Совершенствование управления сбалансированностью федерального бюджета Российской Федерации в современных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование управления сбалансированностью федерального бюджета Российской Федерации в современных условиях"

На правах рукописи

ЛИТВИНЮК Ярослав Валерьевич

Совершенствование управления сбалансированностью федерального бюджета Российской Федерации в современных условиях

Специальность 08 00 10 — «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2007

003061925

Работа выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов Академии труда и социальных отношений

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Селезнев Александр Захарович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Чернецов Сергей Александрович

кандидат экономических наук, доцент Чаплюк Владимир Захарович

Ведущая организация Российская Академия государственной

службы при Президенте РФ

Защита состоится «25» сентября 2007 года в 14 00 часов на заседании

диссертационного совета К 212 203 09 при Российском университете дружбы

народов по адресу 117198, Москва, ул Миклухо-Маклая, д 6

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского

университета дружбы народов

Автореферат разослан «24» августа 2007 г

Автореферат опубликован на сайте http //www rad pfu edu ru

Ученый секретарь диссертационного совета

Ж Г Голодова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования В трансформируемой рыночной экономике в условиях деформации воспроизводственного процесса и макроэкономических пропорций неизбежно повышается роль государства в ее регулировании Основным институциональным фактором развития механизма государственного регулирования социально-экономических процессов остается бюджетная система Отражая степень зрелости и состояние экономики, бюджетная система России постепенно, по мере выхода из кризисной ситуации и перехода к динамичному экономическому росту, становится фактором существенного воздействия на регулируемые процессы Это связано с переходом от дефицитного бюджета к профицитному, а в дальнейшем к использованию «смешанной» модели, для которой характерен профицит при использовании источников покрытия дефицита Реформирование бюджетного процесса, включающее переход к среднесрочному бюджетному планированию, диктует необходимость бюджетных резервов, в том числе и в форме стабилизационного фонда, пределы которого не определены Остаются нерешенными вопросы его эффективного использования

В связи с этим чрезвычайно актуально исследование условий повышения эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов, обоснование направлений более последовательной реализации принципа сбалансированности бюджета в органической взаимосвязи с реализацией других принципов функционирования бюджетной системы

Степень изученности проблемы Различным аспектам этой проблемы, на разных этапах развития российской экономики должное внимание уделялось в работах Д А Аллахвердяна, А Я Быстрякова, Ю М Воронина, А М Година, Н П Русакова, В П Дьяченко, В М Матюшка, Ю И Любимцева, Д С Львова, С И Лушина, И X Озерова, Г Б Поляка, О Л Роговой, А 3 Селезнева, В К Сенчагова, С А Ситаряна, И И Янжула Вопросы сбалансированности государственного бюджета исследовались также в трудах зарубежных ученых Д Ю Стиглица, К Р Макконела, С Л Брю, Ж Матука В трудах

\

перечисленных экономистов исследовались особенности бюджетных систем в различных социально-экономических условиях, их подчиненность решению проблем развития национальных экономик Однако до настоящего времени в экономической, финансовой науке многие вопросы развития бюджетной системы применительно к новым условиям остаются исследованными не в полной мере Это, в частности, относится к проблематике, связанной с концептуальными основами сбалансированности бюджетов в условиях дефицита и профицита Это предопределило выбор темы исследования

Целью диссертационной работы является научное обоснование концепции совершенствования управления сбалансированностью федерального бюджета, адекватным условиям перехода к среднесрочному бюджетному планированию

Достижение поставленной цели подчинено решению следующих задач:

1) Комплексный анализ содержания принципа сбалансированности федерального бюджета в органической взаимосвязи с реализацией других основных принципов,

2) Обобщение российского и зарубежного опыта применения различных моделей обеспечения сбалансированности федерального бюджета

a) при недостаточности доходов для покрытия расходов в рамках бюджетных обязательств и использования внутренних и внешних источников покрытия дефицита бюджета,

b) при строгом соответствии расходов бюджета фактически поступающим доходам, в связи с чем необходимостью становятся внесение изменения закона о бюджете в процессе его исполнения,

c) при планирования профицита бюджета

- в результате неполного использования поступающих доходов для исполнения бюджетных обязательств, накопления профицита в форме Стабилизационного и других фондов и их использования для приобретения ценных бумаг иностранных эмитентов,

- при наращивании Государственного внутреннего долга для обслуживания срочных долговых обязательств

3) Обоснование необходимости обеспечения сбалансированности федерального бюджета в рамках среднесрочного бюджетного планирования

- формирования финансового резерва стратегического маневрирования в целях активизации процесса накопления доли инвестиционных расходов федерального бюджета как основного фактора экономического роста,

4) Разработка рекомендаций для практики, направленной на решение проблем сбалансированности консолидированного бюджета в органической взаимосвязи со снижением доходного потенциала регионов и роста дефицита финансирования бюджетного сектора на территории субъектов Российской Федерации,

5) Проведение сравнительного анализа способов сбалансированности федерального бюджета, в основе которых лежит «привязка» расходов к сложившимся доходам - при недооценке реальных возможностей роста доходной базы бюджета (применение прогрессивной ставки налога на доходы физических лиц, улучшение управления активами государства, увеличение в составе ВВП доли высокорентабельной, наукоемкой продукции)

Объектом исследования является федеральный бюджет как ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации

Предметом исследования являются экономические отношения по поводу обеспечения сбалансированности федерального бюджета, бюджетная политика 90-х-2000-х годов, в которой реально проявились различные схемы реализации принципа сбалансированности федерального бюджета

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов, посвященные анализу проблем теории и практики осуществления сбалансированности федерального бюджета Методологической основой анализа является использование принципа единства онтологического и гносеологического подхода к

исследованию Это означает рассмотрение проблем сбалансированности бюджета, с одной стороны, в органичной связи с развитием объекта исследования и научных представлений о нем Это означает, что по мере изменения экономических и социальных условий, закономерно изменяются механизмы сбалансированности С другой стороны, по мере развития государственных финансов и бюджетной системы изменяются научные представления о ней, в том числе и в части форм реализации принципа сбалансированности Иными словами, автором применен принцип единства логического и исторического в использовании данной проблемы В работе также используются методы анализа и синтеза, статистических измерений, экспертных оценок и научного обобщения

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, материалы Министерства финансов Российской Федерации, законодательные и нормативные акты субъектов Российской Федерации, материалы международных и региональных научно-практических конференций, официальные публикации по вопросам бюджетного процесса за период с 1995 год по 2007 год, материалы приложений к ежегодно принимавшимся законам о федеральном бюджете за указанный период, а также на 2008-2010 годы, проекты законов об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы после 1999 года (до 1999 г. законы об исполнении федерального бюджета не принимались) В процессе исследования использовалась статистическая информация и другие материалы, публикации по бюджетной проблематике российских и зарубежных ученых

Научная новизна исследования и наиболее существенные результаты, выносимые на защиту, заключаются в следующем

1 Проведен комплексный анализ содержание принципа сбалансированности федерального бюджета и моделей реализации этого принципа, адекватных особенностям бюджетной политики на разных этапах развития бюджетной системы,

2 Выполнен критический сравнительный анализ обеспечения сбалансированности бюджета в различных социально-экономических условиях, в результате которого

- дано научное объяснение дефицита федерального бюджета в 1992-1999 гг системными трансформационными преобразованиями и обусловленным этим значительным снижением доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России

научно объяснен переход к модели сбалансированности федерального бюджета, характеризующейся растущим профицитом, формированием стабилизационного фонда при первичном дефиците

- аргументирован вывод о том, что даже при профиците федерального бюджета остается дефицит финансирования бюджетной сферы, который неизбежно возрастет в связи с физическим и моральным старением всей инфраструктуры, а также в связи с «выпадением» значительной части доходов федерального бюджета для формирования избыточного по объему Резервного фонда, используемого для вложения в экономику стран-конкурентов,

3 Обоснованы рекомендации по обеспечению сбалансированности федерального бюджета в рамках среднесрочного бюджетного планирования, сопряженные с активным использованием аналога Стабилизационного фонда (Резервного фонда и Фонда будущих поколений) в инвестиционных целях, в том числе для реализации нормы ст 7 Конституции Российской Федерации о «социальном государстве»,

4 Исследован процесс снижения доходного потенциала регионов в связи с изменениями налогового законодательства, что диктует необходимость использования средств стабилизационного фонда для межбюджетных трансфертов регионов и следовательно - сокращения профицита бюджета

5 Обосновано положение о возрастающей роли в механизме макрорегулирования экономики финансового резерва стратегического маневрирования, каким может стать в условиях перспективного бюджетного планирования Фонд будущих поколений, выполняющий функции как

накопления, так и потребления Его формирование и использования должно стать инструментом регулирование бюджетных расходов при соответствующем отказе от планирования профицита федерального бюджета в значительном объеме В условиях перспективного бюджетного планирования наличие фонда стратегического финансового маневрирования предполагает его переходящие из года в год остатки При этом о сбалансированности речь идет в рамках планового периода При сохранении необходимости формирования фонда страхования риска, каким был Стабилизационный фонд в 2004-2007 гг, а в перспективе - Резервный фонд, его абсолютный размер предложено сократить до 2-3% ВВП

Сформулированные выше положения определяют научную новизну работы В обозначенных выше аспектах исследование бюджетной проблематики до настоящего времени не проводилось

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в реальной возможности использования основных выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, в практике бюджетного процесса на федеральном уровне Они могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплины «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» студентами и аспирантами финансовых вузов и факультетов

Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 3 публикациях общим объемом 2,1 печатных листа

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы включающего 125 источников Общий объем работы включает 151 страницы основного текста

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, определены основная цель и задачи работы, раскрыты предмет и объект исследования, дана характеристика его

методологии, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования

В первой главе «Теоретические основы сбалансированности федерального бюджета» раскрыты роль и значение реализации принципа сбалансированности доходов и расходов бюджета

Критический обзор трактовок сущности сбалансированности федерального бюджета, представленных в экономической литературе, позволил выделить наиболее существенные характеристики этого принципа функционирования бюджетной системы

В мировой практике бюджеты государств состоят из двух органично взаимосвязанных частей доходной и расходной Доходная часть показывает, откуда и в каких формах поступают средства для финансирования расходов государства связанных с выполнением им основных функций и находящих отражение в функциональной, экономической и ведомственной классификации этих расходов Бюджет позволяет отслеживать изменения доли участия различных слоев общества в формировании доходов общегосударственных и региональных бюджетов, дает представление о налоговой нагрузке на их доходы Структура доходов непостоянна и зависит от конкретных экономических условий развития страны, рыночной конъюнктуры и осуществляемой экономической политики Любое изменение структуры доходов бюджетов отражает изменения в экономических процессах Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулированные государством средства, как соотносятся расходы бюджета на выполнение различных функций государства, каково соотношение текущих и капитальных расходов, как реализуются стратегические экономические интересы общества в целом и приоритеты официальной бюджетной политики

В диссертации проанализированы следующие концепции сбалансированности, а именно

а) концепция ежегодной сбалансированности бюджета, ранее наиболее распространенная до «Великой депрессии» 1929-1933 гг Основной целью

финансовой политики государства при этом считалось решение текущих проблем в рамках финансового года Профицит при этом считался непозволительным «связыванием» доходов Дефицит допускался как фактор покрытия чрезвычайных расходов,

б) концепция, адекватная политике поиска источников финансирования бюджетной сферы При этом допускается систематический дисбаланс доходов и расходов бюджета в конечном счете устраняемый на основе реализации программы финансовых мероприятий связанных с поиском источников покрытия дефицита - при выделении бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный эффект (создание новых рабочих мест, сокращение безработицы, рост доходов и поступлений в бюджет)

в) концепция формирования бюджета с профицитом и накопление средств профицита для решения проблем, связанных с переходом к среднесрочному бюджетному планированию и страхованию рисков при экспорте энергоносителей за счет средств стабилизационного фонда, а начиная с 2008 года - Резервного фонда и Фонда будущих поколений При этом возрастает доля Резервного фонда, используемая для иностранных инвестиций при ограничении инвестиций в национальную экономику Используются также в качестве обычных доходов источники покрытия дефицита бюджета

Указанные характеристики позволили автору уточнить определение сбалансированности федерального бюджета как основного принципа бюджетной политики, заключающегося в том, что доходы бюджетов определяют их расходы и равны по объему В процессе исполнения бюджетов расходы должны корректироваться с учетом фактически полученных доходов В действительности проводится политика роста доходов при ограничении расходов и росте профицита, что противоречит основополагающим принципам функционирования бюджетной системы

При анализе непоследовательной реализации принципов функционирования бюджетной системы России, определенных в Бюджетном кодексе РФ, автором сделаны следующие выводы

1 Трансформация принципов имеет онтологические и гносеологические основания - развитие самой бюджетной системы и развитие научных представлений о бюджетной системе Автор полагает, что в современных условиях, в связи с переходом к среднесрочному бюджетному планированию, ежегодный профицит возможен как база накопления средств для решения перспективных проблем В таком случае механизм обеспечения сбалансированности действует не в рамках бюджетного года, а в течении ряда лет В основе придания современной модели реализации принципа сбалансированности федерального бюджета лежит условность осуществления принципа его достоверности и реалистичности, связанное с ухудшением прогнозирования объема ВВП и доходов бюджета, а также с труднопрогнозируемой динамикой Даже после «отсечения» таких расходов и направления в стабилизационный фонд существует проблема сбалансированности бюджета в процессе его исполнения

2 Общая тенденция трансформации принципов бюджетной системы является закономерной, но формирование сверхпрофицита, выведенного за пределы публичного финансового менеджмента, стало фактором нигилистического отношения органов законодательной и исполнительной власти к действующему бюджетному законодательству и к его непрерывному изменению после 2000 года Это не способствует реализации нормы ст 7 Конституции РФ о «социальности» государства и создает ресурсную базу эскалации «десоциализации» общества, стало фактором использования резервируемых за пределами бюджета средств, как инструмента вывоза капитала, усиливающего конкурентные позиции других стран

3 Наиболее негативным результатом процесса трансформации принципов функционирования бюджетной Ьистемы, органически связанных с принципом сбалансированности, стало весьма своеобразное толкование этого принципа, фактически означающее отказ от него В последние годы это вылилось в фактически неконтролируемое накопление профицита в Стабилизационном фонде (с 2008 года - Резервном фонде и Фонде будущих

поколений), что привело к фактическому формированию «параллельного» бюджета, который не имеет утвержденной парламентом расходной части Это является фактором выхолащивания принципа публичности и консервации экономической отсталости страны в бюджетном процессе

4 Результатом трансформации принципов бюджетной системы, в том числе принципа сбалансированности бюджетов, является становление механизма ее регулирования в большей мере исполнительной властью, чем законодательной, что противоречит опыту наиболее развитых стран и основополагающим нормам Бюджетного Кодекса Российской Федерации

5 Формой придания нового качества системе государственного регулирования экономики и социальной сферы России стала делегитимизация отдельных процедур бюджетного процесса, в ходе осуществления бюджетной политики, ведущая к ослаблению механизма подчинения ее функционирования национальным интересам

6 Следствием трансформации принципов функционирования бюджетной системы России, и прежде всего, принципа сбалансированности бюджетов, является «связывание» долговременных (инвестиционных) факторов экономического роста, ослабление социальной доминанты в бюджетной политике И хотя декларируется, что накапливаемый профицит должен стать фондом будущих поколений, практически в этом направлении его функции не реализуются В связи с этим предлагается восстановление ст 88 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обязывавшей в случае профицита бюджетов увеличивать расходы бюджетов, в том числе на социальные цели, ограничивать продажу государственного имущества, снижать налоги, расширять поле применения налоговых ставок Необходимость этих мер не отпала

Представленная в Бюджетном кодексе трактовка принципов функционирования бюджетной системы с учетом изменений 26 апреля 2007 года, дает основание констатировать взаимосвязь и взаимообусловленность этих принципов С этой точки зрения дополнение ранее установленных

принципов новыми (например, принцип открытости, подведомственности расходов и др) создает правовое «поле» более последовательной реализации принципа сбалансированности Однако само по себе изменение «состава» принципов не изменяет основ бюджетной политики последних лет, поскольку переход к бюджетной «трехлетке», а также к использованию Резервного фонда вместо Стабилизационного, позволяет трактовать принцип сбалансированности весьма неопределенно Главное заключается в том, что расходы и доходы федерального бюджета не сбалансированы

Во второй главе «Развитие механизма обеспечения сбалансированности федерального бюджета» исследуется специфика сложившегося в последние годы механизма обеспечения сбалансированности федерального бюджета

На основе данных бюджетов в период с 1992-1999гг, автором проведен критический анализ бюджетной политики России Его основные результаты заключаются в следующем

1 Формирование федеральных бюджетов с дефицитом Правительству и Президенту Российской Федерации было выгодно политически Дефицит объяснялся наследием СССР по внешнему долгу и необходимостью его обслуживания, неэффективной социалистической экономикой, необходимостью погашения задолженности перед гражданами по унаследованному от СССР внутреннему долгу, в том числе по компенсациям потерь сбережений граждан в Сбербанке РФ Президентская, законодательная и исполнительная власть поощряли увеличение внутреннего долга При увеличении процентов по ГКО - ОФЗ это стало очень значимым фактором укрепления политической лояльности олигархии

2 Значительный дефицит федерального бюджета в 1992-1999 гг, достигавший в отдельные годы 5-10% ВВП, был обусловлен слишком высокими процентными расходами Это не позволяло подчинить бюджет росту инвестиционной активности, отодвигало на неопределенный срок решение острейших социальных проблем, порождало инициативы правительства по

приостановлению действия множества норм законов, гарантирующих социальную защиту

3 Доходы федерального бюджета, а, следовательно, его дефицит в условиях изменения внешнеэкономической конъюнктуры существенно зависели от мировых цен на энергоносители

В диссертации, по результатам анализа федерального бюджета, в период с 2001 по 2007 гг, сделан ряд обобщений Имеются основания констатировать следующее

1 Правительство Российской Федерации не нашло оптимальных путей решения стратегически важнейших задач, поставленных Президентом Российской Федерации в ряде посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, в том числе в послании 2003 года, содержащем установку за десятилетие, как минимум, удвоить ВВП, повести решительное наступление в борьбе с бедностью Ежегодно прогнозные оценки ВВП и его составляющих существенно занижаются, занижаются доходы и расходы федерального бюджета, что свидетельствует о его недостаточной подчиненности решению названной задачи ВВП до настоящего времени формируется спонтанно, без радикальных структурных изменений доли наукоемких, высокотехнологичных отраслей в его структуре, без ослабления зависимости доходов федерального бюджета от конъюктурных факторов

2 Формирование федерального бюджета на 2004-2007 годы по расходам осуществлялось без учета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, (до 2005 года) как это было предусмотрено пунктом 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а начиная с 2005 года с учетом реестра расходных обязательств Затем указанная норма из Бюджетного кодекса была изъята, а реестры расходных обязательств не были утверждены Предельно низким остается доля расходов федерального бюджета на финансирование национальной экономики (9,08%) и социальной политики (3,86%) В развитых странах доля названных расходов в бюджете выше в 1,5 -2 раза К 2004 году государственные расходы на здравоохранение снизились до

2,9% ВВП до уровня 80% к расходам 1991 года, при общепринятом в мировой практике минимальном около 6% ВВП В развитых странах эта доля также в 1,5-2 раза выше Соответственно различаются и уровни смертности населения Неудовлетворительное финансирование образование (5,1% к расходам федерального бюджета) имеет свои результаты По данным ЮНЕСКО, на начало 2007 года, в России 2,5 млн детей нигде не учатся Если в 1998 г в России было 22 млн школьников, то в 2006 г - только 15 млн , а в 2008 г ожидается лишь 13 млн

3 В осуществлении социальной политики государства проявляется неподкрепленность декларации реальным финансированием В частности декларация приоритетного финансирования расходов на образование, здравоохранение и науку не подтверждена Объемы финансирования этих отраслей по-прежнему недостаточны и не учитывают их роль в социально-экономическом развитии России, федеральный бюджет не имеет ярко выраженной социальной направленности (табл 1) Это прослеживается по консолидированному бюджету РФ на 2006-2007 годы, хотя появилось новое направление финансирования социальных расходов - национальные проекты

4 Ежегодно планируемый расчетный профицит федерального бюджета на 2001-2007 (до 1,5 трлн руб) дает возможность Правительству Российской Федерации вольно распоряжаться значительными финансовыми ресурсами Резервных фондов и ведет к утрате основ прозрачности в использовании средств, по объему ропоставимых с расходами федерального бюджета Это снижает ответственность, эффективность контроля за использованием бюджетных средств, создает почву для злоупотреблений

В условиях сохранение высокой доли в структуре доходов федерального бюджета поступления от экспорта энергоносителей, обоснованным является создание финансового фонда страхования риска, каким с 2004 по 2007 годы являлся Стабилизационный фонд Однако его аккумуляция в размерах превышающих потребности риска (до 10% ВВП), стала фактором масштабного превращения природных ресурсов в финансовый активы государства,

используемые в интересах развитых стран, в экономику которых инвестируются средства фонда путем приобретения облигаций зарубежных эмитентов — правительств иностранных государств Сохранение в ближайшей перспективе значительных нефтегазовых доходов при отсутствии реальных оснований для сохранения вместо Стабилизационного фонда - Резервного фонда на уровне 10% ВВП, диктует необходимость его уменьшения до 2-3% ВВП, радикального совершенствования порядка финансирования отрасли бюджетной сферы, размер ассигнований которые растут более низкими темпами, чем общая сумма расходов федерального бюджета При разработке «бюджетной трехлетки» на 2008-2010 гг (табл 1), правительство обоснованно предложило постепенное увеличение бюджетных расходов Однако это реально возможно за пределами 2010 года При доходах на 2008-2010 годы соответственно 6,9 трлн руб , 7,1 трлн руб , 7,8 трлн , руб В эти годы расходы увеличиваются аналогично до 5,9 трлн руб , 6,1 трлн руб и 6,8 трлн руб Следовательно профицит федерального бюджета предусматривается ежегодно на уровне 1,0 трлн руб По сравнению с 2007 годом снижение объема профицита федерального бюджета, оказалось незначительным так как на 2007 год профицит предусмотрен в объеме около 1,5 трлн руб В предусмотренном объеме планировать его, по нашему мнению, не следовало Автор полагает, что могла бы быть снижены налоговая нагрузка по косвенным налогам (например НДС)

С учетом реальностей бюджетного процесса в России в 2001-2007 гг автором разработаны и предложены меры по совершенствованию бюджетной политики, а именно

1 Обеспечение полной финансовой прозрачности на основе утверждения парламентом в подробной и полной структуры расходов, связанных с использованием средств профицита в рамках бюджетной «трехлетки»

Таблица 1

Структура расходов федерального бюджета РФ

Показатели 2007 г 2008 г 2009 г 2010 г

Расходы Всего 5463,5 6570,3 7451,2 8090

в том числе

Общегосударственные вопросы (без учета процентных расходов) 651,4 711,8 763,8 795,2

Процентные расходы 156,8 187,9 212,6 247,1

Национальная оборона 822 959,6 1061,5 1191

Национальная безопасность и 662,9 771,2 932,1 999,6

правоохранительная деятельность

Национальная экономика 497,2 718,2 802 544,2

Образование 277,9 309 315,5 341,1

Культура,кинематография и СМИ 67,8 82,7 70,2 67,5

Здравоохранение и спорт 206,4 218,3 234,2 274,6

Социальная политика 215,6 273 362,4 427,5

Межбюджетные трансферты (без учета транфертов внебюджетным фондам) 784 919,2 905,1 874,8

Трансферты внебюджетным фондам 1060,4 1353,2 1515,9 1840,8

Источник Приложение к проекту федерального бюджета на 2008-2010 годы

2 Установление прозрачной процедуры формирования и использования Резервного фонда, включая передачу части его средств в Инвестиционный фонд и для межбюджетных трансфертов регионам в связи со снижением их доходного потенциала вследствие внесений изменений в налоговое законодательство

3 Начиная с 2008 года перевести все межбюджетные отношения на единственно возможную объективную основу - гарантированного полного (при отсутствии средств - гарантированного частичного) обеспечения социальных стандартов, предусмотренных Бюджетным кодексом '

4 При сложившемся ритме поступления доходов бюджета и систематически растущих остатках средств на счетах казначейства, ежегодно включать в текст закона о бюджете нормы, обязывающие правительство существенно повысить равномерность осуществления расходов от месяца к месяцу и по различным статьям

1 См Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 07 98 г № 145-ФЗ в редакции на 27 апреля 2007 г статья 65 и 135

5 Проведение антикоррупционной экспертизы и аудита эффективности структуры расходов федерального бюджета, а также использования средств Стабилизационного фонда

На основе анализа статистических данных, а также федеральных бюджетов на 2001-2007 гг и на период 2008-2010 гг, автором аргументирована нецелесообразность ежегодного планирования профицита бюджета в растущих объемах, что ограничивает действия инвестиционных факторов экономического роста Профицит в российском его понимании - это не что иное, как выведение значительных средств (в 2007 г - около 5% ВВП) за пределы публичного финансового менеджмента, использование которых и финансовый контроль за которыми должным образом не урегулированы законодательными актами Российской Федерации Это противоречит основополагающим принципам функционирования бюджетной системы, в том числе принципу экономного, эффективного использования бюджетных средств Оно осуществляется неэффективно, приводит к «замораживанию» многомиллиардных сумм и устраняет контроль со стороны налогоплательщиков за огромными финансовыми ресурсами С учетом анализа статистических данных в этот период, основными проблемами бюджетной политики остаются

- рост инвестиций в развитие производства Федеральный бюджет оказывается не только «неинвестиционным», это одновременно и бюджет урезанных текущих расходов. Именно поэтому он и становится первично профицитным,

- максимальная ориентация бюджета на решение социальных проблем, улучшение финансирования национальной экономики, в том числе государственной поддержки экспорта на уровне не менее 6-7% расходов федерального бюджета, в том числе путем предоставления государственных гарантий,

- доведение непроцентных расходов федерального бюджета до 18-19% ВВП (табл 2) при недопущении неоправданного снижения бюджетной

нагрузки на экономику, «замораживания» или снижения удельного веса непроцентных расходов в общей сумме расходов бюджета (такая ситуация, например, в финансировании науки), что привело к кризисному состоянию бюджетной сферы Важно подчеркнуть, что показатели финансирования научно-производственного комплекса Российской Федерации не в полной мере отвечают положениям Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г N 24

1 аб гица 2

Непроцентные расходы федерального бюджета Российской Федерации

в 2006-2008 годах

Показатели 2005 г -оценка 2006 г оценка 2007 г -закон 2008 г -проект

Средства для исполнения расходных обязательств федерального бюджета, млрд руб 3317,9 3689 4095,4 4679 8

То же в % к ВВП 16,5 16 15,7 16

Непроцентные расходы федерального бюджета, млрд руб 3085,2 3462,2 3856,8 4447 6

То же, в % к ВВП 15,4 15,1 14,8 15,2

Источник Материалы к заседанию Правительства РФ- Пояснительная записка к проектировкам финансового плана на 2006-2008 годы

На основе зарубежного (Швеция, Норвегия, Германия, Франция, США) и отечественного опыта автором предлагаются следующие меры

- повышение качества сбалансированности федерального бюджета на основе расширения поля деятельности высокотехнологичных государственных компаний с устойчивыми доходами и поступлениями в бюджет,

- дополнение новыми положениями Концепции бюджетного процесса, с ориентацией на период до 2010 года - с учетом стратегических задач, отражающих реалии внутреннего и международного положения России,

- установление ограничений на свободу действий правительства в использовании дополнительно получаемых и скрываемых при составлении проектов бюджетов доходов

В третьей главе - «Направления повышения эффективности использования средств федерального бюджета при действующей модели его сбалансированности» - изложены результаты исследования реальных возможностей повышения эффективности использования средств федерального бюджета

На основе анализа статистических данных в диссертации показано, что на формирование доходной части бюджета и профицита в 2001-2007 гг было оказано серьезное влияние внешнеэкономического фактора — уровня цены на нефть Эта тенденция проявится и в дальнейшем

Федеральный бюджет как главный финансовый инструмент реализации общенациональной стратегии развития сегодня не имеет четких стратегических макроимперативов формирования и использования средств, ориентированных на положительное качественное изменение характера российской экономики Именно в связи с этим ни дефицит, ни реальный профицит, ни сочетание того и другого в единой модели бюджетов 2001-2007 гг в Российской Федерации не имеют стратегической ориентации, что выливается в использование схем макрорегулирования в зависимости от случайных или конъюнктурных обстоятельств

В условиях формирования целевого финансового резерва, используемого под контролем парламента, следует избавиться от порока стратегии необоснованного наращивания Стабилизационного фонда, а с 2008 года -Резервного фонда и Фонда будущих поколений для неопределенных целей Поскольку финансовый резерв не используется для модернизации экономики, правительство формирует ресурсы на «черный день» катастрофического ухудшения конъюнктуры (которое может быть вызвано не только внешними, но и внутренними причинами) вместо того, чтобы использовать его для предотвращения самого наступления этого «черного дня» Это возможно только на основе активизации инвестиционного процесса, в том числе в бюджетном секторе

В связи с этим автором предложены следующие действия

- установить прозрачную процедуру формирования и использования Резервного фонда, включая передачу части его средств в Инвестиционный фонд,

- разработать и законодательно закрепить основные направления и механизмы использования средств Инвестиционного фонда, включая усиленный финансовый контроль,

- направить част средств бюджета на решительное снижение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума (в качестве ориентира разумно использовать официальную цель снижения доли такого населения с 15,8% в 2005 году до 9,7%, только не в 2008, а в 2007 году) с тем, чтобы окончательно гарантировать всем гражданам России доходы не ниже прожиточного минимума в 2007 году, а в дальнейшем на регулярной основе повышать этот минимум,

- обеспечить минимально допустимой финансовой прозрачности на основе утверждения парламентом подробной и полной структуры профицита, включающей суммы остатков бюджетных средств на рублевых и валютных счетах бюджета на начало и конец года с отдельным выделением средств, включаемых в состав Резервного фонда - с пересмотром положения о его создании и использовании

Экономическая необоснованность планирования профицита бюджета при первичном дефиците, негативное влияние этой практики на экономический рост подтверждены практикой и объяснены теоретически

Профицит как сокрытие значительных бюджетных средств приводит к «замораживанию» многомиллиардных сумм и устраняет контроль со стороны налогоплательщиков за огромными финансовыми ресурсами, будучи неразрывно связан с изъятием из экономики мобилизованных в бюджет средств

С учетом результатов анализа нормативных актов по формированию и использованию Стабилизационного фонда Российской Федерации и опыта его

создания и использования в 2004-2007гг (табл 3) представляется целесообразным

- законодательно определить «верхнюю планку» формирования аналога Стабилизационного фонда (Резервного фонда),

- установить пределы его использования на реализацию стабилизирующей (страховой) функции, подчинив использование остающейся части для инвестирования в национальную экономику - для стабилизации высоких (не менее 7,5% в год) темпов прироста ВВП, необходимых для реального удвоения его объема в течение десяти лет Только в случае использования фонда на инвестиции в национальную экономику можно рассчитывать на то, что горизонт бюджетного планирования действительно выйдет за пределы одного года Реальное планирование заключается в его подчиненности структурной модернизации экономики, в изменении на этой основе макроэкономических условий и факторов социального прогресса

- поскольку до 2008 года в Стабилизационный фонд, а теперь в Резервный фонд Российской Федерации поступают прежде всего рентные доходы, эти средства следует расходовать на финансирование федеральных и региональных социальных расходов, причем непременно под контролем парламента, а решения, связанные с этим, должны иметь силу закона

- для придания фонду стабилизирующей роли надо отказаться от цели «инвестирования» средств фонда в ценные бумаги иностранных эмитентов Размещение средств Резервных фондов Российской Федерации в ценные бумаги эмитентов даже с наивысшим уровнем надежности под 2-3% годовых не решает ни одной проблемы активизации экономического развития и роста

Таким образом, проведенное исследование возможности повышения эффективности использования бюджетных расходов позволяет выделить ряд основных направлений

Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами

местного самоуправления В этой связи требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере

Таблица 3

Расчет прогнозируемого объема Стабилизационного фонда Российской Федерации на 1 января 2007 года и 1 января 2008 года

(млрд рублей)

1 Итого объем Стабилизационного фонда по состоянию на 01 01 2007 г 2 547,9

2 Прогнозируемый объем поступлений в 2007 году -всего 1 690,7

в том числе

за счет дополнительных доходов - всего 1 690,7

НДПИ (нефть) 629,1

экспортная пошлина (нефть) 1 061,6

3 Итого объем Стабилизационного фонда по состоянию на 01 01 2008 г 4 238,6

Источник Материалы приложения к закону о федеральном бюджете на 2007 г, Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2007 год

Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем

Третьим направлением является совершенствование методов осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд Необходимо перевести финансирование закупок и подряда для государственных и муниципальных нужд на конкурсную основу и одновременно создать необходимые условия для честной конкуренции в рамках таких конкурсов

Четвертое направление - реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе в условиях

поэтапного сокращения бюджетной составляющей их финансирования Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности здравоохранения и образования Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам Оставшиеся бюджетные организации теряют какую бы то ни было финансовую самостоятельность и финансируются из бюджета по строго фиксированной смете

Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является установление объективных ориентиров для определения ассигнований В рамках данного направления предполагается установить полный охват государственных и муниципальных операций с бюджетными и внебюджетными средствами, отчетностью, а также усовершенствовать бюджетную классификацию с целью повышения транспарентности операций с бюджетными средствами

Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения ассигнований Требуется перейти к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг от нормативов содержания сети учреждений социальной сферы, а в дальнейшем и по иным видам бюджетных расходов Важнейшими условиями эффективности такой системы нормативов являются принцип подушевого финансирования, когда возмещение государственных и муниципальных услуг происходит в соответствии с количеством реципиентов этих услуг, фиксирование доли софинансирования нормативов из бюджетов различного уровня, определение граждан, предоставление услуг которым должно осуществляться на безвозмездной основе и на основе критериев нуждаемости

В заключении работы кратко сформулированы основные выводы и предложения по результатам проведенного исследования

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы:

1 Литвинюк Я В Социальная ориентация федерального бюджета // Труд и Социальные отношения 4(31) -М АТиСо -2005 - С 51-59

2 Литвинюк Я В Федеральный бюджет на 2006 год Декларации и реальность // Труд и Социальные отношения 1 (32) - М АТиСо - 2006 - С 27-40

3 Литвинюк Я В Условия повышения эффективности бюджетных расходов // Труд и Социальные отношения 1 (36) - М АТиСо - 2007 - С 7988

Лигвинюк Ярослав Валерьевич

«СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬЮ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ» Диссертация содержит научное обоснование концепции совершенствования управления сбалансированностью федерального бюджета, адекватным условиям перехода к среднесрочному бюджетному планированию В первой главе раскрыты роль и значение реализации принципа сбалансированности доходов и расходов бюджета Во второй главе исследуется специфика сложившегося в последние годы механизма обеспечения сбалансированности федерального бюджета Третья глава посвящена результатам исследования реальных возможностей повышения эффективности использования средств федерального бюджета

Бюджетная система России постепенно, по мере выхода из кризисной ситуации и перехода к динамичному экономическому росту, становится фактором существенного воздействия на регулируемые процессы Реформирование бюджетного процесса, включающее переход к среднесрочному бюджетному планированию, диктует необходимость бюджетных резервов, в том числе и в форме Стабилизационного фонда Результаты диссертационного исследования заключаются в реальной возможности использования основных выводов и рекомендаций в практике бюджетного процесса на федеральном уровне Они могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплины «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» студентами и аспирантами финансовых вузов и факультетов

Yaroslav Valerievich Litvinyuk

«IMPROVING MANAGEMENT OF BALANCED FEDERAL BUDGET OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE PRESENT-DAY CONTEXT» The thesis contains scientific grounds for the concept of improving management of the balanced federal budget, adequate conditions for transfer to mid-term budgeting The first chapter covers the role and importance of implemented principal of balanced budget revenues and expenses The second chapter studies the specifics of the mechanism ensuring balanced federal budget that has formed during the recent years The third chapter is devoted to the results of the study of feasible facilities to improve effective allocation of the federal budget

The budget system of Russia is gradually becoming the factor of considerable impact on the regulated processes while overcoming the crisis and moving to dynamic economic growth The budget process reforming, which encompasses movement to mid-term budgeting, requires availability of necessary budget reserves including m the form of Stabilization Fund

The thesis study results in feasibility to use the basic inferences and recommendations in the budgeting practice on the federal level They can be also used m the academic activity while studding of discipline 'Budget and Budget System of the Russian Federation' by students and postgraduate students of financial colleges, universities, and departments

Заказ № 18/08/07 Подписано в печать 10 08 2007 Тираж 100 экз Уел пп 1,5

ООО "Цифровичок" тел (495) 797-75-76, (495) 778-22-20 4\trww с/г ги , е-тай т/о@с/г ги

- - ' /

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Литвинюк, Ярослав Валерьевич

Введение.

Глава 1.Теоретические основы сбалансированности федерального бюджета

1.1. Содержание принципа сбалансированности бюджета в свете реализации основных принципов функционирования бюджетной системы России.

1.2. Трансформация принципов бюджетной системы России и их социальное значение.

Глава 2. Развитие механизма обеспечения сбалансированности федерального бюджета.

2.1. Объективные факторы разработки и исполнения дефицитного бюджета.

2.2 Условия перехода к разработке и исполнению профицитного бюджета при его первичном дефиците.

Глава 3. Направления повышения эффективности использования средств федерального бюджета при действующей модели его сбалансированности

3.1. Рост профицита бюджета в условиях усиления действия конъюнктурных экономических факторов.

3.2. Практика использования Стабилизационного фонда с позиции реализации основополагающих принципов функционирования бюджетной системы России

3.3 Снижение доходного потенциала регионов в связи с изменениями налогового законодательства.

3.4 Условия повышения эффективности использования бюджетных средств.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления сбалансированностью федерального бюджета Российской Федерации в современных условиях"

Актуальность исследования. В трансформируемой рыночной экономике в условиях деформации воспроизводственного процесса и макроэкономических пропорций неизбежно повышается роль государства в ее регулировании. Основным институциональным фактором развития механизма государственного регулирования социально-экономических процессов остается бюджетная система. Отражая степень зрелости и состояние экономики, бюджетная система России постепенно, по мере выхода из кризисной ситуации и перехода к динамичному экономическому росту, становится фактором существенного воздействия на регулируемые процессы. Это связано с переходом от дефицитного бюджета к профицитному, а в дальнейшем к использованию «смешанной» модели, для которой характерен профицит при использовании источников покрытия дефицита. Реформирование бюджетного процесса, включающее переход к среднесрочному бюджетному планированию, диктует необходимость бюджетных резервов, в том числе и в форме стабилизационного фонда, пределы которого не определены. Остаются нерешенными вопросы его эффективного использования.

В связи с этим чрезвычайно актуально исследование условий повышения эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов, обоснование направлений более последовательной реализации принципа сбалансированности бюджета в органической взаимосвязи с реализацией других принципов функционирования бюджетной системы.

Различным аспектам этой проблемы, на разных этапах развития российской экономики должное внимание уделялось в работах Д.А. Аллахвердяна, А.Я. Быстрякова, Ю.М. Воронина, A.M. Година, Н.П. Гусакова, В.П. Дьяченко, В.М. Матюшка, Ю.И. Любимцева, Д.С. Львова, С.И. Лушина, И.Х. Озерова, Г.Б. Поляка, О.Л. Роговой, А.З. Селезнева, В.К. Сенчагова, С.А. Ситаряна, И.И. Янжула. Вопросы динамичной сбалансированности государственного бюджета исследовались также в трудах зарубежных ученых:

Д.Ю. Стиглица, К.Р. Макконела, C.JI. Брю, Ж. Матука. В трудах перечисленных экономистов исследовались особенности бюджетных систем в различных социально-экономических условиях, их подчиненность решению проблем развития национальных экономик. Однако до настоящего времени в экономической, финансовой науке многие вопросы развития бюджетной системы применительно к новым условиям остаются исследованными не в полной мере. Это, в частности, относится к проблематике связанной с концептуальными основами сбалансированности бюджетов в условиях дефицита и профицита. Это предопределило выбор темы исследования.

Целью диссертационной работы является научное обоснование концепции совершенствования управления сбалансированностью федерального бюджета, адекватным условиям перехода к среднесрочному бюджетному планированию.

Достижение поставленной цели подчинено решению следующих задач:

1) Комплексный анализ содержания принципа сбалансированности федерального бюджета в органической взаимосвязи с реализацией других основных принципов;

2) Обобщение российского и зарубежного опыта применения различных моделей обеспечения сбалансированности федерального бюджета: a) при недостаточности доходов для покрытия расходов в рамках бюджетных обязательств и использования внутренних и внешних источников покрытия дефицита бюджета; b) при строгом соответствии расходов бюджета фактически поступающим доходам, в связи с чем необходимостью становятся внесение изменения закона о бюджете в процессе его исполнения; c) при планирования профицита бюджета:

- в результате неполного использования поступающих доходов для исполнения бюджетных обязательств, накопления профицита в форме Стабилизационного и других фондов и их использования для приобретения ценных бумаг иностранных эмитентов;

- при наращивании Государственного внутреннего долга для обслуживания срочных долговых обязательств

3) Обоснование необходимости обеспечения сбалансированности федерального бюджета в рамках среднесрочного бюджетного планирования

- формирования финансового резерва стратегического маневрирования в целях активизации процесса накопления доли инвестиционных расходов федерального бюджета как основного фактора экономического роста;

4) Разработка рекомендаций для практики, направленной на решение проблем сбалансированности консолидированного бюджета в органической взаимосвязи со снижением доходного потенциала регионов и роста дефицита финансирования бюджетного сектора на территории субъектов Российской Федерации;

5) Проведение сравнительного анализа способов сбалансированности федерального бюджета, в основе которых лежит «привязка» расходов к сложившимся доходам - при недооценке реальных возможностей роста доходной базы бюджета (применение прогрессивной ставки налога на доходы физических лиц, улучшение управления активами государства, увеличение в составе ВВП доли высокорентабельной, наукоемкой продукции).

Предмет исследования - экономические, финансовые отношения по поводу обеспечения сбалансированности федерального бюджета, бюджетная политика 90х-2000-х годов, в которой реально проявились различные схемы реализации принципа сбалансированности федерального бюджета.

Объект исследования - федеральный бюджет как ведущее звено бюджетной системы Российской федерации.

Методы исследования - использование в органичном единстве методов анализа и синтеза, статистических измерений, экспертных оценок и научного обобщения.

Информационная база исследования - составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, материалы Министерства финансов Российской Федерации, законодательные и нормативные акты субъектов Российской Федерации, материалы международных и региональных научно-практических конференций, официальные публикации по вопросам бюджетного процесса за период с 1995 год по 2007 год, материалы приложений к ежегодно принимавшимся законам о федеральном бюджете за указанный период; а также на 2008-2010 годы; проекты законов об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы после 1999 года (до 1999 г. законы об исполнении федерального бюджета не принимались). В процессе исследования использовалась статистическая информация и другие материалы, публикации по бюджетной проблематике российских и зарубежных ученых.

Научная новизна исследования и наиболее существенные результаты, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. Проведен комплексный анализ содержание принципа сбалансированности федерального бюджета и моделей реализации этого принципа, адекватных особенностям бюджетной политики на разных этапах развития бюджетной системы;

2. Выполнен критический сравнительный анализ обеспечения сбалансированности бюджета в различных социально-экономических условиях, в результате которого:

- дано научное объяснение дефицита федерального бюджета в 1992-1999 гг. системными трансформационными преобразованиями и обусловленным этим значительным снижением доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России. научно объяснен переход к модели сбалансированности федерального бюджета, характеризующейся растущим профицитом, формированием стабилизационного фонда при первичном дефиците.

- аргументирован вывод о том, что даже при профиците федерального бюджета остается дефицит финансирования бюджетной сферы, который неизбежно возрастет в связи с физическим и моральным старением всей инфраструктуры; а также в связи с «выпадением» значительной части доходов федерального бюджета для формирования избыточного по объему Резервного фонда, используемого для вложения в экономику стран-конкурентов;

3. Обоснованы рекомендации по обеспечению сбалансированности федерального бюджета в рамках среднесрочного бюджетного планирования, сопряженные с активным использованием аналога Стабилизационного фонда (Резервного фонда и Фонда будущих поколений) в инвестиционных целях, в том числе для реализации нормы ст.7 Конституции Российской Федерации о «социальном государстве»;

4. Исследован процесс снижения доходного потенциала регионов в связи с изменениями налогового законодательства, что диктует необходимость использования средств стабилизационного фонда для межбюджетных трансфертов регионов и следовательно - сокращения профицита бюджета.

5. Обосновано положение о возрастающей роли в механизме макрорегулирования экономики финансового резерва стратегического маневрирования, каким может стать в условиях перспективного бюджетного планирования Фонд будущих поколений, выполняющий функции как накопления, так и потребления. Его формирование и использования должно стать инструментом регулирование бюджетных расходов при соответствующем отказе от планирования профицита федерального бюджета в значительном объеме. В условиях перспективного бюджетного планирования наличие фонда стратегического финансового маневрирования предполагает его переходящие из года в год остатки. При этом о сбалансированности речь идет в рамках планового периода. При сохранении необходимости формирования фонда страхования риска, каким был Стабилизационный фонд в 2004-2007 гг., а в перспективе - Резервный фонд, его абсолютный размер предложено сократить до 2-3% ВВП;

Сформулированные выше положения определяют научную новизну работы. В обозначенных выше аспектах исследования бюджетной проблематики до настоящего времени не проводились.

Практическая значимость исследования заключается в реальной возможности использования основных выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, в практике бюджетного процесса на федеральном уровне. Они могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплины «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» студентами и аспирантами финансовых вузов и факультетов.

Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 3 публикациях общим объемом 2,1 печатных листа.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Литвинюк, Ярослав Валерьевич

Заключение

На основе представленного в диссертации анализа можно утверждать, что бюджетный сектор Российской Федерации нуждается в серьезных изменениях, начало которым положено утверждением Концепции реформирования бюджетного процесса.

Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении акцента бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами на управление результатами, путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств, в рамках четких среднесрочных ориентиров. Модель бюджетирования ориентирована на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Суть ее -распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими в бюджетной программе с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу, объемом бюджетных ресурсов. Основное направление реформирования бюджетного процесса -повышение результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых результатов. В процессе реформирования бюджетного процесса явно недооценивается решение проблем сбалансированности федерального бюджета, сокращения его профицита. В результате такой недооценки значительная часть доходов бюджета не используется для финансирования бюджетных расходов с учетом фактора времени и реальной возможности повышения качества бюджетных услуг на основе их более полного финансирования.

Практически это означает, что с 2000 года федеральный бюджет утверждается с ежегодно растущим профицитом. Профицит в российском его понимании- это не что иное, как сокрытие значительных средств, использование которых должным образом не урегулировано Бюджетным кодексом Российской Федерации. Оно противоречит основополагающим принципам функционирования бюджетной системы, поскольку использование бюджетных средств осуществляется неэффективно, приводит к «замораживанию» многомиллиардных сумм и устраняет контроль со стороны налогоплательщиков за огромными финансовыми ресурсами. Профицит неразрывно связан с изъятием из экономики мобилизованных в бюджет средств.

В реализации принципа сбалансированности бюджета реально проявилось противоречие между профицитом как резервом увеличения бюджетных расходов, особенно на социальные цели, и фактическим качеством профицита как преднамеренно сокрытыми доходами для иных, несоциальных по сути, целей. В последние годы это нашло отражение в планировании в возрастающем объеме профицита федерального бюджета, в создании Стабилизационного фонда, фактически превратившегося в «параллельный» бюджет, исполняемый вне тех форм контроля, которые применяются по отношению к утвержденному законом бюджету. Следствием трансформации принципа сбалансированности как одного из основных принципов функционирования бюджетной системы России, является «связывание» долговременных (инвестиционных) факторов экономического роста, формирование в виде Стабилизационного фонда практически второго (теневого) федерального бюджета без социальной доминанты. Основной установкой в расходовании средств этого фонда является вложение в правительственные облигации зарубежных государств в следующем соотношении: 45% -доллары США, 45% - евро, 10% - фунты стерлингов.

Общая тенденция трансформации принципов бюджетной системы является фактором нигилистического отношения органов исполнительной власти к действующему бюджетному законодательству, направлена против нормы ст. 7 Конституции РФ о «социальности» государства и способствует эскалации «десоциализации» общества. Фактически принцип сбалансированности доходов бюджета и расходов реализуется в модифицированной форме. Содержание всего процесса трансформации принципов функционирования бюджетной системы наиболее рельефно прослеживается в весьма своеобразном толковании принципа сбалансированности, фактически означающем отказ от него. Результатом трансформации является становление бюджетной системы, регулирование которой осуществляется в большей мере исполнительной властью, чем законодательной.

Формой придания нового качества системе государственного регулирования экономики и социальной сферы России стала делегитимизация отдельных процедур бюджетного процесса, усиливающая тенденцию криминализации бюджетной сферы, ослабление механизма подчинения ее функционирования национальным интересам.

На основе сформулированных выше положений было бы целесообразно ввести мораторий на выхолащивание бюджетного законодательства, восстановить ст.88 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обязывавшую в случае профицита бюджетов увеличивать расходы бюджетов, в том числе на социальные цели, включая финансирование национальных проектов.

При анализе федеральных бюджетов на 2001-2007 гг. установлено, что пока не найдены оптимальные пути решения стратегически важнейших задач, поставленных Президентом Российской Федерации Путиным В.В. в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, - за десятилетие как минимум удвоить ВВП, повести решительное наступление в борьбе с бедностью. Остается невысоким качество прогнозирования макроэкономического развития, в связи с чем ежегодно прогнозные оценки ВВП и его составляющих занижены. Соответственно занижены доходы федерального бюджета, и следовательно расходы федерального бюджета.

Формирование федерального бюджета на 2005-2007 годы осуществлялось без утверждения реестров бюджетных обязательств, как это предусмотрено Концепцией реформирования бюджетного процесса в 2004-2007 годы.

Ежегодно планируемый профицит федерального бюджета на 2001-2007 годы обеспечивал возможность Правительству Российской Федерации вольно распоряжаться значительными суммами федерального бюджета (например, средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации), что делает федеральный бюджет менее прозрачным, снижает ответственность и качество контроля за использование значительных по объему средств, создает почву для злоупотреблений.

В условиях профицита бюджета и формирования Стабилизационного фонда государством декларируется приоритетность финансирования расходов на образование, здравоохранение и науку, что реально не подтверждено соответствующим ростом их доли в расходах федерального бюджета. Объемы финансирования этих отраслей по-прежнему недостаточны не в полной мере учитывают их роль и место в социально-экономическом развитии России, федеральный бюджет не имеет ярко выраженной социальной направленности. Это прослеживается по принятому консолидированному бюджету РФ на 2007 год.

Исходя из перехода к трехлетнему бюджетному планированию, обоснованно можно утверждать, что «бюджетная трехлетка» потребует создания специального финансового резерва, который по мнению автора, не должен приобретать формы профицита. В связи с тем, что исключительно важным и принципиально новым для бюджетного процесса является установление конкретных содержательных социально-экономических целей реализации бюджета, должен быть создан финансовый резерв целевого назначения. Он мог бы использоваться для увеличения ежегодно создаваемого инвестиционного фонда, для увеличения финансирования наиболее приоритетных федеральных целевых программ, а также для дополнительных трансфертов регионам. В условиях формирования целевого финансового резерва, используемого под контролем парламента, следует избавиться от порока стратегии наращивания Стабилизационного фонда (а с 2008 г. Резервного фонда и Фонда будущих поколений) сверх страховой нормы, связанной со страхованием риска снижения доходов бюджета от экспорта энергоносителей. Поскольку фонд не используется для модернизации экономики, правительство формирует ресурсы на «черный день» катастрофического ухудшения конъюнктуры (которое может быть вызвано не только внешними, но и внутренними причинами) вместо того, чтобы использовать его для предотвращения самого наступления этого «черного дня».

На основе анализа нормативных актов по формированию и использованию Стабилизационного фонда Российской Федерации и опыта создания и использования фонда в 2004-2007гг представляется также целесообразным:

-законодательно определить «верхнюю планку» формирования Резервного фонда, установить пределы его использования на реализацию стабилизирующей (страховой) функции, подчинив использование остающейся части для инвестирования в национальную экономику - для стабилизации высоких (не менее 7,5% в год) темпов прироста ВВП, необходимых для реального удвоения его объема в течение десяти лет. Только в случае использования фонда на инвестиции в национальную экономику можно рассчитывать на то, что горизонт бюджетного планирования действительно выйдет за пределы одного года. Несмотря на разработку бюджета на трехлетний период (с 2008-2010 гг.) перспективное бюджетное планирование нуждается в реализации принципа реалистичности. Следует преодолеть явное недостаточное внимание исполнительной власти к инвестициям в отрасли экономики, следствием чего являются многочисленные техногенные катастрофы - практически на всех видах транспорта, в энергетике, в жилищном хозяйстве. В г. Москве водопроводные сети составляют 11000 км. На 1 км. требуется инвестиций 45 млн.руб. Из-за их недостатка в 2005 г. в городе произошло 620 аварий. Ставка на инвесторов в социальной сфере на частника обернулась трагедиями. Пример обвала конструкции аквапарка в г. Москве показал, что решение социальных задач и погоня за прибылью едва ли совместимы.

Поскольку в Стабилизационный фонд Российской Федерации поступают прежде всего рентные доходы, эти средства следует расходовать на финансирование федеральных и региональных социальных расходов, причем непременно под контролем парламента, а решения, связанные с этим, должны иметь силу закона.

Для придания фонду стабилизирующей роли надо отказаться от цели «инвестирования» средств фонда в ценные бумаги иностранных инвесторов. Размещение средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в ценные бумаги эмитентов даже с наивысшим уровнем надежности под 2 % годовых не решает ни одной проблемы активизации экономического развития и роста. Концепция использования рассматриваемого финансового инструмента должна быть полностью пересмотрена. Необходимо чтобы механизм его функционирования способствовал снятию бюджетной сферы страны с «нефтяной иглы» и активизации инновационных факторов экономического роста.

Для активизации инвестиционного процесса, в том числе в бюджетном секторе, свободный остаток Стабилизационного фонда (Резервного фонда) целесообразно использовать в качестве источника финансирования инвестиционных проектов.

В связи с этим в системе назревших мер представляется необходимым:

- установить прозрачную процедуру формирования и использования Резервного фонда, включая передачу части его средств в Инвестиционный фонд;

- разработать и законодательно закрепить основные направления и механизмы использования средств Инвестиционного фонда, включая усиленный финансовый контроль;

- направить часть средств бюджета на решительное снижение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума (в качестве ориентира разумно использовать официальную цель снижения доли такого населения с 15,8% в 2005 году до 9.7%, только не в 2008, а в 2007 году) с тем, чтобы окончательно гарантировать всем гражданам России доходы не ниже прожиточного минимума в 2008 году;

- обеспечение минимально допустимой финансовой прозрачности при помощи включения в бюджет и утверждения в его составе подробной и полной структуры его профицита, обязательно включающей суммы остатков бюджетных средств на рублевых и валютных счетах бюджета на начало и конец года с отдельным выделением средств, включаемых в состав Стабилизационного фонда;

- начиная с бюджета на 2008 год, включать в текст закона о бюджете статьи, обязывающей правительство в течение года провести расчет предусмотренных Бюджетным кодексом минимальных социальных стандартов по всем регионам и доработку систем оказания финансовой помощи регионам с тем, чтобы уже с 2008 года перевести все межбюджетные отношения на объективную основу - гарантированного полного (при отсутствии средств -гарантированного частичного) обеспечения минимальных социальных стандартов, предусмотренных Бюджетным кодексом, а также финансирование расходных обязательств. В связи с этим, в целях уменьшения профицита федерального бюджета, было бы оправдано увеличение доли регионов в налоге на прибыль (вместо 17,5% до 19%) - с установлением доли федерального бюджета на уровне 5%;

- в перспективе ежегодно в текст закона о бюджете включать статью, обязывающую правительство существенно повышать равномерность осуществления расходов от месяца к месяцу и по различным статьям, а также своевременно реагировать на накопление неиспользуемых остатков средств на счетах бюджетополучателей, не допуская их чрезмерного увеличения;

Федеральный бюджет как финансовый механизм реализации общенациональной стратегии развития сегодня не имеет четких стратегических макроимперативов формирования и использования средств, ориентированных на положительное качественное изменение характера российской экономики. Именно в связи с этим ни дефицит, ни реальный профицит, ни сочетание того и другого в единой модели бюджетов 2001-2006 гг. в Российской Федерации не имели стратегической ориентации, что выливалось в использование схем макрорегулирования в зависимости от случайных или конъюнктурных обстоятельств.

Исследование возможности повышения эффективности бюджетных расходов позволяет выделить несколько основных направлений их совершенствования:

Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В этой связи требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере.

Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем.

Третьим направлением является совершенствование методов осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.

Четвертое направление - реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений.

Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является установление объективных ориентиров для определения ассигнований.

Достижение данных целей может быть осуществлено путем следующих предложений: усовершенствовать структуру и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления и разработать на этой основе четкой системы критериев оценки эффективности и результативности их функционирования; внедрить систему институциональных и индивидуальных контрактов, основанных на разработанной системе критериев, для повышения эффективности функционирования всех звеньев государственного и муниципального аппарата.

Усиление сбалансированности федерального бюджета на основе сокращения его профицита необходимо связывать с основными целями бюджетной политики в социальной сфере:

- в области здравоохранения - улучшение качества жизни и здоровья путем повышения уровня профилактики и повышение эффективности использования ресурсного потенциала системы здравоохранения;

- в области образования - повышение качества образования и формирование конкурентных основ предоставления образовательных услуг частными, государственными и муниципальными организациями; в области культуры, искусства и СМИ - обеспечение участия граждан в культурной жизни: пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям, обеспечение сохранения историко-культурного наследия, поддержка культурного творчества; в области социальной политики - повышение уровня жизни населения и предоставление адресной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Достижение указанных целей может быть обеспечено путем следующих предложений:

- обеспечить государственными гарантиями финансирования медицинского обслуживания населения и взаимодействия системы здравоохранения с системами социальной защиты населения;

139

- реструктурировать сети бюджетных учреждений социальной сферы, включая передачу в собственность субъектов Российской Федерации отдельных федеральных учреждений, деятельность которых связана главным образом с решением региональных социокультурных задач;

- провести реорганизацию системы бюджетных учреждений и реформировать их правового статуса;

- обеспечить переход на подушевой принцип бюджетного финансирования предоставления социальных услуг;

- провести осуществление адресной поддержки учащихся на основе академических успехов, с одной стороны, и нуждаемости с другой.

В области управления государственным долгом Российской Федерации должно быть обеспечено снижение долгового бремени на экономику страны и расходов федерального бюджета, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга РФ. В 2007 г. общий объем государственного долга составит 8% к ВВП и примерно в равном соотношении (4%:4%) будет представлен внешним и внутренним долгом. Однако в перспективе при значительном финансовом резерве эмиссия государственных облигаций может быть сокращена. В связи с этим возможно расширение использования государственных долговых бумаг для целей денежно-кредитной политики.

К целям бюджетной политики в области межбюджетных трансфертов относятся выравнивание социально-экономического развития регионов. Достижение данных целей должно осуществляться засчет:

• обоснованного закрепления к регионам доли федеральных налогов, повышения прозрачности и справедливости системы распределения финансовой помощи;

• конкретизации и закрепления на законодательном уровне порядка и условий выделения трансфертов из ФФПР регионам;

• утверждения процедуры внешнего финансового управления в высокодотационных регионах;

• стимулирования повышения эффективности налоговой и бюджетной политики региональных властей;

Реализация сформулированных выше предложений может стать фактором обеспечения сбалансированности федерального бюджета.