Инновационный управленческий инструментарий оценки регулирующего воздействия государства в сфере экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Инновационный управленческий инструментарий оценки регулирующего воздействия государства в сфере экономики"

На правах рукописи

Дерман Дмитрий Олегович

Инновационный управленческий инструментарий оценки регулирующего воздействия государства в сфере экономики

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями; менеджмент)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

6 НОЯ 2014

54291 Казань, 2014

005554291

Работа выполнена на кафедре экономики и управления на предприятиях пищевой промышленности ФГБОУ ВПО «Казанский национальный исследовательский технологический университет»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Киселев Сергей Владимирович

Акбердина Виктория Викторовна

доктор экономических наук, доцент,зав. кафедрой теории управления и инноваций Института государственного управления и предпринимательства ФГАУ ВПО «Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б.Н.Ельцина» Сульдина Галина Алексеевна доктор экономических наук, профессор, кафедра государственного управления и права Международного института управления ФГБОУ ВПО «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное об-

разовательное учреждение высшего профессионального образования «Самарский государственный экономический университет))

Защита состоится 21 ноября 2014 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.080.08 в ФГБОУ ВПО «Казанский национальный исследовательский технологический университет» по адресу: 420015, г.Казань, ул.К.Маркса, д.68, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Казанский национальный исследовательский технологический университет» и на сайте www.kstu.ru.

Автореферат разослан _2014 г.

Учёный секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

Александр Викторович Морозов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Российская экономическая система является объектом активного регулирующего воздействия со стороны государства, прежде всего, в сфере модернизации экономических процессов, стимулирования инновационной активности, повышения конкурентоспособности секторов экономики. В данную сферу направляется значительный объем финансовых ресурсов, вместе с тем, оценка эффективности и качества регулирования требует применения альтернативных методик, исследования практики государственного вмешательства в экономики.

Проблема качества оценки регулирующего воздействия (англ. -К^иМогуГтра^Аззеззтеги) особенно остро возникает перед странами, применяющими механизм оценки регулирующего воздействия в нормотворческом процессе, через несколько лет после начала ее использования. При этом независимые исследования, посвященные анализу качества оценки регулирующего воздействия, проводимые с определенной периодичностью, показывают, что с течением времени качество готовящихся заключений об оценке регулирующего воздействия в данной стране имеет тенденцию к падению.Отвечая на этот вызов, государственный орган, ответственный за проведение оценки регулирующего воздействия в стране, периодически инициирует на государственном уровне различные механизмы повышения и анализа качества оценки регулирующего воздействия. В случае эффективности предпринятых мер, качество готовящихся заключений существенно вырастает, а кризис доверия к инструменту оценки регулирующего воздействия преодолевается.

Процесс повышения качества оценки регулирующего воздействия цик-личен. Таким образом, в связи с расширением сферы применения механизма оценки регулирующего воздействия, изменением подходов к принципам государственного регулирования (в частности переход от лучшего регулирования (англ. - Bet.terRegulat.ioii) к умному регулированию (англ. - 5таг1Яе§и1а1лоп) в ЕС), а также с увеличением количества явных и неявных взаимосвязей между сферами регулирования, проблема повышения качества оценки регулирующего воздействия не теряет своей актуальности.

Применительно к Российской Федерации, актуальность исследования и возможного применения механизмов повышения качества оценки регулирующего воздействия объясняется современным невысоким уровнем методологической проработанности использования механизма оценки и его составляющих; планами по расширению сферы использования механизма на региональном и муниципальном уровнях; изменением конфигурации проведения оценки регулирующего воздействия с централизованной модели проведения оценки регу-

з

лирующего воздействия на модель децентрализованную.

Степень научной разработанности проблемы. В экономической литературе исследованию проблем управленческих инноваций посвящены тру-дыВ. В. Авиловой, В.В.Акбердиной, О.А.Андрюшевича, Е.А.Баладкого,

A.В.Белоусова, И.В.Бойко, И.В.Гилязутдиновой, Л.Гохберга, И.Дедовой, Е.Д.Житенко, И.Ю.Егоровой, Н.И.Ивановой, Р.Кожевникова, С.В.Киселева, Д.Ш.Султановой, А.И.Шинкевича и др.

Общим вопросам государственного регулирования посвящено значительное количество работ таких ученых, как Л.И. Абалкина, Г.Н. Богачевой,

B.Г. A.C. Булатова, Гребенникова, Б.А. Денисова, A.C. Диесперова, Д.Н. Земля-кова, Г.Б. Клейнера, В.К. Крылова, И.И. Кузьминова, В.И. Кушлина, И.А. Куш-нира Д.С., Львова, В.В. Радаева, В.М. Рулева, М.А. Сажиной, Н.Т. Сапожниковой, Сафиуллина М.Р., Сульдиной Г.А. и многих других. Однако вопросами оценки государственного воздействия в сфере экономики занимается небольшая группа ученых, в основном исследования ведутся фрагментарно. Так, проблемами разработки концепции оценки в отечественных условиях занимается группа ученых под руководством П.А. Кадочникова. Вопросы оценки программ и политики разрабатывают А.Н. Беляев, В.Н.Киселев, Ю.А. Тихомиров, A.B. Кашанин, С.А. Третьяков, H.A. Кошелева, Т.А. Мешкова, А.П. Шадрикова, А.Ф. Яковлева, К.Л. Хитрин. Этими же вопросами на региональном уровне занимаются В.В. Колегов, Ж.Н.Аксенова, Е.А. Емельянова. Проблемам внедрения новых механизмов оптимизации государственного регулирования посвящены работы С.В.Дорошенко, Д.Ю. Ноженко, Л.И. Соломатин. «Умное регулирование» и • проблемы повышения качества заключений по оценке регулирующего воздействия государства нашли отражение в публикациях Д.Б. Цыганкова, П.Г. Карповой. В работах E.H. Киселевой рассмотрено влияние регулирующего воздействия на конкуренцию и конкурентную среду. Воздействие регуляторных мер государства на процессы инновационной деятельности изучал Т.И. Коломиец.

Таким образом, существует достаточное количество высококачественных работ по анализу внедрения и/или применения того или иного аналитического инструмента, направленного на повышения качества оценки регулирующего воздействия, однако ни одно из существующих исследований не рассматривает проблему повышения качества оценки регулирующего воздействия в комплексе, не предпринимает попытки выстроить полноценную систему повышения качества оценки регулирующего воздействия и оценить взаимное влияние инструментов повышения качества друг на друга. В то же время практически не разработаны в отечественной науке вопросы повышения качества оценки регулирующего воздействия государства, кроме того, до сих пор отсут-

4

ствуют исследования, посвященные данной проблеме применительно к российской действительности.

Эти и другие нерешенные проблемы предопредели выбор темы исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка инновационного управленческого инструментарияоценки качества регулирующего воздействиягосударства в сфере экономики для повышения его результативности.Достижение поставленной цели требует решить ряд взаимосвязанных задач:

- определить особенности ОРВ в инновационной сфере, сформировать совокупность понятий, необходимых для исследования темы, обосновать границы регулирующего воздействия государства на инновационную сферу и выявить особенности ОРВ в этой сфере;

- сформировать методику инновационной оценки регулирующего воздействия государства на инновационную деятельность, разработать механизмы определения результативности реализации регулирующего воздействия;

- определить характеристики индикаторов результативности разработки и реализации инновационной политики в регионах и выявить пути повышения качества ОРВ;

- выявить управленческие инновации, реализуемые в практике оценки регулирующего воздействия в условиях экономически развитых стран и исследовать управленческие стратегии внедрения данного процесса в развивающихся странах;

- провести оценку качества государственного регулирования экономических процессов в российских условиях и для республики Татарстан;

- предложить эффективный инструментарий координирующего влияния на мезоэкономическую систему и провести его апробацию на примере Татарстана, включающую оценку качества регулирующего воздействия.

Объектом исследования являются процессы и последствия регулирующего воздействия государства на экономику России.

Предметисследовання- инновационный инструментарий оценки регулирующего воздействия государства на экономические процессы.

Область исследования.Диссертационная работа выполнена в соответствии с паспортом специальности08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: управление инновациями - п. 2.12. Исследование форм и способов организации и стимулирования инновационной деятельности, современных подходов к формированию инновационных стратегий, 2.18. Разработка стратегии и концептуальных положений перспективной инновационной и инвестиционной политики экономических систем с учетомнакопленного научного миро-

5

вого опыта, 2.23. Теория, методология и методы оценки эффективности инновационно-инвестиционных проектов и программ.

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент - п. 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становленияинформа-ционного общества. Особенности национальной организациисистемы публичного управления. Реформы в системе публичного управления, 10.4. Государственная политика, механизмы, методы и технологии ее разработки и реализации. Стратегии и тактики в осуществлении государственной политики.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке инновационного инструментария оценки регулирующего воздействия в экономике. Основные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем: Специализация «управление инновациями»:

- выявлен системный характер и возрастающая в инновационных условиях роль ОРВ, сформулированы инновационные принципы ее организации, определены особенности реализации ОРВ в инновационной сфере и основные направления влияния на инновационную активность;

- разработан метод оценки регулирования инновационной сферы на основе формализованных механизмов расчета экономических и социальных эффектов от вклада регулирующего воздействия посредством их монетизации,разработан механизм расчета результативности регулирующего воздействия;

- сформирована методика оценки качества заключений по ОРВ на основе инновационного инструментария и предложены характеристики индикаторово-ценки инновационной политики с учетом специфики инновационной среды региона;

- сформирован комплекс комплементарных управленческих инноваций и определен набор стратегий внедрения инновационного инструментария регулирующего воздействия в российских условиях;

Специализация «менеджмент»:

- проведена оценка эффективности реализации региональной программы повышения производительности труда на примере предприятий машиностроительного и нефтехимического комплекса Республики Татарстан, на основе которой выявлены факторы, обусловливающие динамику производительности труда на промышленных предприятиях региона;

- на основесравнительного анализа методических подходов к управлению проектами в отечественной и зарубежной практике выявлены направления повышения эффективности реализации региональных целевых программ посредством внедрения логико-структурного подхода и смещения акцентов на дости-

б

жение качественных целевых показателей, объективно отражающих результативность освоения финансовых ресурсов.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды научных и зарубежных исследователей, посвященные вопросам исследования вмешательства государства в экономические процессы, современного инструментария оценки такого вмешательства, эффективности форм государственного участия в реструктуризации и модернизации экономики.

В качестве основных методов исследования предполагается использовать анализ нормативно-правовой базы и практики решения вопросов в сфере оценки регулирующего воздействия, сравнительный анализ зарубежных методов повышения качества оценки регулирующего воздействия, экономико-статистические методы и методы микроэкономического моделирования.

Информационной базой исследования послужили данные официальной статистики, результаты аналитических исследований зарубежных и отечественных исследовательских организаций и авторов, официальные интернет-ресурсы Министерств и ведомств, законодательная база и нормативная документация, связанная с оценкой регулирующего воздействия, результаты собственного исследования качества оценки регулирующего воздействия.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в развитии инструментария оценки регулирующего воздействия на основе обобщения теоретических и эмпирических данных по проблематике, формировании концептуальных и методических основ оценки регулирования в инновационной сфере, а также в выявлении закономерностей обеспечения качества такой оценки.

Практическая направленность полученных в диссертации результатов имеет важное значение на этапе модернизации макро- и мезоэкономических систем:

- позволяет повысить качество и обоснованность управленческих решений в экономической сфере;

- дает объективную основу для оценки эффективности процессов государственного вмешательства в экономику;

- позволяет нивелировать влияние административных барьеров в экономической сфере в целом и в инновационной сфере в частности;

- развивает методическую базу проектного управления, позволяя ее применение не только в государственном секторе, но и в деятельности корпоративных объединений.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования прошли широкую научную (участие в научных конференциях,

7

грантах и проч.) и прикладную апробацию в работе Министерства экономического развития Российской Федерации, НИУ «Высшая школа экономики», о чем имеются справки о внедрении.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 13 статей, в том числе 4 статьи в реферируемых журналах из Перечня ВАК Ми-нобрнауки РФ.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованной литературы в количестве 168 источников. Основное содержание изложено на 214 страницах, включая 31 таблицу и 17 рисунков.

Во введении обоснованы актуальность темы исследования, освещенность в научной литературе, цель и задачи исследования, соответствие паспорту специальности ВАК, его гипотеза, научная новизна, теоретические и методологические основы, информационная база, теоретическая и практическая значимость результатов диссертации, их апробация.

В первой главе «Теоретические аспекты оценки регулирующего воздействия государства на инновационную деятельность» представлена концепция оценки регулирующей деятельности в сфере инноваций, обобщены методы и критерии такой оценки и обозначены методические подходы к ее реализации в условиях развивающихся стран.

Во второй главе «Анализ управленческих инноваций в сфере оценки государственного регулирования экономики» исследована практика государственного регулирования экономики, выявлены управленческие инновации в данном секторе, проанализирован опыт экономически развитых, развивающихся стран и стран СНГ, а также исследована специфика государственного сектора экономики на мезоуровне.

В третьей главе «Апробация инновационного управленческого инструментария ОРВ в Республике Татарстан» представлены альтернативные модели государственного регулирования на региональном уровне и сделаны вывод об их эффективности на примере индикативного и проектного подходов.

В заключении формулируются и подводятся итоги проведенного исследования.

ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Выявлен системный характер и возрастающая в инновационных условиях роль оценки регулирующего воздействия (ОРВ), сформулированы инновационные принципы ее организации, определены особенности реализации ОРВ в инновационной сфере и основные направления влияния на инновационную активность.

Для успешного развития инновационной деятельности и инноваций, а, следовательно, и для повышения конкурентоспособности в любой сфере деятельности, нужна понятная, прозрачная и эффективная регулятивная среда, которой сегодня в отечественной экономике пока еще нет.Факторами, во многом определяющими сложившуюся ситуацию, являются невысокое качество нормативно-правовых актов, недостаточная согласованность между различными частями государственных программ и политик, низкая достоверность прогнозирования возможных побочных и латентных эффектов программ и политик, то есть регулятивных действий. Поэтому одним из новейших инструментов формирования благоприятной инновационной среды в отечественной экономике является оценка регулирующего воздействия (ОРВ) государства в экономической сфере, который должен быть задействован как на федеральном уровне, так и 13 регионах. Необходимость оценки регулирующего воздействия государства на инновационную сферу кроется в самой природе инновации и ее трансформации, потому что это связано с выбором стратегии инновационного развития.

Внешняяоценка

Оценка Внутренняя оценка

го X § о процесса го а X О) гг о

га X У s т CL 0J Ex-ante On-going/моноторинг Ex-post о; го X т s О. о

С I I со

1 1 t

(ОРВ^) Оценка воз-

действия

Рисунок 1. - Определение ОРВ и ее место во множестве видов оценивания программ и политик Е1 диссертации сформулирована общая логика оценки регулирующих воздействий в инновационной сфере, выявлены специфика и потребности воздействий с учетом современного состояния инновационной деятельности. Отмечено, что регулирование экономической, социальной и экологической областей могут оказывать существенное влияние друг на друга. Поэтому при оценке регулирующего воздействия зависимость между ними должна быть учтена при

внесении изменений в одну из них. Следовательно, в анализе последствий внедрения инноваций и в оценке регулирующего влияния государства на эту сферу необходим системный подход. Под ОРВ понимается набор определённых средств, методик, способов, процедур, которые, в конечном счете, позволяют определённому государственному органу выработать адекватную политику, программу и внедрить её. Надо подчеркнуть, что оценивание программ и политик не ограничивается только ОРВ (рис. 1).

Стратегическая цель оценки регулирующего воздействия государства в инновационной сфере - формирование благоприятной инновационной среды, повышение инновационной активности и превращение инноваций висточник устойчивого роста.

Исключение излиш него и необдуманного регулирование

Учет и согласование различных мнений, полученных в ходе консультаций

V_

Прогноз возможных последствий,результатов и воздействия регулятивных мер (на этап» разработки)

Функции оценки регулирующего воздействия

Проведение анализа издержек и выгод вы-бргнных альтернатив программ и политик, законно- проектов

Обеспечение об ратной связи (т.н. «сопровождающие исследования»)

Создание эффективных форм взаимодействия бизнеса и власти ка основе ОРВ в рамках консультаций и обсуждений

Оценка взаимосвяз-наблюдаемых измене ний с проведёнными мерами государственного воздействия

Оценка степени достижения намеченной стратегической цели

Нахождение баланса интересов для всех участников инновационного процесса

Предотвращение новы> административных барьеров в развитии , инновационного бизнес

г

Улучшение инвестиционного климата

Интеграция, последовательность и согласованность различ ных частей гос. политики и её целей

Недопущение избыточных ограни чений, обязанностей и затратпред принимателей, расходов бюджета

Рисунок 2 - Стратегическая цель и функции оценки регулирующего воздействия государства в инновационной сфере Необходимость ОРВ обусловлена самой природой объекта регулирования. В качестве важных характеристик меняющейся природы инноваций можно отметить рост нетехнологических инноваций (организационных, маркетинговых, управленческих), повышение доступности инноваций (распространение

ю

инноваций, инициированных самими потребителями), распространение «открытых инноваций», технологических и социальных сетей, создаваемых в ходе инновационной деятельности. Все это требует комплексной аналитической оценки результативности и долгосрочных последствий реализации инновационных государственных программ и политик еще на этапе их разработки,

ОРВ в инновационной сфере - это процесс определения инновационных проблем и целей регулирования, выбор альтернатив достижения этих целей, способствующих формированию благоприятной инновационной среды и повышению инновационной активности и, в конечном счете, превращению инноваций в источник устойчивого роста.

В работе отмечается, что при внедрении ОРВ необходимо начинать со стратегического планирования. Потому первое, что нужно оценивать - это соответствие законопроекта стратегической цели, действительно ли данный законопроект решает заявленную проблему.

Как следует из нашего определения ОРВ, основной стратегической целью оценки воздействия в инновационной сфере является формирование и отбор программ и политик, законопроектов, направленных на создание благоприятной инновационной среды и повышение инновационной активности. Эта цель определяет соответствующие функции (рис.2).

Как видим, ОРВ - это аналитический инструмент, предназначенный для измерения прямых инновационных эффектов, результативности и долгосрочных последствий реализации государственных программ и политик, законопроектов в области инноваций на разных уровнях и в разных сферах экономики.

2. Разработан метод оценки регулирования инновационной сферы на основе формализованных механизмов расчета экономических и социальных эффектов от вклада регулирующего воздействия посредством их монетизации имеханнзм расчета результативности регулирующего воздействия.

Если опираться на опыт проведения ОРВ в отечественных условиях, то можно выделить несколько организационных схем оценки воздействия государства на инновационную деятельность. Действующие организационные схемы можно классифицировать по трем группам: централизованные, децентрализованные, смешанные схемы.

В основе всех моделей и вариантов лежит тесное сотрудничество государства при оценке с бизнес-сообществами и научными организациями и другими участниками инновационного процесса. Поскольку инновации все больше становятся коллективными, а инновационная деятельность ведет ко все более тесной кооперации заинтересованных сторон, постольку при оценке регулирующих действий государства в инновационной сфере остро встает вопрос об

11

усилении взаимодействий между государством, бизнес-сообществами, научными и экспертными организациями при реализации ОРВ. Следует подчеркнуть необходимость коллективного взаимодействия, чтобы совместно выработать или усовершенствовать организационные и социальные механизмы взаимодействия бизнеса, власти и общества на всех этапах разработки, принятия и контроля исполнения государственных мер воздействия.

Анализ теории и практики оценки регулирующих воздействий государства в инновационной сфере позволил выделить несколько основных подходов к формированию порядка проведения ОРВ. Первый подход (в узком смысле) рассматривает ОРВ в качестве оценки ex-ante, т.е. предварительной, предшествующей, второй подход (в широком смысле) - это комплексная оценка на нескольких стадиях и включает предварительную оценку, ретроспективную оценку и сопровождающую оценку. Чрезвычайно необходима систематическая оценка позитивных и негативных эффектов на экономическую, социальную среду, на экологию, то есть любых изменений в существующей системе регулирования, иными словами нужен систематический мониторинг с анализом результативности. В работе предложено дополнить используемую методику оценки специализированными оценками воздействия на конкуренцию и на окружающую среду (табл.1).

Таблица 1 - Основные направления и методы оценивания, применяемые в ОРВ

Направление оценивания Методы Результаты

Анализ совокупных издержек/выгод (по различным сценариям) Качественный и количественный анализ Совокупные монетизиро-ванные издержки и выгоды частного и государственного секторов от действия регулирования,в том числе по различным сценариям

Анализ рисков Количественный анализ величины всех рисков, которые предлагаемый регулирующий акт призван сократить, а также оценка рисков, которые могут возникнуть при внедрении анализируемого регулирования Описание рисков и степень их разрешения

Оценка воздействия на конкуренцию ]) выявление искажений конкуренции с помошью формальных вопросников; 2)если искажение вероятны хотя бы в одном из сценариев - углубленный анализ по различным параметрам: влияние на концентрацию на рынке, барьеры входа, фиксированные издержки производства, результаты продукции, изменение структуры рынка и т.д. Прогноз последствий: для рынка 1 вследствие изменения | уровня конкуренции

Оценка воздействия на окружающую среду Экологическая экспертиза, скопинг, скрининг, консультации с заинтересованными сторонами (сторонники проекта, защитники окружающей среды, представителями общественности и органов государственной власти Прогноз последствий для окружающей среды Наиболее «дружественные» окружающей среде варианты реализации проекта

а) Анализ воздействия на развитие бизнеса в целом; б) Анализ воздействия на развитие - крупного - среднего - малого бизнеса (раздельно) 1) Опросы представителей референтной аудитории (компаний); 2) фокус-группы; 3) экспертные опросы. Сбор информации для: 1) прогноза воздействия регламента на бизнес; 2)готовности (возможности) компаний исполнять регулирование.

Анализ юридического качества проекта 1) анализ качества предложенных формулировок, исследование доступности требований регламента для бизнеса (фокус-группа); 2) анализ соответствия проекта имеющемуся законодательству. Оценка юридической обоснованности проекта, программы, политики и соответствия действующему законодательству

Анализ социальных эффектов регламента (если имеются) 1) массовые опросы потребителей; 2) фокус-группы с представителями референтной аудитории потребителей. Оценка реакции потребителей на изменения продуктов в силу требований регламента

Анализ совокупных издержек/выгод (по различным сценариям) Качественный и количественный анализ Совокупные монетизиро-ванные издержки и выгоды частного и государственного секторов от действия регулирования, в том числе по различным сценариям

В диссертации подчеркивается, что регулирование экономической, социальной и экологической областей могут оказывать существенное влияние друг на друга. Поэтому при оценке регулирующего воздействия зависимость между ними должна быть учтена при внесении изменений в одну из них. Следовательно, в анализе последствий внедрения инноваций и :з оценке регулирующего влияния государства необходим комплексный системный подход. Это позволит использовать механизм корректировки инновационной политики, инновационных программ, законодательства.

3. Сформирована методика оценки качества заключении по ОРВ на основе инновационного инструментария и предложена совокупность индикаторов оценки инновационной политики с учетом специфики инновационной среды региона

Под «качеством оценки регулирующего воздействия» понимается соответствие регулирующих мер следующим критериям: оценка проведена с учетом требований к оценке регулирующего воздействия, установленных в Порядке проведения ОРВ и иных нормативных актах соответствующей стра-

ны;результатом ОРВ является понятный, полный, соответствующий требованиям Порядка проведения ОРВ документ (заключение об ОРВ / отчет по ОРВ); информация, на базе которой сделаны выводы (расчеты), является достовер-ной;прогноз воздействия нормативного акта, сделанный в рамках ОРВ, соответствует действительности. Именно этот последний пункт из всех перечисленных является решающим показателем качества оценки регулирующего воздействия. Оценка качества регулирующего воздействия является одним из важнейших инструментов «умного регулирования». Структура анализа качества оценки регулирующего воздействия представлена ниже на рис. 3.

В настоящее время используется две модели анализа качества в процессе проведения ОРВ. В соответствии с первой моделью Центральный орган ОРВ готовит заключения по анализу качества.Вторая модель предусматривает, что Центральный орган ОРВ контролирует качество оценки. Вторая модель используется в подавляющем числе стран, а анализ качества является ключевой функцией Центрального органа ОРВ.

Каноническая структура П заключения об ОРВ за

Описание проблемы

эложение о порядке подготовки слючений об ОРВ (МЭР РФ)

Описание содержания регулирования

Описание влияния регулирования

Основные заинтересованные группы и описание влияния на них (+)

Альтернативы регулирования

Риски недостижения целей правового регулирования (+/-)__

Оценка влияния регулирования

Издержки и выгоды основных групп от правового регулирования (+)

Публичные консультации

Пункт 14 Положения

Ясность текста заключения

Выводы+

Рисунок 3- Структура анализа качества оценки регулирующего воздействия государства в инновационной сфере Анализ качества оценки регулирующего воздействия включает, как правило, четыре уровня, по которым готовится заключение:анализ полноты заклю-чения;анализ качества каждого элемента заключения;анализ качества применяемых аналитических инструментов;анализ достоверности используемой ин-формации.Основываясь на сравнительном анализе зарубежных подходов, и принимая во внимание существующую процедуру проведения ОРВ в России,

мы выделили в системе анализа качества ОРВ 6 модулей, каждый из которых направлен на оценку какого-то конкретного параметра качества ОРВ.Наиболее оптимальной группировкой модулей, на наш взгляд, будет их объединение в четыре теста: (1) тест полноты заключений, (2) тест качества заключений, (3) углубленный тест качества ОРВ и (4) тест результативности ОРВ. что представленная структура, состоящая из четырех тестов различного уровня сложности, отвечает всем требованиям к гибкости и вариативности механизма анализа качества ОРВ, позволяет охватить весь спектр готовящихся заключений и относительно быстро, без необоснованной задержки законотворческого процесса, сформировать достоверные выводы о качестве проведенного анализа. Агрегированная таблица характеристик каждого теста представлена в табл. 2.

Таблица 2- Основные характеристики тестов качества ОРВ

Тест полноты за юпочения Тест качества зе ключения Углубленный тест каче ства ОРВ Тест результативности ОРВ

Содержание 1. Проверка наличия требуемых элементов заключения 2. Проверка использования требуемых аналитических инструме! тов в процессе проведения ОРВ 1. Базовая оценк качества элемен тов заключения 2. Базовая оценк качества применяемых аналити ческих инструментов 3. Оценка досто верности источников информации 1. Углубленная оценка качества 2. Углубленная оценка качества применяемых аналитических инструментов 3. Оценка достоверности источников информации 4. Оценка достоверности информации 5. Экспертная оценка достоверности выводов и результатов ОРВ 1. Сравнение прогнозов влияния регулирования с реальным влиянием регулирования 2. Оценки влияния результатов ОРВ на принятие решения о регулировании

Метод проведения Чек-лист , Оценочный лис Индивидуальный анализ заключения; экспертная оценка заключения (peerreview) Общий анализ резул! татов ОРВ

Субъект проведения Центральный орган ОРВ Центральный ор ган ОРВ/внеш ний орган Центральный орган ОРВ/привлеченные эксперты Внешний орган

Объест анализа Все заключения Заключения, прошедшие пер вый тест Заключения, прошедшие второй тест, по которым есть необходимость в углубленном анализе Общая статистика ис пользования механизма ОРВ/результаты OPE и результаты ex-post оценки регулирована

Время про-| ведения | анализа Ex-ante Ех-ахие/ех-роБ! Ex-ante Ex-post

Для «умного регулирования» большое значение имеют индикаторы, которые должны быть определенным ориентиром в деятельности по оцениванию. В первую очередь индикаторы нужны для понимания того, идет ли реализация программы по запланированному сценарию. Если индикаторы показывают, что цель может быть не достигнута, начинается анализ причин неэффективности программы. В принципе, детальная проработка системы индикаторов лежит за пределами ОРВ. Тем не менее, ключевые показатели для оценки хотя бы общих целей политики должны быть описаны. Индикаторы должны быть релевантными, то есть соотносимыми с целями исследования, одобряемыми исполнителями программы, понятными неэкспертам, недвусмысленными и легкими в интерпретации, простыми для мониторинга, устойчивыми перед манипуляциями. Только тогда можно говорить, что система индикаторов может точно отражать реальное состояние реализации политики.

4. Сформирован комплекс комплементарных управленческих инноваций и выявлен набор стратегий внедрения инновационного инструментария регулирующего воздействия в российских условиях

В диссертационном исследовании на основе всестороннего анализа практики внедрения оценки регулирующего воздействия в развивающихся и развитых странах сделан ряд выводов о целесообразных управленческих инновациях, направленных на решение проблемы повышения качества ОРВ: глобальной потребности в повышении эффективности государственного регулирования в условиях повышения количества заключений и роста потребности в квалифицированных кадров, что приводит к ухудшению качества ОРВ. Это требует страны ОЭСР проведения беспрецедентной кампании по обучению госслужащих новым подходам к проведению оценки, а также применению на государственном уровне различных механизмов анализа качества ОРВ .Таким образом, качество готовящихся заключений существенно выросло. «U-образное» изменение качества ОРВ во времени характерно для большинства стран, успешно прошедших этап внедрения механизма оценки в государственное управление, а также носит цикличный характер. Для стран Западной Европы и США именно создалие и развитие системы анализа качества ОРВ стало тем фактором, который оказал неоценимую поддержку в процессе совершенствования механизма ОРВ и помог преодолеть кризисы доверия, связанные с расширением использования ОРВ и переходом на новые стандарты качества при ее проведении.

В целом аналогичные закономерности отмечены и для стран Восточной Европы. Мы обобщили 7 основных условий для успешного внедрения ОРВ ¡процесс ОРВ должен быть неотъемлемой частью комплексной стратегии по совершенствованию нормативно-правовой среды;концепция ОРВ и ее при-

16

менение на практике нуждается в поддержке на самом высоком политическом уровне;аналитические усилия, затраченные на проведения ОРВ должны всегда пропорционально соответствовать предполагаемым результатам оцениваемой программы или политики;там, где это возможно, подготовку ОРВ следует осуществлять силами заинтересованных официальных лиц, и начинать ее нужно как можно раньше в процессе разработки политических решений и далее продолжать как фундаментальную часть этого процесса;.

Рис. 5. Анализ качества оценки влияния регулирования.

Рис. 4. Результаты теста полноты заключения.

Эле"лентытдеркэш згключети

120* I Е Ж I 1 ю« ! I

результаты оценки должны опираться на информацию, поступающую от заинтересованных сторон, и являться предметом обсуждения в ходе официальных и неофициальных консультаций с ними и прочими участниками процесса;общее руководство процессом проведения ОРВ должно осуществляться отдельной независимой структурой, в обязанности которой входит как совершенствование нормативно-правовой базы, так и разработка рекомендаций и системы обучения государственных служащих; для обеспечения работы системы, структурам, осуществляющим ОРВ, должны выделяться достаточные ресурсы для качественного и всестороннего анализа.

В диссертации отмечено 8 этапов целесообразной стратегии внедрения механизмов и сделан вывод о том, что первые 5 принадлежат к начальному этапу, а пункты 6-8 могут иметь место на этапе стабилизации.

Теоретические и методические положения и результаты исследования были оценены нами на праетике на примере заключений, подготовленных Департаментом ОРВ Минэкономразвития РФ. Приведем для иллюстрации ряд тестов, результаты которых представлены ниже.Результаты теста полноты заключений показали сильный разброс в наличии различных элементов заключений (см. Рис. 4).По данным рис. 5 видно, что мы выявили всего четыре заключения, где давалась количественная оценка выгод от внедрения регулирования. Низкий показатель сигнализирует о серьезном недостатке процесса проведения ОРВ -игнорировании выявления выгод от потенциального регулирования.

Таким образом, тест качества заключений показал, что в среднем только 15% блоков, выявленных в результате теста полноты заключений (см. Рис. 6), представлены в тексте заключений с надлежащим уровнем качества. И это при том, что были выбраны наиболее простые, базовые легкодостижимые критерии качества из тех, что обычно используются в сходных тестах за рубежом. Итак, проведенный анализ показал, что в настоящее время в России механизм ОРВ де факто все еще находится в пилотной фазе, на стадии «пробы пера» - и именно этим объясняется небольшое количество действительно качественных заключений об ОРВ, подготовленных Департаментов ОРВ Минэкономразвития РФ в первый год существования. Такой результат не сильно отличает Россию от других стран с переходной экономикой, с ОРВ, «формально» встраиваемой в государственное управление, так что потребуются значительные усилия, чтобы «не сорваться» в нижнюю точку и-образной модели.

5. Проведена оценка эффективности реализации региональной программы повышения производительности труда на примере предприятий машиностроительного и нефтехимического комплекса Республики Татарстан, на основе которой выявлены факторы, обуславливающие динамику производительности труда на промышленных предприятиях региона

18

Проведенный экономический анализ производственной деятельности за последние пять лет по основным крупным предприятиям машиностроительного и нефтехимического комплекса Республики Татарстан ОАО «КАМАЗ», ОАО «Нижнекамскшина», ОАО «Татнефть», ОАО «Казаньоргсинтез», ОАО «Казанский вертолетный завод», ОАО «Казанькомпрессормаш», вовлеченным в долгосрочную целевую федеральную программу «Реализация методики Бережливое производство в Республике Татарстан на 2011-2013 годы» позволяет нам сделать выводы о том, что предприятия действительно начали внедрять инновационные методы управления «Бережливого производство». Однако, на наш взгляд основная цель программы: поэтапное повышение эффективности деятельности предприятий счет снижения издержек с одновременным освоением инновационного потенциала, оптимизации бизнес-процессов, способствующих повышению темпов роста производительности труда, не достигнута.

Расчет индекса изменения производительности труда по видам экономической деятельности проводился как частное от деления индексов физического объема выпуска по однородным видам деятельности и изменения совокупных затрат труда в этих видах деятельности, и исчислялся по следующей формуле:

, 1в

тр.т = ^— где, 13Т

1пр.т - индекс изменения производительности труда,

1в - индекс физического объема выпуска по виду деятельности 1 периода I к периоду /-7;

1зт - индекс изменения затрат труда по виду деятельности 5 периода I к периоду г-1.

г Численности

1зт =- где,

Численност!И:-1

1зт- индекс изменения совокупных затрат труда в целом по видам деятельности (общая численность занятых по отраслям экономики) периода I к периоду

Как показало исследование, предприятия развиваются в соответствии с экономическими условиями страны и влияния мировой экономической конъюнктуры. Заложенные в долгосрочной целевой федеральной программе индикаторы оценки результатов реализации программы и показатели бюджетной эффективности программы не вписываются в реальные показатели деятельности предприятия. Заложенный в программе прирост производительности труда на 10% в 2012году и на 15% в 2013 году оказался недостигнутым в основном на всех предприятиях, за исключением ОАО «Нижнекамскшина». Рост произво-

дительности труда обеспечивался, главным образом, за счет увеличения выпуска и реализациипродукции, который во многом зависит на анализируемых предприятияхот конъюнктуры на внешних рынках.

Таблица 3- Темп роста производительности труда на анализируемых предприятиях Республики Татарстан

ед. измерения 2008г. 2009г. 2010г. 2011г. 2012г.

ОАО «Казаньоргсин-тез» . в % к предыдущему году 125,7 79,1 117,7 99,3 133,3

ОАО «Татнефть» в % к предыдущему году 58,5 109,9 101,9 100,4

ОАО «Нижнекамск-шика» в % к предыдущему году 99,1 81,2 154,5 125,6 115,8

ОАО «КАМАЗ» в % к предыдущему году 101,5 124,2 116,7 79,2 82,8

Таким образом, организационный фактор, определяемый качеством организация труда и управления персоналом, является согласно исследованиям второстепенным фактором и не оказывает в настоящий период значимого воздействия на рост производительности труда вопреки целевым показателям программы.

6. Выявлены направления повышения эффективности реализации региональных целевых программ посредством внедрения логико-структурного подхода и смещения акцентов на достижение качественных целевых показателей, объективно отражающих результативность освоения финансовых ресурсов.

Проведенный анализ российского и зарубежного опыта организации процесса управления программами и проектами показал, наличие схожих методологических подходов планирования проектов в аспектах формирования целей, задач, сроков выполнения мероприятий, назначения ответственных на всех этапах проекта, оценки объемов выполненных работ, создания системы контроля реализации проектов с целью внесения необходимых изменений в программы и планы, а также повышения качества исполнения мероприятий. Однако выявленные принципиальные отличия в формировании индикативных показателей эффективности реализации программ позволяют говорить о несовершенстве современной российской системы управления региональными и федеральными программами. Внедрение логико-структурного подхода, не только на этапе формирования программ, но и на всех стадиях мониторинга их реализации позволило бы постепенно повысить эффективность использования финансовых ресурсов, направленных на реализацию федеральных и регионатьных программ. В российской практике можно наблюдать применение логико-структурного подхода при формирование заявок на участие в федеральных и региональных программах. Однако низкий уровень компетенции в области

20

управления проектами приводит к формальному заполнению претендентами и органами исполнительной власти стандартных таблиц логико-структурной матрицы. Нежелание, а местами и неспособность сформировать релевантное количество объективно проверяемых индикаторов, позволяющих проводить мониторинг эффективности реализации программы, обуславливают плохое качество планирования программ и соответственно контроля их: реализации.

Вместе с тем данная системная проблема должна решаться в связке с порядком бюджетирования и финансирования целевых программ. Поступление финансовых ресурсов на выполнение годового объема работ в середине календарного года, состояние цейтнота у органов, ответственных за своевременное освоение поступивших финансовых ресурсов, не способствует распространению новых методов управления программами, ориентированными на повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Современные условия хозяйствования требуют смещения акцента с количественных индикаторов (объем освоенных средств и срок освоения) на качественные, объективно проверяемые индикаторы, позволяющие идентифицировать эффективность использования бюджетных средств.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ Публикации в журналах, входящих в перечень Еедущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ

1. Дерман Д.О. Теоретические подходы к обоснованию необходимости регулирующего воздействия государства в сфере инновационной деятельности / Д.О.Дерман// Современные проблемы науки и образования. - 2014. - № 3(0,5 п.л.)

2. Дерман Д.О. Государственное регулирование инновационного развития сферы рыночных услуг: методологические подходы и оценка регулирующего воздействия / Д.О.Дерман, И.В.Гилязутдинова, С.В.Киселев // Экономика и предпринимательство. - 2014. - Л°6 (47). - С. 253-261 (0,5 п.л.)

3. Дерман Д.О. Концептуальные основы оценки регулирующего воздействия государства на инновационную деятельность в сфере услуг / Д.О.Дерман, И.В.Гилязутдинова, С.В.Киселев // Вестник Казанского технологического университета. - 2014. - № 12. - С. 290-295 (0,5 п.л.)

4. Дерман Д.О. Оценка регулирующего воздействия как управленческаяин-новация в системе государственного регулирования в России и странах ближнего зарубежья / Вестник Казанского технологического университета.- 2013. -№ 11. -С. 278-281 (0,5 п.л.)

Публикации в других научных изданиях

5. Дерман Д.О. Оценивание программ и политик: методология и примене-

21

ние»: Сборник материалов, Вып. V/ под ред. Д.Б. Цыганкова, М.: Изд. дом «Высшая школа экономики». - 2010. - С. 122-154. (2 пл.)

6. Дерман Д.О., Беляев А.Н., Цыганков Д.Б. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия / Проектирование, мониторинг и оценка. - 2011. - № 1. - С. 23-51 (2 п.л.)

7. Дерман Д.О., Цыганков Д.Б. Сравнительный анализ внедрения инструментов оценки регулирующего воздействия в России и СНГ // В кн.: XII Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. В четырех книгах. Книга 1. / Отв. ред.: Е. Г. Ясин. Кн. 1. М. : Издательский дом НИУ ВШЭ, 2012. С. 491-499. (0,5п.л.)

8. Дерман Д.О. Методы и инструменты оценки регулирующего воздействия. Публичные консультации; Раздел 5. Анализ качества оценки регулирующего воздействия / под ред. Д.Б. Цыганкова. М., ВШГА МГУ им. Ломоносова, 2012. С. 188-232.-250стр. (2,8п.л.)

9. Дерман Д.О. Опыт реализации стратегии оценки регулирующего воздействия государственной политики в Кыргызстане / МатериалыХ1 Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики современной России», г. Йошкар-Ола, 30 июня 2013. - С.9-13 (0,3 п.л.)

10. Дерман Д.О.Опыт реализации стратегии оценки регулирующего воздействия государственной политики- в Узбекистане / Материалы XIV Международной конференции «Научная дискуссия: вопросы экономики и управления», г. Москва, Об июня 2013. - С.23-26 (0,25 п.л.)

11. Дерман Д.О. Место оценки регулирующего воздействия среди других инструментов «обратной связи» / Материалы II Международной научно-практической конференции «Социально-экономические аспекты развития современного государства», г. Саратов, 22 мая 2013. - С. 66-69 (0,3 п.л.)

12. Дерман Д.О. Содержание категории оценки регулирующего воздействия государственной политики и методов ее реализации / Материалы Международной заочной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития экономики и управления», г. Новосибирск, 22 мая, 2013. - С.66-70 (0,3 пл.)

13. Дерман Д.О.Актуальность проблемы оценки регулирующего воздействия для повышения эффективности системы государственного управления / Материалы XII Международной научно-практической конференции «Экономика, социология и право», г. Москва, 29 июня 2013. - С.21-23 (0,25 п.л.)

Заказ /3?

Тираж Уэкз.

Офсетная лаборатория Казанского национального исследовательского технологического университета

420015, Казань, К.Маркса, б!!