Совершенствование системы оценки регулирующего воздействия в государственном управлении на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование системы оценки регулирующего воздействия в государственном управлении на региональном уровне"

На правах рукописи

КОЛЕГОВ Виталий Витальевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством

(менеджмент)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 3 ПАИ 2015

Москва - 2015

005568376

005568376

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский городской университет управления Правительства Москвы»

Научный руководитель - Семенов Сергей Александрович

кандидат экономических наук, доцент

Официальные оппоненты - Ахтариева Люция Габдулхаевна

доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры инновационной экономики Института экономики, финансов и бизнеса, ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет»

Малаева Анастасия Александровна

кандидат экономических наук, ведущий менеджер ООО «Ландрин»

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Государственный университет

управления»

Защита состоится 10 июня 2015 г. в 10-00 на заседании диссертационного совета Д 504.001.09 по экономическим наукам при РАНХиГС по адресу: 119606, Москва, Проспект Вернадского, 84, корпус 1, ауд. 2312.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Адрес сайта: www.ranepa.ru.

Автореферат разослан 23 апреля 2015 г.

Ученый секретарь /а? П ////

диссертационного совета р'17. Ь^У/ ' М.В. Савельева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в современных условиях снижения темпов экономического роста в Российской Федерации остро стоит вопрос о мобилизации внутренних источников экономического развития. Отсутствие возможности полагаться исключительно на внешние источники, а именно, высокие цены на сырье и энергоносители, требует переосмысления путей и способов стимулирования роста российской экономики.

Кроме этого, низкое качество государственного управления обуславливает поиск новых механизмов и инструментов управления на всех его уровнях. Непрогнозируемый рост регулирующих норм, как на федеральном, так и на региональном уровнях, нередко противоречащих друг другу решений, существенным образом ограничивает предсказуемость ведения предпринимательской деятельности, сдерживает предпринимательскую активность и повышает риски ведения бизнеса.

Учитывая тот факт, что подавляющее количество субъектов Российской Федерации являются дотационными, региональные органы государственного управления сталкиваются с непростой задачей сбалансированного развития и выбора приоритетных его направлений.

В связи с этим весьма актуальными являются проблемы поиска новых источников роста, основанных на эффективном государственном управлении региональным развитием. Одним из таких источников может являться институт оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ), необходимость внедрения которого на региональном уровне с 1 января 2014 года определена Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

На текущий момент оценка регулирующего воздействия на практике функционирует чуть более чем в половине субъектов Российской Федерации. Ввиду существенной региональной дифференциации актуальной становится задача институционального проектирования системы оценки регулирующего воздействия и выработки стратегии ее внедрения с учетом региональных специфик на уровне субъектов Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Концептуальные основы диссертационного исследования опирались на фундаментальные работы по проблемам развития государства западных ученых, в том числе, таких как Н.Барр, Дж.Беккер, О.Вильямсон, Х.Вэриан, Г.Демсец, В.Джордан, Р.Люттер, Ф.МакЧесни, Р. Нолл, С.Пельцман, А.Пигу, Дж.Стиглер, Дж.Таллок, К.Фридланд, А.Шлейфер и Р.Вишни, К.Эрроу и других.

Развитие концептуальных аспектов институционального проектирования оценки регулирующего воздействия как системы опирается на труды зарубежных авторов, таких как Л. фон Берталанфи, Д.Норт, Т.Эггертсон, а также российских экономистов И.Н. Дрогобыцкого, Р.И. Капелюшникова, С.Г. Кирдиной, А.Н.Нестеренко, В.М.Полтеровича,

B.Л.Тамбовцева, А.Е.Шаститко и др.

Значительный вклад в изучение проблем в области оценки программ и политик в целом и в развитие института оценки регулирующего воздействия, в частности, посвящены работы научного и прикладного характера зарубежных экономистов Дж.Бейкер, X. Вольманна,

C.Джейкобса, К. Киркпатрика, М.Скривена, Р.Хана и других, а также российских авторов С.Б.Авдашевой, А.Н. Беляева, П.В. Крючковой, Е.Г.Литвака, Н.А.Омельченко, Ю.А.Тихомирова, Д.Б.Цыганкова и ряда других.

Методология институционального проектирования ОРВ на национальном уровне в развивающихся экономиках анализируется в исследованиях экспертов Международной финансовой корпорации, в работах Д.Паркера, С.Труена, а также в публикациях и обзорах по отдельным странам, например, по Вьетнаму, Мексике, Хорватии.

Среди исследований в части изучения институционального проектирования и внедрения ОРВ на региональном уровне можно выделить работы А.Н.Алисова, А.Н.Беляева и Д.В.Соболя, А.Л.Гапоненко, Дж.Гарсии Виллареала, Дж.Мартина и Д.Блэра, С.Б. Мельникова, В.А.Николаева, Дж. Пратса и П.Торреса, С.В.Раевского и других.

Вместе с тем степень научной разработанности темы диссертации в существующих на данный момент зарубежных и российский научных работах не может рассматриваться как достаточная, поскольку проблемы развития и формирования оценки регулирующего воздействия как системы, прежде всего, на региональном уровне в экономиках с формирующимся рынком не являются всесторонне изученными и требуют своего исследования.

Актуальность и существующее состояние анализа указанных проблем предопределили цели и задачи настоящего исследования.

Целью исследования является разработка основных направлений совершенствования системы оценки регулирующего воздействия как способа совершенствования государственного управления на региональном уровне и оптимизации роли государства в экономике.

Для решения поставленной цели предполагается решение следующих задач:

- уточнить содержание понятия «оценка регулирующего воздействия», а также ее роль и цель проведения;

- обосновать предложения по выбору схемы организации оценки регулирующего воздействия на уровне субъектов Российской Федерации;

- доказать необходимость внедрения системы оценки регулирующего воздействия на региональном уровне;

- определить основные условия, влияющие на успешность внедрения системы оценки регулирующего воздействия на уровне субъектов Российской Федерации;

- выработать предложения по развитию оценки регулирующего воздействия на региональном уровне в России.

Объектом исследования является система оценки регулирующего воздействия в государственном управлении на региональном уровне.

В качестве предмета исследования выступают организационные и институциональные отношения, преимущественно в экономической сфере, связанные с совершенствованием и внедрением системы оценки регулирующего воздействия в государственном управлении на региональном уровне.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных авторов в области оценки программ, экономической целесообразности внедрения регулирующих актов, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и зарубежных стран в области административных реформ в целом и оценки регулирующего воздействия в частности, а также публикации и исследования по анализу мирового и отечественного опыта использования и применения оценки экономических последствий регулирующих актов.

Для решения поставленных задач использовались положения диалектической логики, системный анализ и синтез, контентный анализ, экспертный анализ, анализ нормативных источников, сравнение и

сопоставление, прогнозирование, а также графические и табличные способы представления информация.

Эмпирическая база диссертационного исследования состоит из официальных нормативных документов национального и субнационального уровней, как России, так и зарубежных стран, статистические сборники, аналитические материалы научных исследований российских и зарубежных ученых. В исследовании были использованы методические, справочные, инструктивные материалы, материалы форумов и научно-практических конференций, а также результаты проведенного автором эксперимента по внедрению института ОРВ в Правительстве Москвы

Содержание диссертационного исследования соответствует требованиям паспорта научных специальностей ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации по специальности 08.00.05 экономика и управление народным хозяйством (менеджмент): пункт 10.2. Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления ее развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления; пункт 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления. Реформы в системе публичного управления.

Основные новые научные результаты исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту, состоят в следующем:

1. Уточнено содержание понятия «оценка регулирующего воздействия». В дополнение к существующей в научной литературе формулировке оценки регулирующего воздействия как систематического процесса оценки положительных и отрицательных эффектов от

предполагаемого и действующего регулирования предлагается рассматривать оценку регулирующего воздействия на основе системного подхода как совокупность всех взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих функционирование данного инструмента на практике и его взаимодействие с внешней средой.

2. Обоснованы предложения по выбору схемы организации ОРВ на региональном уровне, которые сводятся к двум основным подходам:

— наибольшей эффективностью характеризуется сочетание децентрализованной схемы, заключающейся в разделении полномочий по проведению ОРВ отраслевыми органами исполнительной власти и по контролю качества результатов ОРВ со стороны органа власти, специально наделенного таким правом, и схемы уполномоченного органа по ОРВ при высшем органе исполнительной власти региона. Однако указанный вариант может быть труднореализуем в силу значительных транзакционных издержек.

— вторым целесообразным решением является сочетание децентрализованной схемы с «министерской» схемой, заключающейся в закреплении полномочий контроля качества результатов ОРВ за одним из региональных министерств. Данный вариант является наиболее доступным для субъектов Российской Федерации.

3. Доказана необходимость внедрения системы ОРВ на региональном уровне.

Показано, что ОРВ обладает значительным потенциалом положительного воздействия на экономику региона и ее необходимо внедрять в субъектах Российской Федерации, что подтверждено результатами реализации пилотного проекта внедрения ОРВ в городе Москве в 2012 году, общие экономические выгоды от которого в перспективе составят около 35 млрд. руб.

4. Определены условия успешности внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне, а именно:

- на подготовительном этапе внедрения ОРВ основными условиями являются: реализация комплексной стратегии реформирования государственного управления в регионе; внедрение и улучшение инструментов стратегического планирования, проектного управления; внедрение ОРВ в государственное управление на самых ранних этапах разработки регулирующих решений; включение в процесс оценивания общественных институтов;

- на этапе становления условием успешности является реализация ОРВ в пилотном режиме на ограниченном количестве сфер применения;

- на этапе дальнейшего развития ОРВ набор условий включает: совершенствование методик проведения оценки; акцент усилий на регулирующих актах, которые в значительной степени влияют на адресатов регулирования; применение ОРВ в отношении как новых, так и действующих регулирующих актов; развитие механизмов, обеспечивающих транспарентность процесса разработки регулирующих решений через вовлечение в него широкой общественности.

5. Разработаны предложения по развитию оценки регулирующего воздействия в регионах России:

- подготовка методических рекомендаций по организации ОРВ в части сбора необходимых данных для оценки, методов проведения оценки, способов проведения публичных консультаций, анализа качества результатов ОРВ;

- создание и развитие систем сбора и обмена данных для проведения оценки;

- обеспечение дополнительного независимого контроля и экспертизы качества результатов оценки регулирующего воздействия со стороны экспертного и предпринимательского сообществ;

- включение инструментов ОРВ в региональные стратегии управления развитием субъектов Российской Федерации;

- разработка ограничительных «фильтров» в процессе подготовки регулирующих актов в субъектах Российской Федерации с целью эффективного отбора таких актов для проведения ОРВ.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования полученных результатов и предложений в деятельности региональных органов государственной власти в процессе организации системы ОРВ на региональном уровне, а также в качестве методологической основы в процессе дальнейшей научной разработки проблем внедрения и развития оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.

Практические выводы, в том числе в части схемы организации ОРВ, могут найти применение при формировании предложений по совершенствованию методических указаний Минэкономразвития России по проведению ОРВ на уровне субъектов Российской Федерации, а также в преподавании таких учебных дисциплин как «Менеджмент», «Региональная экономика и управление», при разработке учебных материалов и пособий по обучению государственных гражданских служащих, а также студентов, магистрантов и аспирантов экономических факультетов ВУЗов.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертационного исследования обсуждались на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных конференциях, а также на общественно-консультативном совете при Минэкономразвития России по развитию оценки регулирующего

воздействия. Кроме этого, выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора.

Структура и содержание работы. Цель и задачи диссертации обозначили внутреннюю логику и структуру работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

1. Уточнено содержание понятия «оценка регулирующего воздействия».

Обобщая определения «оценки регулирующего воздействия», представленные в различных источниках, в общем смысле под данным термином понимается систематический процесс или технология оценки положительных и отрицательных эффектов от предполагаемого и действующего регулирования.

Основными элементами данного процесса являются: анализ проблем, определение целей регулирования, определение альтернатив регулирования, их сравнение посредством анализа выгод, издержек и рисков заинтересованных групп, используя всю доступную информацию, а также данные, полученные в результате публичных консультаций.

Вместе с тем, для реализации своего потенциала ОРВ необходимо быть встроенной в процесс принятия регулирующих решений. В связи с этим, ОРВ рассматривается не просто как технология, а как целостная система, объединяющая всю совокупность взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих организацию ОРВ, функционирование данного инструмента на практике и его взаимодействие с внешней средой.

Таким образом, для целей работы под системой оценки регулирующего воздействия дополнительно к элементам непосредственно

самой технологии ОРВ понимается следующий минимальный набор компонентов: регулирующие акты, выступающие объектом оценки; субъекты, кто проводит оценку и в отношении которых проводится оценка; схема организации ОРВ, способы и формы соединения данных компонентов; ресурсы (трудовые, финансовые, временные), необходимые на организацию ОРВ.

Объектом оценки регулирующего воздействия являются принимаемые в государственном управлении решения в виде различных регулирующих актов, как правило, на этапе их разработки. Объектом могут выступать постановления, распоряжения, указы, директивы, законы, приказы и другие регулирующие решения.

Предметом оценки регулирующего воздействия являются отношения, преимущественно в экономической сфере, между хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, обществом и государством, на которые оказывает воздействие принимаемые регулирующие решения.

При этом ОРВ не ограничена только воздействием регулирующих решений на бюджет, поведение малого и среднего бизнеса или уровень конкуренции в определенной отрасли, а рассматривает любые возможные последствия (как правило, в монетизированном виде) принятия регулирующих актов на всех возможных адресатов регулирования (бизнес, государство, общество) как в краткосрочном, так и в долгосрочном периодах.

Субъектом оценки регулирующего воздействия является орган государственной власти, осуществляющий политику в той или иной сфере и принимающий регулирующие решения в государственном управлении в рамках своей компетенции.

Показано, что ОРВ характеризуется одновременно как предварительная оценка (ex ante, проводится на этапе разработки регулирующего решения), внутренняя оценка (проводится непосредственно теми, кто реализует проект или программу), а также как оценка положительных и отрицательных последствий (оценка влияния), связанных с принятием и реализацией регулирующих решений, на адресатов регулирования.

Если сравнивать ОРВ с другими видами оценивания, представленных на рис. 1 в координатах времени и «оценка влияния -оценка процесса», то окажется, что ОРВ редко «покидает» левый нижний сектор.

Рисунок 1

Место ОРВ во множестве видов оценивания

Внешняя оценка

Оценка процесса I Внутренняя оценка 1

1 Ex-ante fopiT^ °иенка Ч^_______^у влияния 1 On-going/ Ех мониторинг время

Применение ОРВ в государственном управлении на региональном уровне, по мнению автора, может помочь лицам, принимающим решения, в расстановке приоритетов экономического развития, а также координации и взаимной увязке интересов адресатов регулирования. Кроме этого, ОРВ способно усилить информационную базу, на основе которой принимаются регулирующие решения, а также оптимизировать процесс исполнения функций государственными служащими, повысить прозрачность принятия решений и ответственность регулирующих органов.

2. Обоснованы предложения по выбору схемы организации оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.

В диссертации отмечается, что в субъектах Российской Федерации присутствуют следующие схемы организации ОРВ на региональном уровне в зависимости:

- от степени разделения полномочий по проведению оценки регулирующего воздействия: децентрализованная схема (ОРВ проводится органом-разработчиком регулирующего акта на ранней стадии его подготовки, уполномоченный орган по ОРВ осуществляет контроль качества результатов ОРВ), централизованная схема (ОРВ проводится уполномоченным органом по ОРВ, как правило, на более поздних стадиях подготовки регулирующего акта), смешанная схема (предварительную оценку проводит орган-разработчик, уполномоченный орган по ОРВ осуществляет полную оценку на основе материалов, подготовленных органом-разработчиком).

- от наличия или отсутствия прямого подчинения уполномоченного органа по ОРВ высшему органу исполнительной власти региона: схема уполномоченного органа по ОРВ при главе региона (с разной степенью автономности) и «министерская» схема с закреплением функций уполномоченного органа ОРВ на уровне отдельного министерства.

Децентрализованная схема организации ОРВ характерна для большинства ведущих западных стран, а также Европейской комиссии. В России децентрализованная схема характерна для современного этапа развития ОРВ на федеральном уровне, а также для тех субъектов Российской Федерации, которые внедряли ОРВ, начиная со второй половины 2012 года.

В работе раскрыты преимущества и недостатки каждой из схем (табл.1).

Таблица 1

Преимущества и недостатки схем организации ОРВ на региональном

уровне

Централизованная схема Децентрализованная схема Смешанная схема

П реи м у шее тва - снижение организационных издержек вследствие концентрации работы в одном ведомстве - контроль за процессом проведения ОРВ (единый стандарт) - меньше организационных издержек по внедрению, так как соответствует наработанной практике на федеральном уровне - низкие общие трудозатраты органов власти вследствие низкой вовлеченности в процесс ОРВ - отсутствие жестких временных и информационных ограничений (сравнительно низкие затраты на поиск и сбор необходимых данных), как следствие рост качества подготовленных отчетов об ОРВ - минимизация затрат (временных и трудовых) на разработку «ненужного» регулирования - постепенное привитие органам-разработчикам актов культуры подготовки и обоснования принимаемых решений • возможность охвата большего числа отраслевых сфер регулирования - возможность выявления некачественных оценок на ранней стадии - возможность использования, как специальных знаний разработчика, так и методологически х знаний уполномоченног о органа

Недостатки - оценка последствий на поздней стадии принятия регулирующих решений - временные ограничения на проведение ОРВ и публичных консультаций, что влияет на качество подготовленных отчетов об ОРВ - значительные трудозатраты уполномоченного органа по ОРВ, повышенные требования к квалификации его сотрудников (как следствие, возможные дополнительные затраты на обучение) - дополнительные затраты на поиск и сбор необходимых данных для анализа - высокие транзакционные издержки - трудозатраты на подготовку подробного методического обеспечения процедуры ОРВ - значительные затраты на обучение сотрудников других органов власти инструментарию ОРВ - риск дискредитации процедуры ОРВ вследствие незаинтересованности органов власти в ее проведении - высокие транзакционные издержки

Преимуществами «министерской» организационной схемы

являются:

- возможность уделять достаточное внимание деталям рассматриваемой проблеме, особенно в части развития и поддержки предпринимательства в регионе в рамках политики снижения административных барьеров.

- высокая скорость наращивания необходимых в рамках ОРВ компетенций в области оценивания программ и политик, экономических методов анализа.

К недостаткам схемы относится возможный риск потери общественного благосостояния вследствие рассмотрения более узкого спектра вопросов, последствий на потенциальных адресатов регулирования.

Преимущества схемы уполномоченного органа по ОРВ при высшем органе исполнительной власти региона:

— возможность охвата более широкого круга рассматриваемых проблем;

- обеспечение баланса интересов населения, бизнеса и органов исполнительной власти в регионе.

Недостатками схемы являются отсутствие возможности тщательного анализа рассматриваемой проблемы и ограниченность возможностей в части выработки инновационных подходов в решении специфических отраслевых вопросов.

На основе выявленных преимуществ и недостатков проведен сравнительный качественный анализ представленных схем с точки зрения воздействия на общественное благосостояние при проведении ОРВ (табл.2).

Таблица 2

Сравнительный качественный анализ схем организации ОРВ с точки зрения воздействия на общественное благосостояние*

«Министерская» схема Схема УО при главе высшего ОИВ**

Централизованная схема 0 + 0-

Децентрализованная схема + + +

Смешанная схема 0 + 0 +

* «++» - сильное положительное влияние на снижение рисков потерь общественного

благосостояния;

«+» - незначительное положительное влияние на снижение рисков потерь общественного благосостояния;

«О» - нейтральное влияние на снижение рисков потерь общественного благосостояния; «-»- отрицательное влияние на снижение рисков потерь общественного благосостояния. ** Схема уполномоченного органа при главе высшего органа исполнительной власти региона

При сравнении преимуществ и недостатков всех шести возможных сочетаний указанных схем, выявлено, что при прочих равных условиях наименьшим риском потери общественного благосостояния является сочетание децентрализованной схемы со схемой уполномоченного органа по ОРВ при главе региона. Данное сочетание схем организации ОРВ позволяет совместить возможности децентрализованной схемы по охвату большего числа отраслевых сфер регулирования при проведении ОРВ и преимущества схемы уполномоченного органа при главе региона в виде более высокого положения уполномоченного органа по ОРВ в системе принятия решений, охватывая более широкий круг рассматриваемых вопросов и обеспечивая баланс интересов различных стейкхолдеров в регионе.

Вместе с тем, данный вариант может быть труднореализуем на практике в виду существенных издержек на осуществление контроля качества результатов ОРВ со стороны уполномоченного органа.

Вторым целесообразным решением является сочетание децентрализованной схемы с «министерской» схемой. В данном случае при проведении ОРВ сохраняется более широкий охват рассматриваемых сфер регулирования, а также появляется возможность быстро нарастить необходимые для технологии ОРВ компетенции. В то время как более низкое положение уполномоченного органа по ОРВ в системе принятия решений позволяет фокусироваться лишь на отдельных видах воздействий рассматриваемого регулирования (например, на малый бизнес, конкуренцию, воздействие на бюджет).

Анализ практики проведения ОРВ в 83 субъектах Российской Федерации показал (табл. 3), что наиболее доступным и распространенным вариантом является сочетание децентрализованной схемы организации

ОРВ с «министерской» - второй целесообразный вариант из выявленных вариантов сочетаний схем организации ОРВ.

Таблица 3

Схемы организации ОРВ в российских регионах, по состоянию

на 1 августа 2013 года*

«Министерская» схема Схема УО при главе высшего ОПВ

Централизова иная схема Российская Федерация - до июля 201 Зг. Костромская область (0), Астраханская область (0), Вологодская область (405), Сахалинская область (5), Новосибирская область (9), Республика Башкортостан (0), Кабардино-Балкарская Республика (0) Республика Северная Осетия-Алания (0)

Итого 7 субъектов 1 субъект

Децентрализо ванная схема Российская Федерация - с июля 2013 г. Ярославская область (13), Калужская область (0), Липецкая область (0), Тульская область (0), Волгоградская область (96), Республика Калмыкия (0), Приморский край (7), Республика Саха (0), Хабаровский край (0), Свердловская область (54), Челябинская область (1), Республика Мордовия (0), Амурская область (пилотный проект на 2013 год) (0), Камчатский край (0), Магаданская область (0), Ставропольский край (3), Удмуртская Республика (4) Город Москва (пилотный проект на 2012 год) (6), Тюменская область (0)

Итого 17 субъектов 2 субъекта

Смешанная схема Московская область (0), Воронежская область (3), Краснодарский край (62), Ростовская область (0), Новгородская область (2), Забайкальский край (пилотный проект на 2012 год) (25), Курская область (0), Белгородская область (0), Ульяновская область (56), Чувашская Республика) (25), Республика Татарстан (0) Тамбовская область (1), Пермский край (0), Республика Коми (пилотный проект на 2012 год) (2)

Итого 11 субъектов 3 субъекта

* В таблице представлены только те из 83 регионов, где процедура ОРВ формально внедрена по состоянию на 1 августа 2013 года. В скобках указано количество подготовленных отчетов об ОРВ, доступных в открытом доступе по состоянию на 1 августа 2013 года.

3. Доказана необходимость внедрения системы оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.

Оценка необходимости внедрения ОРВ в государственное управление была проведена в рамках анализа результатов пилотного проекта внедрения ОРВ на уровне Комплекса экономической политики и развития города Москвы в период с июля 2012 года по январь 2013 года

Инициативы (в виде проектов регулирующих актов и действующих нормативных правовых актов), в отношении которых был применена технология ОРВ, касались вопросов развития нестационарной розничной

торговли, имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере арендных отношений, системы закупок города Москвы, вопросов повышения энергоэффективности предприятий города Москвы и развития системы социального питания (табл.4).

Таблица 4

Итоги пилотного проекта внедрения оценки регулирующего _ воздействия в Правительстве Москвы

Название проекта, краткое описание Затраты на проект Результат ОРВ

1 «Закупки», 2 месяца Выбор вариантов корректирующих мер в ППМ №67-ПП «О системе закупок города Москвы»* - 6 человек - трудозатраты 243 тыс. руб. Выгоды: - 18,1 млрд. руб./ год Издержки: - 271 млн руб./год - 364 млн руб. (первый год)

2 «Максимум», 3 месяца ОРВ ППМ 68-ПП «Об установлении начальной максимальной цены (НМЦ)», рекомендации по внесению изменений в порядок экспертизы и контроля за установлением НМЦ - 6 человек - трудозатраты 850 тыс. руб. - внешняя экспертиза 150 тыс. руб. Выгоды: -14 млрд. руб./ год Издержки: - 81 млн руб./год - 93,5 млн руб. (первый год)

3 «Аренда», 5 месяцев ОРВ ППМ № 1218-ПП, поиск оптимального варианта поддержки малого и среднего бизнеса в сфере арендных отношений - 2 человека - трудозатраты 300 тыс. руб. - внешняя экспертиза 3,4 млн руб. Выгоды: - 24 - 27 млрд. руб. (за 5 лет) -1,3 млрд. руб. (первый год) Издержки: - 5,4 - 5,9 млрд. руб. (за 5 лет) - 5-19 тыс. чел. ликвидированных рабочих мест за 5 лет

4 «Энергоэффективность», 5 месяцев Предложение перечня вариантов оказания поддержки промышленным предприятиям по повышению энергоэффективности - 2 человека - трудозатраты 75 тыс. руб. - внешняя экспертиза 4,4 млн руб. Выгоды: - 5,3 - 7,4 млрд. руб. (за 3 года) Издержки: - 3-4 млрд. руб. (за 3 года)

* ППМ - Постановление Правительства Москвы

В силу разнородности проанализированных инициатив для целей настоящей работы сопоставление выгод и издержек в рамках всего пилотного проекта осуществлялось в отношении воздействия только на региональный бюджет.

Таким образом, в качестве выгод от реализации предлагаемого регулирования оценивались дополнительные поступления в бюджет (налоговые и неналоговые), экономия бюджетных средств.

В качестве издержек рассчитывались дополнительные бюджетные расходы на реализацию предлагаемого регулирования, в том числе дополнительные трудовые затраты, расходы на предоставление мер поддержки; расходы на внедрение ОРВ.

Например, в рамках проекта «Максимум» произведена оценка эффективности снижения минимального порога начальной максимальной цены при осуществлении государственного заказа, при котором требуется проведение независимой экспертизы, с 50 до 20 млн руб. Было показано, что на заказы свыше 20 млн руб. в Москве приходится порядка 80% объема финансирования и около 20% количества заказов. Решение по снижению минимального порога позволит сэкономить городскому бюджету 14 млрд. руб./год при ежегодных расходах на проведение независимой экспертизы в размере 81 млн руб.

В целом совокупные затраты на проведение эксперимента составили 10,1 млн руб., включая трудозатраты и затраты на привлечение внешней экспертизы. При этом общие экономические выгоды от предполагаемого нового регулирования, посчитанные всеми проектными командами в департаментах, участвовавшими в пилотном проекте, составят в первый год реализации регулирования более 35 млрд. руб. при издержках 458 млн. руб.

Таким образом, на каждый рубль издержек реализации нового регулирования приходится 75 руб. экономических выгод, преимущественно в виде экономии бюджетных средств.

Анализ результатов пилотного проекта подтвердил, что для обеспечения надлежащего качества отчета об ОРВ необходимо значительное количество трудовых и временных ресурсов. В среднем срок проведения одного проекта составил 4 месяца. При этом временные затраты проектных команд на проведение ОРВ составляли в среднем от 10

до 45 чел.-часов в неделю или от 45,6 до 205,2 тыс. руб. в зависимости от проекта1. Таким образом, взяв за основу данные о количестве регулирующих актов в год, в отношении которых потенциально требуется проведение ОРВ, в диссертации сделан вывод о том, что стоимость организации процедуры ОРВ в городе Москве может составить в среднем 14,2 млн руб. в год.

Специалистами, внедрявшими ОРВ в развивающихся экономиках, дается экспертная оценка по воздействию данной процедуры на ВВП страны в виде его дополнительного роста в размере 1% за первые два года с момента внедрения. Используя эти данные применительно к Москве, выгоды от внедрения ОРВ могут составить 100,2 млрд руб. в первые два года, что означает соотношение 1 руб. издержек на проведение ОРВ к 3,5 тыс. руб. выгод для экономики региона (в виде роста ВРП) ежегодно в случае, если ОРВ проводится силами государственных служащих.

Полученные результаты подтверждают значительный потенциал инструментария ОРВ в отношении воздействия на экономику региона посредством повышения качества и эффективности принимаемых регулирующих решений в государственном управлении.

4. Определены условия успешности внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.

В исследовании отмечается, что ввиду отсутствия значительной практики проведения ОРВ на региональном уровне в ведущих западных странах, условия успешности ее внедрения, рекомендуемые к применению на национальном уровне, могут быть адаптированы при внедрении ОРВ в государственное управление на уровне субъектов Российской Федерации.

1 За основу расчета трудозатрат брались данные Мосгорстата по среднемесячной заработной плате рабочих и служащих на государственных предприятиях, в организациях и учреждениях в Москве в 2012 году в размере 50 138 руб., 22 рабочих дня в месяц при 40 часовой рабочей неделе.

Автором предложена этапность действий при внедрении системы ОРВ на региональном уровне, адаптированная с учетом российских особенностей в части условий успешности внедрения ОРВ (табл.5).

Таблица 5

Этапность действий при внедрении системы ОРВ _на региональном уровне в России

Этап Содержание этапа Результат Условия успешности

Подготовите льный этап 1. Получение политической поддержки на внедрение ОРВ 2. Реализация комплексной реформы государственного управления, направленной на обеспечение открытости и прозрачности процесса формирования политики 3. Выбор схемы организации ОРВ (централизованная или децентрализованная, министерская или схема с уполномоченным органом при главе органа исполнительной власти) 4. Обучение и развитие государственных служащих - заинтересованность и поддержка со стороны первого лица, принимающего решения, внесение вопроса в политическую повестку внедрены и улучшены инструменты стратегического планирования сформированы институты горизонтальной и вертикальной координации, проектного управления, увязка с ними процеду ры ОРВ заключение соглашения с Минэкономразвития России о сотрудничестве (при необходимости) - разработанный поэтапный план внедрения ОРВ (дорожная карта) разработанный порядок проведения ОРВ, положение об ОРВ (в том числе закрепляющий схему организации ОРВ), а также их нормативное закрепление - разработанные и реализованные программы по обучению государственных служащих проведению ОРВ - обеспечение максимально возможного участия лиц, принимающих решение, в ОРВ обеспечение ясного и четкого распределения обязанностей в отношении процедуры ОРВ обеспечение необходимого обучения сотрудников - проведение оценки на самых ранних этапах разработки регулирующих решений - обеспечение включения в процесс оценки общественных институтов обеспечение наличия необходимых временных ресурсов обеспечение наличия необходимых финансовых и трудовых ресурсов развитие практики сбора и обмена аналитическими данными

Этап становления 1. Проведение (при необходимости) пилотных проектов, экспериментов внедрения процедуры ОРВ 2. Проведение ОРВ в сокращенном варианте, в отношении определенных сфер деятельности или регулирующих актов - заинтересованность и поддержка со стороны первого лица, принимающего решения - рекомендации по результатам проведенных экспериментов разработанные и скорректированные по результатам пилотных проектов методические рекомендации по проведению процедуры ОРВ (сбору и анализу данных, проведению публичных консультаций), подготовке заключений об ОРВ скорректированные (при необходимости) положение об ОРВ и порядок проведения ОРВ - реализованные программы по обучению государственных служащих проведению ОРВ - обеспечение максимально возможного участия лиц, принимающих решение, в ОРВ обеспечение ясного и четкого распределения обязанностей в отношении процедуры ОРВ - обеспечение необходимого обучения сотрудников - обеспечение развития и внедрения стратегий по сбору аналитических данных обеспечение пропорциональности затраченных усилий при проведении ОРВ - проведение оценки на самых ранних этапах разработки регулирующих решений - обеспечение включения в процесс оценки общественных институтов обеспечение наличия необходимых временных ресурсов обеспечение наличия необходимых финансовых и трудовых ресурсов развитие практики сбора и обмена аналитическими данными

Этап дальнейшего развития 1. Дальнейшее развитие системы ОРВ и установление сфер применения ОРВ 2. Дальнейшее развитие механизмов, направленных на обеспечение открытости и прозрачности процесса формирования политики - БОльшее вовлечение широкой общественности (бизнес, общество, некоммерческие организации) в процесс улучшения качества регулирования через механизмы общественных обсуждений, открытый доступ к досье регулирующих актов - уточнение сферы применения процедуры ОРВ - использование ОРВ в отношении обеспечение необходимого обучения сотрудников - использование при анализе различных аналитических методов обеспечение развития и внедрения стратегий по сбору аналитических данных обеспечение пропорциональности затраченных усилий при проведении ОРВ • проведение оценки на самых ранних этапах разработки регулирующих решений - обеспечение включения в процесс оценки общественных институтов

действующих регулирующих актов

- проведение оценки качества процедуры ОРВ, проведение мониторинга внедрения ОРВ

- дальнейшее совершенствование методик по проведению ОРВ (сбору и анализу данных, проведения публичных консультаций)

- проведение (при необходимости) обучения государственных служ аших_

- обеспечение публикации результатов проведенных оценок

- применение ОРВ в отношении как новых, так и действующих регулирующих актов

обеспечение наличия необходимых временных ресурсов

обеспечение наличия необходимых финансовых и трудовых ресурсов

- развитие практики сбора и обмена аналитическими данными

- осуществление мониторинга состояния ОРВ в регионе

Предложенный вариант этапности действий с обозначенными условиями успешности на каждом из этапов при прочих равных условиях и минимальных необходимых корректировках с учетом особенностей того или иного региона, а также с учетом стадии внедрения ОРВ, на которой находится в настоящий момент регион, может быть применим в любом субъекте Российской Федерации.

5. Разработаны предложения по развитию оценки регулирующего воздействия на региональном уровне в России.

В исследовании автор обращает внимание на то, что в текущих условиях государственная политика в области развития ОРВ на региональном уровне в России, несмотря на ее гибкость, сводится к достаточно жестким требованиям к проведению технологии ОРВ и подготовки необходимой отчетности. Все это приводит к формальному их выполнению со стороны субъектов Российской Федерации. В связи с этим, автором предлагается дополнить предпринимаемые Правительством Российской Федерации действия в отношении развития ОРВ рядом мероприятий, направленных на совершенствование системы ОРВ в государственном управлении на региональном уровне.

К мероприятиям, направленным на рост качества результатов ОРВ и сокращение трудозатрат на применение ОРВ на практике, можно отнести: разработку методических рекомендаций по организации ОРВ в части сбора необходимых данных для оценки, методов проведения оценки, способов проведения публичных консультаций, анализа качества результатов ОРВ;

создание и развитие систем сбора и обмена данных для проведения оценки на региональном уровне; обеспечение дополнительного независимого контроля и экспертизы качества результатов оценки регулирующего воздействия со стороны экспертного и предпринимательского сообществ; включение инструментов ОРВ в региональные стратегии управления развитием субъектов Российской Федерации; разработку ограничительных «фильтров» в процессе подготовки регулирующих актов с целью их отбора для проведения ОРВ.

Существующая политика Правительства Российской Федерации в отношении развития ОРВ в значительной степени ориентирована на дальнейшее распространение практики ОРВ на региональном и муниципальном уровне. В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года ключевым направлением улучшения качества государственного управления в среднесрочной перспективе является формирование и развитие институтов, обеспечивающих учет интересов всех сторон, являющихся адресатами регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности посредством внедрения процедуры ОРВ.

Вместе с тем, тенденции сокращения общих темпов экономического роста, снижения инвестиционной активности, а также невозможность полагаться исключительно на состояние мировых рынков сырья и капитала ставят во главу угла необходимость переориентации усилий с «ручного» управления экономикой в сторону улучшения качества и силы институтов, способствующих устойчивому росту в долгосрочном периоде. Таким образом, внедрение ОРВ, как одного из таких институтов, становится особенно важным, прежде всего, в российских регионах, зависящих в значительной степени от конъюнктуры мировых цен на сырье и энергоносители.

ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

I. Публикации в научных журналах, рекомендованных ВАК.

1. Колегов В. В. Применение метода оценки регулирующего воздействия в процессах принятия решений на государственном уровне / В.В. Колегов // Экономическая наука современной России. - 2009. - № 3 (46). - С. 49-56. - 0,6 п.л.

2. Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия как инструмент принятия эффективных управленческих решений на государственном уровне»/В.В. Колегов//Финансы и кредит. - 2009. - № 26. - С. 61-69. - 0,7 п.л.

3. Колегов В.В. Особенности институционализации оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. Опыт внедрения в Москве/ В.В. Колегов // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2013. - №2. - С. 127-146. - 0,8 п.л.

4. Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия: опыт внедрения на региональном уровне/ В.В. Колегов // Экономическая наука современной России. - 2014. - №1 (64). - С. 111-121. - 0,7 п.л.

II. Публикации в прочих изданиях.

1. Колегов В.В. Межрегиональный семинар «Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне»/ В.В. Колегов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - №8. - С.7-9 - 0,5п.л.

2. Колегов В.В. Международная конференция «Внедрение оценки регулирующего воздействия в России: роль в законотворчестве, ожидания и практические шаги»/ В.В. Колегов// Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - №2 - С. 33-35. - 0,5 п.л.

3. Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия: опыт внедрения на региональном уровне/ В.В. Колегов // Сборник докладов XI Международной конференции «Государственное управление: Российская Федерация в современном мире». 30 мая - 1 июня 2013 г. МГУ им. Ломоносова. М.: [б.и.], 2013.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

КОЛЕГОВ Виталий Витальевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Научный руководитель -

кандидат экономических наук, доцент Семёнов С.А.

Изготовитель оригинал-макета -Колегов В.В.

Подписано в печать 23 апреля 2015 г.

Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,0

Отпечатано в ООО «Гелиопринт». Заказ № 2304 119602, Москва, ул. Академика Анохина 38/1