Исполнение регионального бюджета и организация его учета тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шагжиева, Татьяна Соломоновна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛНЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И ОРГАНИЗАЦИИ ЕГО УЧЕТА ■ "

1Л. ИСПОЛНЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА: СОДЕРЖАНИЕ, ПРИНЦИПЫ

1.2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

1.3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ УЧЕТА ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО

БЮДЖЕТА

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ УЧЕТА ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

2.1. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ УЧЕТА ДОХОДОВ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

2.2. ДЕЙСТВУЮЩИЙ ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ УЧЕТА ФИНАНСИРОВАНИЯ И РАСХОДОВ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОЦЕССА ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

3.1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО- ПРАВОВОЙ БАЗЫ ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

3.2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ УЧЕТА ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Диссертация: введение по экономике, на тему "Исполнение регионального бюджета и организация его учета"

В современных условиях одной из важнейших составляющих бюджетной реформы является обеспечение полномасштабного перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней.

Если на федеральном уровне казначейская система исполнения федерального бюджета функционирует достаточно успешно, то на региональном уровне работа по реформированию системы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и внедрению казначейских технологий в данный процесс находится на начальном этапе.

Действующее законодательство предусматривает два варианта перехода на казначейское исполнение регионального бюджета. Однако многие вопросы организационно-правового характера, связанные с исполнением регионального бюджета, пока еще не решены. Развитие региональных казначейств затруднено вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы на региональном уровне.

Несмотря на широкое примение термина "исполнение бюджета" в практической деятельности, в экономической литературе вопросам содержания этого понятия уделяется необоснованно мало внимания. Исследования последних лет посвящены казначейской системе исполнения федерального бюджета. Проблемы исполнения регионального бюджета слабо изучены. В работах таких авторов, как Б.Ф. Ицкович, Т.Д. Маковник, А.И. Романенков, М.Л. Седова, Б.Н. Теребиленко, В.П. Ширяев в основном отражается история становления и опыт работы органов федерального казначейства. Изучению зарубежного опыта функционирования казначейства посвящены исследования зарубежных ученых таких как Т.

Тер-Минассян, П. П. Паренте. Общетеоретические и методологические вопросы сущности бюджета освещены в трудах таких авторов, как: Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, М.Л. Васюнина, Л.А. Дробозина, В.М Родионова, М.В. Романовский, Г.Б, Поляк, С.П. Солянникова, М.И. Ткачух. Однако вопросы, касающиеся особенностей исполнения регионального бюджета, в научных исследованиях отражены не достаточно полно. Большой вклад в теорию и практику бюджетного учета внесли работы P.E. Артюхина, И.М. Баятовой, Е.П. Дедкова, О.В. Дышкант, Е.В. Маркиной, Т.Г. Нестеренко, А.И. Фисенко. Вместе с тем, проблемам организации учета исполнения регионального бюджета уделяется недостаточное внимание.

Недостаточная теоретическая и практическая разработанность проблем исполнения регионального бюджета и организации его учета обусловили выбор темы, цели и задачи исследования.

Целью диссертации является исследование теоретических основ содержания процесса исполнения регионального бюджета, выявление особенностей организации его учета и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию исполнения регионального бюджета.

В соответствии с намеченной целью в работе были поставлены следующие задачи: на основе анализа содержащихся в экономической литературе определений понятия "исполнение бюджета" раскрыть его экономическое содержание; определить организационно-правовые основы исполнения регионального бюджета; выявить особенности организации учета исполнения регионального бюджета; обосновать предложения по внесению изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты РФ и субъекта РФ по вопросам исполнения регионального бюджета в целях совершенствования формирования и использования средств регионального бюджета; на основе анализа действующей практики организации учета исполнения регионального бюджета выработать рекомендации по повышению его эффективности.

Объектом исследования являются операции казначейства субъекта Российской Федерации по исполнению регионального бюджета и организации его учета. В качестве предмета исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе исполнения регионального бюджета.

Теоретической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых экономистов в области бюджета и бюджетного учета. В работе использованы федеральные законы и нормативно-правовые акты РФ, регулирующие бюджетные правоотношения, законодательные акты Республики Бурятия, инструктивные и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Республики Бурятия, Счетной палаты Республики Бурятия, материалы периодических изданий.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, исторической аналогии, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением метода группировок, выборки, сравнения и обобщения. Графическое описание выполнено посредством диаграмм сравнения и графиков временных рядов.

Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, Министерства финансов Республики Бурятия, Счетной палаты Республики Буоятия, т! X

Работа выполнена в соответствии с пунктом 2.6 Паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем: на основе анализа содержания понятий "исполнение бюджета" и "кассовое исполнение бюджета" обоснована необходимость их четкого разграничения и определения в законодательстве, аргументировано что "исполнение бюджета" является более широким понятием, чем "кассовое исполнение бюджета "; рассмотрены альтернативные варианты перехода на казначейское исполнение регионального бюджета, выявлены преимущества каждого варианта, обоснована необходимость использования собственного казначейства субъекта РФ; на основе анализа содержания понятий "расчетно-кассовое обслуживание" и "кассовое обслуживание аргументирована необходимость их четкого разграничения в нормативных актах; дано определение понятия "казначейское обслуживание" как организация и осуществление операций по распределению доходов, возврату излишне уплаченных сумм доходов, списанию средств со счета бюджета, а также ведению учета доходов и расходов соответствующего бюджета; выявлена специфика организации учета исполнения регионального бюджета казначейством субъекта РФ в части поступления доходов и финансирования расходов; на основе анализа практики функционирования казначейства субъекта РФ разработаны рекомендации по совершенствованию бюджетного законодательства субъекта РФ в части, регулирующей вопросы исполнения бюджета; . аргументирована целесообразность реализации единого счета казначейства субъекта РФ, предложены мероприятия по его реализации в целях повышения эффективности организации учета исполнения регионального бюджета.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в диссертации рекомендации по совершенствованию организационно-правовой базы исполнения регионального бюджета могут быть использованы органами государственной власти РФ и субъектов РФ при разработке проектов законов о федеральном бюджете и бюджета субъекта РФ, уточнении отдельных положений Бюджетного кодекса РФ, а также бюджетного законодательства субъекта РФ.

Обоснована необходимость внесения дополнений в бюджетное законодательство РФ и субъекта РФ. В частности предложено включить определение понятия "кассовое исполнение бюджета".

Содержащиеся в работе предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы процесса исполнения регионального бюджета позволят снять противоречия между отдельными положениями нормативно-правовых актов РФ. Так, аргументирована необходимость четкого разграничения в нормативных актах РФ понятий "расчетно-кассовое обслуживание" и "кассовое обслуживание", а также введено понятие "казначейское обслуживание", более точно отражающее функции, выполняемые органами федерального казначейства по кассовому исполнению регионального бюджета.

Проведенное исследование позволило выработать рекомендации: по сокращению объема бумажного документооборота в целях оптимизации работы с большим объемом платежных документов в процессе организации учета доходов регионального бюджета; по оптимизации функциональной структуры казначейства субъекта Российской Федерации.

Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно практических конференций:

Экономические реформы в России: проблемы, перспективы развития" (Улан-Удэ, ВСГТУ, 1999), "Проблемы развития банковского дела, финансового менеджмента и рынка ценных бумаг в современной России" (Ростов-на-Дону, РГЭА, 2000), "Четырнадцатые международные Плехановские чтения" (Москва, РЭА, 2001).

Результаты исследований были получены при выполнении научно-исследовательских работ по теме "Государственные финансы в России и пути их оздоровления", проводимых коллективом кафедры "Финансы" Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в рамках Единого заказ- наряда (проект №1.2.96 Ф).

Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в диссертационном исследовании учтены в деятельности Управления республиканского казначейства Министерства финансов Республики Бурятия и Счетной палаты Республики Бурятия, что подтверждено справками о внедрении.

При подготовке проекта закона Республики Бурятия "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" учтены предложения диссертанта в части четкого законодательного закрепления термина "исполнение регионального бюджета".

Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в работе Управления республиканского казначейства Министерства финансов Республики Бурятия. В частности использована схема реализации единого казначейского счета, а также предложения по организации учета доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Материалы диссертации используются в процессе преподавания учебных курсов "Бюджет и бюджетный учет", "Организация исполнения бюджета", "Бюджетное право" в Финансовой академии при Правительстве РФ.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шагжиева, Татьяна Соломоновна

Заключение

По результатам проведенного исследования можно заключить, что исполнение бюджета играет важную роль в бюджетном процессе, поскольку именно здесь выявляется эффективность всей проделанной работы в процессе составления, рассмотрения и утверждения бюджета.

В современных условиях задачи исполнения бюджета не ограничиваются полным и своевременным поступлением доходов и финансированием расходов. В ходе выполнения доходной части бюджета важно не только мобилизовать доходы, необходимо также изыскать резервы и повысить их собираемость. При исполнении расходной части бюджета требуется не только профинансировать предусмотренные в законе суммы, но и выявить возможности более экономного использования бюджетных средств. Таким образом, в процессе исполнения бюджета решается одновременно несколько различных по своему экономическому содержанию задач.

Многие авторы, исследующие проблемы исполнения бюджета, к сожалению, не уделяют достаточного внимания понятию "кассовое исполнение бюджета".

Под кассовым исполнением бюджета следует понимать технические операции по приему доходов и осуществлению расходов. С нашей точки зрения, "исполнение бюджета" намного шире понятия "кассовое исполнение бюджета" и выходит за рамки чисто технических операций. Помимо операций, присущих "кассовому исполнению бюджета", "исполнение бюджета" предполагает осуществление следующих: управление доходами и расходами бюджета, краткосрочное прогнозирование и планирование средств бюджета.

Кассовое исполнение бюджета является базовой составляющей исполнения бюджета и отражает степень выполнения запланированных в бюджете сумм. Понятие "кассовое исполнение бюджета" включено в понятие "исполнение бюджета".

На основании анализа статей 155 "Бюджетные полномочия Банка России" и статьей 156 "Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета", можно сделать вывод, что и при казначейской системе исполнения бюджетов расчетно-кассовое обслуживание осуществляет Банк России и иные кредитные организации.

При этом в нормативной базе различают расчетное и кассовое обслуживание счетов по учету средств федерального бюджета, открытых органам федерального казначейства 1 и кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства." Однако в отличие от функций Банка России и иных кредитных организаций по зачислению и списанию средств, а также приему и выдаче наличных денег, под кассовым обслуживанием исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов понимается учет территориальными органами федерального казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов и источников финансирования

1 Письмо Минфина РФ и ЦБР от 5 мая, 11 апреля 1997 г. Ж№36н, 433а "О порядке расчетно-кассового обслуживания счетов органов федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства",

2 Приказом Министерства финансов РФ от 19.04.2000 г. Х°46н "Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства". дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией РФ, средств, поступающих от вышестоящих бюджетов.

Таким образом, следует отметить, что функции по кассовому исполнению регионального бюджета распределены между органами федерального казначейства и учреждениями Банка России.

Подобная неоднозначная трактовка понятия "кассовое исполнение бюджета" приводит к терминологической путанице нормативных документов и обусловлена тем, что создание современной нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы исполнения бюджетов, осуществлялось в условиях недостаточного внимания к проблемам теоретического осмысления содержания понятия "кассовое исполнение бюджета". Большинство современных исследований, посвященных проблемам казначейского исполнения бюджетов, направлены на решение практических вопросов деятельности органов казначейства.

На основании анализа содержания банковской, казначейской и смешанной системы кассового исполнения бюджета, можно сделать вывод, что в настоящее время в Российской Федерации сложилась смешанная система кассового исполнения бюджетов, суть которой заключается в том, что распоряжается бюджетными средствами, осуществляет учет и формирует отчетность финансовый орган (казначейство), а прием, хранение и выдачу бюджетных средств организуют банки.

Вступление в действие Бюджетного кодекса РФ установило казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней. В правовом отношении переход на казначейскую систему исполнения регионального бюджета возможен двумя путями: первый вариант предполагает перевод на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства, второй выделение в структуре финансового органа казначейства субъекта РФ, созданного за счет средств регионального бюджета.

Проведенное исследование возможных вариантов организации казначейской системы исполнения бюджета, позволяет сделать вывод о целесообразности исполнения регионального бюджета собственными казначейскими органами субъекта Российской Федерации. Данный вариант обеспечивает максимальную согласованность и оперативность действий подразделений, отвечающих за исполнение бюджета, поскольку функции управления и контроля за бюджетными средствами региона сосредоточиваются в рамках одной структуры государственной власти. Кроме того, в этом случае казначейство можно укомплектовать квалифицированными финансовыми работниками за счет оптимизации численности других подразделений финансового органа.

Исследование позволило выявить три важных аспекта организации казначейской системы исполнения бюджета субъекта РФ: функциональный, территориальный и ведомственный.

Функциональный аспект предполагает, что организационная структура казначейства субъекта РФ построена в основном в соответствии с функциями, возложенными Положениями о них. Как показало исследование, диапазон между регионами весьма значителен и в нормативном плане пока нет четкого и единого наименования отделов. Поэтому функциональный блок казначейства представлен отделами, отражающими особенности исполнения бюджета субъекта РФ.

Анализ организационной структуры Управления республиканского казначейства Министерства финансов Республики Бурятия позволяет говорить об оптимальности созданной структуры, способной решать поставленные перед ней задачи и функции.

Территориальный аспект организации регионального казначейства предполагает кроме создания центрального органа, формирование соответствующих отделений. Так, Управление республиканского казначейства Республики Бурятия имеет развитую сеть отделений. Ведомственный аспект организации казначейства состоит в переводе всех бюджетных учреждений на лицевые счета, открытые им в казначействе.

В настоящее время казначейская система исполнения регионального бюджета находится на стадии становления. В ряде регионов финансовыми органами накоплен положительный опыт по поэтапному переходу на казначейскую систему исполнения региональных и муниципальных бюджетов как по доходам, так и по расходам.

Однако, как показало исследование, органы казначейства субъекта Российской Федерации в процессе своей деятельности сталкиваются с вопросами, требующими квалифицированной юридической оценки. Между тем, современное бюджетное законодательство не в состоянии в должной мере решить такие вопросы, поскольку также находится на стадии становления и носит сугубо рамочный характер.

Поэтому совершенствование правового обеспечения процесса исполнения регионального бюджета следует проводить по двум направлениям, с одной стороны необходимо внесение изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации и субъекта РФ, с другой требуется разработка бюджетного законодательства с учетом современных требований.

-340В первую очередь необходимо решить вопрос, на какой орган в конечном итоге будет возложено исполнение республиканского бюджета Республики Бурятия. Не умаляя преимуществ федеральной казначейской системы, в диссертации сделан вывод, что наиболее предпочтительным вариантом для органов государственной власти субъекта РФ является использование собственного казначейства.

В рамках первого направления следует снять противоречия между некоторыми нормативными и правовыми документами и в первую очередь необходимо начать с Бюджетного Кодекса РФ. В частности, следует убрать п.2 статьи 39 Кодекса, которая противоречит статье 31 Кодекса ликвидируя экономическую и финансовую самостоятельность субъектов РФ. Необходимо включить, отсутствующую в Бюджетном кодексе РФ такую важную стадию как учет финансирования и расходов соответствующего бюджета.

В интересах органов государственной власти субъекта РФ создание достаточных условий для выполнения региональным казначейством возлагаемых на него функций.

Для этого требуется разработать пакет следующих документов:

Соглашение о порядке взаимодействия финансовых и налоговых органов в процессе исполнения регионального бюджета;

Положение о порядке взаимодействия с органами, контролирующими поступление неналоговых доходов;

Программу развития органов республиканского казначейства.

Эти подзаконные акты должны установить на качественно более высоком уровне вопрос о разделении функций и взаимодействии органов, участвующих в процессе исполнения регионального бюджета.

Важным направлением совершенствования процесса исполнения регионального бюджета является приведение регионального бюджетного законодательства в соответствие с федеральными требованиями. В рамках данного направления предлагается включить в Закон Республики Бурятия от 18.10.2000 г. .N2502-11 "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" статью, регламентирующую вопрос о сводной бюджетной росписи. Целесообразно раскрыть в Законе содержание стадии санкционирования расходов республиканского бюджета. Таким образом, совершенствование организационно-правовой базы исполнения регионального бюджета должно создать предпосылки, дальнейшего развития казначейской системы исполнения бюджетов.

Важную роль в осуществлении процесса исполнения бюджетов играет бюджетный учет и его организация. В соответствии с действующим законодательством, бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюджет. Но поскольку возможны два варианта казначейского исполнения регионального бюджета, организация учета исполнения регионального бюджета может быть отнесена к компетенции органов федерального казначейства, либо финансового органа (казначейства) субъекта РФ.

Проведенный анализ действующего порядка учета исполнения регионального бюджета позволяет выделить особенности его организации.

Специфика нормативно-правового регулирования вопросов организации учета исполнения регионального бюджета обусловлена рядом факторов, с одной стороны она зависит самого объекта учета, а с другой от достигнутого уровня развития учета на федеральном уровне. В этой связи, огромное значение в формировании современной нормативно-правовой базы организации бюджетного учета сыграл Бюджетный кодекс РФ и разработанные в свете его положений обширный инструктивный материал. Вместе с тем, особенности исполнения регионального бюджета требуют уточнения и разработки собственной нормативной базы. И поскольку организация учета исполнения республиканского бюджета Республики Бурятия относится к компетенции Управления республиканского казначейства, Министерство финансов Бурятии разрабатывает свои инструкции.

Важную роль в организации учета исполнения регионального бюджета играют принципы. В диссертации сделан вывод, что в основе организации учета должны лежать следующие принципы: полнота отражения процесса исполнения бюджета предполагает обеспечение сплошной регистрации всех операций по исполнению бюджета; своевременность ведения учета и составления отчетности подразумевает, что все операции по исполнению бюджета по мере их совершения немедленно отражаются в соответствующих бухгалтерских документах; достоверность обеспечивается точным и правильным отражением операций по исполнению бюджета;

Указанные принципы являются фундаментом рациональной организации бюджетного учета и требуют своего обязательного соблюдения.

Особенностью плана счетов бухгалтерского учета исполнения регионального бюджета, является включение в него ряда новых счетов: по учету средств полученных и переданных из федерального бюджета; по учету средств полученных и переданных местным бюджетам в порядке финансовой помощи; по учету операций на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств.

Наряду с принципами немаловажную роль в организации учета исполнения регионального бюджета играют информационные технологии. Особенность организации учета исполнения регионального бюджета состоит в том, что многие регионы имеют свои программные продукты по обслуживанию учетного процесса. Программные продукты этих производителей представляют собой локальное решение проблемы автоматизации казначейского исполнения регионального бюджета и не позволяют говорить о создании единой информационной системы.

В целях повышения эффективности организации учета исполнения регионального бюджета, необходима оптимизация потоков движения бюджетных средств. Данное положение требует внедрения в практику новых методов управления финансовыми ресурсами. Важную роль для реализации функции управления денежными средствами играет единый счет казначейства.

Для его внедрения необходимо проведение ряда мероприятий организационного и методологического характера:

1. Объединение всех доходных счетов в единый доходный счет Управления республиканского казначейства на балансовом счете второго порядка 40102 "Средства бюджетов субъекта РФ";

2. Объединение доходного и расходного счета в единый счет казначейства.

Важным условием эффективного функционирования единого счета на региональном уровне является обмен между участниками бюджетного процесса электронными платежными документами. Однако без соответствующего информационно-технического обеспечения внедрить полномасштабный обмен электронными документами и тем более, единый счет казначейства невозможно. В связи с этим для повышения эффективности казначейской системы и обеспечения нового качества организации учета исполнения регионального бюджета, необходимо совершенствование программно- технического обеспечения с ориентацией на современные разработки программных продуктов.

В целях решения проблемы учета доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной доход деятельности, следует уточнить п.2 статьи 42 Бюджетного кодекса РФ. Необходимо также начать работу по открытию лицевых счетов бюджетным учреждениям по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Кроме того, необходимо устранить противоречие между Бюджетным кодексом РФ и Налоговым кодексом РФ.