового потенциала территорий. Это обусловлено как традициями этатизма в социальной сфере, так и наличием определенных стандартов оказания услуг, способствующих фиксации бюджетных расходов на определенном, не корреспондирующем с величиной доходов уровне.

Сравнительный анализ показателей фискальной децентрализации свидетельствует об их значительной вариации, обусловленной сложным взаимодействием социально-экономических, территориально-географических и даже этнополитических детерминант. В частности, индикаторы фискальной децентрализации максимальны в регионах с высокими показателями производства ВРП на душу населения, значительной площадью территории, низкой безработицей, выраженной моноэтничностью национального состава, а также повышенным уровнем урбанизации.

Весьма симптоматичным является наличие комплексных причинно-следственных взаимозависимостей между указанными факторами (за исключением ригидных территориально-географических и инерционных этно-социальных), которые выражаются во взаимной обусловленности более высоких темпов экономического развития и интенсивности децентрализационных процессов.

3. Реализовано экономико-математическое моделирование взаимосвязи степени фискальной децентрализации и экономического роста на субнациональном уровне, что позволило выявить устойчивую положительную зависимость между указанными показателями и обосновать направления усиления стимулирующего воздействия децентрализационных процессов на динамику регионального развития.

Фискальная децентрализация, осуществляемая в рамках принципов субсидиарности, транспарентности и подотчетности, является важнейшим институциональным механизмом повышения эффективности использования финансовых ресурсов в общественном секторе. Анализ эмпирических исследований зарубежных авторов в сфере изучения влияния децентрализации на экономический рост демонстрирует крайне противоречивые тенденции: от выражение негативных (имеющих место в развивающихся странах) до незначительно позитивных (в странах ОЭСР), причем получаемые

результаты оказываются весьма чувствительными и неинвариантными по отношению к выбору объясняющих переменных.

В диссертационном исследовании количественные аспекты влияния фискальной децентрализации на динамику экономического роста оцениваются в рамках инструментария модифицированных производственных функций, линеаризация которых приводит к регрессионной трехфакторной модели следующего вида:

GDP = 1,96-INV + 0,91-DEC + 0,02-PCIP, (1)

где GDP -валовой региональный продукт на душу населения, тыс.руб., INV -инвестиции в основной капитал на душу населения, тыс.руб., DEC - доля расходов местных бюджетов в общей величине расходов консолидированного бюджета региона, % (показатель децентрализации),

POP - численность занятых в экономике региона, тыс.чел,

Основные параметры, характеризующие статистическое «качество» модели, приведены в таблице 3.

Таблица 3 - Регрессионная статистика модели регионального

экономического эоста

Число наблюдений Коэффициент Детерминации (R2) Норм, коэффициент детерминации (Adj.R2) F-стат. Стандартная ошибка модели

74 0,97 0,95 909,31 28,8

Коэффициенты Стандартная ошибка t-стат. Стандартизованные коэффициенты ф)

INV 1,96 0,09 20,88 0,66

DEC 0,91 0,13 6,51 0,12

POP 0,02 0,005 3,85 0,17

Проведенный регрессионный анализ, в целом, подтверждает теорему децентрализации, согласно которой местные органы власти обладают максимальной аллокационной эффективностью. Количественно это выражается в величине коэффициента при параметре DEC, согласно которому рост расходов местного бюджета на 1% вызывает соответствующее увеличение темпов роста ВРП на 0,91%. Соответственно для достижения темпов экономического роста в 1% будет необходимо увеличить долю расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете региона на 1,1 процентных пункта.

Сравнительный анализ (3-коэффициентов модели позволяет ранжировать силу воздействия рассматриваемых факторов на экономический рост. В частности, можно сделать вывод о том, что

наибольшее влияние на последний оказывает динамика инвестиций на душу населения (Р = 0,66). Что касается уровня фискальной децентрализации, то сила его воздействия оказывается минимальной из рассматриваемых факторов: она в 5,5 раза «слабее», чем влияние инвестиций, ив 1,4 раза «слабее», чем доля занятых в экономике. Однако высокое «качество» регрессионной модели и удовлетворительные параметры Р-критерия и 1-статистики позволяют говорить о наличии выраженной положительной зависимости между темпами экономического роста и передачей расходных полномочий в пользу местного уровня бюджетной системы РФ.

Раздельное моделирование по регионам с низким, средним и высоким уровнем ВРП на душу населения дает основания констатировать, что положительные эффекты фискальной децентрализации проявляются лишь в экономически однородном пространстве, предполагающем достаточно высокую величину подушевого ВРП при условии адекватного развития институциональной среды. В этом случае передача расходных и доходных полномочий на нижние уровни бюджетной системы способна обеспечить мультиплицирующий эффект экономического роста и повысить качество жизни населения. В то же время, условия низкой бюджетной обеспеченности и значительной меж- и внутрирегиональной дифференциации продуцируют конфликт интересов бюджетов различного уровня и нейтрализуют ее положительные эффекты.

4. Доказано, что стимулирующий эффект фискальной децентрализации имеет свою инструмеитарно-функциональную специфику, обусловленную структурой расходов, осуществляемых на низовых уровнях бюджетной системы, заключающуюся в возможности максимизации экономического роста на основе децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ при необходимости централизации расходов на социальную политику.

Анализ опыта фискальной децентрализации в развитых странах и реализованное в работе экономико-математическое моделирование ее взаимосвязи с экономическим ростом на субнациональном уровне позволяют прийти к выводу, что децентрализация не является «институциональной панацеей», автоматически индуцирующей позитивные макро- и мезоэкономические эффекты. Множественность источников финансирования процесса производства общественных благ, сопряженная со спецификой регионального экономического пространства, порождает альтернативные, причем неинвариантные

комбинации структурирования бюджетных расходов, которые, в свою очередь, неравномерно (и даже разнонаправлено) воздействуют на региональное развитие.

В целях учета структурного фактора децентрализации бюджетных расходов в диссертации осуществлена корреляционно-регрессионная оценка взаимосвязи укрупненных функциональных группировок бюджетных расходов и показателей производства ВРП (таблица 4).

Таблица 4 - Группировка расходов консолидированного регионального бюджета по влиянию на динамику экономического __роста __

Вид расходов Доля в общей величине расходов,% (в среднем по регионам РФ) Влияние на экономический роет Коэффициент корреляции

Общегосударственные вопросы 8,54 - -0,12

Национальная экономика 16,79 + 0,54

ЖКХ 12,44 + 0,28

Образование 23,31 + 0,01

Здравоохранение 13,07 + 0,02

Социальная политика 13,17 - -0,37

Прочие 12,68 - -0,11

Согласно проведенному анализу, статистически значимый положительный эффект достигается от децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ, осуществляемых преимущественно программно-целевыми методами. Данный факт опровергает распространенное в классической экономической теории представление о неэффективности государственных инвестиций и отражает синергетический потенциал снижения информационной энтропии в сфере предоставления услуг ЖКХ.

Весьма показательным является статистически незначимый эффект от децентрализации расходов на образование и здравоохранение (за счет которых финансируются важнейшие общественные блага), что объясняется как вероятной их неэффективностью, так и сложностями фиксации позитивных результатов данных расходов вследствие существенного временного лага между периодом их осуществления и получением экономического эффекта в виде прироста производительности труда.

Выраженная отрицательная взаимосвязь между децентрализацией расходов на социальную политику и экономическим ростом обусловлена тем, что данный вид расходов в большей мере

способствует реализации несвойственной субнациональному уровню перераспределительной функции (по классификации Р. Масгрейва). Кроме того, повышенная доля расходов на социальную политику, в структуре которых значительную часть занимают трансферты населению, может являться косвенным индикатором депрессивности региона, более низкого уровня удельного производства ВРП, что, в свою очередь, также способствует снижению эффективности процессов децентрализации.

В целом, децентрализация расходов на национальную экономику, ЖКХ и передача части расходов на социальную политику (трансферты различным слоям населения) на вышестоящий уровень бюджетной системы способны обеспечить активизацию экономического роста

5. Обоснована необходимость передачи трансфертов, выделяемых депрессивным субъектам РФ, на муниципальный уровень бюджетной системы, что обеспечивает латентную децентрализацию расходов и синергетический эффект повышения их эффективности, выражающийся в дополнительном приросте ВРП.

В условиях российской системы бюджетного федерализма ярко выраженная асимметрия социально-экономического развития, продуцирующая разнообразные риски и снижающая позитивный эффект от фискальной децентрализации, многократно усиливается на муниципальном уровне бюджетной системы. «Поселенческая» модель организации местной власти, реализуемая в большинстве субъектов РФ, обусловливает излишнюю фрагментарность местных бюджетов, что при низкой численности населения в отдельных муниципалитетах приводит к снижению эффективности предоставления общественных благ. В данной ситуации финансовая помощь рассматривается как неотъемлемый инструмент отношений фискальной децентрализации, позволяющий решать целый ряд важнейших задач бюджетной политики без жесткого административного «вторжения» в сферу компетенции региональных и местных властей.

Для оценки уровня децентрализации финансовой помощи в работе предлагается использовать коэффициент, определяемый по формуле:

ОЕС^г = ТКАЫ8Р,0С / ТОЛШ^, (2)

где Т11АЫ5Р[0С - трансферты региональному бюджету из федерального, руб.,

ТТ1АМЗРГеЦ - трансферты местным бюджетам из регионального, руб.

Экономический смысл данного показателя заключается в том, что он отражает долю трансфертов местному бюджету в величине финансовой помощи, передаваемой из федерального центра на региональный уровень. Если БЕС^^ < 1, то субъект федерации обеспечивает дополнительную централизацию финансовой помощи в региональном бюджете. В случае, когда ОЕС^^ > 1, регион передает на местный уровень больше финансовой помощи, чем получает из центра, что свидетельствует о возникновении дополнительных расходов субнациональных бюджетов и их принудительной децентрализации через систему трансфертного механизма в пользу местного уровня бюджетной системы. Группировка субъектов РФ по величине показателя децентрализации трансфертов представлена в таблице 5.

Таблица 5 - Группировка регионов РФ по величине коэффициента

децентрализации трансфертного потока

Коэффициент децентрализации трансфертного потока, ед. Субъект РФ

0-0,5 Республики: Ингушетия, Адыгея, КБР, Калмыкия, Северная Осетия, КЧР, Чеченская

0,5-1 Республики: Дагестан, Алтай, Бурятия, Марий Эл, Мордовия, Тыва Края: Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Приморский Области: Астраханская, Брянская, Воронежская, Ивановская, Костромская, Орловская, Тамбовская, Калининградская, Псковская, Кировская, Пензенская, Саратовская, Ульяновская, Курганская, Омская, Амурская, Магаданская, Еврейская АО

1-1,5 Республики: Хакасия, Карелия, Татарстан, Удмуртская, Чувашская, Якутия Края: Ставропольский, Краснодарский, Красноярский, Хабаровский Области: Волгоградская, Ростовская, Владимирская, Калужская, Курская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Архангельская, Мурманская, Самарская, Иркутская, Томская, Сахалинская

1,5-2,0 Республики: Башкирия Области: Белгородская, Липецкая, Московская, Ярославская, Нижегородская, Оренбургская, Новосибирская

2,0-2,5 Республики Коми Области: Вологодская, Новгородская, Свердловская Края: Пермский

Свыше 2,5 Области: Ленинградская, Тюменская, Челябинская, Кемеровская

В данном случае, регионы имеющие коэффициент БЕС^^ >1 используют финансовую помощь в качестве латентного инструмента

фискальной децентрализации, передавая подобным образом часть ресурсов регионального бюджета на местный уровень и обеспечивая тем самым более эффективное их использование в рамках аллокационной функции.

Регрессионное моделирование взаимосвязи между уровнем подушевого ВРП (индикатором экономического роста) и динамикой коэффициента децентрализации трансфертного потока позволяет констатировать наличие выраженной положительной зависимости, аппроксимируемой степенной функцией (рисунок 1).

По результатам моделирования можно констатировать, что децентрализация трансфертов на местном уровне бюджетной системы обеспечивает более высокий уровень ВРП на душу населения и может рассматриваться в качестве одного из альтернативных сценариев бюджетной политики стимулирования депрессивных регионов. Однако анализ количественных параметров регрессионной модели свидетельствует о достаточно низкой эластичности показателей ВРП по уровню децентрализации, составившей 0,59%, что требует активизации перераспределительных процессов и отвлечения на эти цели масштабных финансовых ресурсов из федерального бюджета.

коэф(£ициент децентрализации трансфертного потока, ед.

Рисунок 1 - Моделирование взаимосвязи децентрализации трансфертов и регионального экономического роста

Таким образом, можно сделать вывод о необходимости дальнейшей децентрализации финансовой помощи депрессивным регионам на местный уровень, которая должна сопровождаться сокращением узко специализированных целевых грантов, что обеспечивает повышение эффективности ее использования в процессе производства общественных благ, но отнюдь не снимает с повестки

дня вопроса о собственных источниках финансирования бюджетных расходов.

6. Разработаны перспективные направления сокращения асимметричности фискальной децентрализации за счет передачи на местный уровень бюджетной системы всех имущественных налогов и значительной части налога на доходы физических лиц, что позволит повысить бюджетную автономию и усилить стимулирующий эффект распределения финансовых ресурсов, обеспечив их тесную корреляцию с результатами экономической политики и налоговыми усилиями субнациональных властей.

Принимая во внимание существенные диспропорции в социально-экономическом развитии субъектов РФ и корреспондирующие с ними вариации индикаторов фискальной децентрализации, можно выделить общий тренд стабилизации, а в некоторых субъектах РФ даже увеличения разрыва между расходными обязательствами и доходными полномочиями, частично нивелируемого системой межбюджетных трансфертов. Как было показано выше, это является доминантным фактором неэффективности фискальной децентрализации, поскольку перманентное нарастание трансфертного потока дестимулирует региональные и местные власти к проведению эффективной экономической политики, а также снижает фискальные усилия.

Решение указанных проблем заключается в сокращении вертикального фискального дисбаланса за счет передачи на региональный и местный уровень полномочий по взиманию налогов, величина которых в максимальной степени корреспондирует с экономической политикой территорий, с одной стороны, и является немобильной в целях ограничения недобросовестной налоговой конкуренции регионов, с другой. Среди современных фискальных инструментов первому условию в максимальной степени удовлетворяет пропорциональный налог на доходы физических лиц (база по которому формируется в рамках вторичного распределения добавленной стоимости), а второе условие реализуется через систему имущественных налогов.

Учитывая рекомендации специалистов в области межбюджетных отношений, в работе на основе проведенных итерационных расчетов обоснована целесообразность децентрализации в пользу местного уровня всех поступлений по имущественным налогам, а также изменение распределения НДФЛ между региональным и местным бюджетами в пропорции 40:60 (против 70:30 - в современной редакции Бюджетного кодекса).

Таблица 6 - Изменение доходов местных бюджетов в результате _ передачи финансовых потоков _

До внесения изменений После внесения изменений Потери региона льноп) бюджета в расчете на душу населен ия, тыс.руб. Справочно: трансферты из регионального бюджет на душу населения, тыс.руб.

Собственн ые доходы МБ нетто надушу населения (без трансферт ов), тыс.руб. Коэффици ент покрытия расходов МБ собственн ыми доходами Собстве иные доходы МБ нетто на душу населен ия (без трансфе ртов), тыс.руб. Коэффици ент покрытия расходов МБ собственн ыми доходами

Республика Адыгея 3,79 0,42 5,48 0,61 1,69 5,54

Республика Дагестан 1,78 0,18 3,08 0,32 1,29 8,32

Республика Ингушетия 0,63 0,18 1,27 0,37 0,64 2,81

Кабардино-Балкарская Республика 2,39 0,31 3,85 0,50 1,45 5,48

Республика Калмыкия 4,49 0,34 5,47 0,42 0,98 8,66

Карачаево-Черкесская Республика 2,91 0,25 3,83 0,34 0,92 8,15

Республика Северная Осетия 2,52 0,29 4,19 0,48 1,66 5,93

Чеченская Республика 2,09 0,19 2,56 0,24 0,46 8,36

Краснодарский край 7,09 0,43 11,49 0,69 4,39 9,30

Ставропольский край 5,28 0,40 7,63 0,58 2,34 7,78

Астраханская область 6,54 0,37 10,18 0,58 3,63 10,98

Волгоградская область 7,07 0,48 9,52 0,65 2,44 7,05

Ростовская область 6,46 0.41 9,58 0,61 3,11 9,62

Показатели асимметрии

Асимметрия 0,12 -0,26 0,35 -0,34 - -

Эксцесс -1,46 -1,27 -1,28 -1,14 - -

Согласно модельным расчетам, предлагаемое перераспределение налоговых потоков позволит повысить коэффициент обеспеченности собственными доходами в 1,22-1,74 раза, сократив потребность в использовании инструментов межбюджетного регулирования и частично сгладив межрегиональную дифференциацию бюджетных доходов. Кроме того, это обеспечит значительно более тесную корреляцию субнациональной экономической политики и объема мобилизуемых финансовых ресурсов, а, следовательно, создаст действительный базис для эффективной фискальной децентрализации.

Таким образом, реализация предложенных в работе мероприятий позволит усилить позитивное синергетическое влияние фискальной децентрализации на экономический рост в регионах и обеспечить повышение их финансовой самодостаточности.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ:

Статьи в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации для публикации основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук:

1. Мурадова, С.Г. Оценка влияния уровня фискальной децентрализации на динамику экономического роста в регионах РФ / С.Г. Мурадова // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. № 4 (21). - Ставрополь: СевКавГТУ, 2009. (0,35 п.л.)

2. Мурадова, С.Г. Фискальная децентрализация и ее роль в стимулировании экономического роста: вопросы теории и практики / С.Г. Мурадова // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. № 2 (23). — Ставрополь: СевКавГТУ, 2010. (0,35 п.л.)

Другие публикации:

3. Мурадова, С.Г. Фискальный федерализм в странах рыночной экономики: опыт Канады / С.Г. Мурадова // Современные аспекты экономики. № 5 (¡30). - СПб.: Инфо-Да, 2008. (0,5 пл.)

4. Мурадова, С.Г. Методические подходы к измерению уровня фискальной децентрализации / С.Г. Мурадова // Вестник Московского государственного открытого университета. № 3 (32). - М.: МГОУ,

2008. (0,5 п.л.)

5. Мурадова, С.Г. Межбюджетные трансферты в механизме фискальной децентрализации на региональном уровне / С.Г. Мурадова // Возможности и проблемы экономического развития региона. Сборник материалов международной научно-практической конференции. - Невинномысск: НГГТИ, 2008. (0,5 п.л.)

6. Мурадова, С.Г. К вопросу об уровне прогрессивности налоговой системы РФ / С.Г. Мурадова // Вузовская наука - региону Кавказские Минеральные Воды. Материалы XI региональной научно-практической конференции. - Пятигорск: Филиал СевКавГТУ в г. Пятигорске, 2009. (0,35 п.л.)

7. Мурадова, С.Г. Дифференциация налоговых доходов в системе налогового федерализма РФ и ее влияние на специфику распределения налоговых полномочий / С.Г. Мурадова // Актуальные проблемы социально-экономического развития. Материалы всероссийской научной конференции. Часть I. - Кисловодск: КИЭП,

2009. (0,25 п.л.)

8. Мурадова, С.Г. Экономико-математическое моделирование распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы: вопросы методологии / С.Г. Мурадова // Вузовская наука — Северо-Кавказскому региону. Материалы XIII научно-технической конференции. Том третий. Экономика. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2009. (0,2 пл.)

9. Мурадова, С.Г. Актуальные проблемы фискальной децентрализации в свете реформы местного самоуправления // Материалы региональной межвузовской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Часть XII. -Пятигорск: ПГЛУ, 2009. (0,3 п.л.)

10. Мурадова, С.Г. Сравнительный анализ опыта фискальной децентрализации в развитых федеративных государствах / С.Г. Мурадова // Вузовская наука - региону Кавказские Минеральные Воды. Материалы XII региональной научно-практической конференции. - Пятигорск: Филиал СевКавГТУ в г. Пятигорске, 2010. (0,3 п.л.)

Подписано в печать 14.10.2010. Формат 60х84 '/|6. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл.печ.л. 1,0. Тираж 110 экз. Заказ 318.

ГОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет» 357532, Ставропольский край, г. Пятигорск, пр. Калинина, 9 Отпечатано в центре информационных и образовательных технологий ПГЛУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мурадова, Седа Григорьевна

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ФИСКАЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

1.1. Понятие фискальной децентрализации и характеристика ее основных инструментов

1.2. Развитие фискальной децентрализации в РФ: основные этапы и специфические особенности

1.3. Обзор зарубежного опыта фискальной децентрализации

2. ОЦЕНКА СОВРЕМЕННЫХ ТРЕНДОВ ФИСКАЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В РЕГИОНАХ РФ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ

2.1. Количественный анализ тенденций развития фискальной децентрализации в бюджетной системе РФ

2.2. Оценка влияния финансовой помощи на динамику доходов субнациональных бюджетов

2.3. Моделирование взаимосвязи фискальной децентрализации и экономического роста в регионах РФ

3. НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНСТРУМЕНТОВ ФИСКАЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В РФ

3.1. Оптимизация функциональной структуры расходов региональных бюджетов в целях развития фискальной децентрализации

3.2. Перспективы использования межбюджетных трансфертов в механизме фискальной децентрализации

3.3. Повышение фискальной автономии местных бюджетов на основе децентрализации налоговых доходов 117 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 130 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 140 ПРИЛОЖЕНИЯ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование инструментов фискальной децентрализации в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Переход от эволюционно-трансформационной к модернизационной парадигме развития современной экономики РФ, ориентированной на повышение конкурентоспособности и усиление социальной направленности реализуемых преобразований, инициирует адекватное реформирование системы государственных финансов. Повышение эффективности общественного сектора в многоуровневых бюджетных системах предполагает последовательную импликацию институциональных факторов интенсификации использования финансовых ресурсов, среди которых важнейшее место принадлежит фискальной децентрализации.

Теория и практика фискальной децентрализации в РФ во многом негативизирована неудачным опытом начала 90-х годов, когда предоставление значительной самостоятельности регионам в различных сферах, в том числе . и финансовой, формировало масштабные центростремительные тенденции, способствовало усилению финансового сепаратизма. Реакцией на сложившуюся ситуацию стала централизация ресурсов в государственном бюджете и построение так называемого «корпоративного федерализма», отводящего субнациональным властям роль пассивных исполнителей.

Современная система межбюджетных отношений в РФ функционирует в условиях противоположных целевых ориентиров: с одной стороны перманентно постулируется необходимость усиления финансовой самостоятельности субнациональных органов власти, что a priori предполагает усиление фискальной децентрализации; с другой стороны, курс на укрепление «вертикали власти» и необходимость «удержания» регионов в орбите экономико-политического влияния федерального центра способствует ограничению фискальной автономии субнациональных властей, реализуемой через централизацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете.

Между тем, именно фискальная децентрализация способна выступить институциональным «катализатором» экономического роста в регионах за счет накопления синергетического эффекта повышения эффективности предоставления общественных благ и разумной фискальной межрегиональной конкуренции. В этой связи уточнение теоретических положений и обоснование действенных инструментов фискальной децентрализации представляется актуальной задачей экономической науки.

Степень разработанности проблемы. Концептуальная основа диссертационной работы сформирована на базе фундаментальных исследований зарубежных авторов в области фискальной децентрализации: Р. Берда, Дж. Бьюкенена, X. Давуди, С. Илмаза, Л. де Мело, Ч. МакЛура, Р. Масгрейва, Дж. Мартинез-Вазкеса, В. Оутса, Дж. Родена, В. Танци, Т. Тер-Минасян, Ю. Тиссена, Ч. Тибу, А. Шаха.

Весьма значимыми для формирования научной позиции автора явились исследования российских ученых в области анализа российской специфики децентрализационных процессов в бюджетной сфере, в том числе с учетом международного опыта (Е. Андреева, Н. Голованова, Т. Грицюк, Г. Курляндская, Л. Фрейнкман).

При формировании авторских подходов по развитию инструментов фискальной децентрализации учтены результаты разработок А. Игудина, В. Клисторина, В. Лексина, В. Панскова, Т. Сумской, А. Швецова.

Анализ работ по проблематике диссертации позволяет констатировать наличие серьезной теоретико-методологической базы при фрагментарности и неоднозначности эмпирико-прикладных разработок, что открывает горизонты самостоятельного научного поиска. В частности, региональные аспекты и детерминанты фискальной децентрализации, анализ ее влияния на экономический рост и практико-ориентированные пути развития инструментов ее реализации остаются вне проблемного поля современной финансовой науки, что определяет актуальность диссертационного исследования, а также постановку и реализацию его цели и задач.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выявление современных особенностей фискальной децентрализации на субнациональном уровне, а также разработка предложений по повышению эффективности ее инструментов для стимулирования экономического роста и расширения фискальной автономии региональных и местных бюджетов. Реализация заявленной цели обеспечивается решением следующих задач:

- уточнить теоретические представления о феномене фискальной децентрализации и ретроспективных особенностях течения данного процесса в бюджетной системе РФ;

- на основе системы количественных критериев определить этапы эволюции фискальной децентрализации в РФ, выявить ее современные тенденции и детерминанты развития; реализовать эконометрическую оценку взаимосвязи уровня фискальной децентрализации и экономического роста в регионах РФ с целью совершенствования практических инструментов бюджетной политики; обосновать направления оптимизации структуры расходов региональных и местных бюджетов как важнейшего инструмента фискальной децентрализации, способствующего активизации экономического роста на субнациональном уровне;

- идентифицировать роль трансфертного механизма и направления его развития в интересах усиления фискальной децентрализации;

- разработать и оценить эффективность мероприятий по повышению фискальной автономии местных бюджетов на основе децентрализации имущественных налогов и налога на доходы физических лиц (НДФЛ).

Предметом исследования являются межбюджетные отношения в контексте эффективного распределения полномочий и ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Объект исследования представлен бюджетной системой РФ, рассматриваемой в аспекте отношений и процессов фискальной децентрализации.

Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования сформирована на базе трудов отечественных и зарубежных ученых, а также нормативно-правовых документов в области регулирования межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и фискальной децентрализации.

В процессе выполнения диссертационного исследования применялись как общенаучные методы: диалектический, историко-логический и гипотетико-дедуктивный анализ, так и специальные — детерминированный факторный анализ, экономико-статистическое моделирование на основе корреляционно-регрессионного анализа.

Информационно-эмпирическая база работы представлена отчетными материалами Министерства финансов РФ, Федерального казначейства РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ и ее региональных подразделений, данными официальных Интернет-сайтов, монографическими исследованиями отечественных и зарубежных ученых по проблематике фискальной децентрализации, материалами периодической печати, а также личными наблюдениями автора.

Научная новизна результатов исследования заключается в разработке и обосновании теоретико-методологических положений и эмпирико-прикладных рекомендаций, направленных на повышение эффективности децентрализационных процессов в фискальной сфере.

К основным элементам научного вклада можно отнести следующие:

- раскрыта сущность фискальной децентрализации в аспекте отношений между уровнями общественной структуры с выделением важнейших интервалов трансформации ее целевых ориентиров от стихийной деволюции до формальной деконцентрации;

- с помощью комплексной системы индикаторов определена специфика фискальной децентрализации на региональном уровне, заключающаяся в ее формальном характере, асимметричности, наличии вертикальных и горизонтальных дисбалансов, а также зависимости от показателей социально-экономического развития, уровня урбанизации и этно-социальных факторов;

- на основе линеаризации модифицированной производственной функции дана количественная оценка силы влияния фискальной децентрализации на динамику регионального экономического роста, в том числе с учетом дифференциации субъектов РФ по уровню производства ВРП на душу населения;

- выявлены перспективы оптимизации структуры бюджетных расходов, обеспечивающей максимизацию регионального экономического роста на основе децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ при одновременной передаче расходов на социальную политику на федеральный уровень;

- аргументирована целесообразность использования трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, в качестве латентного инструмента фискальной децентрализации, обеспечивающего интенсификацию экономического роста;

- экономически обоснован положительный эффект децентрализации поступлений по налогам на имущество и значительной части НДФЛ на местном уровне, выражающийся в повышении сбалансированности муниципальных бюджетов, сокращении уровня асимметрии доходов, а также активизации стимулирующей функции отношений децентрализации.

Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:

- уточнено содержание фискальной децентрализации как отношений по передаче полномочий в сфере разработки и реализации фискальной политики на низовые уровни административно-территориальной структуры государства, что позволило определить основные этапы осуществления указанных процессов в экономике РФ (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложена система индикаторов оценки уровня фискальной децентрализации, на основе которой реализована дескриптивная межрегиональная компаративистика децентрализационных процессов в РФ, позволяющая идентифицировать их базовые характеристики и детерминанты (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- реализовано экономико-математическое моделирование взаимосвязи степени фискальной децентрализации и экономического роста на субнациональном уровне, что позволило выявить устойчивую положительную зависимость между указанными показателями и обосновать направления усиления стимулирующего воздействия децентрализационных процессов на динамику регионального развития (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- доказано, что стимулирующий эффект фискальной децентрализации имеет свою инструментарно-функциональную специфику, обусловленную структурой расходов, осуществляемых на низовых уровнях бюджетной системы, заключающуюся в возможности максимизации экономического роста на основе децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ при необходимости централизации расходов-наг социальную политику (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- обоснована необходимость передачи трансфертов; выделяемых депрессивным субъектам РФ, на муниципальный уровень бюджетной системы, что обеспечивает латентную децентрализацию расходов и синергетический эффект повышения их эффективности, выражающийся в дополнительном приросте ВРП (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10); разработаны перспективные направления сокращения асимметричности фискальной децентрализации за счет передачи на местный уровень бюджетной системы всех имущественных налогов и значительной части налога на доходы физических лиц, что позволит повысить бюджетную автономию и усилить стимулирующий эффект распределения финансовых ресурсов, обеспечив их тесную корреляцию с результатами экономической политики и налоговыми усилиями субнациональных властей (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в расширении научных представлений о специфике фискальной децентрализации на субнациональном уровне межбюджетных отношений РФ, а также эффективных инструментах ее осуществления.

Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию инструментов фискальной децентрализации в целях стимулирования экономического роста и повышения сбалансированности региональных и местных бюджетов. Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации: методика комплексного анализа уровня фискальной децентрализации; подходы к оценке влияния фискальной децентрализации на экономических рост; алгоритм оптимизации бюджетных расходов на основе определения их стимулирующего воздействия на экономический рост; методика перераспределения финансовых потоков, ориентированная на повышение фискальной самостоятельности местных бюджетов.

Результаты исследования могут найти применение при чтении лекционных курсов по таким дисциплинам, как «Бюджетная система РФ», «Бюджетный федерализм», «Бюджетное планирование и прогнозирование».

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на различных научно-практических конференциях: «Возможности и проблемы экономического развития региона» (Невинномысск, 2008), «Актуальные проблемы социально-экономического развития» (Кисловодск, 2009), «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2009), «Вузовская наука - региону Кавказские Минеральные Воды» (Пятигорск, 2009, 2010), а также на научно-методических семинарах кафедры «Финансы и налогообложение» филиала СевКавГТУ в г. Пятигорске в 2008-2010 гг.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 10 научных работ общим объемом 3,6 пл., в том числе 2 статьи — в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Объем, структура и содержание работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (155 наименований) и 6 приложений, включает 18 таблиц и 15 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мурадова, Седа Григорьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Феномен фискальной децентрализации реализуется в современной системе межбюджетных отношений в единстве его причинно-следственного содержания, выступая, с одной стороны, в качестве имманентной детерминанты отношений бюджетного федерализма, а с другой - как непременное следствие эволюции этих отношений в направлении реализации принципов субсидиарности (предполагающей принятие решений наиболее компетентной инстанцией) и фискальной эквивалентности (базирующейся на эффективном использовании финансовых ресурсов). Анализ литературных источников показал, что фискальная децентрализация в странах с многоуровневым устройством государства заключается в предоставлении органам управления, находящимся на уровне ниже центрального, полномочий по установлению и сбору налогов и осуществлении расходов на основании их собственных решений.

2. В диссертационной работе сформулирован авторский подход к трактовке фискальной децентрализации как системы экономических отношений между центральным и нижестоящими уровнями власти по поводу передачи полномочий в сфере разработке и реализации фискальной политики с учетом принципов целесообразного распределения ее функций между различными уровнями административно-территориальной структуры. Современная фискальная политика, представляя собой весьма широкое проблемное поле, на нижестоящих уровнях государственной иерархии, представлена преимущественно аллокационной функцией (производство общественных благ), декомпозиция которой позволяет идентифицировать важнейшие инструменты ее реализации: расходные полномочия, доходные источники их финансирования, трансфертный механизм.

3. Современный этап развития отношений фискальной децентрализации может быть охарактеризован как эволюционирующая формальная асимметричная деконцентрация, основанная на наличии выраженного вертикального фискального дисбаланса (детерминируемого несоответствием между расходными полномочиями и доходным потенциалом регионального и местного уровня бюджетной системы), негативный эффект которого усиливается традиционными для трансформируемой экономики «ловушками». К последним можно отнести: ярко выраженные традиции эгалитаризма в социальной сфере, способствующие фиксации расходов субнационального бюджета на уровне, зачастую превышающем возможности по мобилизации доходов; неадекватное развитие институциональной среды, позволяющей эффективно мобилизовывать и использовать бюджетные ресурсы, ограничивается недостаточностью последних.

4. В целом, формальный характер децентрализации определяется парадигмой так называемого «корпоративного федерализма», в которой субнациональным властям отводятся узкие организационно-исполнительские функции реализации фискальной политики, в то время как федеральный центр определяет содержание большинства ее аспектов, в том числе по установлению объема предоставляемых на местах общественных благ. Подобная ситуация в значительной мере ограничивает преимущества фискальной децентрализации, обусловленные как возможностями самостоятельного определения уровня аллокации общественных благ на основе снижения информационной энтропии, так и активизацией фискальных усилий субнациональных властей за счет тесной корреляции «качества» экономической политики и объема собираемых налогов. 5. Фискальная децентрализация как полифакторный и многокомпонентный феномен современных межбюджетных отношений требует адекватной квантификации, позволяющей учесть как специфику инструментарных составляющих ее реализации, так и обеспечить широкие возможности для последующего сравнительно-дескриптивного анализа. В этой-связи-автором предлагается использовать комплексную систему показателей децентрализации, позволяющую охарактеризовать особенности функционирования и взаимосвязь таких ее важнейших инструментов, как доходы, расходы бюджета, трансферты. Ориентация на вычислительную поликомпонентность индикаторов децентрализации, тем не менее, упускает из виду ее качественные характеристики, связанные с возможностями самостоятельного принятия решений в области установления объема производимых общественных благ и источников их финансирования.

6. Межрегиональная компаративистика коэффициентов фискальной децентрализации регионов Юга России позволяет констатировать весьма существенные различия в особенностях течения указанного процесса: доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете регионов варьирует от 19,4-20% в Ингушетии и Чечне до 66,2% в Ростовской области и 58,8% в Краснодарском крае; значения указанных коэффициентов, рассчитанные за вычетом межбюджетных трансфертов, демонстрирует как незначительный рост показателя у отдельных регионов (Республика Адыгея, Калмыкия, КЧР, Чеченская республика), так и существенное его сокращение у остальных, внешне благополучных субъектов РФ; коэффициент покрытия расходов местного бюджета собственными доходами демонстрирует более объективную картину формального характера децентрализационных процессов, поскольку лишь у наиболее развитых регионов значение показателя приближается к 0,5, в то время как субъекты, достаточно далеко продвинувшиеся по этому пути согласно индикатору «доля расходов», в действительности самостоятельно финансируют не более 20% расходов местных бюджетов.

7. Учет фактора межбюджетных трансфертов дает основания-полагать, что фискальная децентрализация в большинстве регионов носит формальный характер и выражается в передаче значительных расходных полномочий без учета налогового потенциала территорий. Это обусловлено как традициями этатизма в социальной сфере, так и наличием определенных стандартов оказания услуг, способствующих фиксации бюджетных расходов на определенном, не корреспондирующим с величиной доходов уровне.

8. Сравнительный анализ показателей фискальной децентрализации демонстрирует их значительную вариацию, обусловленную сложным взаимодействием социально-экономических, территориально-географических и даже этнополитических детерминант. В частности, индикаторы фискальной децентрализации максимальны в регионах с высокими показателями производства ВРП на душу населения, значительной площадью территории, низкой безработицей, выраженной моноэтничностью национального состава, а также повышенным уровнем урбанизации. Весьма симптоматичным является наличие комплексных причинно-следственных взаимозависимостей между указанными факторами (за исключением ригидных территориально-географических и инерционных этносоциальных), которые выражаются во взаимной обусловленности более высоких темпов экономического развития и интенсивности децентрализационных процессов.

9. Фискальная децентрализация, осуществляемая в рамках принципов субсидиарности, транспарентности и подотчетности, является важнейшим институциональным механизмом повышения эффективности использования финансовых ресурсов в общественном секторе. Анализ эмпирических исследований зарубежных авторов в сфере изучения влияния децентрализации на экономический рост демонстрирует крайне противоречивые тенденции: от выражено негативных (имеющего место в развивающихся странах) до незначительно позитивных (в странах ОЭСР), причем получаемые результаты оказываются весьма чувствительными и неинвариантными по отношению к выбору объясняющих переменных.

10. В диссертационном исследовании количественные аспекты влияния фискальной' децентрализации на динамику экономического' роста оцениваются в рамках инструментария модифицированных производственных функций. Проведенный регрессионный анализ, в целом, подтверждает теорему децентрализации, согласно которой местные органы власти обладают максимальной аллокационной эффективностью. Количественно это выражается в величине коэффициента при параметре DEC, согласно которому рост расходов местного бюджета на 1 % вызывает соответствующее увеличение темпов роста ВРП на 0,91%. Соответственно для достижения темпов экономического роста в 1% будет необходимо увеличить долю расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете региона на 1,1 процентных пункта. Сравнительный анализ (3-коэффициентов модели позволяет ранжировать силу воздействия рассматриваемых факторов на экономический рост. В частности, можно сделать вывод о том, что наибольшее влияние на последний оказывает динамика инвестиций на душу населения (Р = 0,66). Что касается уровня фискальной децентрализации, то сила его воздействия оказывается минимальной из рассматриваемых факторов: она в 5,5 раза «слабее», чем влияние инвестиций, и в 1,4 раза «слабее», чем доля занятых в экономике. Однако высокое «качество» регрессионной модели и удовлетворительные параметры F-критерия и t-статистики позволяют утверждать о наличии выраженной положительной зависимости между темпами экономического роста и передачей расходных полномочий в пользу местного уровня бюджетной системы РФ.

11. Раздельное моделирование по регионам с низким, средним и высоким уровнем ВРП на душу населения дает основания констатировать, что положительные эффекты фискальной децентрализации проявляются лишь в экономически однородном пространстве, предполагающем достаточно высокую величину подушевого ВРП при условии' адекватного развития институциональной среды. В этом случае, передача расходных и доходных полномочий на нижние уровни бюджетной системы способна обеспечить мультиплицирующий эффект экономического роста и повысить качество жизни населения. В то же время, условия низкой бюджетной обеспеченности и значительной меж- и внутрирегиональной дифференциации продуцируют конфликт интересов бюджетов различного уровня и нейтрализует ее положительные эффекты.

12. Анализ опыта фискальной децентрализации в развитых странах и реализованное в работе экономико-математическое моделирование ее взаимосвязи с экономическим ростом на субнациональном уровне позволяет прийти к выводу, что децентрализация не является «институциональной панацеей», автоматически индуцирующей позитивные макро- и мезоэкономические эффекты. Множественность источников финансирования процесса производства общественных благ, сопряженная со спецификой регионального экономического пространства, порождает альтернативные, причем неинвариантные комбинации структурирования бюджетных расходов, которые, в свою очередь, неравномерно (и даже разнонаправлено) воздействуют на региональное развитие. Согласно проведенному анализу, статистически значимый положительный эффект достигается от децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ, осуществляемых преимущественно программно-целевыми методами. Данный факт опровергает распространенное в классической экономической теории представление о неэффективности государственных инвестиций с одной стороны, и демонстрирует синергетический потенциал снижения информационной энтропии в сфере предоставления услуг ЖКХ. Весьма показательным является статистически незначимый эффект от децентрализации расходов на образование и здравоохранение (за счет которых финансируются важнейшие общественные блага), что объясняется как вероятной их неэффективностью, так и сложностями фиксации позитивных результатов данных расходов вследствие существенного временного лага между периодом их осуществления и получением экономического эффекта в виде прироста производительности труда.

13. Выраженная отрицательная взаимосвязь между децентрализацией расходов на социальную политику и экономическим ростом обусловлена тем, что данный вид расходов в большей мере способствует реализации несвойственной субнациональному уровню перераспределительной функции (по классификации Р.Масгрейва). Кроме того, повышенная доля расходов на социальную политику, в структуре которых значительную часть занимают трансферты населению, может являться косвенным индикатором депрессивности региона, более низкого уровня удельного производства ВРП, что, в свою очередь, также способствует снижению эффективности процессов децентрализации. В целом, оптимизация расходов региональных и местных бюджетов в направлении децентрализации расходов на национальную экономику, ЖКХ и передачи части расходов на социальную политику (в части трансфертов различным слоям населения) на вышестоящий уровень бюджетной системы способно обеспечить активизацию экономического роста

14. В условиях российской системы бюджетного федерализма ярко выраженная асимметрия социально-экономического развития, продуцирующая разнообразные риски и снижающая позитивный эффект от фискальной децентрализации, многократно усиливается на муниципальном уровне бюджетной системы. «Поселенческая» модель организации местной власти, реализуемая в большинстве субъектов РФ, приводит к излишней фрагментарности местных бюджетов, что в условиях низкой численности населения в отдельных муниципалитетах приводит к снижению эффективности предоставления общественных благ. В данных условиях финансовая помощь рассматривается как неотъемлемый инструмент отношений фискальной децентрализации, позволяющий решать целый ряд важнейших задач бюджетной политики без жесткого административного «вторжения» в сферу компетенции региональных и местных властей.

15. Для оценки уровня децентрализации финансовой помощи* в работе предлагается использовать коэффициент, экономический смысл которого заключается в том, что он отражает долю трансфертов местному бюджету в величине финансовой помощи, передаваемой из федерального центра на региональный уровень. Если ВЕС1гапз(- < 1, то субъект федерации обеспечивает дополнительную централизацию финансовой помощи в региональном бюджете. В случае, когда ВЕС1гапзг > 1, регион передает на местный уровень больше финансовой помощи, чем получает из центра, что свидетельствует о возникновении дополнительных расходов субнациональных бюджетов и их принудительной децентрализации через систему трансфертного механизма в пользу местного уровня бюджетной системы. В данном случае, регионы имеющие коэффициент ВЕС^ш^ >1 используют финансовую помощь в качестве латентного инструмента фискальной децентрализации, передавая подобным образом часть ресурсов регионального бюджета на местный уровень и обеспечивая тем самым более эффективное их использование в рамках аллокационной функции.

16. Регрессионное моделирование взаимосвязи между уровнем подушевого ВРП (индикатором экономического роста) и динамикой коэффициента децентрализации трансфертного потока позволяет констатировать наличие выраженной положительной зависимости, аппроксимируемой степенной функцией. Децентрализация трансфертов на местном уровне бюджетной системы обеспечивает более высокий уровень ВРП на душу населения и может рассматриваться в качестве одного из альтернативных сценариев бюджетной политики стимулирования депрессивных регионов. Однако анализ количественных параметров регрессионной модели свидетельствует о достаточно низкой эластичности показателей ВРП по уровню децентрализации, составившей^ 0,59%, что требует активизации перераспределительных процессов и отвлечения на эти цели масштабных финансовых ресурсов из федерального' бюджета. Таким образом, можно сделать вывод о необходимости} дальнейшей децентрализации финансовой помощи депрессивным регионам на местный уровень (которая должна сопровождаться сокращением узко специализированных целевых грантов) что обеспечивает повышение эффективности ее использования в процессе производства общественных благ, но отнюдь не снимает с повестки дня вопроса о собственных источниках финансирования бюджетных расходов.

17. Принимая во внимание существенные диспропорции в социально-экономическом развитии субъектов РФ и корреспондирующие с ними вариации индикаторов фискальной децентрализации, можно выделить общий тренд стабилизации, а в некоторых субъектах РФ даже увеличения, разрыва между расходными обязательствами и доходными полномочиями, частично нивелируемого системой межбюджетных трансфертов. Как было показано выше, это является доминантным фактором неэффективности фискальной децентрализации, поскольку перманентное нарастание трансфертного потока дестимулирует региональные и местные власти к проведению эффективной экономической политики, а также снижает фискальные усилия. Решение указанных проблем заключается в сокращении вертикального фискального дисбаланса за счет передачи на региональный и местный уровень полномочий по взиманию налогов, величина которых в максимальной степени корреспондирует с экономической политикой территорий с одной стороны, и является немобильной в целях ограничения недобросовестной налоговой конкуренции регионов, с другой. Среди современных фискальных инструментов первому условию в максимальной степени удовлетворяет пропорциональный налог на доходы физических лиц (база по которому формируется в рамках вторичного распределения добавленной стоимости), а второе условие реализуется через систему имущественных налогов.

18. Учитывая рекомендации специалистов в области межбюджетных отношений в работе на основе проведенных итерационных расчетов обоснована целесообразность децентрализации в пользу местного уровня всех поступлений по имущественным налогам, а также изменение распределения НДФЛ между региональным и местным бюджетами в пропорции 40:60 (против 70:30 - в современной редакции Бюджетного кодекса). Согласно модельным расчетам, предлагаемое перераспределение налоговых потоков позволит повысить коэффициент обеспеченности собственными доходами в 1,22-1,74 раза, сократив потребность в использовании инструментов межбюджетного регулирования и частично сгладив межрегиональную дифференциацию бюджетных доходов. Кроме того, это обеспечит значительно более тесную корреляцию субнациональной экономической политики и объема мобилизуемых финансовых ресурсов, а, следовательно, создаст действительный базис для эффективной фискальной децентрализации.