Государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и пути повышения его результативности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и пути повышения его результативности"

На правах рукописи

Замбаев Хонгор Николаевич

государственный финансовым контроль за

исполнением бюджетов субъектов российской федерации и пути повышения его результативности

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

005570527

Москва 2015

005570527

Работа выполнена на кафедре «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель: кандидат экономических наук, профессор

Курочкин Вйдом Васильевич

Официальные оппоненты: Сяунин Анатолий Николаевич

доктор экономических наук, доцект,

ФГБОУ ВО «Московский государственный

университет им. М.В. Ломоносова»,

профессор кафедры «Государственный аудит»

Высшей школы государственного аудита (факультета)

Чалая Юлия Юрьевка

кандидат экономических наук, Евразийская экономическая комиссия, начальник отдела стратегий экономической политики Департамента макроэкономической политики

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего

профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита состоится 17 июня 2015 г. в 10-00 часов на заседании

диссертационного совета Д 505.001.08 на базе ФГОБУ ВО «Финансовый

университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: Ленинградский проспект, д. 49, ауд. 406, Москва, ГСП-3, 125993.

С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечно-информационного комплекса ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: Ленинградский проспект, д. 49, комн. 203, Москва, ГСП-3, 125993 и на официальном сайте ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»: http://www.fa.ru.

Автореферат разослан 16 апреля 201-5 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д 505.001 к.э.н., доцент ¿ -/ Смирнова Елена Евгеньевна

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях реализуемой в Российской Федерации бюджетной политики, ориентированной на обеспечение устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективности использования бюджетных средств, а также на внедрение в бюджетный процесс принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами, вопрос исследования направлений повышения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов публично-правовых образований приобретает особую актуальность.

В свою очередь, существующие различия в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также особенности установленного разграничения предметов ведения и полномочий органов власти и их перераспределение между ними предопределяют целесообразность исследования специфики государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом различия в уровнях бюджетной обеспеченности различных регионов, а также значение и роль бюджетов субъектов Российской Федерации в реализации социально-ориентированных расходов объясняют важность исследования проблем теории и методологии государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и путей повышения его результативности.

Дополнительными аргументами в пользу комплексного изучения проблем регионального государственного финансового контроля являются, во-первых, существующие территориальные различия в осуществлении и реализации результатов контрольных мероприятий, во-вторых, в отсутствии необходимого и достаточного методического обеспечения, в том числе в части стандартизации контроля, в-третьих, в разработке подхода к оценке качества контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

з

Таким образом, приведенные аргументы, а также важность вопроса для развития системы государственного и муниципального финансового контроля в целом обусловливают актуальность выбранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Общие вопросы теории и методологии государственного финансового контроля за исполнением бюджетов публично-правовых образований, а также направления развития финансового контроля в условиях совершенствования бюджетного процесса рассмотрены в работах как отечественных ученых и специалистов (А.О. Альский, И.А. Андреев, В.В. Бурцев, М.В. Васильева, Ю.М. Воронин, P.E. Мешалкина, Л.Н. Овсянников,

B.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, Э.Э. Понтович, H.H. Ровинский, В.М. Родионова, А.Н. Саунин, E.H. Синева, C.B. Степашин, Н.С. Столяров, В.А. Татаринов), так и зарубежных (Р. Акьель, А. Аллен, Н. Барр, Д. Брюммерхофф, Дж. Гренн, Дж. Дэвис, Д. Ирвин, Е. Керни, Л. Кенлинер, Ф. Луна, Р. Масгрейв, Р. Миранда, Дж. Мозер, М. Робинсон, М. Перес, А. Перрон, А. Преет, Д. Свагерман, Д. Спид,

C. Стрем, Д. Тобин, К. Фаггиони, Р. Фернандез, А. Хиллман, А. Шах). В их работах преимущественно исследованы проблемы государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета, в то время как вопросы контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации - фрагментарно. В частности, не в полной мере: определены элементы контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации; обоснованы ключевые направления развития финансового контроля в части стандартизации и методического обеспечения отдельных мероприятий; разработан методический инструментарий определения результативности и оценки качества контроля. Указанные вопросы обусловили выбор цели и постановку задач исследования.

Цель диссертации заключается в решении научной задачи повышения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации путем совершенствования методического обеспечения и разработки механизма оценки его качества.

В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи:

1) уточнить содержание элементов государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации;

2) определить основные направления развития методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации в части стандартизации и подготовить рекомендации для их реализации на региональном уровне;

3) разработать критерии и показатели определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации;

4) выработать методические рекомендации по определению результативности государственного финансового контроля за исполнением региональных бюджетов в целом, а также в части отдельного контрольного мероприятия или контрольного органа;

5) разработать механизм оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования является государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации как составляющая стадия бюджетного процесса.

Предметом исследования являются теоретические, методические, организационно-правовые и практические аспекты осуществления государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации по расходам.

Теоретические п методологические основы исследования. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области финансового контроля, общественных финансов и бюджетного процесса. В диссертации использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующие бюджетные отношения, материалы научных конференций, публикации в периодических изданиях, а также размещенные на официальных сайтах в сети

Интернет материалы органов государственной власти, а также международных организаций.

Методология диссертационной работы основана на использовании системно-функционального подхода к исследованию особенностей государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации. В диссертации в целях решения поставленных задач применялись общенаучные (анализ, синтез, классификация, систематизация, группировка, сравнение) и специальные методы (факторный анализ, метод экспертных оценок).

Информационно-статистическую основу исследования составили материалы Международной организации высших органов финансового контроля (1ЫТ08А1), Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕШОБА1), Европейской организации региональных органов финансового контроля (Е1ЖОЯА1), Организации экономического сотрудничества и развития, Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы государственной статистики, финансовых органов и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Диссертация подготовлена в соответствии с пунктом 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля» Паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки).

Научная новизна исследования заключается в развитии методологии государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации в части разработки методического инструментария определения результативности и оценки качества контроля.

Новыми являются следующие положения, выносимые на защиту:

1. Уточнено содержание элементов государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации (определена цель, выявлены ключевые задачи, предмет, объект и субъект, а также

основополагающие принципы и методы контроля), что позволило четко поставить локальные задачи, охватывающие цель диссертационного исследования. На основе результатов сравнительного анализа обосновано, что содержание элементов исследованного контроля значительно шире содержания элементов государственного аудита за исполнением бюджетов субъектов федерации, в том числе в части целей, ключевых задач, существующих различий в составе субъектов, а также в степени распространения полномочий органов государственного финансового контроля и государственного аудита в отношении соответственно объектов контроля и объектов аудита. Внедрение полученного результата в работу органов государственного финансового контроля позволит более точно определять цель, вопросы, предмет и объекты контрольного мероприятия и будет способствовать устранению неоднозначности в их интерпретации (С. 23-36);

2. Разработаны рекомендации по совершенствованию методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации: а) в части развития стандартизации контроля -обоснованы варианты общей структуры стандартов финансового контроля с последующим построением наиболее приемлемой из них (в зависимости от характера и направленности мероприятий контроля); б) в части использования методических рекомендаций в условиях перехода к стандартизации государственного финансового контроля - обоснованы варианты разработки методических рекомендаций в зависимости от отраслевых особенностей контроля, от характера и вида контрольного и экспертно-аналитического мероприятия, от объектов контроля и от вопросов контроля; в) в части внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета - предложена дифференциация основных мероприятий первого этапа внешней проверки на мероприятия, осуществляемые в рамках оценки достоверности бюджетной отчетности, и на мероприятия по оценке результативности использования бюджетных средств. Использование данных рекомендаций позволит повысить результативность контроля, поскольку процесс стандартизации государственного финансового

контроля, а также совершенствования его методического обеспечения на региональном уровне к настоящему времени еще не завершен (С. 44-52; 141-153);

3. Предложена система критериев и показателей для определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, рассматриваемой в качестве основной составляющей эффективности контроля. К числу критериев результативности финансового контроля отнесены: обоснованность планирования контроля, масштаб и степень охвата контролем, временные, трудовые и финансовые затраты в результате проведения контроля, результаты контроля, реализация результатов контроля и учет результатов оценки качества контроля. Каждому критерию соответствует конкретный показатель, в определении значения которого используется до 10 различных коэффициентов. Поскольку вопрос определения эффективности государственного финансового контроля и ее компонентов остается по-прежнему актуальным, применение отмеченных критериев и показателей позволит количественно оценить результативность контроля (С. 57-64);

4. Выработаны методические рекомендации по определению результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации. Данными рекомендациями установлены ключевые факторы и основные условия применения разработанных критериев и показателей при определении результативности как на уровне отдельного контрольного мероприятия, органа государственного финансового контроля, так и на уровне исследованного контроля в целом, а также подготовлены предложения по устранению выявленных отклонений по отдельным показателям. Ввиду того, что особенности организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации оказывают влияние на осуществление исследованного контроля, внедрение предложенных рекомендаций будет способствовать более объективному определению его результативности, исходя из предложенных критериев и показателей (С. 52-56);

5. Разработан алгоритм оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом международных требований к качеству контроля. Указанный алгоритм предполагает разработку стандартов государственного финансового контроля, сбор и учет необходимой для оценки информации, проведение последующей оценки качества данного контроля, анализ полученных результатов, подготовку предложений по устранению выявленных недостатков и осуществление проверки их внедрения. Внедрение данного алгоритма в работу контрольных органов позволит существенно повысить результативность контрольных мероприятий путем оценки качества их проведения и оформления результатов (С. 117-123).

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и положения диссертации развивают теоретические и методические основы государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации, позволяют сформировать основные подходы к определению содержания финансового контроля, особенностей осуществления в соответствии с основными направлениями современной бюджетной политики и управления общественными финансами на региональном уровне. Вынесенные на защиту положения можно интерпретировать как дальнейшее развитие теории финансового контроля в части определения результативности его процедур и оценки качества.

Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные научные результаты, связанные с уточнением содержания элементов контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации, рекомендациями по совершенствованию его методического обеспечения и предложениями по внесению изменений в нормативные правовые акты, могут быть использованы органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации при разработке стандартов контроля и нормативных правовых актов, а также при осуществлении ими контрольных мероприятий по проверке использования бюджетных средств и оценке полученных результатов контроля.

Самостоятельное практическое значение имеют следующие положения:

1) методика определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, которая может лечь в основу стандарта финансового контроля;

2) алгоритм оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, который с успехом может использоваться контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Степень достоверности, апробация и внедрение полученных результатов. Основные научные результаты и положения исследования рассматривались и получили одобрение на 11 Международном научном студенческом конгрессе «Россия в условиях модернизации: социальные, финансово-экономические и правовые аспекты» (Москва, Финуниверситет, 12-26 апреля 2011 г.), на Международной научной конференции «Актуальные вопросы экономики и управления» (Москва, ООО «Издательство «Молодой ученый», апрель 2011 г.), на V Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы развития экономики в условиях модернизации» (г. Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 27 февраля 2012 г.), на Международной научно-практической конференции «Современная экономика: подходы, концепции, модели» (г. Саратов, Саратовский социально-экономический институт РЭУ им. Г.В. Плеханова, 27 мая 2013 г.), на Международной научно-практической конференции «Управление общественными и корпоративными финансами: формирование ресурсного обеспечения инновационной экономики» (г. Саратов, Саратовский социально-экономический институт РЭУ им. Г.В. Плеханова, 28 марта 2014 г.), на III Международной научной конференции «Экономическая наука и практика» (г. Чита, ООО «Издательство «Молодой ученый», апрель 2014 г.).

Диссертация связана с научно-исследовательской работой, проведенной кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» Финансового университета в рамках государственного задания на 2014 г. по теме:

«Совершенствование бюджетного процесса на принципах эффективного и ответственного управления государственными и муниципальными финансами».

Результаты исследования используются в практической деятельности органов государственного финансового контроля Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

В частности, в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации применяется разработанная система критериев и показателей для определения результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, а также при подготовке методических рекомендаций внедрены предложения по улучшению практики проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств в рамках внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также по совершенствованию разграничения полномочий органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля на основе использования механизмов координации их работы.

Кроме того, в работе Контрольно-счетной палаты Республики Калмыкия применяется разработанный алгоритм оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, а также при подготовке стандартов государственного финансового контроля были использованы предложения по построению общей структуры стандартов и классификация стандартов финансового контроля.

Основные положения диссертации используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» Финансового университета в преподавании учебных дисциплин «Государственный и муниципальный финансовый контроль», «Государственные и муниципальные финансы» и «Развитие бюджетного устройства государства».

Апробация и внедрение результатов исследования подтверждены соответствующими справками.

Публикации. По теме диссертации опубликованы восемь работ общим объемом 3,58 п.л. (весь объем авторский), в том числе три работы авторским объемом 1,28 п.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России.

Структура и объем диссертации обусловлены целью исследования, поставленными в соответствии с ней задачами и логикой исследования. Структура работы включает в себя введение, три главы, заключение, список литературы из 180 источников и 4 приложения. Текст диссертации изложен на 188 страницах и содержит 28 таблиц и 8 рисунков.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации обоснованы следующие основные научные результаты.

1. Уточнение содержания элементов государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации

Исследование теоретических основ контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации выполнено в разрезе анализа отношений, возникающих между субъектами контроля и проверяемыми организациями по поводу использования ими средств бюджетов субъектов федерации.

Согласно авторской позиции, государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов федерации представляет собой совокупность мероприятий, реализуемых уполномоченными органами государственной власти (государственными органами) субъектов федерации с целью проверки соблюдения главными администраторами бюджетных средств в процессе исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита установленных требований бюджетного законодательства, своевременности и в полном объеме поступления в бюджеты субъектов федерации доходов и источников финансирования дефицита, а также в целях оценки эффективности использования бюджетных средств.

При этом уточнены основные элементы финансового контроля, к числу которых отнесены цель, ключевые задачи, предмет, объект и субъект, принципы, функции и методы с последующим обоснованием их содержания в таблице 1. Таблица 1 - Элементы государственного финансового контроля и

государственного аудита за исполнением бюджетов субъектов федерации

Элемент Содержание элементов государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации Содержание элементов государственного аудита за исполнением бюджетов субъектов федерации

1. Цель Обеспечение соблюдения законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению средствами бюджетов субъектов федерации Выражение независимого мнения о достоверности бюджетной отчетности аудируемых лиц путем формирования, оценки и представления объективной информации о состоянии их развития с последующей подготовкой предложений по устранению выявленных проблем

2. Ключевые задачи 1) Обеспечение прозрачности и полноты поступления доходов в региональные бюджеты, а также поступлений, учтенных в источниках финансирования дефицита бюджета 2) Обеспечение законности, экономности и эффективности использования средств бюджетов субъектов федерации; 3) Обеспечение устойчивости бюджетов субъектов федерации и усиление результативности бюджетной политики субъектов федерации; 4) Обеспечение соблюдения финансовой дисциплины путем предупреждения бюджетных нарушений и повышение ответственности участников бюджетного процесса за результаты своей деятельности 1) Проведение оперативного анализа исполнения бюджета субъекта федерации; 2) Оценка достоверности бюджетной отчетности об исполнении бюджета субъекта федерации по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета; 3) Проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов, приводящих к изменению расходных обязательств субъектов федерации, а также экспертизы государственных программ субъектов федерации; 4) Оценка реализации основных направлений бюджетной и налоговой политики; 5) Оценка достоверности прогнозов социально-экономического развития территории, а также обоснованности параметров долгосрочного бюджетного прогноза субъекта федерации

3. Предмет Средства бюджетов субъектов федерации Средства бюджетов субъектов федерации

4. Объект Отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов федерации, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу использования предоставленных им средств из бюджетов субъектов федерации Управленческие решения, приводящие прямо или косвенно к определенным операциям со средствами бюджетов субъектов федерации

5. Субъект Специально уполномоченные органы, к числу которых относятся органы государственного финансового контроля, созданные в системе представительной и исгюлнш«льной власти субъектов федерации Специально созданные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти субъектов федерации

6. Принципы Законность, независимость, объективность, гласность Законность, независимость (организационная, функциональная и финансовая), объективность, гласность

Продолжение таблицы 1

7. Функции 1) Оперативный анализ исполнения бюджетов субъектов федерации; 2) Выявление отклонений в исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета; 3) Исследование факторов, обусловивших то или иное отклонение; 4) Разработка предложений по устранению выявленных отклонений; 5) Привлечение к ответственности за совершение бюджетных нарушений путем применения бюджетных мер принуждения 1) Оперативный анализ исполнения эюджетов субъектов федерации; 2) Выявление отклонений в исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в эезультате внешней проверки годового отчета эб исполнении бюджета субъекта федерации; 3) Комплексное исследование факторов, обусловивших то или иное отклонение; 4) Разработка предложений по устранению выявленных отклонений; 5) Привлечение к ответственности за :овершепие бюджетных нарушений путем трименения бюджетных мер принуждения; 6) Оценка достоверности параметров прогноза социально-экономического развития территории, а также реализации долгосрочного эюджетпого прогноза субъекта федерации; 7) Разработка предложений по корректировке 1араметров прогнозов с целью достижения поставленных целей в запланированный срок

8. Методы Общенаучные и специальные методы Общелогические, специальные и экспертные методы

Источник: составлено автором.

В рамках данной группы проблем также был проведен анализ элементов исследованного контроля и элементов государственного аудита, поскольку к настоящему времени нет единого мнения относительно соотношения указанных понятий, что подтверждается существованием различных точек зрения (государственный аудит является одной из форм парламентского контроля; государственный аудит есть составная часть государственного финансового контроля; государственный аудит и государственный финансовый контроль есть разные понятия).

Таким образом, на основе проведенного сравнительного анализа обосновано содержание элементов государственного аудита и факторы его соотношения с государственным финансовым контролем, что отражено в таблице 1.

Данный анализ позволил выявить, что содержание элементов государственного аудита существенно уже элементов исследованного контроля в части целей, ключевых задач, объекта и субъектов соответственно рассматриваемых контроля и аудита, а также установить внешние (особенности правового регулирования, специфика разграничения полномочий, интенсивность

взаимодействия органов ГФК) и внутренние (степень развития методического обеспечения, инструментов определения результативности и оценки качества) факторы, оказывающие влияние на специфику их проведения.

В связи с этим государственный аудит за исполнением бюджетов субъектов федерации в концептуальном аспекте можно определить как совокупность отношений, возникающих между субъектом аудита и аудируемыми лицами по оценке хода исполнения бюджета субъекта федерации, достоверности представленной ими бюджетной отчетности и эффективности использования бюджетных средств, а также по оценке в рамках экспертно-аналитических мероприятий реализации прогноза социально-экономического развития территории и долгосрочного бюджетного прогноза с последующей формулировкой предложений, направленных на реализацию запланированных в данных документах мероприятий к исходу прогнозного периода.

Таким образом, государственный аудит проводится, прежде всего, в интересах общества с целью предоставления объективной информации об управлении средствами бюджета, эффективности их использования и дает независимую оценку реализации правительством выбранной в сложившихся условиях социально-экономического развития бюджетной политики.

2.Разработка и обоснование рекомендаций по совершенствованию методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

Методическое обеспечение контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации можно определить как совокупность указаний, инструкций и рекомендаций, а также стандартов, регламентирующих порядок осуществления действий и операций в процессе проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в ходе предварительного и последующего контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

В диссертации систематизация методического обеспечения исследованного контроля проведена в зависимости от охвата ими форм контроля.

Особое внимание уделено вопросу развития стандартизации государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации. В частности, предложены варианты построения общей структуры стандартов финансового контроля в зависимости от установленных классификационных признаков (ограничение предмета стандарта определенным вопросом контроля; построение структуры стандартов в зависимости от характера и направленности проводимых мероприятий).

При этом обоснован наиболее приемлемый вариант построения общей структуры стандартов (в зависимости от характера и направленности проводимых мероприятий), предусматривающий выделение организационных, функциональных и специальных стандартов, что отражено в таблице 2. Таблица 2 - Содержание организационных, функциональных и специальных

стандартов

Вид стандартов Содержание стандартов и их предназначение

1. Организационные стандарты Предназначены для урегулирования основных аспектов подготовки и проведения любого мероприятия путем установления к ним общих требований к содержанию мероприятия, его объекту, предмету, ключевым этапам проведения, основным методам и инструментам. Преимущество внедрения подобных стандартов обусловлено исключением необходимости постоянного повтора информации, которая в большинстве случаев идентична для разных мероприятий

2. Функциональные стандарты Предназначены для детализации положений организационных стандартов в отношении каждого из конкретных видов мероприятий применительно к их отдельным этапам. Другими словами, данные стандарты должны предоставить весь основной инструментарий планирования, проведения, оформления результатов каждого конкретного мероприятия и их реализации

3. Специальные стандарты Предназначены для урегулирования вопросов контроля, которые не могут быть регламентированы первыми двумя видами стандартов. К ним могут быть отнесены вопросы, связанные с соблюдением требований к проведению совместных проверок двумя и более органами ГФК, в том числе учитывающие положения в части проведения совместных проверок с федеральными органами ГФК и международными органами государственного аудита

Источник: составлено автором.

В связи с переходом к осуществлению исследованного контроля на основе стандартов в диссертации также рассмотрен вопрос использования иных инструментов методического обеспечения, в том числе методических рекомендаций. В частности, обоснованы четыре основных варианта разработки методических рекомендаций, а именно: в зависимости от отраслевых особенностей областей контроля, в зависимости от характера и вида контрольного

и экспертно-аналитического мероприятия, в зависимости от объектов контроля, а также в зависимости от вопросов контроля.

Внешняя проверка бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств

Оценка достоверности бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств

-си

Соответствие отчетности совокупности исходных данных, использованных для ее формирования по объемам средств, и отнесение их к КБК

тг

Соответствие фактов использования бюджетных

средств целям, связанным с осуществлением возложенных государственных задач и функций

Проверка наличия документального подтверждения совершенному расходованию бюджетных средств

~пГ-

Проверка соблюдения НПА в ходе тех операций, которые могут значительно повлиять на отчетность

Проверка соблюдения процедур финансирования, санкционирования и принятия денежных обязательств требованиям бюджетного законодательства

Проверка выполнения государственных заданий в части соблюдения установленных нормативов финансовых затрат предоставления государственных услуг

Оценка результативности использования бюджетных средств

тг

Оценка динамики и степени достижения полученных экономических и социальных результатов (с учетом временного интервала не менее 3 лет) в результате использования средств ГРБС

Сравнение полученных результатов использования бюджетных средств (в расчете на I

жителя) с показателями других субъектов бюджетного планирования с целью установления критериев и показателей эффективности бюджетных расходов

"Дг

Оценка полноты, обоснованности поставленных главными администраторами бюджетных средств целей по реализации ими государственных функций

Наличие установленных главными администраторами бюджетных средств критериев и показателей эффективности и результативности проводимой деятельности, сопоставление их с полученными результатами, отраженными в бюджетной отчетности

Определение соответствия полученных результатов поставленным целям

Оценка достаточности объемов бюджетных ассигнований по каждому ГРБС на выполнение поставленных целей, установление причин их неисполнения

Оценка действенности внутреннего финансового контроля главных администраторов бюджетных средств

Источник: составлено автором. Рисунок 1 - Основные мероприятия проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств

Кроме того, особое внимание также было уделено вопросу развития методического обеспечения внешней проверки годового отчета об исполнении региональных бюджетов - одного из важнейших мероприятий последующего контроля.

В связи с этим обоснована значимость и важность указанного мероприятия в рамках государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации, определены особенности проведения основных его этапов, а также предложена отраженная на рисунке 1 дифференциация мероприятий первого этапа внешней проверки на мероприятия, осуществляемые в целях соответственно оценки достоверности бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и оценки результативности использования ими бюджетных средств.

3. Разработка системы критериев и показателей для определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

В соответствии с авторской позицией, определение результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, являющейся основной составляющей эффективности указанного контроля, направлено на количественное представление полученных результатов контроля на основе расчета совокупности отдельных групп относительных показателей, характеризующих разные аспекты как конкретного контрольного, экспертно-аналитического и иного мероприятия, так и результаты контрольной и экспертно-аналитической деятельности органа государственного финансового контроля в целом.

В концептуальном аспекте результативность контроля воплощает в себе соответствующие признаки (критерии), которые можно количественно охарактеризовать на основе расчетных показателей, представленных в таблице 4.

Согласно приведенной методике исчисление результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов

Российской Федерации производится в результате суммирования показателей шести основных критериев.

Использование коэффициентной интерпретации предложенных показателей объясняется необходимостью нивелирования региональных особенностей и диспропорций, связанных со спецификой организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и проводимой региональной бюджетной политикой.

Таблица 3 - Критерии и показатели результативности государственного

финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации

Критерий Показатели Примечание

1. Обоснованность планирования контроля П„„ = ЦП, + П, +П, +П4), где П, =(К,/0); П, = (К,/К3); П3 = {К4/К5); Я,= 1П„ Пои** показатель обоснованности планирования контроля; П|- показатель планирования работы сотрудников органа ГФК; Пз - по казатель планирования контрольных мероприятий; Пз - показатель планирования работы структурных подразделений органа ГФК; П4 - показатель планирования органа ГФК; К| - количество закрепленных за сотрудником органа ГФК вопросов проверки; О - общее количество опросов программы контрольного мероприятия; К2 - Количество контрольных мероприятий в отношении ранее проверенных объектов контроля; К3 - количество контрольных мероприятий в отношении объектов контроля ранее не проверявшихся; К4 — количество контрольных мероприятий, по результатам которых выявлены нарушения; К5 - количество контрольных мероприятий, по результатам которых нарушения не выявлены

2. Масштаб и степень охвата контролем п,с= ns+n(,+ nö, где n5 = (3,/V); П6=(Кб/К,) + (К»/К,) П(„ = (КД/КД„) Пме - показатель критерия масштаба и степени охвата контролем; Пз - показатель объема финансового обеспечения объекта контроля; Пб — показатель разветвленности организационной структуры; П<й - показатель охвата контролем; 30 - объем финансового обеспечения объекта контроля; V - общий объем расходов бюджета субъекта федерации; К<>- количество подведомственных получателей; К7 - общее количество получателей средств бюджета субъекта федерации; К8 - количество государственных учреждений; К» - общее количество государственных учреждений, зарегистрированных на территории субъекта федерации КД - количество выполненных контрольных действий; КД,- количество запланированных контрольных действий по программе контрольного мероприятия

Продолжение таблицы 3

3. Временные, финансовые и трудовые затраты Пз=П7+П8 +П9,где П7 = (Ф/Ф0)*К; П8 = (К,0/О); П9 = (3/3„) -затратный показатель; ГЬ- показатель временных затрат; ГЦ - показатель трудовых затрат; П.>- показатель финансовых затрат; Ф - фонд рабочего времени на проверку одного вопроса проверки; Фо - фонд рабочего времени на проведение контрольного мероприятия; К| - корректирующий коэффициент, учитывающий объем вопроса проверки; 3 - затраты на проведение контрольного мероприятия

4. Результаты контроля П|Ж = (Н!/Н0) П,,к- показатель критерия результатов контроля; Н1- финансовая оценка выявленных нарушений; Н„ - общий объем финансового обеспечения объекта контроля

5. Реализация результатов контроля Пт- 1П10 П|(, - количество предпринятых мер по устранению выявленных нарушений

6. Учет результатов оценки качества контроля п1ЖК=п„ Г1ц - показатель оценки качества контроля, рассчитанный с учетом шкалы дифференциации результатов оценки качества

7. Результативность ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации Р = К П1Н|К + Пнс + Пз + Прк + Пррк ♦ П,1КК)

Источник: составлено автором.

В целом, данная методика не является бесспорной, но тем не менее она позволяет реально оценить и обеспечить сопоставимость основных результатов государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, что достаточно важно и необходимо в условиях проводимой реформы финансового контроля и разрозненности работы и результатов региональных органов внутреннего и внешнего государственного финансового контроля.

4. Разработка методических рекомендаций по определению результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

В целях применения разработанной системы критериев и показателей для исчисления результативности исследуемого контроля подготовлены рекомендации, определяющие организационное представление результативности указанного контроля, основные факторы и условия применения критериев и показателей результативности, а также рекомендации по устранению выявленных отклонений по отдельным показателям.

Организационное представление результативности контроля предусматривает возможность применения критериев и показателей не только при определении результативности исследуемого контроля в целом, но также применительно к конкретному контрольному мероприятию или к работе органа государственного финансового контроля.

К числу основных факторов, оказывающих влияние на результативность контроля, отнесены: административные (реализация принципов контроля, особенности правового регулирования государственного финансового контроля в регионах) и организационно-функциональные (специфика реализуемой региональной бюджетной политики, сложность проверки отдельных вопросов контроля).

Кроме того, рекомендациями определены условия применения критериев и показателей при расчете результативности (внедрение риск-ориентированного планирования, учет особенностей территориальной организации объекта контроля и его организационной структуры и другие), а также предложения по предупреждению и устранению отклонений по отдельным показателям.

5. Разработка алгоритма оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

Разработка и внедрение инструментов оценки качества контроля на современном этапе является одним из актуальных направлений в развитии государственного финансового контроля, в том числе контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, что подтверждается предпринимаемыми попытками по разработке стандартов и руководств на международном и национальном уровнях.

Применительно к данному вопросу качество контрольного мероприятия определяется совокупностью его характеристик, которые должны соответствовать правилам и требованиям его осуществления, установленным в стандартах финансового контроля, а также обеспечивать достоверность, объективность и эффективность результатов контроля, удовлетворяющих запросы основных

пользователей отчета о результатах контрольного мероприятия в лице законодательной власти и общественности.

При этом в предложенном определении качества контроля сохранена его международная концептуальная основа, но с одним принципиальным отличием, заключающемся в увязке названных характеристик качества контроля с положениями стандартов, что является логичным и устраняющим неопределенность в предложенном варианте оценки качества государственного финансового контроля за исполнением региональных бюджетов.

Дополняет данный вопрос исследование основных элементов оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации Российской Федерации, которые отражены на рисунке 2.

Источник: составлено автором.

Рисунок 2 - Основные элементы оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

На основе установленных элементов разработан и обоснован алгоритм последующей оценки качества государственного финансового контроля за исполнением региональных бюджетов, представленный на рисунке 3.

Алгоритм последующей оценки качества ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации

1. Разработка стандартов внешнего и внутреннего ГФК

1.1. Разработка стандартов, устанавливающих общие правила проведения мероприятий

1.2. Разработка стандарта по управлению качеством мероприятий

2. Сбор и учет информации для оценки качества ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации

2.1. Информация, подготовленная органом ГФК по результатам контроля

2.2. Информация, полученная от объекта контроля

2.1.1. Программы и отчеты о результатах мероприятий

2.2.1. Информация, полученная в рамках внутреннего финансового контроля

„¿¡¡¡¡iL.

2.2.2. Информация, подготовленная в рамках внутреннего финансового аудита

3. Последующая оценка качества ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации

3.1.Анализ завершенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в части оценки обоснованности:

X

3.1.1. Цели

3.1.4. Результаты

X

3.1.2. Вопросы

3.1.5. Выводы

X

3.1.3. Предмет

3.1.6. Предложения (рекомендации)

3.1.7. Соблюдение требований к написанию текста отчета

3.2. Установление критериев оценки качества ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации

4. Результаты последующей оценки качества ГФК за исполнением бюджетов субъектов федераци

5. Разработка предложений по устранению нарушений и недостатков в результате оценки качества ГФК за исполнение бюджетов субъектов федерации

6. Проверка внедрения предложений по устранению нарушений и недостатков по результатам оценки качества ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации

Источник: составлено автором.

Рисунок 3 - Алгоритм последующей оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

Внедрение инструментов оценки качества контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе путем разработки алгоритма последующей оценки качества указанного контроля, будет способствовать как повышению результативности исследованного контроля, так и совершенствованию его методического обеспечения.

Данный алгоритм предусматривает совокупность взаимосвязанных между собой шести этапов.

Специфика предложенной оценки качества контроля, в том числе последующей оценки качества, заключается в необходимости использования совокупности стандартов, одним из которых в обязательном порядке должен быть стандарт по управлению качеством контроля.

Кроме того, алгоритм предполагает необходимость сбора и анализа всесторонней информации, полученной как по итогам внутреннего финансового контроля (внутреннего финансового аудита), так и на основе подготовленных органом государственного финансового контроля материалов, а также материалов, полученных им от внешних источников информации (законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, общественность, мнение которых учитывается при оценке качества контрольных мероприятий).

На основе первых двух этапов производится последующая оценка качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, предполагающая анализ отдельных элементов контрольных и экспертно-аналитических материалов, а также установление критериев для их оценки на предмет соответствия требованиям стандартов финансового контроля.

В дальнейшем материалы последующей оценки используются при определении результатов ее реализации и при проверке выполнения предложений по итогам ее проведения.

Практическая апробация предложенного алгоритма произведена на основе материалов 88 отчетов о результатах контрольных мероприятий 24 органов

внешнего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации за 2011 - 2013 годы, результаты которой представлены в соответствующих таблицах диссертации.

III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В соответствии с выбранной целью и поставленными задачами в диссертации выявлены основные группы проблем, а также исследованы теоретические и методические основы государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации. В результате исследования получены новые научные результаты, в том числе связанные с совершенствованием методического обеспечения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, развитием стандартизации государственного финансового контроля, а также с разработкой инструментов оценки его качества и другие. Внедрение указанных результатов позволит повысить результативность осуществления государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, что является одним из стратегически важных приоритетов региональной бюджетной политики, проводимой в субъектах Российской Федерации на современном этапе.

IV. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России:

1)3амбаев, Х.Н. Государственный финансовый контроль за исполнением

бюджетов субъектов Российской Федерации: организационно-правовой аспект / Х.Н. Замбаев // Казанская наука. - 2012. - № 7. - С. 68-71. (0,3 пл.).

2) Замбаев, Х.Н. Концептуальные аспекты мониторинга качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации / Х.Н. Замбаев // Вестник Калмыцкого института гуманитарных исследований РАН. - 2014. - № 1. - С.114-119. (0,52 пл.).

3) Замбаев, Х.Н. Основные направления повышения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов

Российской Федерации / Х.Н. Замбаев //Вестник Калмыцкого института гуманитарных исследований РАН. - 2014. - № 2. - С.120-124. (0,46 п.л.).

Статьи, опубликованные в других научных журналах и изданиях:

4) Замбаев, Х.Н. Роль государственного финансового контроля в условиях бюджетной реформы и факторы повышения его результативности / Х.Н. Замбаев // Казанская наука. - 2011. - № 1. - С. 121-123. (0,52 п.л.).

5) Замбаев, Х.Н. Тенденции развития внешнего государственного финансового контроля в условиях модернизации государственных финансов / Х.Н. Замбаев // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы международной научной конференции (г. Москва, апрель 2011 г.). Т.1/ Под общ. ред. Г.Д. Ахмедовой. - М.: РИОР, 2011. - С. 130-133. (0,38 п.л.).

6) Замбаев, Х.Н. Усиление действенности финансовых санкций как фактор повышения результативности государственного финансового контроля в условиях модернизации государственных финансов / Х.Н. Замбаев // Актуальные проблемы и перспективы развития экономики в условиях модернизации: Материалы V Международной научно-практической конференции/ Под общей редакцией М.И. Абрамовой. - Саратов: ИЦ «Наука», 2012. - С. 37-41. (0,4 п.л.).

7) Замбаев, Х.Н. Методическое обеспечение контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития / Х.Н. Замбаев // Современная экономика: подходы, концепции и модели: Материалы Международной научно-практической конференции./ Под общей редакцией М.И. Абрамовой. - Саратов: ИЦ «Наука»,

2013.-С. 141-146.(0,5 п.л.).

8) Замбаев, Х.Н. Государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации: методический аспект / Х.Н. Замбаев // Экономическая наука и практика: материалы III Международной научной конференции (г. Чита, апрель 2014 г.). - Чита: Издательство Молодой ученый,

2014. - С. 48-52. (0,5 п.л.).

Подписано в печать: 15.04.2015 Тираж: 120 шт. Заказ № 130 Объем 1,0 усл.п.л. Отпечатано в типографии «Реглет» 125009, г. Москва, Страстной бульвар, д. 4 +7(495)978-43-34; www.reglet.ru