Совершенствование организации исполнения федерального бюджета на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шепелев, Алексей Николаевич

ВВЕДЕНИЕ.

1. НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА.

1.1. Научные основы исполнения государственного бюджета.

1.2. РОЛЬ КАЗНАЧЕЙСТВА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ: АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА

1.3. Принципы организации исполнения федерального бюджета.

2. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА РОЛИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ.

2.1. Исполнение государственного бюджета в России - исторический опыт.

2.2. Анализ существующей казначейской системы исполнения федерального бюджета на региональном уровне.

2.3. ЕДИНЫЙ КАЗНАЧЕЙСКИЙ СЧЕТ - ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ, ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ.

3.1. МЕТОДИКА ПОСТРОЕНИЯ ИНТЕГРИРОВАННОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА.

3.2. Методика краткосрочного прогнозирования расходов федерального бюджета.

3.3. Совершенствование механизмов казначейского учета и контроля за использованием средств федерального бюджета.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование организации исполнения федерального бюджета на региональном уровне"

Актуальность темы исследования, С исторических времен государство за счет налогов, податей, сборов создавало централизованный фонд - бюджет -^ для выполнения общегосударственных задач - оборона, содержание государственного аппарата, реализация социальной политики и других функций. Национальные экономические системы со временем усложнялись, во всех странах государство стало все активнее участвовать в экономической жизни, и, в первую очередь, через государственный бюджет. В настоящее время роль государственного бюджета трудно переоценить, что в полной мере относится и к Российской Федерации.

Институциональные изменения, произошедшие в Российской Федерации с переходом к рыночному типу экономики, потребовали кардинальных решений в бюджетной и финансовой сферах. Актуальной стала задача обеспечения ^ управляемости и подконтрольности государственных финансов, создания условий для использования их в качестве важнейшего фактора управления развитием страны.

С учетом исторического опыта функционирования отечественной финансовой системы и международной практики с 1992 году в Российской Федерации начинает создаваться система органов Федерального казначейства. Перед органами Федерального казначейства были поставлены такие основные задачи как оперативное управление доходами и расходами федерального k бюджета, их учет и отчетность. На сегодня фактически завершено формирование организационной структуры Федерального казначейства. В тоже время, существующие казначейские технологии не отвечают в полной мере современным требованиям ни по функциональному наполнению, ни по методической и информационной реализации:

- имеют место противоречия в существующей нормативно - правовой базе, которая одновременно с этим не охватывает весь спектр поставленных перед органами федерального казначейства задач;

- усложнена процедура санкционирования расходов получателей бюджетных средств;

- нет централизации государственных финансовых ресурсов;

- отсутствуют современные информационные технологии и системы, позволяющие в полной мере решать имеющиеся задачи;

- отсутствуют методики оценки эффективности управления государственными финансовыми ресурсами.

Все это и обусловило актуальность темы диссертационного исследования, в котором разрабатываются вопросы совершенствования организации исполнения федерального бюджета на региональном уровне.

Степень разработанности проблемы. Бюджетный процесс, вопросы его организации и совершенствования рассматриваются в работах многих отечественных ученых: Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, Б.Н. Сабанти, J1.A. Дробоздиной, О.В. Врублевской и других. Вместе с тем, в данных работах в основном рассматриваются вопросы составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, утверждения законов о федеральном бюджете. Вопросы же казначейского исполнения федерального бюджета, в том числе на региональном уровне, особенно в части методологии, информационной составляющей, автоматизации процессов или рассмотрены частично или вообще отсутствуют.

Исследования зарубежных ученых в области государственных финансов дают обзор существующих подходов к вопросу организации исполнения бюджета, но в силу многих причин, в том числе связанных с различиями в национальных системах государственных финансов, историческими и экономическими предпосылками, не могут напрямую применяться в условиях Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и научное обоснование принципов организации исполнения федерального бюджета и методических рекомендаций по совершенствованию t существующих казначейских технологий на региональном уровне.

Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:

- исследование научно-практических основ исполнения государственного бюджета в зарубежных странах и России;

- разработка принципов организации исполнения федерального бюджета;

- анализ и оценка эффективности казначейских технологий исполнения федерального бюджета на региональном уровне;

- разработка методических рекомендаций по совершенствованию казначейских технологий исполнения федерального бюджета на региональном уровне.

Объектом исследования является деятельность органов федерального казначейства по исполнению федерального бюджета на региональном уровне.

Предметом исследования являются казначейские технологии исполнения федерального бюджета (мобилизация, учет и использование государственных финансовых ресурсов).

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования, являются труды отечественных и зарубежных экономистов и специалистов. Значительный по объему материал получен автором из законодательных и нормативных актов Российской Федерации. Поставленные задачи решались с применением системного подхода и методов финансово-экономического анализа.

Информационной базой исследования явились данные отчетов Министерства финансов Российской Федерации и Управления федерального казначейства по Санкт-Петербургу.

Положения, выносимые на защиту, имеющие признаки новизны и полезности:

Научная новизна работы определяется тем, что в ней:

- разработаны принципы организации исполнения федерального бюджета;

- предложена методика построения интегрированной информационной системы исполнения федерального бюджета как основного фактора развития казначейских технологий;

- разработана методика краткосрочного прогнозирования органами федерального казначейства расходов федерального бюджета на основе реализации современных информационных технологий;

- предложена методика оценки эффективности функционирования единого счета Федерального казначейства;

- разработаны методические положения по совершенствованию механизмов казначейского учета и контроля за использованием средств федерального бюджета.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что разработана научно-методическая база исполнения федерального бюджета на региональном уровне, выявленные в ходе исследования особенности, проблемы и пути развития казначейской системы исполнения федерального бюджета могут быть использованы при формировании стратегической программы реформирования бюджетной системы Российской Федерации.

Методические положения, разработанные в диссертации, могут быть использованы территориальными органами федерального казначейства для совершенствования их деятельности по управлению и контролю за государственными финансовыми ресурсами.

Апробация работы. Результаты проведенного исследования докладывались в Управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Санкт-Петербургу, в Международной высшей школе управления Санкт-Петербургского государственного технического университета.

Отработка и внедрение результатов диссертационного исследования производились в Управлении федерального казначейства по Санкт-Петербургу.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 печатных трудов общим объемом 1,5 п.л.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы в количестве 105 источников и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шепелев, Алексей Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные итоги диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Систематизация научных разработок в области управления государственным бюджетом различных стран, а также существующего практического опыта по данному вопросу позволила автору определить следующие принципы организации исполнения федерального бюджета:

- полнота и прозрачность нормативно-правовой базы, предполагающий определение роли всех участников бюджетного процесса, закреплении полномочий и ответственности в соответствии с законодательными нормативно-правовыми актами;

- отрасль государственного управления. Центральное правительство, местные органы власти, бюджетные учреждения должны быть определены. Деятельность правительства должна быть вся учтена в бюджете;

- рассмотрение бюджета в качестве законченного процесса, предусматривает, что изменения в бюджет должны вноситься в крайних случаях, возможно корректироваться на ранних стадиях. В случае внесения изменений в бюджет не ограничиваться денежно-кредитными показателями, а осуществлять соответствующие изменения на уровне конкретного получателя путем регистрации обязательств конкретного получателя;

- единства кассы направлен на централизацию денежных средств государства на едином счете, а также эффективном управлении данными средствами; полнота и простата бюджетных процедур подразумевает максимальное уменьшение контрольных процедур с учетом необходимого уровня контроля, а также упрощении процедур санкционирования и финансирования расходов с возложением большей ответственности на бюджетные учреждения за целевое использование средств;

- единое информационное пространство. Предусматривает создание интегрированной информационной системы исполнения федерального бюджета, пользователями и функционалами которой являются все задействованные в бюджетном процессе участники, максимальную автоматизацию процессов;

- ответственность за нарушение бюджетного процесса и адекватные дисциплинарные меры. Нарушение должно вызывать ответную гласную реакцию в виде надлежащих дисциплинарных мер, что приведет к сведению к минимуму нарушений процесса расходования средств.

2. Анализ международного опыта также показал, что с учетом экономического положения страны и соотношения сил между государственными учреждениями, отвечающими за вопросы управления экономикой, казначейство может иметь более или менее значительную роль в некоторых или во всех следующих областях финансового управления операциями правительства:

- текущее управление денежными средствами;

- исполнение национального бюджета - роль казначейства в исполнении бюджета может находиться в диапазоне от пассивной, когда оно не вмешивается непосредственно в вопросы исполнения бюджета, а лишь выделяет ресурсы бюджетополучателям для выполнения их программ, до полностью активной, когда казначейство жестко регламентирует процесс исполнения и контролирует все расходы бюджетных учреждений;

- контроль за операциями внебюджетных фондов и органов государственного управления регионального и местного уровня;

- управление государственным долгом и долговыми гарантиями;

- управление государственными финансовыми активами;

- учет операций органов государственного управления, разработка и обеспечение функционирования государственной финансовой информационной системы.

При этом в странах, сталкивающихся со значительными экономическими и финансовыми проблемами стабилизации и быстрыми организационно-правовыми изменениями (а, следовательно, и в Российской Федерации), на казначейство желательно возложить более широкий диапазон обязанностей в сфере управления государственными финансовыми ресурсами.

3. В результате анализа деятельности территориальных органов федерального казначейства (на примере органов федерального казначейства по Санкт-Петербургу) определены следующие основные проблемы и перспективные направления развития казначейской системы исполнения федерального бюджета:

- несогласованность положений нормативных правовых актов;

- требует решения на качественно более высоком уровне вопрос организации информационного и правового взаимодействия органов федерального казначейства с налоговыми и таможенными органами, учреждениями Банка России и иными кредитными организациями, распорядителями и получателями бюджетных средств;

- органы федерального казначейства реально не включены в систему электронных расчетов Банка России;

- нет централизации государственных финансовых ресурсов на счетах органов федерального казначейства;

- существующая казначейская система управления денежными средствами государства хотя и обеспечивает исполнение федерального бюджета, но является неэффективной с точки зрения издержек альтернативного использования финансовых ресурсов; в рамках исполнения федерального бюджета по доходам следует обратить пристальное внимание на проблемы соблюдения, нормативов распределения федеральных регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; действующая казначейская технология управления расходами федерального бюджета не отвечает в полной мере современным требованиям ни по функциональному наполнению, ни по методической и информационной реализации, в том числе:

- чрезмерно сложная процедура санкционирования расходов, предусматривающая доведение до распорядителей и получателей средств, по сути, трех видов бюджетных разрешений - уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования из федерального бюджета;

- ответственность за доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств по подведомственной сети возложена на главных распорядителей средств федерального бюджета, в связи с чем, у территориальных органов федерального казначейства практически нет никакой возможности осуществлять контроль за данным процессом;

- требует развития технология централизованного учета денежных обязательств бюджетных учреждений, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета;

- используемая процедура ежемесячного лимитирования финансирования расходов федерального бюджета не адекватна ее функциональному назначению, что в ряде случаев снижает эффективность выполнения бюджетополучателями бюджетных заданий федерального правительства;

- действующая технология учета в федеральном бюджете источников дополнительного финансирования не позволяет органам казначейства оперативно отражать "заработанные" бюджетными учреждениями средства на их лицевых счетах;

- оперативная мобилизация государственных финансовых ресурсов, их учет и контроль за целевым использованием не могут эффективно осуществляться без создания единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства с учетом обеспечения безопасности обрабатываемой информации.

По ряду вышеуказанных проблем развития казначейской системы исполнения федерального бюджета в диссертационной работе автором были предложены соответствующие технологические решения.

4. Рассмотрена концепция Единого казначейского счета, выявлены ее недостатки, заключающие в отсутствие полной централизации всех государственных финансовых ресурсов на единой счете в Центральном банке РФ, наличии встречных денежных потоков, сложностью построения системы.

Предложена система показателей оценки эффективности функционирования единого счета Федерального казначейства, а также существующих казначейских механизмов управления денежными средствами, включающая:

- показатель централизации средств;

- показатель абсолютного покрытия или обеспеченность денежными средствами для выполнения всего объема требований получателей средств;

- показатель оборачиваемости денежных средств или общий запас средств для финансирования расходов получателей;

- показатель обеспеченности субъекта РФ (УФК) собственными доходами для финансирования расходов.

5. Разработана авторская методика построения интегрированной информационной системы исполнения федерального бюджета, предусматривающая функциональный анализ процесса исполнения федерального бюджета и наличия организационно-правовой базы построения системы; рассмотрение характеристик интегрированной информационной системы исполнения федерального бюджета с требованиями основных процессов исполнения федерального бюджета. Раскрыто понятие архитектура сети информационных систем, рассмотрена система общего регулирования сети информационных систем, система общего баланса казначейства и этапы его внедрения.

Даны практически рекомендации по построению системы общего баланса казначейства на уровне субъекта РФ, а также телекоммуникационного и информационного обмена на уровне ГУФК-УФК-ОФК.

6. Предложена методика краткосрочного прогнозирования органами федерального казначейства расходов федерального бюджета, включающая определение основных целей процесса, требования к системе эффективного прогнозирования, основные компоненты системы, функции участников в процессе краткосрочного прогнозирования расходов федерального бюджета.

7. Разработана качественно новая технология управления расходами федерального бюджета, основным преимуществом которой по сравнению с действующей технологией является значительное упрощение бюджетных процедур при сохранении адекватного уровня контроля со стороны казначейства.

Основными достоинствами которой являются:

- уменьшение информационного потока в процессе санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета путем доведения до бюджетного учреждения одного вида бюджетного разрешения;

- распространение порядка предварительной регистрации денежных обязательств государства на все направления расходования;

- предоставление бюджетным учреждениям права самостоятельного определения направлений расходования средств в пределах утвержденных в соответствии с бюджетом бюджетных разрешений, и, следовательно, более эффективному и экономному использованию средств федерального бюджета.

8. Отработка и внедрение результатов диссертационного исследования производились в Управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Санкт-Петербургу, в частности, при разработке концептуального проекта интегрированной информационной автоматизированной системы исполнения федерального бюджета территориальными органами федерального казначейства.

9. Методические положения, разработанные в диссертации, могут быть использованы не только территориальными органами федерального казначейства для совершенствования их деятельности по управлению и контролю за государственными финансовыми ресурсами, но, с учетом ряда особенностей, могу быть также востребованы финансовыми органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.