Совершенствование методов разработки и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование методов разработки и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации"

На правах рукописи

Евстафьева Елизавета Юрьевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ РАЗРАБОТКИ И ОЦЕНКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 5 т 2014

005549086

Улан-Удэ-2014

005549086

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Соколова Лариса Георгиевна

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Сапожников Алексей Анатольевич,

доктор экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Братский государственный университет», заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление»

Леонов Сергей Николаевич, доктор экономических наук, профессор, Институт экономических исследований ДВО РАН, заместитель директора по науке

ФГБОУ ВПО «Национальный Исследовательский Иркутский государственный технический университет»

Защита состоится 22 мая 2014 г. в 10.00 на заседании диссертационного совета Д 212.039.04 при Восточно-Сибирском государственном университете технологий и управления по адресу: 670013, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40в, ауд. 251 (Зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВосточноСибирского государственного университета технологий и управления по адресу: 670013, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40в.

Объявление о защите и автореферат размещены 21 марта 2014 г. на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ: \у\улу. у ak2.ed.eov.ru и на официальном сайте Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления: www.esstu.ru

Автореферат разослан «21» апреля 2014 г. Ученый секретарь

диссертационного совета Ц /

доктор экономических наук, . * // Слепнева

профессор и/1л* Людмила Романовна

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях одним из ведущих направлений региональной политики Российской Федерации является комплексное и системное решение сложных социально-экономических проблем региона. На практике оно сводится к применению программно-целевого управления, разработке государственных программ, которые становятся основным инструментом перераспределения бюджетных ресурсов по сферам обеспечения жизнедеятельности населения. Внедрение современных инструментов регионального развития опирается на мировой опыт таких стран как США, Германия, Великобритания, Япония и др.

Государственные программы являются одним из основных инструментов реализации государственной политики, направленной на решение социально-экономических проблем территории. В настоящее время более 90 % бюджетов субъектов Российской Федерации формируются на основе разрабатываемых государственных программ по сферам социального и экономического развития региона. Методическое обеспечение по формированию государственных программ в субъектах Российской Федерации не позволяет выстроить оптимальный порядок их разработки, реализации и оценки, а также систему индикаторов и показателей, характеризующих выполнение целей, задач и мероприятий, их эффективность и результативность. Многие государственные программы не способствуют решению комплексных региональных проблем в заявленном объеме и направлены на рассмотрение преимущественно отраслевых или ведомственных задач. Государственные программы ориентированы чаще всего на получение максимального бюджетного финансирования, что обусловлено теоретической необоснованностью структурно-функциональной зависимости разработки и их оценки.

Оценка результативности и эффективности государственных программ в методическом плане представлена по регионам Российской Федерации различными трудно рассчитываемыми вариантами и не направлена на определение перерасхода или экономии бюджетных ресурсов, оценки стоимости достигнутых целей и задач программы.

В связи с этим разработка теоретико-методической основы комплексной оценки государственных программ позволит обосновывать их направления, оценивать вариантность развития, что в конечном итоге будет способствовать сокращению социально-экономических проблем региона.

Это обусловливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования, а решение поставленных теоретических задач имеет непосредственное практическое значение.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемами развития региональной экономики занимались А.Г. Аганбегян, А.Г. Гранберг, В.В. Кулешов, П.А. Минакир, В.Е. Селиверстов, В.И. Суслов и др.

3

Общетеоретические вопросы программно-целевого управления в Российской Федерации исследованы в работах отечественных ученых: C.B. Васильева, Е.П. Голубкова, A.M. Жандарова, А.И. Жуковского, И.Ф. Зайцева, В.В. Лобанова, А.Г. Лобко, В.Я. Любовного, М.М. Молодцова, Б.А. Райзберга, и др.

В зарубежной научной литературе вопросам разработки государственных программ с помощью программно-целевого управления уделено достаточно много внимания Р. Арчибальдом, Д. Дансоном, П. Друкером, X. Кержнером, Ф. Михаэлем, Д. Тернером, С. Пелегринелли, А. Рассау и др.

В настоящее время в экономической литературе представлено значительное количество работ, связанных с разработкой и совершенствованием государственных программ на уровне субъектов Российской Федерации. Сюда можно отнести таких авторов как С.А. Брагин, К. Моссбергер, C.B. Паникарова, И.В. Стародубровская, А.И. Чистобаев, Ю.Г. Швецов, Р.И. Шнипер и др.

Вопросам совершенствования теоретических и методических основ, касающихся оценки региональных программ посвящены труды ученых, таких как В.Г. Беломестнова, E.H. Ванниковой, З.Б.-Д. Дондокова, P.A. Кочкарова, А.И. Селивановой, Л.Г. Соколовой, Е.А. Шакиной, М.А Шелунцовой, А.Ф. Щуплецова и др.

Однако, использование методов разработки и оценки государственных программ, как самостоятельная проблема, в полной мере не изучена, что и обусловило выбор темы данного диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка теоретических и методических подходов к формированию и оценке государственных программ субъектов Российской Федерации.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

- изучить теоретические и методические подходы, определить содержание и особенности применения программно-целевого управления в современных экономических условиях в России и за рубежом;

— исследовать методические подходы к разработке, реализации государственных программ субъектов Российской Федерации;

— проанализировать и выявить недостатки существующей классификации государственных программ;

- рассмотреть действующий механизм формирования и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации и дополнить его элементами, входящими в систему программно-целевого управления;

- изучить методические подходы к оценке эффективности и результативности государственных программ субъектов Российской Федерации;

— предложить систему показателей эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации;

- разработать и апробировать методику интегральной оценки результативности государственных программ субъектов Российской Федерации.

Объект исследования: государственные программы субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования: механизм разработки и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации.

Теоретическая, методологическая и информационная база исследования. Диссертационное исследование основано на научных трудах отечественных и зарубежных ученых в области разработки, реализации государственных программ на основе программно-целевого управления. В работе применены методы системного, статистического и экономического анализа, экспертных оценок и экономико-математические методы. Информационной базой исследования стали законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, статистические и информационные материалы Росстата, других федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Обоснованность полученных результатов подтверждается внедрением отдельных положений диссертационного исследования в практику деятельности органов государственного управления субъектов Российской Федерации. Достоверность результатов обусловлена применением теории и методологии программно-целевого управления при разработке, реализации и оценке государственных программ.

Основные научные результаты:

- Установлено, что существующий порядок разработки государственных программ субъектов Российской Федерации характеризуется частичным выполнением функций управления, отсутствием четких взаимосвязей и последовательности между этапами их формирования. Предложенный порядок разработки государственных программ дает возможность учитывать выполнение всех функций управления, распределять финансовые ресурсы по целям и задачам, проводить оценку эффективности и результативности их реализации.

- Дополнен механизм реализации государственных программ субъектов Российской Федерации новыми этапами: «возможные риски невыполнения программы» и «оценка программы». Это позволяет при осуществлении контроля предотвращать возможные риски невыполнения программ, используя методы регулирования, и проводить оценку их эффективности и результативности. В отличие от существующих методических подходов C.B. Васильева, А.И. Жуковского, Д.С. Штрейса, предложенный механизм направлен на оценку последствий нарушения сроков реализации, недополученный эффект от некачественной разработки государственной программы региона.

- Проведена апробация интегральной оценки результативности государственных программ субъектов Российской Федерации для определения общего уровня выполнения поставленной цели, задач и мероприятий государственной программы. Доказана возможность применения методики интегральной оценки результативности программ не только на государственном, но и на муниципальном уровне управления.

Научная новизна исследования состоит в совершенствовании методических подходов к формированию и оценке государственных программ.

К основным элементам научной новизны, разработанным лично автором, относятся следующие:

1. Дополнена классификация государственных программ новыми признаками — по иерархии целеполагания и по виду управления. В отличие от существующих теоретических подходов P.A. Кочкарова, В.Я. Любовного, Б.А. Райзберга, А.Г. Лобко, А.И. Жуковского, предлагаемая классификация позволяет встроить государственные программы в систему целеполагания, разработать оценочные критерии и индикаторы по каждому виду программ.

2. Предложен методический подход к определению системы показателей оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации. Расширен перечень показателей социальной эффективности, бюджетной эффективности предоставляемых государственных услуг и бюджетной эффективности выполнения государственных функций, учитывающий количественный охват населения государственными программами, распределение финансовых ресурсов на оказание услуг и выполнение функций органами исполнительной власти и определение перерасхода или экономии бюджетных средств.

3. Разработана методика интегральной оценки результативности государственных программ, основанная на построении «дерева целей» программы. Методика направлена на последовательное определение мероприятий способствующих выполнению поставленных задач и цели государственной программы. В отличие от существующих подходов, она позволяет ранжировать мероприятия программы и решаемые задачи по их важности в достижение цели для повышения эффективности распределения бюджетных ресурсов.

Область исследования соответствует п. 3.15 «Инструменты разработки перспектив развития социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы» паспорта специальности 08.00.05 -«Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика».

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в дополнении знаний в области программно-целевого управления на региональном уровне. Практическая значимость результатов исследования

заключается в разработке механизма формирования государственных программ субъектов Российской Федерации и оценки их эффективности и результативности. Материалы диссертации были использованы в деятельности Комитета по законодательству о государственном строительстве области и местного самоуправления Законодательного Собрания Иркутской области, межотраслевого центра повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных, муниципальных служащих ФГБОУ ВПО «БГУЭП», а также при чтении дисциплины «Разработка и реализация государственных целевых программ: методология, методика и практика».

Апробация работы. Основные выводы и практические результаты диссертационного исследования были доложены на международных научных конференциях по проблемам экономического развития регионов: «Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований» (Иркутск, апрель 2010); «Система государственного и муниципального управления» (Иркутск, апрель 2011); «Актуальные проблемы и современное состояние общественных наук в условиях глобализации» (Москва, октябрь 2011) и всероссийских конференциях: «Национальное достояние России» (Москва, март 2011); «Моя законотворческая инициатива» (Москва, апрель 2012).

Основные положения диссертации отражены в 14 научных работах автора общим объемом 9,14 п.л., в том числе в 4 статьях в изданиях, рекомендованных ВАК, коллективной монографии.

Структура и содержание диссертационной работы. Исходя из постановки проблемы исследования, диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 136 наименований, 9 приложений. Диссертационное исследование изложено на 158 страницах машинописного текста, содержит 30 таблиц, 23 рисунка.

Во введении отражена актуальность темы диссертационного исследования, сформулирована цель и основные задачи исследования, охарактеризована методическая основа, степень изученности проблемы, научная новизна и практическая значимость.

В первой главе рассмотрены теоретические и методические подходы к применению программно-целевого управления в РФ и за рубежом. Уточнены понятия «программно-целевое управление», «государственная программа», «эффективность и результативность государственной программы». Введены дополнительные признаки в классификацию государственных программ, с учетом элементов программно-целевого управления. Предложен порядок разработки государственных программ в условиях применения программно-целевого управления.

Во второй главе рассмотрена нормативно-методическая база оценки государственных программ в субъектах Российской Федерации, выявлены ее основные недостатки.

На основе предложенного порядка разработки государственных программ субъектов РФ автором доработан механизм реализации государственной программы с применением оценки эффективности и результативности.

В третьей главе на основе анализа зарубежного и отечественного опыта оценки эффективности и результативности программ предложен подход к определению системы показателей оценки эффективности программ, включающей три направления: показатели социальной, бюджетной эффективности государственных услуг и бюджетной эффективности выполнения функций, а также методика интегральной оценки результативности государственных программ. Проведена апробация предложенной методики.

В заключении формулируются основные предложения и рекомендации, полученные в процессе проведенных исследований, и делаются выводы по итогам проделанной работы.

В приложениях приведен материал по теме диссертационного исследования.

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Установлено, что существующий порядок разработки государственных программ субъектов Российской Федерации характеризуется частичным выполнением функций управления, отсутствием четких взаимосвязей и последовательности между этапами их формирования. Предложенный порядок разработки государственных программ дает возможность учитывать выполнение всех функций управления, распределять финансовые ресурсы по целям и задачам, проводить оценку эффективности и результативности их реализации.

Проведенный анализ методических рекомендаций, разработки государственных программ субъектов Российской Федерации позволили установить, что существующий порядок формирования государственных программ представляет собой в основном порядок, обозначенный в федеральном законодательстве. Многие субъекты Российской Федерации внедрили в практику своей работы аналогичный подход. Существенных отличий порядка разработки государственных программ на региональном уровне от федерального уровня не отмечено. В порядках имеется ряд недочетов, которые приводят к отсутствию четкого исполнения механизма целеполагания, неполной реализации функций управления, взаимосвязей и разрозненности шагов и этапов его осуществления.

Изучение теоретических подходов к содержанию понятий программно-целевое управление и программно-целевое планирование, эффективность и результативность, их отличительные черты, изучение

зарубежного опыта позволили обосновать порядок разработки государственных программ субъектов Российской Федерации с учетом современных подходов к целеполаганию.

Сравнительный анализ предлагаемого порядка разработки государственных программ и порядка разработки государственных программ, обозначенного нормативно-правовыми актами, представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Сравнительный анализ предлагаемого порядка разработки государственных программ и обозначенного в нормативно-

правовых актах РФ

Порядок разработки государственных программ, обозначенный нормативно-правовыми актами Предлагаемый порядок разработки государственных программ

Функция ЭТАП ЭТАП

Планирование 1.1. Разработка цели, задач программы, индикаторов 1.1. Разработка цели, задач программы с использованием SMART-технологии, индикаторов

1.2. Согласование цели, задач и мероприятий программы (иерархия), исключение дублирующих задач и мероприятий

1.2. Распределение ресурсов и ответственных исполнителей в целом по программе 1.3. Распределение ресурсов и закрепление ответственных исполнителей за каждым мероприятием/задачей программы

Организация 2.1. Создание экономических методов регулирования 2.1. Создание расширенных экономических методов регулирования

2.2. Создание правовых методов регулирования 2.2. Создание расширенных правовых методов регулирования

2.3. Создание организационных методов регулирования 2.3. Создание расширенных организационных методов регулирования

Координация 3.1. Согласование финансовых ресурсов с целью программы 3.1. Согласование финансовых ресурсов с целью, задачами и мероприятиями программы

3.2. Согласование действий органов власти (межведомственное взаимодействие)

3.3. Согласование интересов населения, бизнеса, власти

Мотивация 4.1. Создание материальных стимулов (привлечение внебюджетных источников финансирования программ) 4.1. Создание материальных стимулов (привлечение внебюджетных источников финансирования программ)

4.2. Создание моральных стимулов (участие населения, бизнеса и власти в рассмотрении программ на стадии планирования и контроля)

Контроль 5.1. Мониторинг цели программы в целом 5.1. Мониторинг цели, отдельных задач и мероприятий программы.

5.2. Мониторинг использования финансовых ресурсов в целом по программе 5.2. Мониторинг использования финансовых ресурсов, закрепленных за выполнением мероприятий, задач программы

Оценка 6.1. Оценка эффективности 6.1. Оценка эффективности и интегральная оценка результативности

6.2. Недополученный эффект

6.3. Корректировка целей, задач, мероприятий и ресурсов программы

Осуществление теоретически обоснованных этапов порядка разработки государственных программ затруднено в связи с недостаточным методическим обеспечением. Предложена последовательная схема

выполнения порядка разработки государственных программ субъектов Российской Федерации с дополнением новых этапов их выполнения.

Дополнительно введена функция оценки государственных программ, детально разработаны методы выполнения каждого этапа порядка его реализации. Этап 1 - планирование: предложено осуществлять согласование ресурсных потребностей программы через систему целеполагания. Этап 2 - организация: расширены экономические, правовые и организационные методы регулирования. Этап 3 - координация: обозначены устанавливаемые взаимосвязи методов регулирования с мотивационными стимулами выполнения программы. Этап 4 — мотивация: обосновано формирование и использование моральных и материальных мотивационных стимулов среди участников программы. Этап 5 — контроль: введен мониторинг не только использования финансовых ресурсов по программе в целом, но и распределение их ресурсов по целям, задачам и мероприятиям программы по системе целеполагания. Этап 6 — оценка: кроме расчета оценки эффективности и результативности программы определяется недополученный эффект от ее реализации, вводятся коррективы целей, задач и мероприятий программы для следующего этапа планирования (этап 1).

Предложенный порядок разработки государственных программ Российской Федерации позволяет на основе механизма целеполагания внедрить элементы программно-целевого управления в развитие региона.

2. Дополнен механизм реализации государственных программ субъектов Российской Федерации новыми этапами: «возможные риски невыполнения программы» и «оценка программы». Это позволяет при осуществлении контроля предотвращать возможные риски невыполнения программ, используя методы регулирования, и проводить оценку их эффективности и результативности. В отличие от существующих методических подходов C.B. Васильева, А.И. Жуковского, Д.С. Штрейса, предложенный механизм направлен на оценку последствий нарушения сроков реализации, недополученного эффекта от некачественной разработки государственной программы региона.

Исследование, проведенное в субъектах РФ по федеральным округам, показало, что действующие механизмы реализации государственных программ в основном представлены этапом «формирование программы» и частично этапом «выбор методов регулирования». Такой подход к механизму реализации программы упрощает формирование программы и представляет собой набор мероприятий, не связанных единой целью. Это обусловливает несогласованность элементов, дублирование мероприятий и задач.

Учитывая теоретические подходы А.И. Жуковского, C.B. Васильева, Д.С. Штрейса и др., автором усовершенствован механизм реализации государственных программ (рис. 1).

Цель

Задача -*-- Задача Задача

ч С

Мероприятия

Мероприятия

Мероприятия

Система мероприятий

Нормативно-правовое Финансовое обеспечение Организационное

В и методическое обеспечение обеспечение

II этап - выбор методов регулирования

о- _

о а

Правовые методы

Экономические методы

Организационные методы

Развитие нормативно-правовой и методической базы Безвозвратное целевое финансирование Возвратное финансирование Отбор участников

-^- Совершенствование действующих НПА и принятие новых; развитие договорного процесса бизнес -власть - население; межрегиональное сотрудничество - Социальные выплаты; дополнительные социальные выплаты +■- Стимулирование софинанси-рования программ; льготное кредитование -У- Отбор банков, отбор муниципальных образований, отбор участников

III этап - возможные риски невыполнениядрограммы

Совершенствование или принятие НПА, методической базы, не регулирующих проблемы, возникшие в ходе реализации программы, нарушение договорного процесса бизнес - власть -население; нарушение условий межрегионального сотрудничества _^ Отсутствие бюджетных средств Нарушение условий контрактов, соглашений __^_ Нарушение установленных схем отбора участников

Сокращение бюджетных средств

IV этап - опенка <"—

Оценка эффективности Оценка результативности

Система показателей: оценка социальной эффективности, оценка бюджетной эффективности государственных услуг, оценка бюджетной эффективности государственных функций Методика интегральной оценки результативности

а О

Недополученный эффект

Неспособность принятых НПА обеспечить правовую поддержку Ы-ого количества участников

Не привлечены сбережения Ы-ого количества участников

Не обеспечено услугой N-6 количество

Предлагаемые коррективы программы

Рисунок 1 - Доработанный механизм реализации государственных программ субъектов РФ

В основу механизма реализации государственных программ заложен предложенный автором порядок разработки государственных программ (табл. 1). В предлагаемом механизме реализации государственных

11

программ был структурирован первый этап - формирование программы, введены новые методы регулирования: правовые (развитие нормативной и методической базы) и экономические (возвратное финансирование). Введение в механизм реализации программы третьего этапа «возможные риски невыполнения программы» расширяет функции контроля. Организационные и правовые риски связаны с несоответствием организационной инфраструктуры и нормативно-правовой базой с ее задачам программы, задержкой формирования соответствующих организационных, правовых систем к сроку начала реализации мероприятий. Риск финансового обеспечения связан с финансированием государственной программы в неполном объеме и не в срок. Данные риски напрямую влияют на достижение стратегических и тактических целей программы социально-экономического развития региона. Приоритетные направления программы социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 гг. не полностью отражаются при реализации государственных программ (табл. 2).

Таблица 2 - Выполнение приоритетных направлений программы

социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 гг.

Критерий 2011 2012 2013 2014

Кол-во % Кол-во % Кол-во % Кол-во %

Соответствие государственных программ приоритетным направлениям программы СЭР Иркутской области 2011-2015 гг. (кол-во программ / % к итогу)

1. Разработка и внедрение инновационных технологий для модернизации экономики и социальной сферы 2 5,5 2 4,5 3 6 3 18

2. Развитие и повышение качества человеческого капитала 17 47 18 40 30 57 7 41

3. Развитие инфраструктурных возможностей Иркутской области 13 36 21 47 14 27 4 23

4. Обеспечение продовольственной безопасности 1 3 1 2 1 2 0 0

5. Реализация туристического и рекреационного потенциала 2 5,5 1 2 3 6 2 12

6. Обеспечение экологической безопасности 1 3 2 4,5 1 2 1 6

ИТОГО 36 100 45 100 52 100 17 100

Финансирование программ

1. Не финансировались 1 3 1 2 0 0

2. Финансирование от 1 до 30% 3 8 2 5 2 4

3. Финансирование от 31 до 60% 1 3 2 5 2 4

4. Финансирование от 61 до 90% 3 8 19 42 8 15

5. Финансирование от 91 до 100% 28 78 21 46 40 77

Профинансировано программ в срок 16 44 18 40 19 37

Изменение количества разрабатываемых и реализуемых государственных программ в Иркутской области и их несвоевременное финансирование приводит не только к сложностям в реализации

приоритетных направлений программы социально-экономического развития региона, но и в определении необходимых объемов финансирования, сроков реализации и индикаторов оценки программ.

Введение четвертого этапа «оценка программы» позволяет проводить расчет оценки эффективности и результативности, и определять недополученный эффект от реализации программы, а также обосновать предлагаемые коррективы программы на следующий плановый период. Реализация дополненного механизма государственной программы позволит разрабатывать оценочные критерии по решению проблем региона на уровне субъекта РФ и определять недополученный эффект при ее реализации.

Для определения направленности разрабатываемых государственных программ целесообразно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении приоритетных проблем развития региона иметь классификацию как реализуемых, так и разрабатываемых программ.

3. Дополнена классификация государственных программ новыми признаками - по иерархии целеполагания и по видам управления. В отличие от существующих теоретических подходов P.A. Кочкарова, В.Я. Любовного, Б.А. Райзберга, А.Г. Лобко, А.И. Жуковского, предлагаемая классификация позволяет встроить государственные программы в систему целеполагания, разработать оценочные критерии и индикаторы по каждому виду программ.

Каждому управлению присущи характерные классификационные признаки государственных программ. При проектном управлении акцент делается на разработку проектов, не согласованных между собой (табл. 3). При разработке региональных целевых программ на основе проектного управления отсутствует строгая иерархия целей стратегического и тактического уровня, а также индикаторы (показатели) их достижения.

Таблица 3 - Классификация государственных целевых программ, основанная на проектном управлении

Вид программы

Признак Федеральная целевая программа Долгосрочная целевая программа Ведомственная целевая программа

По государственному статусу Федеральный уровень Региональный уровень Уровень ведомства

По функциональной ориентации (сфера жизнедеятельности человека) 1. Социальные программы 2. Научно-технические, инновационные программы 3. Инвестиционные программы 4. Экологические программы 5. Программы безопасности 6. Экономические программы

По роли программ в управлении экономикой Целер еал изую шие Целереал изую шие Целереализующие

По срокам реализации Долгосрочные / Среднесрочные Долгосрочные / Среднесрочные Среднесрочные/ Краткосрочные

При программно-целевом управлении четко прослеживается взаимосвязь различных проектов объединенных общей целью. Внедрение программного управления позволяет при разработке государственных

программ не только определить цели на основе механизма целеполагания, но и установить индикаторы стратегического и тактического уровня управления.

Взаимосвязь системы целеполагания и инструментов ее реализации на региональном уровне выглядит следующим образом (рис. 2).

Рисунок - 2 Система целеполагания и инструменты ее реализации на региональном уровне

В условиях программно-целевого управления классификация государственных программ должна быть дополнена элементами - объект, целевое значение и ресурсы, сроки достижения цели и новыми классификационными признаками — по иерархии целеполагания и по видам управления (табл. 4).

Признак по иерархии целеполагания позволяет выстроить последовательность целей стратегического и тактического уровня, а также разработать индикаторы (показатели) их достижения (см. рис. 2).

Признак по видам управления, позволяет определить существующий вид управления, усовершенствовать механизм поэтапного перехода от проектного к программно-целевому управлению в области разработки и реализации государственных программ.

Таблица 4 - Классификация государственных программ, основанная на __программно-целевом управлении_

Вид программы

Элемент Государственная программа Подпрограмма государственной программы Ведомственная целевая программа

Объект

По иерархии целеполагания Цель Задача Мероприятие

По видам управления Программно-целевое управление Программно-целевое управление Проектное управление

По функциональной ориентации (сфера жизнедеятельности человека) 1. Социальные программы 2. Научно-технические, инновационные программы 3. Инвестиционные программы 4. Экологические программы 5. Программы безопасности 6. Экономические программы

Целевое значение, ресурсы

По государственному статусу Федеральный уровень / региональный уровень Федеральный уровень / региональный уровень Федеральный уровень / региональный уровень

По роли программ в управлении экономикой Целеориентирующие Целереализующие Целереализующие

Сроки достижения цели

По срокам реализации Долгосрочные Среднесрочные Краткосрочные

Представленная классификация позволяет определить:

1) степень решения приоритетных проблем для субъекта РФ по функциональной ориентации государственных программ;

2) статус решаемой проблемы по уровням управления;

3) ответственных исполнителей и закрепление за ними полномочий;

4) сроки решения приоритетных проблем для субъекта Российской Федерации;

5) соответствующие оценочные критерии и индикаторы программы для решения приоритетных проблем субъекта Российской Федерации.

4. Предложен методический подход к определению системы показателей оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации. Расширен перечень показателей социальной эффективности, бюджетной эффективности предоставляемых государственных услуг и бюджетной эффективности выполнения государственных функций, учитывающий количественный охват населения государственными программами, распределение финансовых ресурсов на оказание услуг и выполнение функций органами исполнительной власти и определение перерасхода или экономии бюджетных средств.

В настоящее время не существует универсальной методики оценки эффективности государственных программ.

Согласно методическим рекомендациям от 26.12.2012 № 817 Министерства экономического развития, в условиях проведения оценки эффективности государственной программы необходимо оценить:

перерасход или экономию средств, эффективность расходов, уровень выполнения основных мероприятий государственной программы.

Применяемые методы оценки сводятся к определению объемов финансирования, выделяемых на программу без увязки с показателями изменения сферы жизнедеятельности населения, приоритетным направлениям программы социально-экономического развития региона и системы целеполагания. Индикаторы существующих методик оценки эффективности позволяют определить общий эффект от действия программы, что приводит к смешению конечных показателей и непосредственных результатов ее реализации.

Предлагаемая система показателей оценки эффективности программ основана на функциональной ориентации государственных программ предложенной классификации. Обосновано проводить комплексную оценку эффективности государственных программ по двум направлениям: по показателям социальной эффективности и экономической эффективности. Для проведения полноценной и адекватной оценки предлагается выделить из экономической эффективности бюджетную эффективность предоставляемых государственных услуг и бюджетную эффективность выполнения государственных функций.

Показатели бюджетной эффективности государственных услуг определяют бюджетные затраты на предоставление государственных услуг населению, участвующему в программе.

Показатели бюджетной эффективности государственных функций выявляют бюджетные ресурсы, ориентированные на реализацию мероприятий программы, связанных с выполнением государственных функций органами исполнительной власти.

Показатели социальной эффективности позволяют определить долю предоставляемых услуг по различным социальным группам населения региона.

В качестве примера проведен расчет показателей эффективности государственной программы региона (табл. 5).

Социальная эффективность (6,7%) установила незначительное влияние программы на рещение поставленной проблемы, а бюджетная эффективность предоставления государственных услуг оказалась в два раза ниже, чем при выполнении государственных функций.

Система показателей оценки эффективности обеспечивает:

1) соотнощение удовлетворения основных социальных потребностей по различным группам населения;

2) долю бюджетных средств, направленных на предоставление государственных услуг;

3) затратность бюджетных средств на исполнение государственных функций.

Таблица 5 - Показатели оценки эффективности государственной __программы региона_

Эффективность Показатель Формула Эффект*

Социальная эффективность Доля граждан/участников программы, нуждающихся в программной поддержке, в общей численности граждан/участников региона Эа Эа = ПаЛЧя*100%, где па - количество граждан/участников, нуждающихся в программной под держке; - общая численность граждан/участников региона 6,7%

Бюджетная эффективность гос. услуг Стоимость бюджетных затрат на предоставление 1 субсидии, полученной гражданином/участником программы, в общем объеме бюджетных затрат, выделяемых на государственные услуги в рамках программы Э| Э1 = и«* 100%, где п, - стоимость бюджетных затрат на предоставление 1 субсидии; N1 - общий объем бюджетных ресурсов, выделяемых на реализацию государственных услуг в рамках государственной программы 0,6%

Бюджетная эффективность гос. функций Стоимость бюджетных затрат на выполнение 1 функции в общем объеме бюджетных затрат, выделяемых на государственные функции в рамках программы ^ Э) = 100%, где п, - стоимость бюджетных затрат на осуществление 1 госфункции; № - общий объем бюджетных ресурсов, выделяемых на реализацию всех функций в рамках государственной программы 1,25%

Эффект рассчитан на примере областной государственной социальной программы «Молодым семьям - доступное жилье» на 2005-2019 гг. Иркутской области.

В диссертационном исследовании представлены формулы для расчетов показателей по трем направлениям. Показатели социальной, бюджетной эффективности государственных услуг и бюджетной эффективности выполнения государственных функций разрабатываются для каждой программы на стадии планирования.

5. Разработана методика интегральной оценки результативности государственных программ, основанная на построении «дерева целей» программы. Методика направлена на последовательное определение мероприятий способствующих выполнению поставленных задач и цели государственной программы. В отличие от существующих подходов, она позволяет ранжировать мероприятия программы и решаемые задачи по их важности в достижении цели для повышения эффективности распределения бюджетных ресурсов.

Для определения степени важности задач и мероприятий в достижении главной цели программы необходима количественная оценка влияния их выполнения на повышение эффективности распределения бюджетных средств.

Особенности предлагаемой методики интегральной оценки результативности заключаются в использовании системы целеполагания, позволяющей оценить каждый элемент, начиная с нижнего уровня - уровня мероприятий и заканчивая высшим уровнем - целью. Оценка корневой вершины, т.е. достижение главной цели, будет представлять собой показатель результативности всей программы в целом. В то же самое время, оценка отдельных элементов программы даст информацию о проблемах по конкретным задачам и мероприятиям.

В отличие от существующей в настоящее время отчетности по срокам проведения мероприятий и затраченным ресурсам, исполнители будут иметь информацию о выполнении достигаемой цели не только в целом по программе, но и по каждой поставленной задаче и по отдельному мероприятию. Основой для формирования показателей результативности государственной программы служит «дерево целей». Под установленную цель государственной программы выделены задачи (обозначенные буквой 3), а для каждой задачи определены мероприятия (буква М), представленные в паспорте программы. По заданным направлениям реализации государственной программы расставлены удельные веса задач (N0 и мероприятий (п^, рассчитанные с учетом их важности для достижения целей (рис. 3).

Порядок расчета показателей интегральной оценки результативности государственных программ состоит из четырех этапов.

На первом этапе рассчитывается удельный вес задач (Н) и мероприятий (п ¡) по отношению к цели программы, которые определяются экспертным путем. Экспертное исследование определяет рейтинговое значение поставленных задач и мероприятий в решении цели государственной программы. На основе этого происходит определение весового критерия соответствующего каждому элементу «дерева целей».

На втором этапе, после определения рейтингового значения для каждого мероприятия производится расчет трех вариантов результативности в зависимости от его содержания.

Во-первых, относительно степени проработанности мероприятия (с учетом вносимых изменений в программу), обеспечивающей оценку качества разработки программы. Во-вторых, относительно механизма использования финансовых ресурсов (с учетом использования бюджетных средств). Этот показатель определяет риск финансового обеспечения и тесно взаимосвязан с третьим этапом механизма реализации программы «возможные риски невыполнения программы». В-третьих, относительно механизма, непосредственно связанного с потребителем (с учетом всего срока реализации программы). Показатели характеризуют влияние различных факторов на уровень организационного обеспечения программы.

Формулы расчетов представлены в диссертационном исследовании.

На третьем этапе происходит определение ранга важности задач в достижении главной цели и расчет их результативности с применением формулы (1).

Р31 = Е (Рм1*ПмО, (1)

где Р31 - результативность ¡-й задачи; Рм, - результативность ¡-го мероприятия;

пм1 - удельные веса критериев, определенные для каждого 1-го мероприятия.

На четвертом этапе происходит расчет результативности главной цели программы по формуле (2):

Рцели = 2(Р**Кз1), (2)

где Р цели - результативность программы в целом; Рз1— результативности ¡-й задачи;

N31 - удельные веса критериев, определенные для каждой \-й задачи.

Все элементы «дерева целей» увязаны между собой. В процессе реализации программы исполнители мероприятий предоставляют информацию, на основе которой рассчитываются показатели элементов самого нижнего уровня «дерева целей», т.е. мероприятий. Далее информация попадает снизу вверх, и, в конечном счете, рассчитывается показатель выполнения главной цели программы, который свидетельствует о степени завершенности программы.

6. Проведена апробация интегральной оценки результативности государственных программ субъектов Российской Федерации для определения общего уровня выполнения поставленной цели, задач и мероприятий государственной программы. Доказана возможность применения методики интегральной оценки результативности программ не только на государственном, но и на муниципальном уровне управления.

С целью апробации предложенной методики интегральной оценки результативности государственных программ выбраны восемь субъектов Российской Федерации по федеральным округам.

Оценив результативность программ по разработанной методике, выделена важность каждого мероприятия по вкладу в достижение главной цели. Все мероприятия ранжированы по важности относительно конкретных задач, а задачи относительно цели.

«Дерево целей» областной государственной социальной программы «Молодым семьям - доступное жилье» на 2005-2019 гг., реализующейся в Иркутской области, разработано с учетом интегральной оценки результативности за период с 2005 по 2012 гг. (см. рис. 3).

На первом этапе были определены удельные веса задач и мероприятий программы. На втором этапе, в зависимости от способа расчета, была определена результативность каждого мероприятия (М^). На третьем — результативность каждой задачи (3']). На четвертом — цель государственной программы.

Рисунок 3 - Результативность областной государственной социальной программы «Молодым семьям - доступное жилье» на 2005-2019 гг. Иркутской области за период с 2005 по 2012 г.

Апробация методики позволила сделать вывод об ее адекватности, поскольку ранжирование мероприятий и задач по методике соответствует фактическому их выполнению. Наибольший показатель результативности отмечен по задаче «разработка и внедрение на территории Иркутской области правового, организационного и финансового механизма государственной поддержки молодых семей в решении жилищной проблемы», а наименьший по задаче «привлечение финансовых и инвестиционных ресурсов для обеспечения жильем молодых семей».

Для оценки уровня результативности по регионам Российской Федерации рассмотрены аналогичные программы по восьми субъектам Российской Федерации (табл. 6).

При использовании методики интегральной оценки результативности видно, что большинство программ подвержены риску их невыполнения, либо из-за недостатка бюджетных ресурсов, либо из-за нарушения сроков реализации отдельных задач или мероприятий.

Таблица 6 - Показатели интегральной оценки результативности в субъектах

Российской Федерации

Название программы Показатели оценки результативности, в %

Московская область. 45,3

Ленинградская область. 64,3

Ростовская область. 35

Пермский край. 77,5

Свердловская область. 79,1

Иркутская область. 50,5

Республика Саха (Якутия). 91,4

Республика Карачаево-Черкесия. 96

Таким образом, применение предложенных механизмов формирования и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации, позволит повысить эффективность бюджетных расходов, снизить недополученный эффект при их реализации и решить основные социально-экономические проблемы региона.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных

журналах:

1. Евстафьева Е.Ю. Зарубежный опыт организации оценки государственных целевых программ (на примере департамента Здоровья и человеческих услуг Правительства США) / Е.Ю. Евстафьева // Журнал «Известия Иркутской государственной экономической академии», 2011. -№ 1 (75). - С. 103-106 (0,25 п.л.).

2. Евстафьева Е.Ю. Разработка оценочных критериев эффективности и результативности государственных целевых программ на примере областной государственной социальной программы «Молодым семьям -доступное жилье» на 2005-2019 гг. / Е.Ю. Евстафьева // Журнал «Известия Иркутской государственной экономической академии», 2011. — № 4 (78). -С. 123-127 (0,31 п.л.).

3. Евстафьева Е.Ю. Предложения по структуризации оценки региональных целевых программ / Е.Ю. Евстафьева // Казанская наука. -Казань: Изд-во Казанский Издательский дом, 2012 - № 4. - С. 87-92 (0,31 пл.).

4. Евстафьева Е.Ю. Анализ государственных целевых программ на региональном уровне с помощью оценочных критериев / Е.Ю. Евстафьева // Академически журнал «Интеллект. Инновации. Инвестиции», 2012. -№ 2. -С. 193-198 (0,31 п.л.).

Монографии

5. Соколова Л.Г., Евстафьева Е.Ю., Терентьева Н.Ю. Региональные аспекты внедрения программно-целевого управления. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2013. - 249 с. (15,6 / 5,21 п.л.).

Другие публикации

6. Евстафьева Е.Ю. Алгоритм разработки областных государственных целевых программ с помощью общих функций менеджмента / Е.Ю. Евстафьева // Исследование социально-экономических институтов и процессов: Материалы III Всерос. заоч. науч. конф. студентов и молодых исследователей 12 января 2010 г., Киров: Изд-во ВятГГУ, 2010. -С. 61-65 (0,31 п.л.).

7. Евстафьева Е.Ю. Место программно-целевого планирования в управлении социально-экономическими процессами / Е.Ю. Евстафьева // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: материалы междунар. науч.-практ. конф. — Вып. 3. — Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2011.-С. 57-61 (0,31 п.л.).

21

8. Евстафьева Е.Ю. Особенности пошагового выполнения алгоритма разработки государственных программ субъектов Российской Федерации / Е.Ю. Евстафьева // По страницам диссертаций 2013 года: сб. материалов II Междунар. науч.-праюг. конф. / под общ. ред. С.С. Чернова. -Новосибирск: Изд-во ЦРНС, 2013. - С. 100-104 (0,25).

9. Евстафьева Е.Ю. Отечественная и зарубежная практика по применению программно-целевого метода в государственном управлении / Е.Ю. Евстафьева // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: материалы междунар. науч.-практ. конф. -Вып. 8(4). - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2011. - С. 18-24 (0,44 пл.).

10. Евстафьева Е.Ю. Применение интегральных методов оценки результативности областной государственной социальной программы «Молодым семьям — доступное жилье на 2005-2019 гг.» / Е.Ю. Евстафьева // Сб. тез. докл. участников V Всерос. конф. обучающихся «Национальное достояние России». - М.: НС «Интеграция», Государственная Дума ФС РФ, Минобр науки России, Минспорттуризм России, РОСКОСМОС, РАЕН, РИА, РАО,2011.-С. 1086 (0,16 пл.).

11. Евстафьева Е.Ю. Методические указания по проведению оценки эффективности и результативности государственных программ Российской Федерации / Е.Ю. Евстафьева // Сб. тез. конкурсных работ VII Всерос. конкурса «Моя законотворческая инициатива». - М.: Государственная Дума ФС РФ, НС «Интеграция», 2012,- Т. 1. - С. 208 (0,16 пл.).

12. Евстафьева Е.Ю. Разработка системы показателей эффективности региональных целевых программ на примере ОГСП «Молодым семьям - доступное жилье» на 2005-2019 гг. / Е.Ю. Евстафьева // Журнал «Общественные науки», 2011 — № 8.—С. 161-165 (0,31 пл.).

13. Евстафьева Е.Ю., Соколова Л.Г. Классификация государственных программ с позиции программно-целевого управления / Е.Ю. Евстафьева, Л.Г. Соколова // Управление экономикой: методы, модели, технологии: сб. тр. Уфимск. гос. авиац. техн. ун-т XIII Междунар. науч. конф. Уфа: Изд-во УГАТУ, 2013. - С. 292-295 (0,31 / 0,25 пл.).

14. Фролова Е.Ю. Применение интегральных методов оценки результативности областной государственной социальной программы «Молодым семьям — доступное жилье на 2005-2019 гг.» / Е.Ю. Фролова // Стратегии комплексного социально-экономического развития территории: сб. научн. тр. / отв. ред. Л.Г. Соколова. - Вып. 2 Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2009.-С. 25-33. (0,56 пл.).

Подписано в печать 17.03.2014 г. Формат 60x84 1/16. Усл.печ. л. 1,39 Тираж 100 экз. Заказ 61.

Издательство ВСГУТУ 670013, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40 в ©ВСГУТУ, 2014