Фискальная децентрализация как фактор роста эффективности регионального экономического развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Фискальная децентрализация как фактор роста эффективности регионального экономического развития"

На правах рукописи

Петриченко Алексей Валерьевич

ФИСКАЛЬНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ КАК ФАКТОР РОСТА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ

08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва -2004 г.

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Пономаренко Елена Васильевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук Клнманов Владимир Викторович

Защита состоится 23 ноября 2004 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам К 502.006.02 в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотечном фонде Российской академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й уч. корп., каб. 914).

Автореферат разослан 21 октября 2004 г.

кандидат экономических наук Данчиков Евгений Александрович

Ведущая организация:

Финансовая академия

Правительстве РФ

при

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.Ю. Чичерова

6 к

9/4,491

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется объективной необходимостью научного анализа происходящих в настоящее время процессов децентрализации российской бюджетно-налоговой системы, прежде всего, с точки зрения их возможных экономических последствий. В России движение к децентрализации носит неравномерный характер. Превзойдя в начальный период становления бюджетно-налоговой системы по уровню децентрализации многие развитые страны, Россия с течением времени значительно уменьшила степень финансовой свободы регионов и муниципалитетов. В русле принятой монетаристской концепции федеральное правительство было вынуждено радикально сократить государственные расходы, что и было сделано, в том числе, за счет передачи на нижние уровни бюджетной системы расходных полномочий, не обеспеченных адекватными источниками их финансирования.

Но если уровень децентрализации по бюджетным расходам возрастал, то в отношении децентрализации по доходам наблюдалась обратная ситуация. В рамках налоговой реформы были централизованы на федеральном уровне или вообще отменены налоги, наиболее значимые для регионов: налог на добавленную стоимость, на добычу полезных ископаемых, на содержание социально-культурной сферы, основные акцизы, налог с продаж и др., что обострило и сделало особо актуальной проблему недостаточности собственных доходов региональных и местных бюджетов.

В результате реформы, территориальные и муниципальные бюджеты оказались в крайне тяжелом финансовом положении. При этом наделение их собственной доходной базой было подменено совершенствованием механизмов выделения финансовой помощи, прежде всего, трансфертов. Между тем, по опыту наиболее развитых стран, только собственные доходы могут считаться основой настоящей фискальной децентрализации. По нашему мнению, никакая финансовая помощь не может быть признана собственными доходами бюджета.

Проблема приобретает особую актуальность в связи с тем, что фискальная децентрализация, не являясь самоцелью, необходима как одно из основных условий регионального социально-экономического развития. Как показывают расчеты автора, отсутствие полномочий в сфере бюджетных доходов у региональных властей ведет к существенному

снижению мотивации к стимулированию регионального развития, реальным финансовым потерям.

В настоящее время проходит новый важный этап бюджетно-налоговой реформы, затрагивающий, главным образом, муниципальный уровень. Однако акцент в нем сделан по-прежнему на перераспределении расходных полномочий. Вопросам перераспределения доходов и их сбалансированности с расходами на территориальном уровне уделено значительно меньше внимания. Фактически проблема недостаточности собственных доходов решается путем отнесения к ним практически всех доходных источников бюджета, включая финансовую помощь. Именно поэтому данный аспект проводимой реформы вызывает наибольшее количество споров, привлекает особое внимание специалистов, что и обусловило выбор темы, цели и задач данной работы.

Научная разработанность проблемы. Экспертов, уделявших внимание проблемам повышения эффективности распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы, можно разделить на несколько групп. В первую очередь это авторы, заложившие теоретические основы рационального налогообложения, а именно: Кейнс Дж.М., Масгрейв P.A., Пигу Д., Самуэльсон Р., Тибу А.

Теоретические аспекты децентрализации как фактора повышения эффективности бюджетно-налоговой системы освещены в работах Валлих К., Мартинес-Васкес Х.М., Игудина А.Г., Лаврова A.M., Прониной Л.И., Христенко В.Б. Эмпирические исследования макроэкономических эффектов фискальной децентрализации отражены в работах Барро Р., Давуди X., Де Мело Л.Р., Зу X., Истерли В., Ийлмаца С., Коломак Е.А., Оатса У.И., Ребелло С., Тимофеева А.Н., Уоллера Д.М.

К сожалению, отсутствуют количественные модели взаимосвязи фискальной децентрализации и показателей экономического развития для российских условий. Между тем основной аргумент сторонников фискальной децентрализации сводится к тому, что она является условием эффективности бюджетно-налоговой системы, поскольку оказывает положительное влияние на множество макроэкономических параметров, и прежде всего экономический рост. Поэтому на основе анализа идей преимущественно зарубежных авторов были сформулированы методологические подходы к количественному измерению вышеназванных эффектов, которые затем, с небольшими корректировками, применялись для проверки гипотезы: существует ли

>» t

«*'

устойчивая взаимосвязь между потерями эффективности, выражающимися в недоиспользовании доходного потенциала российской бюджетно-налоговой системы, и ее излишней централизацией, и если существует, то какова величина данных потерь, в чем они выражаются, и какие меры должны быть предприняты для их минимизации?

Целью исследования является обоснование взаимосвязи фискальной децентрализации и основных параметров регионального социально-экономического развития, а также уровня фискальной децентрализации, стимулирующего региональные власти к повышению эффективности налоговой системы. Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

- рассмотрение сущности и основ рациональных налоговых отношений, их роли в экономике современного государства;

- рассмотрение зарубежного опыта бюджетного федерализма в сфере построения эффективных налоговых систем;

- анализ ситуации в области межбюджетного разграничения доходов в РФ в контексте нового этапа бюджетной реформы;

- осуществление краткосрочного прогноза в сфере распределения налоговых доходов на субфедеральном уровне;

- исследование негативных макроэкономических эффектов излишней бюджетно-налоговой централизации;

анализ действующих методов измерения финансовой децентрализации;

- поиск оптимального распределения налоговых доходов в бюджетной системе федеративного государства, исходя из критерия влияния на эффективность региональных налоговых систем.

Объектом исследования является бюджетная система РФ с позиций оптимального формирования ее доходных составляющих.

В качестве предмета исследования выступают бюджетно-налоговые отношения, возникающие в процессе формирования доходной базы региональных и местных бюджетов.

Теоретическая и методологическая основа работы. Теоретической базой данного исследования явились работы отечественных и зарубежных экспертов в области налогообложения и межбюджетных отношений. В работе использованы нормативно-правовые акты, аналитические и инструктивные материалы профильных российских ведомств, международных организаций.

Методологическую основу работы составили общенаучные принципы и методы, в том числе системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнение, экстраполяция, статистические группировки. Широко применялись статистические методы выявления и количественной оценки связей, такие как корреляционный и регрессионный анализ.

В качестве информационной базы автор опирался на данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли, Госкомстата РФ, документы справочно-правовых систем, ресурсы сети Интерне..

Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна заключаются в следующем:

1) Выявлена взаимосвязь между уровнем экономического развития России и степенью фискальной децентрачизации ее бюджетно-налоговой системы Она выражается в следующей тенденции: чем выше степень фискальной децентрализации в регионе и муниципальном образовании, тем выше уровень их экономического развития. Установлена также положительная корреляция между степенью фискальной децентрализации в регионе, подушевыми налоговыми доходами и уровнем экономического развития;

2) Осуществлен краткосрочный прогноз и оценка финансовых последствий реформы местного самоуправления в России для сбалансированности бюджетной системы. На их основе раскрыто усиление ее вертикальной несбалансированности, особенно в субъектах Федерации, что выражается в существенном разрыве между закреплением расходных полномочий и распределением налоговых полномочий и доходов при явном превалировании не собственных источников, а разнообразных форм финансовой помощи;

3) Обоснована необходимость трансформации критериев и методик измерения фискальной децентрализации для стран с федеративным устройством, в частности, предлагаемых экспертами МВФ и Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), с целью их использования в российских условиях на основе принципиального подхода автора: финансовая помощь из вышестоящих бюджетов, в том числе нецелевая, должна исключаться из состава собственных доходов бюджета-получателя;

4) Разработана авторская методика группировки налогов, поступающих в консолидированные бюджеты регионов, по степени их

влияния на эффективность региональных налоговых систем. Для условий 2003 года составлены соответствующие группировки по крупным налоговым платежам, а именно: налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц, акцизам, налогу с продаж, налогу на имущество предприятий, налогу на добычу полезных ископаемых, земельному налогу, прочим федеральным налогам и налогам субъектов РФ (прежде всего транспортному налогу). С их помощью установлено, что платежами, максимально стимулирующими региональные власти к увеличению своих налоговых доходов и способствующими, таким образом, обеспечению эффективности региональных налоговых систем, являются налоги, относимые автором к собственным для бюджетов субъектов Федерации (налоги субъектов РФ, налог на имущество предприятий, налог на прибыль организаций, акцизы).

5) Сформулированы предложения по повышению эффективности бюджетно-налоговой системы России на основе увеличения степени ее децентрализации, суть которых заключается в увеличении полномочий субфедеральных властей в сфере мобилизации налоговых доходов, а также в перераспределении поступлений от ряда налоговых платежей (налог на прибыль, на добычу полезных ископаемых) между уровнями бюджетной системы.

На защиту выносятся следующие положения:

сравнительный анализ и оценка финансовых последствий для территориальных бюджетов реализации принятого законодательства по новому этапу бюджетной реформы, выражающихся в усилении вертикальной несбалансированности бюджетной системы;

- гипотеза об устойчивой прямой взаимосвязи степени фискальной децентрализации и уровня регионального социально-экономического развития;

- авторская методика регрессионного анализа налоговых доходов территориальных бюджетов для определения степени их воздействия на эффективность региональных налоговых систем.

Практическая значимость диссертации. Полученные теоретические и практические выводы могут быть использованы при формировании государственной экономической политики, а также в преподавании учебных курсов по экономическим дисциплинам, в рамках системы повышения квалификации и переподготовки государственных служащих.

Содержащиеся в работе предложения представляют интерес для Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства региональной политики РФ, региональных и местных финансовых органов.

Апробация работы. Основные положения исследования обсуждались на международной научно-практической конференции «СНГ в условиях глобализации» (Москва, РУДН, март 2004 г.), в ходе реализации курса дистанционного обучения «Разработка и воплощение эффективных систем социальной безопасности» (реализуемого Институтом Всемирного банка в РФ в июне - октябре 2004 г.), а также доложены на заседании проблемной группы кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ, где получили положительную оценку. По материалам диссертационного исследования автором опубликовано 2 работы общим объемом 2,4 п л.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, содержащих 6 параграфов, заключения, 32 таблиц и 7 рисунков, списка использованной литературы и приложений.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность избранной темы, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрыто содержание основных защищаемых положений и их научная новизна, показана теоретическая и практическая значимость полученных результатов, их апробация.

В соответствии с целями и задачами исследования, в работе рассмотрено несколько групп проблем.

Первая группа посвящена исследованию теоретических основ построения налоговой базы бюджетной системы федеративного государства. В связи с этим в диссертации выведен ряд определений и трактовок основных понятий, используемых при рассмотрении темы настоящего исследования.

Ключевым из них является термин фискальная децентрализация, или децентрализация по доходам, под которым мы понимаем процесс передачи субфедеральным и местным органам власти полномочий по проведению налогово-бюджетной политики и их реализацию.

В настоящее время ключевым требованием к любой налоговой системе является ее способность обеспечивать экономическую эффективность и социальную справедливость.

Поиск их оптимального сочетания является для каждой страны постоянным процессом. Так, современная налоговая система России, как нам представляется, тяготеет к экономической эффективности в ущерб справедливости. Свидетельством этому служат: существенное сокращение числа налоговых льгот, единая ставка налога на доходы физических лиц, малый размер необлагаемого минимума по нему и т.д.

Текущая налоговая реформа носит противоречивый характер, каждое нововведение рассматривается обособленно, как правило, вне связи с другими экономическими шагами государства. Провозглашаемой целью проводимой налоговой реформы с 1995 года является увеличение прав налогоплательщиков в отношениях с государством и уменьшение налогового бремени. Вместе с тем, после принятия либеральной первой части Налогового кодекса была принята гораздо более жесткая вторая (фактически это две противоположных концепции отношений налогоплательщиков и государства), а за десять лет снижения налогового бремени не достигнуты провозглашенные цели реформы - существенный рост предпринимательской активности, инвестиций в производственный сектор и т.д.

Важнейший параметр налоговой системы - ее оптимальность с точки зрения обеспечения сбалансированности бюджетной системы в федеративном государстве. Оценка эффективности соотношения централизации и децентрализации налоговой системы остается на периферии интересов налоговых реформаторов. В этой связи задача увеличения валового внутреннего продукта в два раза за десять лет является редким примером количественно описанной цели. Такой подход позволяет установить конкретные тактические задачи (например, для достижения цели за десять лет нужны среднегодовые темпы роста чуть более семи процентов), оперативно оценивать степень их достижения и использовать конкретные экономические инструменты, в том числе, повышение эффективности налоговой системы, в первую очередь - в территориальном аспекте.

За рубежом теоретические аспекты экономической эффективности налоговой системы разработаны довольно давно, однако эмпирические

исследования на данную тему стали появляться только в восьмидесятых годах прошлого века.

Общепризнано и доказано, что эффективности как доходов, так и расходов государства способствует их, доходов и расходов, децентрализация. Эффективность бюджетных расходов повышается в связи с тем, что многие виды общественных благ лучше предоставляются местными властями - по причине конкуренции между территориями местные власти стараются предоставлять общественные блага, минимизируя издержки. Эффективность бюджетных доходов возрастет вследствие того, что на конкретной территории предпринимается больше усилий при мобилизации своих собственных доходов, чем при сборе налогов исключительно для центрального правительства.

Наиболее развитые страны являются, как правило, I децентрализованными государствами. Не являясь безальтернативным вариантом, бюджетный федерализм стал синонимом развитости. Не случайно все новые и новые страны выбирают данную модель при построении собственных бюджетно-налоговых систем.

Именно поэтому движение России к децентрализации бюджетно-налоговой системы, поиск ее оптимальных пределов должны способствовать повышению эффективности в целом. Однако здесь существует масса нерешенных проблем.

Как известно, Бюджетным кодексом РФ была установлена паритетная пропорция по налоговым доходам между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации. Однако дело не в простом количественном соотношении: как раз по удельному весу доходов | субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете страны Россия не сильно уступает ведущим странам с федеративным устройством, прежде всего Канаде и США. '

Существенными проблемами остаются: размытость, нечеткость расходных полномочий и расходов между уровнями власти и управления; полный их отрыв от соответствующих доходов, обеспечение реализации закрепленных полномочий соответствующими налоговыми полномочиями и доходными источниками; предоставление финансовой помощи для сбалансированности бюджетной системы по объективным, формализованным критериям. Их предполагается решить в рамках проходящего в настоящее время нового этапа бюджетной реформы Основной ее целью провозглашается создание в России действительно

и

независимых, прежде всего в финансовом плане, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Однако, как показывает анализ позиций авторитетных экспертов, а также авторские расчеты, несмотря на усложнение системы (четыре уровня бюджетной системы вместо трех) и целый ряд других мер, нижестоящие бюджеты не получат большей самостоятельности.

Вторая группа проблем, рассмотренная в диссертации, связана с исследованием влияния фискальной децентрализации на региональное экономическое развитие. В этой связи исследуются различные методические подходы к измерению фискальной децентрализации, доказывается взаимосвязь фискальной децентрализации и ключевых экономических параметров регионального развития для российских условий.

Как замечают многие зарубежные исследователи, имеющаяся в России децентрализация является формальной. Они исходят из того, что региональные и местные власти реально почти лишены налоговых полномочий и, соответственно, собственных, в полном смысле этого слова, доходов.

Так, согласно методике экспертов ОЭСР, к собственным доходам можно отнести часть налоговых доходов, состоящую только из платежей, по которым соответствующий орган власти может устанавливать базу и/или ставку. Данный подход нами адаптирован к условиям современной российской налоговой системы. Как известно, в настоящее время в РФ нет значительных налоговых платежей, которые можно было бы отнести к собственным региональным или, тем более, собственным местным доходам. Налогооблагаемая база практически всегда регулируется федеральным законодательством. Что же касается ставок, то даже если они и не установлены федеральными нормативными актами непосредственно, то всегда предусматриваются жесткие пределы их возможных значений. Поэтому для целей исследования было принято, что если установление конкретной величины ставки, даже в пределах федеральных ограничений, находится в полномочиях региональных или местных властей, то данный налоговый платеж относится к собственным доходам соответствующего уровня бюджета (выделенные курсивом строки в табл. 1).

Помимо части налоговых доходов, методика экспертов ОЭСР, вполне обоснованно, предлагает относить к собственным все неналоговые доходы. Вместе с тем, не вполне целесообразной представляется их

позиция по поводу безусловной финансовой помощи, а именно ее отнесение к собственным доходам.

Таблица 1

Основные налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2003 году1___

Наименование доходного источника Поступления в консолидированные бюджеты субъектов РФ,тыс руб Удельный вес в совокупных налоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, %

Налог на прибыль организаций 351 657 503,00 26,79%

Налог на доходы физических лиц 449 251 880,00 34,23%

Акцизы 88 280 663,00 6,73%

Налог с продаж 56 200 961,00 4,2!%

Налог на имущество предприятий 131 453 559,00 10,02%

Налог на добычу полезных ископаемых 84 503 435,00 6,44%

Земельный налог 36 370 461,00 2,77%

Прочие федеральные налоги 36 241 707,00 2,76%

Налоги субъектов РФ1 15 279 167,00 1,16%

По нашему мнению, основной чертой собственного дохода является (

возможность свободного управления им и получение экономических результатов этого управления, положительных или отрицательных.

В данном же случае вознаграждение (или наказание) за эффективное (неэффективное) использование финансовой помощи определяют не объективные экономические законы, а чаще субъективные решения вышестоящих органов власти, что особенно характерно для многих субъектов РФ.

Таким образом, суть авторского подхода состоит в следующем: показатель уровня фискальной децентрализации региона представляет собой удельный вес собственных доходов консолидированного бюджета 1

субъекта РФ в общем объеме его доходов. К собственным же доходам мы относим собственные налоговые доходы (табл. 1), все неналоговые (

доходы, доходы целевых бюджетных фондов, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Данный метод измерения фискальной децентрализации был применен нами к доходам консолидированных бюджетов субъектов РФ.

1 Источник- свод отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ, находящийся в архиве по адресу Ьйр7/утолл/ тйп ги, расчеты автора

2 Здесь и далее под налогами субъектов РФ понимается доходный источник, включающий, согласно Бюджетной классификации, лишь транспортный налог и ряд малозначимых платежей.

Таблица 2

Уровень фискальной децентрализации субъектов РФ, 2003 г.3

Субъект РФ Доля собственных доходов, % Субъект РФ Допя собственных доходов, %

Москва 75,46% Чукотский АО 31 88%

Агинский Бурятский АО 62,06% Белгородская область 31,65%

Липецкая область 60 79% Архангельская область 31,05%

Челябинская область 52,94% Тверская область 30,86%

Московская область 51 99% Чувашская Республика 30,26%

Санкт-Петербург 51,26% Калужская область 29,21%

Вологодская область 51,22% Кировская область 29,12%

Пермская область 50,68% Смоленская область 29 04%

Красноярский край 49,69% Ростовская область 28,64%

Республика Мордовия 49,01% Республика Калмыкия 28,37%

Свердловская область 47,95% Читинская область 28,12%

Эвенкийский АО 46,83% Ульяновская область 27,99%

Астраханская область 46,13% Республика Хакасия 26,76%

Республика Саха (Якутия) 46,06% Воронежская область 26,41%

Ямало-Ненецкий \0 44,85% Томская область 25,96%

Самарская область 43,15% Камчатская область 24 44%

Республика Татарстан 42,16% Костромская область 23,72%

Хабаровский край 41,68% Магаданская область 22 98%

Ханты-Мансийский АО 40,45% Корякский АО 22,98%

Удмуртская Республика 40,32% Ивановская область 22,73%

Владимирская область 40,22% Курская область 22 56%

Республика Башкортостан 40 21% Пензенская область 22,38%

Тульская область 39,50% Омская область 22,38%

Республика Коми 39,09% Тамбовская область 22,35%

Рязанская область 38,80% Тюменская область 22,01%

Краснодарский край 37,91% Амурская область 21,06%

Саратовская область 37,66% Брянская область 19,21%

Ненецкий АО 37,31% Курганская область 19,10%

Нижегородская область 36,83% Республика Марий-Эл 18,33%

Сахалинская область 36,48% Псковская область 16,98%

3 Расчеты автора на основе бюджетной отчетности за 2003 год.

Субъект РФ Доля собственных доходов, % Субъект РФ Доля собственных доходов, %

Ленинградская область 36,42% Республика Бурятия 16,55%

Волгоградская область 35,95% Алтайский край 14,98%

Новосибирская область 35,40% Республика Алтай 14,39%

Ярославская область 35,14% Еврейская автономная область 11,38%

Калининградская область 35,14% Республика Адыгея 10,63%

Мурманская область 35,07% Кабардино-Балкарская Ресл 9,19%

Орловская область 34,91% Карачаево-Черкесская Ресл 8,92%

Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 34,57% Республика Дагестан 8,18%

Оренбургская область 34,41% Респ Северная Осетия-Алания 7,48%

Приморский край 34,13% Коми Пермяцкий АО 5,81%

Республика Карелия 33,96% Усть-Ордынский Бурятский АО 4,91%

Новгородская область 33,83% Республика Тыва 4,68%

Иркутская область 32,37% Республика Ингушетия 3,41%

Ставропольский край 32,26% Чеченская Республика 2,16%

Кемеровская область 32,21%

В результате были получены и проанализированы данные по фискальной децентрализации в РФ в региональном разрезе (табл. 2).

В ходе обобщения статистических данных на основе модели регрессионного анализа доходов субъектов РФ было выявлено следующее. Ситуация с уровнем собственных доходов представляется крайне тяжелой. Так, из приведенных субъектов только 8 имели уровень собственных доходов больше 50% от общего объема доходов своих консолидированных бюджетов. В тоже время в 39 регионах этот показатель меньше 30%. Между тем, это ведет к вполне реальным финансовым потерям. Основная их часть проистекает за счет потерь экономической эффективности, вызванных, как нам представляется, практическим отсутствием мотивации у региональных и местных властей к наращиванию налогового потенциала и доходной базы в целом.

С другой стороны, избыточная фискальная децентрализация и, как следствие, чрезмерное стремление региональных и местных властей к максимизации своих бюджетных доходов может привести к негативным

* ¿в

эффектам. Среди них - увеличение налогового бремени, разрушение единого экономического пространства страны, политический сепаратизм.

Вместе с тем, как нам представляется, взвешенная фискальная децентрализация оказывает положительное влияние на целый ряд макроэкономических показателей. Прежде всего, она является синонимом экономической развитости территории. Устойчивая положительная связь между этими двумя явлениями была доказана нами как на примере валового регионального продукта (рис. 1, круги), так и на расчетах интегральной оценки уровня экономического развития по методике Министерства экономического развития и торговли (рис. 1, треугольники).

0,0000 0,2000 0,4000

0,6000

Доля собственных доходов в общем объеме доходов, доли

Рисунок 1: Взаимосвязь между налоговыми доходами бюджетов субъектов РФ на душу населения и показателями фискальной децентрализации

Степень концентрации точек значений в обоих случаях высокая, что говорит о значительной силе связи. Мы можем лишь предполагать характер связи, однако из диаграммы очевидно, что она линейна. Основной же вывод, который можно сделать на основе диаграммы, заключается в том, что большему уровню фискальной децентрализации соответствует больший уровень экономического развития. Этот вывод более отчетлив при использовании интегральной оценки Минэкономразвития РФ, так как она учитывает не только уровень ВРП но

и ряд других важных параметров регионального социально-экономического развития.4

Одной из целей нашей работы является разработка предложений по повышению эффективности налоговой системы для территориальных бюджетов. Согласно нашему подходу, она измерялась с помощью величины подушевых налоговых доходов. Подушевые налоговые доходы зависят от: а) объема ВРП, т.е. уровня экономического развития (в большей степени) и б) величины налогового бремени в регионе (в меньшей степени). Поэтому влияние децентрализации на уровень экономического развития (как и на налоговое бремя) нас интересует постольку, поскольку она повышает эффективность региональных налоговых систем. Группировка налогов проведена нами по степени влияния на эту эффективность.

Можно считать количественно доказанным, что собственные доходы повышают эффективность действий региональных и местных властей (выявлена положительная корреляция между уровнем децентрализации в регионе и подушевыми налоговыми доходами).

Итоговые результаты анализа взаимосвязи фискальной децентрализации и ключевых параметров экономического развития регионов РФ представлены в табл. 3.

Таблица 3

Взаимосвязь фискальной децентрализации и важнейших параметров экономического развития регионов__

Показатель ВРП на душу населения Интегральный показатель уровня экономического развития по методике МЭРТ Рост ВРП Дефицит консолид бюджета субъекта Налоговые доходы на душу населения

К корреляции 0,63 0,75 0,17 -0,11 0,62

Сила связи Сильная Сильная Слабая Слабая Сильная

Можно разложить влияние такого фактора, как собственные доходы на отдельные составляющие, то есть сгруппировать отдельные налоговые платежи по степени их положительного влияния на подушевые налоговые доходы. Согласно принятым условиям, налог признается эффективным,

4 В методике МЭРТ помимо ВРП на душу населения учитываются ряд других подушевых показателей: объём инвестиций в основной капитал; объём внешнеторгового оборота; финансовая обеспеченность региона и др.

если при передаче данного налогового платежа региональным властям в сумме 100 единиц, суммарные налоговые доходы региона возрастают на 100 или более единиц.

По каждому региону нами была проанализирована совокупность наиболее крупных налоговых платежей, формирующих основу доходной базы региональных и местных бюджетов, составляющих более 1% от общей суммы доходов консолидированных бюджетов регионов. Было признано, таким образом, что для каждого конкретного субъекта РФ налоговые доходы представляют собой статистически весомую совокупную сумму из девяти основных доходных источников (в условиях 2003 года): налог на доходы физических лиц (НДФЛ), на добычу полезных ископаемых (НДПИ), на прибыль, налог с продаж, акцизы, налог на чмущество предприятий, земельный налог, налоги субъектов РФ (прежде всего транспортный налог), прочие федеральные налоги.

После этого методами корреляционно-регрессионного анализа были выявлены налоги, оказывающие наибольшее влияние на итоговую сумму бюджетных доходов. В результате произведенных расчетов, из полученной совокупности были исключены НДПИ, земельный налог, налог с продаж и прочие федеральные налоги как не оказывающие серьезного влияния на итоговую сумму налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов.

НДПИ и земельный налог основаны на факторах-базах (природные ресурсы и земля), на которые региональные власти заведомо не могут повлиять. Соответственно, их эффективность (влияние на общую сумму налоговых доходов) крайне низка. Передача подобных налогов на региональный (местный) уровень не влечет за собой соответствующего повышения налоговых доходов. Поэтому их централизация в региональных и местных бюджетах нецелесообразна.

«Прочие федеральные налоги» с этой точки зрения более эффективны, тем не менее не в достаточной степени для того, чтобы оправдать их передачу в бюджеты регионов.

Как видно, все три вышеназванные статьи налоговых доходов (НДПИ, земельный налог и прочие федеральные налоги) не относятся к собственным доходам. Это лишь подтверждает тезис о том, что, лишив региональные власти рычагов налогового регулирования, мы получаем низкую эффективность использования налогового потенциала. Низкий

уровень собственных доходов влечет за собой вполне конкретные финансовые потери.

Налог с продаж являлся собственным доходом для региональных бюджетов. Однако он крайне неравномерно распределен по территориям5. Поэтому в масштабах РФ данный налог не оказывал значимого влияния на итоговую сумму налоговых доходов регионов6.

Оставшаяся выборка из пяти наиболее эффективных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, может быть проранжирована следующим образом.

Наиболее эффективным из них явились платежи, проходящие в бюджетной отчетности под названием «налоги субъектов РФ». На втором месте находится налог на имущество предприятий. Акцизы и налог на прибыль организаций занимают третье и четвертое место, увеличивая итоговые налоговые поступления практически на величину своего собственного прироста. НДФЛ значительно отстает от них со своим коэффициентом 0,88. Иными словами при передаче на региональный уровень 100 единиц налога на имущество предприятий совокупные налоговые доходы возрастут на 306 единиц, а при передаче, например, акцизов - всего на 109 единиц.

Таблица 4

Эффективность основных налоговых платежей, поступающих в бюджеты субъектов РФ_____

Увеличение совокупной величины налоговых доходов бюджета субъекта РФ, при увеличении данного налога на 100 руб, руб

Налоги субъектов РФ 411

Налог на имущество предприятий 306

Акцизы 109

Налог на прибыль организаций 100

Налог на доходы физ лиц 88

Таким образом, мы получили шкалу региональных и местных налоговых платежей, сгруппированных по экономической эффективности (табл. 4). Все лидирующие места в ней заняты собственными доходами, то

5 Более половины его поступлений по стране в 2003 г было сосредоточено в трех субъектах РФ: Москве, Московской области и Санкт-Петербурге, что не позволяло данному налогу играть значимой роли в бюджетах других регионов.

6 Отменен с 01.01.2004 г.

есть такими, рычаги влияния на которые есть у региональных властей. Существует два варианта действий, направленных на улучшение ситуации с финансовой базой региональных и местных бюджетов.

Это, прежде всего, изменение методологии некоторых, в настоящее время малоэффективных налогов, поступающих в региональные (местные) бюджеты. Иными словами, это путь превращения большинства подобных налогов в собственные региональные (местные).

Второй метод предполагает перераспределение налоговых платежей по уровням бюджетной системы с тем, чтобы увеличить поступления в региональные бюджеты от высокоэффективных налогов, забрав в качестве компенсации налоги малоэффективные. Например, можно заменить НДПИ, прочие федеральные налоги, земельный налог увеличением доли по налогу на прибыль или акцизам.

Однако, как показал количественный анализ, одним перераспределением доходных источников проблема не может быть решена. Поэтому перераспределение средств должно быть дополнено перераспределением полномочий в области налоговых доходов. Наиболее приемлемым вариантом было признано увеличение полномочий региональных властей (например, передача им права изменения ставки в ограниченных пределах) по управлению такими платежами, как НДФЛ и, возможно, акцизы. Дополнительно, весь объем НДПИ, поступающий в бюджеты субъектов РФ, должен быть заменен увеличением поступлений налога на прибыль. Данные меры позволят, по расчетам автора, увеличить налоговые доходы бюджетов субъектов РФ в среднем на 7,5%.

Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что оптимальным способом увеличения эффективности отечественной бюджетно-налоговой системы является увеличение степени ее децентрализации. Это, в свою очередь, должно достигаться в основном расширением полномочий субфедеральных властей в сфере налогового администрирования в сочетании с некоторыми шагами по перераспределению ряда доходных источников между бюджетами разных уровней.

В заключении диссертации изложены основные выводы исследования.

Обзор теоретической базы бюджетного федерализма показывает, что взвешенная фискальная децентрализация сама по себе приносит ощутимые экономические выгоды. Чем более экономически развита страна, и чем более эффективна ее бюджетно-налоговая система, тем большая степень

фискальной децентрализации для нее характерна. Однако в рамках очередного этапа бюджетной реформы в РФ, как показывают оценки экспертов и авторские расчеты, отечественная бюджетно-налоговая система не станет менее централизованной.

На основе анализа существующих способов измерения финансовой децентрализации была выработана авторская методика, которая позволила выявить устойчивую положительную связь с помощью методов корреляционно-регрессионного анализа между степенью фискальной децентрализации и уровнем социально-экономического развития субъектов РФ, а также эффективностью их бюджетно-налоговых систем, измеряемой на основе подушевых налоговых доходов.

По материалам диссертационного исследования были опубликованы следующие работы:

1. Петриченко A.B. Взаимосвязь фискальной децентрализации и ключевых экономических параметров регионального развития. -М.: Интерпринт, 2004. (1,3 п.л.)

2. Петриченко A.B. Основы построения системы распределения налогов на субнациональном уровне. - М.: Интерпринт, 2004. (1,1 п.л.)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Петриченко Алексея Валерьевича

Тема диссертационного исследования: Фискальная децентрализация как фактор роста эффективности регионального экономического развития

Научный руководитель д.э.н., проф. Пономаренко Елена Васильевна

Изготовление оригинал-макета Петриченко Алексей Валерьевич

Подписано в печать 14.10 Тираж 80 экз. Усл.п.л. 1.00

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ №

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

1

I

ь» * t

з f-ш щ

0Г

»2178 5

РНБ Русский фонд

2005-4 19676

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Петриченко, Алексей Валерьевич

Введение.

Глава 1 Теоретические основы построения налоговой базы бюджетной системы федеративного государства.

1.1 Теоретические основы рационального налогообложения.

1.2 Зарубежный опыт построения эффективных налоговых систем в федеративных государствах.

1.3 Оценка финансовых последствий для территориальных бюджетов нового этапа бюджетной реформы в России.

Глава 2 Влияние фискальной децентрализации на региональное экономическое развитие.

2.1 Методические подходы к измерению фискальной децентрализации.

2.2 Взаимосвязь фискальной децентрализации и ключевых экономических параметров регионального развития.

2.3 Основы построения системы распределения налогов на субнациональном уровне.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Фискальная децентрализация как фактор роста эффективности регионального экономического развития"

Актуальность темы исследования определяется объективной необходимостью научного анализа происходящих в настоящее время процессов децентрализации российской бюджетно-налоговой системы, прежде всего, с точки зрения их возможных экономических последствий. В России движение к децентрализации носит неравномерный характер. Превзойдя в начальный период становления бюджетно-налоговой системы по уровню децентрализации многие развитые страны, Россия с течением времени значительно уменьшила степень финансовой свободы регионов и муниципалитетов. В русле принятой монетаристской концепции федеральное правительство было вынуждено радикально сократить государственные расходы, что и было сделано, в том числе, за счет передачи на нижние уровни бюджетной системы расходных полномочий, не обеспеченных адекватными источниками их финансирования.

Но если уровень децентрализации по бюджетным расходам возрастал, то в отношении децентрализации по доходам наблюдалась обратная ситуация. В рамках налоговой реформы были централизованы на федеральном уровне или вообще отменены налоги, наиболее значимые для регионов: налог на добавленную стоимость, на добычу полезных ископаемых, на содержание социально-культурной сферы, основные акцизы, налог с продаж и др., что обострило и сделало особо актуальной проблему недостаточности собственных доходов региональных и местных бюджетов.

В результате реформы, территориальные и муниципальные бюджеты оказались в крайне тяжелом финансовом положении. При этом наделение их собственной доходной базой было подменено совершенствованием механизмов выделения финансовой помощи, прежде всего, трансфертов. Между тем, по опыту наиболее развитых стран, только собственные доходы могут считаться основой настоящей фискальной децентрализации. По нашему мнению, никакая финансовая помощь не может быть признана собственными доходами бюджета.

Проблема приобретает особую актуальность в связи с тем, что фискальная децентрализация, не являясь самоцелью, необходима как одно из основных условий регионального социально-экономического развития. Как показывают расчеты автора, отсутствие полномочий в сфере бюджетных доходов у региональных властей ведет к существенному снижению мотивации к стимулированию регионального развития, реальным финансовым потерям.

В настоящее время проходит новый важный этап бюджетно-налоговой реформы, затрагивающий, главным образом, муниципальный уровень. Однако акцент в нем сделан по-прежнему на перераспределении расходных полномочий. Вопросам перераспределения доходов и их сбалансированности с расходами на территориальном уровне уделено значительно меньше внимания. Фактически проблема недостаточности собственных доходов решается путем отнесения к ним практически всех доходных источников бюджета, включая финансовую помощь. Именно поэтому данный аспект проводимой реформы вызывает наибольшее количество споров, привлекает особое внимание специалистов, что и обусловило выбор темы, цели и задач данной работы.

Научная разработанность проблемы. Экспертов, уделявших внимание проблемам повышения эффективности распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы, можно разделить на несколько групп. В первую очередь это авторы, заложившие теоретические основы рационального налогообложения, а именно: Кейнс Дж.М., Масгрейв Р.А., Пигу Д., Самуэльсон Р., Тибу А.

Теоретические аспекты децентрализации как фактора повышения эффективности бюджетно-налоговой системы освещены в работах Валлих К., Мартинес-Васкес Х.М., Игудина А.Г., Лаврова A.M.,

Прониной Л.И., Христенко В.Б. Эмпирические исследования макроэкономических эффектов фискальной децентрализации отражены в работах Барро Р., Давуди X., Де Мело Л.Р., Зу X., Истерли В., Ийлмаца С., Коломак Е.А., Оатса У.И., Ребелло С., Тимофеева А.Н., Уоллера Д.М.

К сожалению, отсутствуют количественные модели взаимосвязи фискальной децентрализации и показателей экономического развития для российских условий. Между тем основной аргумент сторонников фискальной децентрализации сводится к тому, что она является условием эффективности бюджетно-налоговой системы, поскольку оказывает положительное влияние на множество макроэкономических параметров, и прежде всего экономический рост. Поэтому на основе анализа идей преимущественно зарубежных авторов были сформулированы методологические подходы к количественному измерению вышеназванных эффектов, которые затем, с небольшими корректировками, применялись для проверки гипотезы: существует ли устойчивая взаимосвязь между потерями эффективности, выражающимися в недоиспользовании доходного потенциала российской бюджетно-налоговой системы, и ее излишней централизацией, и если существует, то какова величина данных потерь, в чем они выражаются, и какие меры должны быть предприняты для их минимизации?

Целью исследования является обоснование взаимосвязи фискальной децентрализации и основных параметров регионального социально-экономического развития, а также уровня фискальной децентрализации, стимулирующего региональные власти к повышению эффективности налоговой системы. Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

- рассмотрение сущности и основ рациональных налоговых отношений, их роли в экономике современного государства;

- рассмотрение зарубежного опыта бюджетного федерализма в сфере построения эффективных налоговых систем;

- анализ ситуации в области межбюджетного разграничения доходов в РФ в контексте нового этапа бюджетной реформы;

- осуществление краткосрочного прогноза в сфере распределения налоговых доходов на субфедеральном уровне; исследование негативных макроэкономических эффектов излишней бюджетно-налоговой централизации; анализ действующих методов измерения финансовой децентрализации;

- поиск оптимального распределения налоговых доходов в бюджетной системе федеративного государства, исходя из критерия влияния на эффективность региональных налоговых систем.

Объектом исследования является бюджетная система РФ с позиций оптимального формирования ее доходных составляющих.

В качестве предмета исследования выступают бюджетно-налоговые отношения, возникающие в процессе формирования доходной базы региональных и местных бюджетов.

Теоретическая и методологическая основа работы. Теоретической базой данного исследования явились работы отечественных и зарубежных экспертов в области налогообложения и межбюджетных отношений. В работе использованы нормативно-правовые акты, аналитические и инструктивные материалы профильных российских ведомств, международных организаций.

Методологическую основу работы составили общенаучные принципы и методы, в том числе системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнение, экстраполяция, статистические группировки. Широко применялись статистические методы выявления и количественной оценки связей, такие как корреляционный и регрессионный анализ.

В качестве информационной базы автор опирался на данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли, Госкомстата РФ, документы справочно-правовых систем, ресурсы сети Интернет.

Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна заключаются в следующем:

1) Выявлена взаимосвязь между уровнем экономического развития России и степенью фискальной децентрализации ее бюджетно-налоговой системы. Она выражается в следующей тенденции: чем выше степень фискальной децентрализации в регионе и муниципальном образовании, тем выше уровень их экономического развития. Установлена также положительная корреляция между степенью фискальной децентрализации в регионе, подушевыми налоговыми доходами и уровнем экономического развития;

2) Осуществлен краткосрочный прогноз и оценка финансовых последствий реформы местного самоуправления в России для сбалансированности бюджетной системы. На их основе раскрыто усиление ее вертикальной несбалансированности, особенно в субъектах Федерации, что выражается в существенном разрыве между закреплением расходных полномочий и распределением налоговых полномочий и доходов при явном превалировании не собственных источников, а разнообразных форм финансовой помощи;

3) Обоснована необходимость трансформации критериев и методик измерения фискальной децентрализации для стран с федеративным устройством, в частности, предлагаемых экспертами МВФ и Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), с целью их использования в российских условиях на основе принципиального подхода автора: финансовая помощь из вышестоящих бюджетов, в том числе нецелевая, должна исключаться из состава собственных доходов бюджета-получателя;

4) Разработана авторская методика группировки налогов, поступающих в консолидированные бюджеты регионов, по степени их влияния на эффективность региональных налоговых систем. Для условий 2003 года составлены соответствующие группировки по крупным налоговым платежам, а именно: налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц, акцизам, налогу с продаж, налогу на имущество предприятий, налогу на добычу полезных ископаемых, земельному налогу, прочим федеральным налогам и налогам субъектов РФ (прежде всего транспортному налогу). С их помощью установлено, что платежами, максимально стимулирующими региональные власти к увеличению своих налоговых доходов и способствующими, таким образом, обеспечению эффективности региональных налоговых систем, являются налоги, относимые автором к собственным для бюджетов субъектов Федерации (налоги субъектов РФ, налог на имущество предприятий, налог на прибыль организаций, акцизы).

5) Сформулированы предложения по повышению эффективности бюджетно-налоговой системы России на основе увеличения степени ее децентрализации, суть которых заключается в увеличении полномочий субфедеральных властей в сфере мобилизации налоговых доходов, а также в перераспределении поступлений от ряда налоговых платежей (налог на прибыль, на добычу полезных ископаемых) между уровнями бюджетной системы.

На защиту выносятся следующие положения:

- сравнительный анализ и оценка финансовых последствий для территориальных бюджетов реализации принятого законодательства по новому этапу бюджетной реформы, выражающихся в усилении вертикальной несбалансированности бюджетной системы;

- гипотеза об устойчивой прямой взаимосвязи степени фискальной децентрализации и уровня регионального социально-экономического развития;

- авторская методика регрессионного анализа налоговых доходов территориальных бюджетов для определения степени их воздействия на эффективность региональных налоговых систем.

Практическая значимость диссертации. Полученные теоретические и практические выводы могут быть использованы при формировании государственной экономической политики, а также в преподавании учебных курсов по экономическим дисциплинам, в рамках системы повышения квалификации и переподготовки государственных служащих.

Содержащиеся в работе предложения представляют интерес для Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства региональной политики РФ, региональных и местных финансовых органов.

Апробация работы. Основные положения исследования обсуждались на международной научно-практической конференции «СНГ в условиях глобализации» (Москва, РУДН, март 2004 г.), в ходе реализации курса дистанционного обучения «Разработка и воплощение эффективных систем социальной безопасности» (реализуемого Институтом Всемирного банка в РФ в июне - октябре 2004 г.), а также доложены на заседании проблемной группы кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ, где получили положительную оценку. По материалам диссертационного исследования автором опубликовано 2 работы общим объемом 2,4 п.л.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, содержащих 6 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Петриченко, Алексей Валерьевич

Заключение

В настоящее время ключевым требованием к любой налоговой системе является ее способность обеспечивать экономическую эффективность и социальную справедливость.

Поиск их оптимального сочетания является для каждой страны постоянным процессом. Так, современная налоговая система России, как нам представляется, тяготеет к экономической эффективности в ущерб справедливости. Свидетельством этому служат: существенное сокращение числа налоговых льгот, единая ставка налога на доходы физических лиц, малый размер необлагаемого минимума по нему и т.д.

Текущая налоговая реформа носит противоречивый характер, каждое нововведение рассматривается обособленно, как правило, вне связи с другими экономическими шагами государства. Провозглашаемой целью проводимой налоговой реформы с 1995 года является увеличение прав налогоплательщиков в отношениях с государством и уменьшение налогового бремени. Вместе с тем, после принятия либеральной первой части Налогового кодекса была принята гораздо более жесткая вторая (фактически это две противоположных концепции отношений налогоплательщиков и государства), а за десять лет снижения налогового бремени не достигнуты провозглашенные цели реформы - существенный рост предпринимательской активности, инвестиций в производственный сектор и т.д.

Важнейший параметр налоговой системы - ее оптимальность с точки зрения обеспечения сбалансированности бюджетной системы в федеративном государстве. Оценка эффективности соотношения централизации и децентрализации налоговой системы остается на периферии интересов налоговых реформаторов. В этой связи задача увеличения валового внутреннего продукта в два раза за десять лет является редким примером количественно описанной цели. Такой подход позволяет установить конкретные тактические задачи (например, для достижения цели за десять лет нужны среднегодовые темпы роста чуть более семи процентов), оперативно оценивать степень их достижения и использовать конкретные экономические инструменты, в том числе, повышение эффективности налоговой системы, в первую очередь — в территориальном аспекте.

За рубежом теоретические аспекты экономической эффективности налоговой системы разработаны довольно давно, однако эмпирические исследования на данную тему стали появляться только в восьмидесятых годах прошлого века.

Общепризнано и доказано, что эффективности как доходов, так и расходов государства способствует их, доходов и расходов, децентрализация. Эффективность бюджетных расходов повышается в связи с тем, что многие виды общественных благ лучше предоставляются местными властями - по причине конкуренции между территориями местные власти стараются предоставлять общественные блага, минимизируя издержки. Эффективность бюджетных доходов возрастет вследствие того, что на конкретной территории предпринимается больше усилий при мобилизации своих собственных доходов, чем при сборе налогов исключительно для центрального правительства.

Наиболее развитые страны являются, как правило, децентрализованными государствами. Не являясь безальтернативным вариантом, бюджетный федерализм стал синонимом развитости. Не случайно все новые и новые страны выбирают данную модель при построении собственных бюджетно-налоговых систем.

Именно поэтому движение России к децентрализации бюджетно-налоговой системы, поиск ее оптимальных пределов должны способствовать повышению эффективности в целом. Однако здесь существует масса нерешенных проблем.

Как известно, Бюджетным кодексом РФ была установлена паритетная пропорция по налоговым доходам между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации. Однако дело не в простом количественном соотношении: как раз по удельному весу доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете страны Россия не сильно уступает ведущим странам с федеративным устройством, прежде всего Канаде и США.

Существенными проблемами остаются: размытость, нечеткость расходных полномочий и расходов между уровнями власти и управления; полный их отрыв от соответствующих доходов, обеспечение реализации закрепленных полномочий соответствующими налоговыми полномочиями и доходными источниками; предоставление финансовой помощи для сбалансированности бюджетной системы по объективным, формализованным критериям. Их предполагается решить в рамках проходящего в настоящее время нового этапа бюджетной реформы. Основной ее целью провозглашается создание в России действительно независимых, прежде всего в финансовом плане, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Однако, как показывает анализ позиций авторитетных экспертов, а также авторские расчеты, несмотря на усложнение системы (четыре уровня бюджетной системы вместо трех) и целый ряд других мер, нижестоящие бюджеты не получат большей самостоятельности.

Доказательной базой указанных утверждений являются попытки измерения фискальной децентрализации. Методы эти стали лишь недавно разрабатываться за рубежом.

Нами систематизированы известные методы измерения фискальной децентрализации (так называемый «метод МВФ», который не вполне адекватно отражает реальную картину, работы американских и канадских специалистов, а также экспертов ОЭСР).

Как замечают многие зарубежные исследователи, имеющаяся в России децентрализация является формальной. Они исходят из того, что региональные и местные власти реально почти лишены налоговых полномочий и, соответственно, собственных, в полном смысле этого слова, доходов.

Так, согласно методике экспертов ОЭСР, к собственным доходам можно отнести часть налоговых доходов, состоящую только из платежей, по которым соответствующий орган власти может устанавливать базу и/или ставку. Данный подход нами адаптирован к условиям современной российской налоговой системы. Как известно, в настоящее время в РФ нет значительных налоговых платежей, которые можно было бы отнести к собственным региональным или, тем более, собственным местным доходам. Налогооблагаемая база практически всегда регулируется федеральным законодательством. Что же касается ставок, то даже если они и не установлены федеральными нормативными актами непосредственно, то всегда предусматриваются жесткие пределы их возможных значений. Поэтому для целей исследования было принято, что если установление конкретной величины ставки, даже в пределах федеральных ограничений, находится в полномочиях региональных или местных властей, то данный налоговый платеж относится к собственным доходам соответствующего уровня бюджета.

Помимо части налоговых доходов, методика экспертов ОЭСР, вполне обоснованно, предлагает относить к собственным все неналоговые доходы. Вместе с тем, не вполне целесообразной представляется их позиция по поводу безусловной финансовой помощи, а именно ее отнесение к собственным доходам.

По нашему мнению, основной чертой собственного дохода является возможность свободного управления им и получение экономических результатов этого управления, положительных или отрицательных.

В данном же случае вознаграждение (или наказание) за эффективное (неэффективное) использование финансовой помощи определяют не объективные экономические законы, а чаще субъективные решения вышестоящих органов власти, что особенно характерно для многих субъектов РФ.

Таким образом, суть авторского подхода состоит в следующем: показатель уровня фискальной децентрализации региона представляет собой удельный вес собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в общем объеме его доходов. К собственным же доходам мы относим собственные налоговые доходы, все неналоговые доходы, доходы целевых бюджетных фондов, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Данный метод измерения фискальной децентрализации был применен нами к доходам консолидированных бюджетов субъектов РФ.

В результате были получены и проанализированы данные по фискальной децентрализации в РФ в региональном разрезе.

В ходе обобщения статистических данных на основе модели регрессионного анализа доходов субъектов РФ было выявлено следующее. Ситуация с уровнем собственных доходов представляется крайне тяжелой. Так, из приведенных субъектов только 8 имели уровень собственных доходов больше 50% от общего объема доходов своих консолидированных бюджетов. В тоже время в 39 регионах этот показатель меньше 30%. Между тем, это ведет к вполне реальным финансовым потерям. Основная их часть проистекает за счет потерь экономической эффективности, вызванных, как нам представляется, практическим отсутствием мотивации у региональных и местных властей к наращиванию налогового потенциала и доходной базы в целом.

Мы согласны с тем, что избыточная фискальная децентрализация и, как следствие, чрезмерное стремление региональных и местных властей к максимизации своих бюджетных доходов может привести к

167 негативным эффектам. Среди них - увеличение налогового бремени, разрушение единого экономического пространства страны, политический сепаратизм.

Вместе с тем, как нам представляется, взвешенная фискальная децентрализация оказывает положительное влияние на целый ряд макроэкономических показателей. Прежде всего, она является синонимом экономической развитости территории. Устойчивая положительная связь между этими двумя явлениями была доказана нами как на примере валового регионального продукта, так и на расчетах интегральной оценки уровня экономического развития по методике Министерства экономического развития и торговли.

Одной из целей нашей работы является разработка предложений по повышению эффективности налоговой системы для территориальных бюджетов. Согласно нашему подходу, она измерялась с помощью величины подушевых налоговых доходов. Подушевые налоговые доходы зависят от: а) объема ВРП, т.е. уровня экономического развития (в большей степени) и б) величины налогового бремени в регионе (в меньшей степени). Поэтому влияние децентрализации на уровень экономического развития (как и на налоговое бремя) нас интересует постольку, поскольку она повышает эффективность региональных налоговых систем. Нами проведена группировка налогов по степени влияния на эту эффективность.

Можно считать количественно доказанным, что собственные доходы повышают эффективность действий региональных и местных властей (выявлена положительная корреляция между уровнем децентрализации в регионе и подушевыми налоговыми доходами).

Можно разложить влияние такого фактора, как собственные доходы на отдельные составляющие, то есть сгруппировать отдельные налоговые платежи по степени их положительного влияния на подушевые налоговые доходы. Согласно принятым условиям, налог признается

168 эффективным, если при передаче данного налогового платежа региональным властям в сумме 100 единиц, суммарные налоговые доходы региона возрастают на 100 или более единиц.

По каждому региону нами была проанализирована совокупность наиболее крупных налоговых платежей, формирующих основу доходной базы региональных и местных бюджетов, составляющих более 1% от общей суммы доходов консолидированных бюджетов регионов. Было признано, таким образом, что для каждого конкретного субъекта РФ налоговые доходы представляют собой статистически весомую совокупную сумму из девяти основных доходных источников (в условиях 2003 года): налог на доходы физических лиц (НДФЛ), на добычу полезных ископаемых (НДПИ), на прибыль, налог с продаж, акцизы, налог на имущество предприятий, земельный налог, налоги субъектов РФгоз (прежде всего транспортный налог), прочие федеральные налоги.

После этого методами корреляционно-регрессионного анализа были выявлены налоги, оказывающие наибольшее влияние на итоговую сумму бюджетных доходов. В результате произведенных расчетов, из полученной совокупности были исключены НДПИ, земельный налог, налог с продаж и прочие федеральные налоги как не оказывающие серьезного влияния на итоговую сумму налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов.

НДПИ и земельный налог основаны на факторах-базах (природные ресурсы и земля), на которые региональные власти заведомо не могут повлиять. Соответственно, их эффективность (влияние на общую сумму налоговых доходов) крайне низка. Передача подобных налогов на региональный (местный) уровень не влечет за собой соответствующего повышения налоговых доходов. Поэтому их централизация в региональных и местных бюджетах нецелесообразна.

Названия статей бюджетной отчетности

Прочие федеральные налоги с этой точки зрения более эффективны, тем не менее не в достаточной степени для того, чтобы оправдать их передачу в бюджеты регионов.

Как видно, все три вышеназванные статьи налоговых доходов (НДПИ, земельный налог и прочие федеральные налоги) не относятся к собственным доходам. Это лишь подтверждает тезис о том, что, лишив региональные власти рычагов налогового регулирования, мы получаем низкую эффективность использования налогового потенциала. Низкий уровень собственных доходов влечет за собой вполне конкретные финансовые потери.

Налог с продаж являлся собственным доходом для региональных бюджетов. Однако он крайне неравномерно распределен по территориям204. Поэтому в масштабах РФ данный налог не оказывал значимого влияния на итоговую сумму налоговых доходов регионов205.

Оставшаяся выборка из пяти наиболее эффективных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, может быть проранжирована следующим образом.

Наиболее эффективным из них явились платежи, проходящие в бюджетной отчетности под названием «налоги субъектов РФ». На втором месте находится налог на имущество предприятий. Акцизы и налог на прибыль организаций занимают третье и четвертое место, увеличивая итоговые налоговые поступления практически на величину своего собственного прироста. НДФЛ значительно отстает от них со своим коэффициентом 0,88. Иными словами при передаче на региональный уровень 100 единиц налога на имущество предприятий совокупные налоговые доходы возрастут на 306 единиц, а при передаче, например, акцизов - всего на 109 единиц.

204 Более половины его поступлений по стране в 2003 г. было сосредоточено в трех субъектах РФ: Москве, Московской области и Санкт-Петербурге, что не позволяло данному налогу играть значимой роли в бюджетах других регионов.

205 Отменен с 01.01.2004 г.

Таким образом, мы получили шкалу региональных и местных налоговых платежей, сгруппированных по экономической эффективности. Все лидирующие места в ней заняты собственными доходами, то есть такими, рычаги влияния на которые есть у региональных властей. Существует два варианта действий, направленных на улучшение ситуации с финансовой базой региональных и местных бюджетов.

Это, прежде всего, изменение методологии некоторых, в настоящее время малоэффективных налогов, поступающих в региональные (местные) бюджеты. Иными словами, это путь превращения большинства подобных налогов в собственные региональные (местные).

Второй метод предполагает перераспределение налоговых платежей по уровням бюджетной системы с тем, чтобы увеличить поступления в региональные бюджеты от высокоэффективных налогов, забрав в качестве компенсации налоги малоэффективные. Например, можно заменить НДПИ, прочие федеральные налоги, земельный налог увеличением доли по налогу на прибыль или акцизам.

Однако, как показал количественный анализ, одним перераспределением доходных источников проблема не может быть решена. Поэтому перераспределение средств должно быть дополнено перераспределением полномочий в области налоговых доходов. Наиболее приемлемым вариантом было признано увеличение полномочий региональных властей (например, передача им права изменения ставки в ограниченных пределах) по управлению такими платежами, как НДФЛ и, возможно, акцизы. Дополнительно, весь объем НДПИ, поступающий в бюджеты субъектов РФ, должен быть заменен увеличением поступлений налога на прибыль. Данные меры позволят, по расчетам автора, увеличить налоговые доходы бюджетов субъектов РФ в среднем на 7,5%.

Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что оптимальным способом увеличения эффективности отечественной бюджетно-налоговой системы является увеличение степени ее децентрализации. Это, в свою очередь, должно достигаться в основном расширением полномочий субфедеральных властей в сфере налогового администрирования в сочетании с некоторыми шагами по перераспределению ряда доходных источников между бюджетами разных уровней.