Совершенствование управления в сфере муниципальных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование управления в сфере муниципальных услуг"

На правах рукописи

005045809

ГАСАНОВА Кавсарат Ахтаевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ

В СФЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН)

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслям, комплексами (сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 4 ИЮН 2012

Махачкала - 2012

005045809

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Московский автомобильно-дорожный государственный технический университет (МАДИ)» Махачкалинский филиал.

Научный руководитель

Научный консультант

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, доцент Абидов Магомед Хабибович

кандидат экономических наук, доцент Алиев Гамид Хабибович

доктор экономических наук, профессор Айгумов Айгум Джалалутдинович, ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет», зав. кафедрой «Государственного и муниципального управления»

кандидат экономических наук, доцент Горды шев Игорь Александрович, ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет», кафедра «Экономика и управление в строительстве и машиностроении»

ГНУ Институт социально-экономических исследований» Дагестанского научного центра РАН

Защита состоится 2012 г. в

со

_ _____часов на заседании диссертационного совета Д 212.053.01 в ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» по адресу: 367000, г. Махачкала, ул. Батырая, 4

Объявление о защите диссертации и автореферат размещены на сайте ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» (http : //www .dgu.ru) и направлены для размещения на сайте Министерства образования и науки Российской Федерации по адресу referai vak@mon.gov.ru 2012года. ^

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет».

гннь/е печатью, п

.2012г.

. .... , просим направить по адре-

су: 367012, г. Махачкала, ул. Гаджнева, 43а, ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет», диссертационный совет Д 212.053.01

Ученый секретарь диссертационного совета, д.т.н., профессор

Адамадзиев K.P.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Административная и муниципальная реформы ставят перед собой цели повышения роли экономических рычагов в управлении развитием территорий, усиления зависимости уровня жизни местного населения от вклада муниципального образования в социально - экономическое развитие региона и страны в целом. Появление новых видов муниципальных образований, обладающих разнообразным перечнем местных вопросов, а соответственно, и целями развития, требует пересмотра сущесгвующей практики управления муниципальным развитием.

Одним из важнейших приоритетов обеспечения муниципального развития является повышение эффективности муниципальной деятельности и в ее составе совершенствование управления в сфере муниципальных услуг. В свою очередь, построение целостной системы управления муниципальными услугами является приоритетным направлением реструктуризации муниципального сектора экономики и всей системы местного самоуправления.

Развитие малого бизнеса, предпринимательской деятельности й, в целом, экономики муниципальных образований делают актуальными задачи; связанные с развитием муниципальной деятельности и совершенствованием управления в сфере муниципальных услуг. Необходимость обеспечения повышения эффективности муниципальной деятельности и качества муниципальных услуг, с одной стороны и объективными трудностями в части организации предоставления муниципальных услуг, с другой стороны, предопределяет актуальность

темы исследования и ее научно-практическую значимость.

Степень изученности проблемы. Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Л.А.Велихова, М.Д.Загряцкова, П.Гензеля, И.Х.Озерова, В.Н. Твердохлебо-ва, которые достаточно подробно изучили предмет и содержание муниципальной деятельности, его специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.

Уровень жизни населения, теоретические основы управления и организации в сфере услуг изучались И.С. Березиным, В. Бобковым, Г. Горбёй, В. Кня-жевым, Р. Мердиком, В.В. Прищепенко, Р. Расселем, Б. Рендером, К. Хаксезе-ром и др. В работах С.Г.Абдулманапова, А.Д.Айгумова, А.Ш.Ахмеду ева, Д.П. Гордеева, О. Луховской, С. Шишкина, E.H. Жильцова, Е.В. Егорова, И.О. Лек-сина, В.П. Кувшинова, Е. Слесаревой, В. Сорокиной, В.Ф. Уколова исследовались проблемы развития различных видов муниципальных услуг и их ресурсного обеспечения.

Зарубежный опыт управления в сфере отдельных видов услуг населению освещен в трудах Ю.П. Алексеева, А.Н. Алисова, E.H. Жильцова и др. Поиском эффективных путей управления развитием сферы услуг муниципальных образований на этапе становления рыночных отношений в России занимались А.Л. Гапоненко, В.В. Кулибанова, СБ. Мельников, А. Наванян, В.А. Николаев, А.П. Панкрухин, А.П. Челенков и др.

Несмотря на существенный вклад этих ученых и полученные ими резуль-

таты, непосредственно вопросам развития муниципальной деятельности и исследования технологии управления муниципальными услугами в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения настоящих исследований.

Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов управления муниципальными услугами с ориентацией на повышение эффективности муниципальной деятельности, также наличие широкого круга дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ совершенствования управления в сфере муниципальных услуг с ориентацией на повышение эффективности муниципальной деятельности.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- исследование сущности и уточнение понятий «муниципальная деятельность», «муниципальное управление» и «муниципальная услуга», а также особенностей процесса управления в сфере муниципальных услуг с учетом современных требований к управлению социально - экономическим развитием муниципальных образований;

- анализ состояния предоставления услуг в муниципальных образованиях Российской Федерации, в т.ч. и в Республике Дагестан;

- исследование зарубежного опыта управления в сфере муниципальных услуг в современных условиях;

- разработка комплекса мер по совершенствованию управления предоставлением муниципальных услуг и развитию прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг;

- уточнение стратегии управления в сфере муниципальных услуг, обеспечивающей наиболее полное удовлетворение потребностей населения в качественных услугах и повышение эффективности муниципальной деятельности.

Объемом исследования являются формы и методы управления, применяемые в сфере муниципальных услуг в Российской Федерации и в том числе в Республике Дагестан.

Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, возникающие в процессе управления в сфере муниципальных услуг.

Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципальной экономики, теории государственных и муниципальных финансов, информационных систем управления, а также работы по вопросам совершенствования форм и методов управления в сфере муниципальных услуг. В диссертации используются методы статистического, логического и экономического анализа, системный подход, экономико-математического моделирования.

В качестве информационной базы исследования были использованы законодательные и нормативные документы органов государственной власти

Российской Федерации и Республики Дагестан, органов местного самоуправления Республики Дагестан по вопросам управления в сфере муниципальных услуг; данные Федеральной службы государственной статистики и ее территориального отделения по Республике Дагестан, аналитические материалы министерств и ведомств. В работе также использованы материалы, опубликованные по рассматриваемой проблематике в монографиях и периодической печати.

Область исследования соответствует требованиям паспорта научной специальности ВАК: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика: п. 3.18 — экономические и социальные проблемы местного самоуправления и п. 3.21 - организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; экономика, организация и управление предприятиями, отраслям, комплексами (сфера услуг), п. 1.6.109 - совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в уточнении теоретических и методических положений, а также в разработке практических рекомендаций по совершенствованию управления в сфере муниципальных услуг, обеспечивающих повышение эффективности муниципальной деятельности.

К основным результатам, составляющим научную новизну исследования, относятся следующие:

а) по специальности - региональная экономика:

- уточнен понятийный аппарат, характеризующий «качество жизни населения МО», «Муниципальная деятельность», «муниципальное управление» и «муниципальная услуга»;

- уточнены методы управления услугами муниципальных предприятий и критерии оценки эффективности предоставления услуг, внедрение которых будет способствовать рациональному использованию ограниченных ресурсов муниципального образования при удовлетворении возрастающих потребностей населения;

- дана оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления разных уровней, позволивший оценить доступность и качество предоставляемых муниципальных услуг, выявить особенности и сформулировать наиболее острые проблемы управления в сфере муниципальных услуг и организации совершенствования деятельности государственных структур Российской Федерации;

б) по специальности - экономика, организация и управление предприятиями, отраслям и, комплексами (сфера услуг)

- разработаны и апробированы методические положения по формированию информационно-аналитической системы (мониторинга), позволяющей принимать рациональные управляющие решения по регулированию рынка муниципальных услуг органами местного самоуправления;

- определена система показателей мониторинга предоставления муниципальных услуг, позволяющая прогнозировать перспективы развития региональ-

ных социально-экономических систем за счет оценки степени удовлетворенности населения предоставляемыми услугами и определения приоритетных для муниципального образования видов услуг;

- разработана структурно-логическая схема информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг, использование которой позволит повысить качество принимаемых управленческих решений и более рационально использовать ресурсы муниципального образования за счет непрерывного наблюдения и оценки текущего состояния предоставления муниципальных услуг, выявления степени достижения целей управления и приоритетных проблем в сфере оказания муниципальных услуг.

Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования полученных в работе теоретических и прикладных результатов органами государственной власти и местного самоуправления в практике управления в сфере муниципальных услуг. Содержащиеся в диссертации анализ, выводы и предложения могут быть использованы предприятиями сферы муниципальных услуг, научно-исследовательскими и другими учреждениями, занимающимися проблемами предоставления и контроля качества муниципальных услуг в условиях развивающегося рынка.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и получили одобрение на всероссийской научно-пракггической конференции «Проблемы теории и практики управления развитием социально-экономических систем» в 2008-2010 годах и опубликованы в центральной печати, в сборниках научных трудов, а также использовались в практической деятельности муниципальных образований Республики Дагестан.

Разработанные автором методические положения по формированию системы мониторинга рынка муниципальных услуг апробированы в администрации муниципального образования «г. Махачкала».

По теме диссертации опубликовано 7 статей общим объемом 3,7 п.л. (в.т.ч. автора 2п.л.).Из них 3 статьи в изданиях рекомендованных ВАК объемом 2,0п.л., в т.ч. автора 0,9 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Объем работы 164 страницы машинописного текста, список литературы включает 149 наименований.

Во введении представлена общая характеристика работы, обоснована актуальность темы исследования, показана степень изученности проблемы, сформулированы цель и задачи исследования, определена научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы муниципального управления» определено значение совершенствования управления в сфере муниципальных услуг для повышения эффективности муниципальной деятельности и качества жизни населения муниципального образования, уточнен понятийный аппарат,

исследованы теоретические аспекты и особенности управления в сфере муниципальных услуг, представлены основные принципы и критерии оценки эффективности управления в сфере муниципальных услуг.

Во второй главе «Анализ современного состояния управления в сфере муниципальных услуг» проведен анализ управления предоставлением муниципальных услуг в Российской Федерации и в муниципальных образованиях Республики Дагестан, также изучен зарубежный опыт управления в сфере муниципальных услуг, определен перечень мероприятий по повышению результативности деятельности муниципальных образований.

В третьей главе «Совершенствование управления в сфере муниципальных услуг» разработаны и апробированы положения по формированию системы мониторинга качества предоставления муниципальных услуг, предложены методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг и комплекс мероприятий по совершенствованию системы обеспечения муниципальных услуг, разработана структурно-логическая схема информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг.

В заключении обобщены результаты исследования, имеющие теоретическое и практическое значение.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Конечной целью общественного развития является повышение качества жизни населения, характеризуемого через систему показателей уровня жизни (например, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, возможность получить образование и т.д.). На муниципальном уровне повышение качества жизни населения достигается эффективной деятельностью органов местного самоуправления и самого населения муниципального образования (МО), т.е. эффективной муниципальной деятельностью. В этой связи, считаем необходимым определиться с позицией по оценке качества жизни населения и определению сущности и составляющих муниципальной деятельности.

По определению и оценке уровня качества жизни населения существуют различные точки зрения. Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой под уровнем жизни понимается обеспеченность населения необходимыми для жизни материальными и духовными благами, достигнутый уровень их потребления и степень удовлетворения потребностей людей в этих, благах. Считаем, что такое определение качества жизни требует уточнения. Мы предлагаем под уровнем жизни населения МО понимать степень удовлетворения растущих, научно обоснованных нормативов материальных и духовных потребностей и интересов населения, проживающего на территории МО.

По определению сущности и составляющих муниципальной деятельности в научной литературе также нет единого мнения. Наиболее распространенным

является определение, приведенное в законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которое звучит следующим образом: «Муниципальная деятельность - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения».

С учетом уточнений автор даег следующее определение данной категории. Муниципальная деятельность - это согласованная деятельность населения МО и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, с целью обеспечения удовлетворения постоянно растущих потребностей и интересов населения. Предметом муниципальной деятельности является устройство жизни на территории муниципального образования на благо людей и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Управление оказанием муниципальных услуг служит важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне. Муниципальная услуга является базовым элементом всей муниципальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми в пределах территории муниципального образования. Следовательно, от совершенства форм и методов управления сферой муниципальных услуг в решающей мере зависит эффективность муниципальной деятельности.

Муниципальная услуга - деятельность органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и иных организаций, осуществляемая в рамках их компетенции, финансируемая из различных источников и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, а также юридических лиц в реализации их конституционных, законных, уставных и иных прав, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

В соответствии с предложенным определением можно выделить основные критерии (сущностные характеристики) муниципальной услуги:

- услуга предоставляется по нормативно-правовым основаниям;

- имеется целевая группа получателей услуги (категория граждан, на удовлетворение потребностей которой направлена деятельность органов местного самоуправления, или юридические лица, имеющие право на получение соответствующей услуги);

результатом оказания услуги не является материальный продукт - услуга потребляется в процессе ее производства;

- услуга непосредственно влияет на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект).

Муниципальная услуга представляет собой действие, приносящее потребителю некую пользу или выгоду, которая потребляется в процессе производства услуги, и при этом не создается материальный продукт.

Такая трактойка позволяет нам выявить ряд существенных для управления развитием территории хараетеристик. Во-первЫх, она'четко определяет целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей. Во-вторых, вполне очевидно, что ряд целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования путем простого предоставления муниципальных услуг достичь невозможно, тем не менее, указанные цели носят, как правило, межведомственный характер, и их реализация все равно включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг. В-третьих, поскольку результативное управление расходами бюджета муниципального образования в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг, то и акцент на финансировании за счет средств местного бюджета связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг.

Поскольку муниципальные услуги - сфера деятельности и ответственности органов местного самоуправления, то основным участником отношений является муниципальное образование. Так как муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то участниками отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги.

К муниципальным услугам относятся: весь комплекс жилищных и коммунальных, транспортных, социально-культурных потребностей; обеспечение общественного порядка; обустройство и содержание территории; обеспечение экологического и санитарного благополучия в границах муниципального образования и многие другие.

Существующая практика оказания услуг на муниципальном уровне позволяет сделать вывод, что большая часть муниципальных услуг относится к жизнеобеспечивающей системе муниципального образования: без них муниципальное образование просто не может существовать, так как сбои в их оказании приводят к чрезвычайным ситуациям. Это объясняется тем, что муниципальные услуги направлены на удовлетворение основных потребностей населения. Иными словами, от качества и количества предоставленных муниципальных услуг зависит здоровье и настроение людей, социальная стабильность в обществе и т.д. В этой связи управление в сфере этих услуг является необходимым условием не только повышения качества жизни населения конкретного муниципального образования, но и достижения финансово-экономической самообеспеченности региона.

Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с реформированием межбюджетных отношений и всей системы местного самоуправления.

Основными целями управления муниципальным образованием, на наш взгляд, являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным

9

капиталом и.населением; во-вторых, организация защиты социально - экономических; интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории.

Несмотря на то, что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления.

Актуальные тенденции и проблемы предоставления муниципальных услуг в России в настоящее время претерпевает серьезные изменения. Это связано с формированием новой модели организации местного самоуправления в стране. За последние годы созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база, накоплен общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Основу деятельности органов местного самоуправления составляет организация предоставления бюджетных услуг населению. Это подтверждается тем, что расходы на предоставление бюджетных услуг занимают большой удельный вес (от 70% до 85%) в общем объеме расходов местного бюджета (таблица 1) и деятельность органов местной власти в сфере предоставления этих услуг практически полностью регламентирована. Перечень бюджетных услуг в муниципальных образованиях различается незначительно, и эти услуги гарантируются каждому человеку независимо от его места проживания. Во всех муниципальных образованиях наибольший удельный вес в структуре бюджетных услуг занимают расходы на образование, а наименьший - расходы на услуги учреждений культуры.

В условиях, когда объем предоставляемых бюджетных услуг зависит от средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов, а собственные доходы местного бюджета невелики, повышается значение рационального распределения этих средств.

Анализ показывает, что в ряде муниципальных образований в настоящее время приоритетные направления бюджетного финансирования в сфере предоставления услуг населению определяются по усмотрению должностных лиц органов местного самоуправления, а не на основе результатов социологических исследований по изучению потребностей населения. Это, в какой-то мере, связано с объективными причинами (отсутствие финансовых ресурсов, методики изучения потребностей населения).

Таблица 1

Динамика функциональной структуры расходов муниципальных бюджетов в Российской Федерации

Показатели 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Млрд. руб. Уд. вес, % Млрд. руб. Уд. всс, % Млрд. руб. Уд. вес, % Млрд. руб. Уд. вес, % Млрд. руб. Уд. вес. % Млрд. руб. Уд. вес, % Млрд. руб. Уд. вес, % Млрд. руб. Уд. всс, %

Всего расходов 862,8 100 1045,9 100 1197,8 100 1513,6 100 1936,3 100 2421,6 100 2387,6 _100 2600,1 100

из них: Общегосударственные вопросы 89,3 10,4 114,7 11,0 113,1 9,4 133,4 8,8 174,7 9,0 213 8,8 205,5 8,6 232,8 9,0

Национальная оборона 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,8 0,1 1,9 0,1 7,1 0,3 6,5 0,3 6,1 0,2

Правоохранительная деятельность 14,7 17,2 1,6 21,3 1,8 23,3 . 1,5 25,6 1,3 36,2 1,5 40,8 1,7 45,5 1,8

Национальная экономика 87,1 10,1 107,2 10,2 57,8 4,8 72,3 4,8 108,5 5,6 142,8 5,9 146,1 6,1 150.2 5,8

ЖКХ ¡69,5 19.6 193,9 18,5 249,4 20,8 254,0 16,8 365,1 18.9 482 19,9 465 19,4 478,7 18,4

Охрана окружающей среды 1,0 0,1 1,2 0,1 2,3 0,2 3,4 0,2 3,7 0,2 7,2 0,3 5,9 0.2 8,5 0.3

Образование 271.8 31,5 339,6 32,5 425,1 35,5 539,5 35,6 674,3 34,8 840 34,7 818 34,3 935,6 35,9

Культура 28,3 3,3 35,2 3,4 50,9 4,2 59,6 3,9 77,3 4,0 95 3,9 93,2 4,1 103,9 4,0

Здравоохранение 130,6 15,1 149,6 14,3 173,3 14,5 200.3 13,2 256,1 13,2 300,4 12,4 290,6 - 12,2 284,7 П,0

Социальная политика 68,0 7,9 82,6 7,9 102,5 8,6 122,0 8,1 155,7 8,0 179 "7,4 190,3 7,9 240,6 9,3

Межбюджетные трансферты 2,4 . 0,3 3,4 0,3 2,0 0,2 90.0 5,9 94,1 4,9 123,4 5,1 120,7 5,0 125,2 4,8

Йсточ.: Составлена автором на основании статистических данных

Изучение потребностей населения, в свою очередь, требует разработки системы показателей, отражающей реальную степень удовлетворения потребностей населения муниципального образования (с учетом его состава по полу, возрасту, коэффициенту семейной нагрузки и т.д.). Кроме того, распределение средств местного бюджета должно осуществляться в соответствии с нормами и нормативами предоставления каждого вида услуг. Однако, в настоящее время органами местного самоуправления в силу разных причин не соблюдаются нормы и нормативы предоставления услуг населению, что снижает качество и количество предоставляемых услуг и снижает эффективность управления.

Сложившаяся ситуация в большинстве муниципальных образований Республики Дагестан, как и во всей стране, характеризуется изначально общей экономической и политической нестабильностью, отсутствием чёткой и последовательной позиции государства в сфере реформирования ЖКХ при низком уровне доходов населения, чрезвычайно низким уровне платежей населения в сочетании с высокой степенью монополизма муниципальных услуг при отсутствии конкуренции. Становится всё более очевидным, что сложившаяся структура муниципального хозяйства, с её громоздкостью, затратностью и отсутствием у работников и руководителей мотивации к эффективной работе, снижению затрат и повышению качества услуг, не способна справиться с поставленными задачами.

Специфической особенностью республики является наличие труднодоступных горных и предгорных территорий, не имеющих в силу объективных причин соответствующей инфраструктуры.

Доля протяженности муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности муниципальных дорог в 2008 году в республике уменьшилась по сравнению с 2007 годом и составила 33,8 %.

В 2008 году в сфере здравоохранения в Республике Дагестан общий объем расходов увеличился на 54% и составил 2351 млн. рублей, их доля в расходах местных бюджетов муниципальных районов и городских округов увеличилась с 8,5 % в 2007 году до 9,6% в 2008 году. Однако остаются несбалансированными объемы по видам медицинской помощи. Отмечается отставание объемов по всем видам помощи от установленных федеральных нормативов: скорой - на 33,6%, стационарной - на 14,5%, амбулаторно-поликлинической - на 11%;

В сфере образования наметился ряд положительных тенденций. Увеличились расходы бюджета на дошкольное и общее образование по сравнению с предшествующим годом на 35,9 % и составили 12365,4 млн. рублей. Из них на увеличение стоимости основных средств было направлено 1119,9 млн. рублен, или 9 % от общего объема средств на общее образование.

Расходы на сферу жилищно-коммунального хозяйства составляют значительную часть расходов консолидированного бюджета Республики Дагестан (12,9%) и имеют устойчивую тенденцию к росту.

При этом необходимо отметить, что наметившийся рост расходов на предоставление различных муниципальных услуг в большинстве случаев не при-

вел к повышению удовлетворенности населения в предоставляемых услугах.

Анализ сложившейся ситуации в сфере предоставления муниципальных услуг в России в целом и в Республике Дагестан в частности показывает, что необходимо незамедлительное проведение мероприятий в целях реформирования системы обеспечения услугами органами исполнительной власти. Одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг, повышение качества предоставляемых услуг до уровня стандартов европейских стран. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетаний с мерами социальной защиты и поддержки в отношенин малообеспеченных слоев населения.

Для достижения заданной цели первоочередными мероприятиями в данной сфере должны служить стандартизация, регламентация и мониторинг деятельности органов исполнительной власти.

Разработка стандартов и регламентов должна быть дополнена мониторингом деятельности органов исполнительной власти. Целью данного мероприятия является формирование постоянно действующего механизма мониторинга деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления как обязательного звена применения ими и в отношении них методов управления по результатам и повышения эффективности их текущей деятельности.

Доступность муниципальных услуг на уровне минимальных социальных стандартов является определяющим фактором в системе обеспечения стабильности и устойчивого развития муниципального образования.

В этой связи все большее значение приобретает мониторинг качества и доступности предоставляемых услуг, объемов удовлетворения потребностей населения в различного рода муниципальных услугах, выявление злоупотреблений органами муниципального управления и частными организациями в сфере предоставления и оказания муниципальных услуг.

Являясь необходимой функцией управления муниципальным образованием, мониторинг, в первую очередь создает условия для качественного социально-экономического апанирования любой социальной системы, тем более такой сложной, как муниципальное образование, позволяет учитывать скорость трансформации внешней среды, в том числе положения о противоречивом, но взаимосвязанном характере этих изменений, выявлять предпочтения и приоритеты в структуре муниципальньк услуг, позволяет создать механизм для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования системы предоставления муниципальных услуг в современных условиях.

Использование информации о потребности в конкретных видах й объемах муниципальных услуг одновременно с мониторингом их качества способствует более полному удовлетворению потребности населения в данного вида услугах, выявления всевозможных нарушений в этой области. '

Таким образом, проведение мониторинга обеспечиваег выявление резервг вов развития муниципального округа и формирование оптимальных управленческих решений с максимальным экономическим эффектом в современных условиях.

Разработка методики построения мониторинга, учитывающей все возможные варианты развития, требует проведения длительных и дорогостоящих исследований, что практически невозможно в условиях ограниченности финансовых ресурсов муниципального округа. По этой причине в работе принят адаптивный подход к формированию мониторинга, позволяющий постепенно включать в рассмотрение наиболее важные факторы, определяющие состояние и развитие рынка муниципальных услуг.

В основу адаптивной методики легли следующие принципы:

1. Сочетание начальных обзорных исследований с дальнейшим углубленным изучением отдельных видов услуг, наиболее актуальных для муниципального округа в данный момент времени;

2. Выделение ограниченного ряда наиболее важных факторов, включаемых в рассмотрение. На каждом этапе круг факторов, включаемых в рассмотрение, определяется с учетом их важности и доступных финансовых, материальных и других ресурсов;

3. Периодичность исследований определяется возможностями муниципального округа и спецификой собираемых данных;

4. Целенаправленное построение процедур сбора и обработки данных, реализуемое путем отбора наиболее значимых показателей и использования простых методов их оценки или расчета;

5. Учет временного (частотного) характера предоставления услуг.

Предлагаемая адаптивная методика включает два взаимосвязанных контура (рисунок 1):

1) контур формирования системы мониторинга, его первичной информационной базы, системы показателей и методического обеспечения;

2) контур проведения собственно мониторинга, включающий циклически повторяющиеся работы по сбору и накоплению информации, анализу данных, выработке результирующих (прогнозных) рекомендаций, разработке вариантов управляющих решений, корректировке системы показателей, а так же повторному сбору и анализу вновь поступающей информации.

На рисунке 1 показана последовательность действий по формированию системы мониторинга рынка муниципальных услуг, разработанная аналогично порядку формирования типовой информационной системы, целью которой является анализ и регулирование какого-либо экономического процесса.

_____

Определение системы показателей, удовлетворяющих поставленным целям

1

Выбор метода оценки показателей, сбора _информации и ее анализ__

Оценка фактических значений по-

1 " казателя

1 I ___-

Определение отклонений фактических

значений от нормативных или критиче-

ских

I__

Анализ причин возникших от_кло нений__]

Анализ результатов управляющего воздействия

Формирование возможных методов воздействия на обьект управления

I

А.

Прогнозирование ситуации в результате реализации каждого из сформулированных методов воздействия и __оценка их_

Определение нормативных (критических) значений показателей_

Разработка методов анализа и прогноза ситуации на основе фактических значений показателей, отклонение от нормативных (критических) значений показателей

Контур создания или модификации системы методического и информационного обеспечения мониторинга

Контур сбора и анализа информации в системе мониторинга

Рис. 1. Алгоритм формирования мониторинга рынка муниципальных услуг (составлен автором)

Оценка потребности в муниципальных услугах представляет собой процесс измерения спроса населения на предоставляемые или планируемые к предоставлению муниципальные услуги.

Оценка потребности позволяет органам местного самоуправления получить информацию о необходимых объемах предоставления услуг, которую целесообразно учитывать в двух аспектах:

1) для определения необходимых объемов оказания каждой муниципаль-

15

ной услуги и установления на этой основе заданий муниципальным учреждениям;

2) для выявления тенденций изменения спроса на услуги со стороны населения и использования этой информации для корректировки приоритетов развития муниципального образования и реструктуризации бюджетной сети.

Оценка потребности в муниципальных услугах проводится путем анализа данных о фактических объемах предоставленных услуг и количестве потребителей услуг за предшествующие периоды с учетом наличия и степени воздействия факторов, которые непосредственно влияют на потребность в соответствующих услугах.

В результате оценки потребности в муниципальных услугах может быть установлено, что некоторые услуги предоставляются на уровне, недостаточном для удовлетворения существующих потребностей населения муниципального образования, а ресурсы местного бюджета не позволяют увеличить объемы предоставления данных услуг. Поэтому утверждение органами местного самоуправления результатов оценки в любой форме представляется нецелесообразным. Информация о потребности в услугах носит аналитический характер и должна применяться для уточнения бюджетных приоритетов муниципального образования и определения объемов оказания услуг муниципальными учреждениями при формировании муниципальных заданий для них.

Кроме того, результаты оценки могут использоваться для разработки программ реструктуризации бюджетной сети на муниципальном уровне.. Если спрос на определенные услуги со стороны населения муниципалитета неуклонно сокращается, это должно служить для муниципальной администрации сигналом к уменьшению объемов предоставления этих услуг, а также штатной численности и прочих мощностей оказывающих их учреждений - с тем чтобы перенаправить высвобожденные средства на увеличение объемов оказания тех муниципальных услуг, потребность в которых возрастает.

В ходе внедрения на территории муниципального образования принципов и методов бюджетирования по услугам, ориентированного на результат, которое в самом общем виде можно определить как систему формирования и исполнения бюджета МО, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами, необходимо принимать во внимание стандарты качества оказания муниципальных услуг, то есть обязательные для исполнения правила, установленные требованиями и показателями, характеризующие качество оказываемых муниципальных услуг физическим и юридическим лицам.

Утверждение стандартов качества услуг на муниципальном уровне позволяет получить некоторую оценку стоимости предоставления муниципальных услуг, поскольку, являясь прообразом технического задания, они дают возможность организациям, оказывающим аналогичные услуги, определить рыночную стоимость оказания таких услуг, что в перспективе даст возможность перейти на нормативно-целевое финансирование муниципальных учреждений, предварительно разработав нормативно-сметные методики финансиро-16

вания расходов на оказание услуг в рамках муниципальных заданий.

Таким образом, необходимость унификации технологии оказания услуг, чрезвычайная громоздкость стандарта, его расширение не только на сторону качества, но и на вопрос используемых ресурсов, их спецификаций и т.д. во многом тормозят формирование системы стандартов муниципальных услуг, позволяющей осуществить планирование объемов муниципальных услуг и создающей объективные предпосылки для оценки эффективности предоставления муниципальных услуг населению муниципального образования, а также для формирования конкурентной среды при предоставлении качественных муниципальных услуг.

Для решения указанных выше проблем предложим комплекс мер системного характера, затрагивающих не только сферу муниципальных услуг, но и всю систему управления развитием территории (рисунок 2). Включение в состав мероприятий бюджетирования, ориентированного на результат, связано с тем, что внедрение методов и принципов БОР в практику управления муниципальными расходами на оказание услуг, на наш взгляд, будет способствовать повышению эффективности обеспечения системы муниципальных услуг через оценку их полноты и качества.

Поскольку конечным потребителем муниципальных услуг выступает население, необходимо обеспечить целевую направленность и четкое разграничение порядка предоставления муниципальных услуг, а также возможность привлечения к их оценке представителей общественности.

В данном направлении предлагается формирование исчерпывающего перечня муниципальных услуг с одновременным указанием критериев оценки их эффективности.

Таким образом, будет создана система информирования потребителей муниципальных услуг о качестве и результативности деятельности муниципального сектора экономики.

В целях выявления важности предоставления тех или иных услуг для населения и выбора приоритетов финансирования из местного бюджета предлагаем проранжировать муниципальные услуги. Высший приоритет должны получить те услуги, непредставление которых создает угрозу жизни и здоровью населения, нарушает права граждан, нормы федерального и регионального законодательства, связывается с невосполнимостыо нематериальных возможных к наступлению потерь; затрагивает интересы наиболее многочисленных групп населения; ведет к значительному материальному ущербу как для муниципальной собственности, так и собственности граждан.

Далее важность муниципальных услуг определяется в соответствии со степенью удовлетворенности потенциальных потребителей бюджетными услугами: муниципальные услуги, в наименьшей мере удовлетворяющие потребности в их получении, получают более высокий ранг. Следующий ранг получают муниципальные услуги, у которых отношение показателей динамики потребности в услугах к показателям динамики фактических объемов предоставления превышает единицу.

Рис. 2. Комплекс мероприятий по совершенствованию системы обеспечения муниципальных услуг

(разработан автором)

В случае, если планируемые объемы предоставления муниципальных услуг продолжают превышать возможности бюджета, необходимо сократить принимаемые к финансированию объемы муниципальных услуг с учетом установленных приоритетов в расходовании бюджетных средств, порядка ранжирования муниципальных услуг, а также принципа первичного сокращения объемов необязательных к предоставлению бюджетных услуг.

В случае увеличения расходной части бюджета в первоочередном порядке увеличивается объем финансирования муниципальных услуг, в наименьшей мере удовлетворяющих потребности населения в их получении. Аналогично, при уменьшении расходных обязательств в первоочередном порядке уменьшается объем муниципальных услуг, в наибольшей степени удовлетворяющих потребности населения в их получении.

Окончательное решение по включению в проект местного бюджета расходов на финансирование той или иной услуги должно приниматься Муниципальным Советом по представлению Координационного Совета муниципального образования.

Следующим этапом выступает формирование реестра муниципальных услуг муниципального образования, в котором указываются основные положения, отраженные в стандартах. Зафиксированные в стандарте конечные результаты предоставления услуг представляют собой не что иное, как структурированные по отраслям цели развития муниципального образования, а взаимосвязи между конечными и прямыми результатами формируют комплекс задач, необходимых для достижения поставленных целей.

Таким образом, органы местного самоуправления получают новый инструментарий, позволяющий определить ориентиры развития муниципального образования в сфере жизнеобеспечения территории и оценить эффективность выполнения муниципальных целевых программ.

В условиях разрыва вертикальных и слабых горизонтальных связей в органах управления муниципальными образованиями подавляющая часть предприятий и организаций ощущает острый недостаток в достоверной, полной и своевременной информации. Для разрешения данной проблемы, в первую очередь, нужна информация, которая позволит оценить текущее состояние предоставления муниципальных услуг и спрогнозировать их будущее развитие с учетом целей и задач развития муниципального образования. Информационное обеспечение в сфере муниципальных услуг - это не только важное, но и весьма значительное направление усиления качества муниципального управления, повышения его эффективности. Однако, нельзя не признать, что сегодня основной обмен информацией вдет преимущественно между отдельными органами власти. Гораздо в меньшей степени осуществляются информационные связи, например, между органами местного самоуправления и населением, отдельными жителями. Таким связям препятствует отсутствие надежного инструмента, позволяющего обслуживать огромные информационные потоки. Другой ключевой проблемой остается недостаточная информационная открытость, а порой и

19

информационная закрытость органов' местного самоуправления, отсутствие должной обратной связи с населением.

Преодоление возникших в связи с этим проблем возможно за счет построения системы информационного обеспечения в муниципальной сфере и нормализации процессов целенаправленного сбора информации, первичной обработки и предоставления доступа к ней, открытости каналов, предоставляющих доступ к собранной информации, своевременном получении и использовании информации для принятия управленческих решений.

Для того, чтобы из всего информационного пространства вычленить именно ту информацию, которая является ключевой для принятия различного рода решений необходимо создать «информационные шаблоны» для каждой функции управления, определенный набор информационных массивов, анализ и движение которых позволит повысить эффективность принятия управленческих решений в сфере муниципальных услуг и создаст на территории муниципального образования условия для удовлетворения потребностей населения в них. Таким массивом может служить структурно-логическая схема информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг, предложенная на рисунке 3.

Основными элементами предлагаемой структурно-логической схемы, позволяющими повысить информационную обеспеченность процесса управления в сфере муниципальных услуг, являются:

- мониторинг предоставляемых населению муниципальных услуг с использованием как статистических показателей, собираемых в рамках государственной статистики, а также на уровне муниципального образования, так и показателей, полученных в результате социологических исследований. Это позволит оценить не только степень удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, но и изучить потребности населения (для определения приоритетных для муниципального образования услуг);

- система критериев предоставления бюджетных услуг населению, т.е. обобщенных показателей, используемых для принятия управленческих решений. В диссертационной работе под критериями понимается признак, на основе которого производится измерение предоставляемых населению муниципальных услуг, а, следовательно, и объем необходимых для предоставления этих услуг средств;

- объем ресурсов, необходимых для предоставления бюджетных услуг.

Для достижения цели управления в сфере бюджетных услуг органами местного самоуправления основное внимание должно быть уделено контролю расходования производителями бюджетных услуг всех видов ресурсов, т.е. не только средств местного бюджета, но и муниципальных помещений, оборудования и т.д.

Блок оценки качества и объема предоставляемых услуг:

- выСюр метода проведения мониторинга;

- разработка системы показателей мониторинга

- проведение мониторинга предоставления услуг,

|

- анализ результатов мониторинга

Блок планирования:

- составление перечня услуг, предоставление которых должно осуществляться на территории муниципального образования;

- разработка дерева целей управления в сфере бюджетных усл\т

I

■ разработка критериев предоставления муниципальных услуг

I

- определение объема ресурсов, необходимого для предоставления услуг (с уметом разных уровней финансовых возможностей

муниципального образования) \

- распределение финансовых ресурсов между производителями бюджетных услуг

!

- разработка системы муниципального заказа

I

- разработка системы адресных льгот, пособий и т.д.

Блок мотивации:

мотивация производителей услуг:

- увеличение финансировании

- проведение конкурсов «Лучший по профессии», «Лучшее предприятие»;

- привлечение к разработке управленческих решений по проблемам предоставления услуг и др.

"Т

-3-

мотивация хозяйствующих субъектов:

- создание коллегиального органа при Главе администрации с участием руководителей предприятий;

- информирование о проблемах в сфере предоставления бюджетных услут;

- объявление через средства массовой информации предприятий, внесших наибольший вклад в развитие бюджетных услуг и др.

мотивация органов местного самоуправления и других муниципальных образовании:

- информирование о возможностях совместного решения проблем в сфере предоставления бюджетных услу г и др.

мотивация федеральных и региональных органов власти:

- предложение о частичном финансировании мероприятий;

-настойчивость органов местного самоуправления при включении в целевые программы и др.

Блок контроля:

- контроль целевого использования кредитов (предоставляемых за счет средств местного бюджета) и помещений, находящихся в муниципальной собственности;

т

- проведение совместных с государственными и другими контролирующими органами плановых и внеплановых проверок производителей услуг;

- разработка системы документооборота между контролирующими органами;

!

- составление перечня контролнруюаовс организаций по каждому виду услуг

Рис. 3. Сх ема информационного обеспечения управления в сфере бюджетных усл\т (разработана автором)

По результатам контроля корректируются: система показателей мониторинга предоставления муниципальных услуг (изменение сосгава показателей), критериев предоставления муниципальных услуг и т.д., то есть повторяются циклические действия по реализации мероприятий (начиная с первого блока), отраженных в предложенной схеме информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг.

Таким образом, использование предложенной структурно-логической схемы информационного обеспечения управления позволит повысить качество принимаемых управленческих решений в сфере муниципальных услуг населению (за счет непрерывного наблюдения и оценки текущего состояния предоставления муниципальных услуг; выявления степени достижений целей управления; выявления приоритетных проблем в сфере оказания муниципальных услуг, сокращения дублирования функций, прозрачности информации для всех уровней субъекта управления и т.д.), что в итоге будег способствовать более рациональному использованию ресурсов муниципального образования на предоставление муниципальных услуг населению, а также создаст условия для увеличения доходной части местного бюджета. А это, в конечном счете, позволит повысить качество и количество предоставляемых бюджетах услуг, а, следовательно, и степень реализации конституционных прав граждан.

Совокупность предлагаемых подходов и мероприятий в сфере муниципальных услуг позволяет не только наиболее эффективно обеспечить конституционные права населения через реализацию бюджетных и коммерческих услуг, но и рационально использовать имеющиеся средства местного бюджета.

Основные положения и результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Магомедов P.M., Гасанова К.А. Информационное обеспечение управления в сфере муниципальных услуг // Региональные проблемы преобразования экономики. Ежеквартальный научный журнал ИСЭИ ДНЦ РАН №1/ 2010. -Махачкала, 2010. с.213-220 (0,6 п.л., в.т.ч. автора 0,3п.л.)

2. Магомедов P.M.,Гасанова К.А., Кабардиева Ш.А. Проблемы управления муниципальными услугами в Республике Дагестан (РД)// Региональные проблемы преобразования экономики. Ежеквартальный научный журнал ИСЭИ ДНЦ РАН №2/ 2011. - Махачкала, 2011. с.74-80 (0,6 п.л., в т.ч. автора 0,3п.л.)

3. Гасанова К.А., Тагиров Ш.М., Магомедов P.M. Формирование системы мониторинга рынка услуг в муниципальном округе// Ресурсы. Информация. Снабжение. Конкуренция (РИСК). №4/2011. - М. 2011. (0,8п.л., в т.ч. автора 0,3 п.л.)

Статьи, опубликованные в других научных журналах и изданиях:

4.Гасанова К.А. Совершенствование информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг// Проблемы теории и практики

управления развитием социально-экономических систем, часть 1. Материалы 5-й Всероссийской научно-практической конференции,- Махачкала: ДГТУ, 2008. с. 110-117 (0,6п.л.)

5.0марова Д.М., Гасанова К.А., Карягин Б.А. Анализ специфических особенностей управления в сфере муниципальных услуг // Проблемы теории и практики управления развитием социально-экономических систем, часть 1. Материалы 5-й Всероссийской научно-практической конференции.- Махачкала; ДГТУ, 2008. с. 321-325 (0,3п.л., в т.ч. автора 0,1п.л.)

б.Омарова Д.М., Гасанова К.А. Некоторые теоретические аспекты управления в сфере муниципальных услуг' // Современный менеджмент: состояние и перспективы развития. Сб. науч. трудов,- Махачкала: ДГТУ, 2009. с. 198-205 (0,5п.л., в т.ч. автора 0,25п.л.)

7. Омарова Д.М., Гасанова К.А. Формирование системы показателей оценки предоставления муниципальных услуг // Проблемы теории и практики управления развитием социально-экономических систем. Материалы 6-й Всероссийской научно-практической конференции,- Махачкала: ДГТУ, 2009. с. 252-255 (0,3п.л., в т.ч. автора 0,15п.л.)

Формат 60x84 1/16. Бумага офсет 1. Печать ризографная. Гарнитура Тайме. Усл.п.л. 1,5 Заказ № 258-12 Тир. 100 экз. Отпеч. в тип. ИП Тагиева Р.Х. г. Махачкала, ул. Батырая, 149. 8 928 048 10 45 "СГЭСЭГ=» мат»

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гасанова, Кавсарат Ахтаевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

1.1 .Эффективная муниципальная деятельность, как важный фактор повышения качества жизни населения муниципального образования.

1.2. Теоретические аспекты муниципального управления.

1.3. Особенности управления в сфере муниципальных услуг.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ.

2.1. Управление предоставлением муниципальных услуг в Российской Федерации.

2.2. Практика управления муниципальными услугами в Республике Дагестан

2.3. Зарубежный опыт управления в сфере муниципальных услуг.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ.

3.1. Адаптивная методика формирования системы мониторинга рынка услуг в муниципальном округе.

3.2. Внедрение системы сбалансированных стандартов качества муниципальной услуги.

3.3. Комплексное проектирование информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления в сфере муниципальных услуг"

Актуальность темы исследования. Административная и муниципальная реформы ставят перед собой цели повышения роли экономических рычагов в управлении развитием территорий, усиления зависимости уровня жизни местного населения от вклада муниципального образования в социально - экономическое развитие региона и страны в целом. Появление новых видов муниципальных образований, обладающих разнообразным перечнем местных вопросов, а соответственно, и целями развития, требует пересмотра существующей практики муниципальной деятельности и муниципального управления.

Одним из важнейших приоритетов обеспечения муниципального развития является повышение эффективности муниципальной деятельности и в ее составе совершенствование управления в сфере муниципальных услуг. В свою очередь, построение целостной системы управления муниципальными услугами является приоритетным направлением реструктуризации муниципального сектора экономики и всей системы местного самоуправления.

Развитие малого бизнеса, предпринимательской деятельности и, в целом, экономики муниципальных образований делают актуальными задачи, связанные с развитием муниципальной деятельности и совершенствованием управления в сфере муниципальных услуг. Необходимость обеспечения повышения эффективности муниципальной деятельности и качества муниципальных услуг, с одной стороны и объективные трудности в части организации предоставления муниципальных услуг, с другой стороны, предопределяют актуальность темы исследования и ее научно-практическую значимость.

Степень изученности проблемы. Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Л.А.Велихова, М.Д.Загряцкова, П.Гензеля, И.Х.Озерова, В.Н. Твердохлебо-ва, которые достаточно подробно изучили предмет и содержание муниципальной деятельности, его специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.

Уровень жизни населения, теоретические основы управления и организации в сфере услуг изучались И.С. Березиным, В. Бобковым, Г. Горбей, В. Кня-жевым, Р. Мердиком, В.В. Прищепенко, Р. Расселем, Б. Рейдером, К. Хаксеве-ром и др. В работах В работах С.Г.Абдулманапова, А.Д.Айгумова,

A.Ш.Ахмедуева , Д.П. Гордеева, О. Луховской, С. Шишкина, E.H. Жильцова, Е.В. Егорова, И.О. Лексина, В.П. Кувшинова, Е. Слесаревой, В. Сорокиной,

B.Ф. Уколова исследовались проблемы развития различных видов муниципальных услуг и их ресурсного обеспечения.

Зарубежный опыт управления в сфере отдельных видов услуг населению освещен в трудах Ю.П. Алексеева, А.Н. Алисова, E.H. Жильцова и др. Поиском эффективных путей управления развитием сферы услуг муниципальных образований на этапе становления рыночных отношений в России занимались А.Л. Гапоненко, В.В. Кулибанова, СБ. Мельников, А. Наванян, В.А. Николаев, А.П. Панкрухин, А.П. Челенков и др.

Несмотря на существенный вклад этих ученых и полученные ими результаты, непосредственно вопросам развития муниципальной деятельности и исследования технологии управления муниципальными услугами в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения настоящих исследований.

Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов управления муниципальными услугами с ориентацией на повышение эффективности муниципальной деятельности, также наличие широкого круга дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ совершенствования управления в сфере муниципальных услуг с ориентацией на повышение эффективности муниципальной деятельности.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- исследование сущности и уточнение понятий «муниципальная деятельность», «муниципальное управление» и «муниципальная услуга», а также особенностей процесса управления в сфере муниципальных услуг с учетом современных требований к управлению социально - экономическим развитием муниципальных образований;

- анализ состояния предоставления услуг в муниципальных образованиях Российской Федерации, в т.ч. и в Республике Дагестан;

- исследование зарубежного опыта управления в сфере муниципальных услуг в современных условиях;

- разработка комплекса мер по совершенствованию управления предоставлением муниципальных услуг и развитию прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг;

- уточнение стратегии управления в сфере муниципальных услуг, обеспечивающей наиболее полное удовлетворение потребностей населения в качественных услугах и повышение эффективности муниципальной деятельности.

Объектом исследования являются формы и методы управления, применяемые в сфере муниципальных услуг в Российской Федерации и в том числе в Республике Дагестан.

Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, возникающие в процессе управления в сфере муниципальных услуг.

Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципальной экономики, теории государственных и муниципальных финансов, информационных систем управления, а также работы по вопросам совершенствования форм и методов управления в сфере муниципальных услуг.

В диссертации используются методы статистического, логического и экономического анализа, системный подход, экономико-математического моделирования.

В качестве информационной базы исследования были использованы законодательные и нормативные документы органов государственной власти РФ и Республики Дагестан, также органов местного самоуправления Республики Дагестан по вопросам муниципальной деятельности и управления в сфере муниципальных услуг; данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Республике Дагестан; аналитические материалы министерств и материалы, опубликованные по рассматриваемой проблематике в монографиях и периодической печати.

Область исследования соответствует требованиям паспорта научной специальности ВАК: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика: п. 3.18 - экономические и социальные проблемы местного самоуправления и п. 3.21 - организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; экономика, организация и управление предприятиями, отраслям, комплексами (сфера услуг), п. 1.6.109 - совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в уточнении теоретических и методических положений, а также в разработке практических рекомендаций по совершенствованию управления в сфере муниципальных услуг, обеспечивающих повышение эффективности муниципальной деятельности.

К основным результатам, составляющим научную новизну исследования, можно отнести следующие: а) региональная экономика:

- уточнен понятийный аппарат, характеризующий «качество жизни населения МО», «Муниципальная деятельность», «муниципальное управление» и «муниципальная услуга»;

- уточнены основные методы управления услугами муниципальных предприятий и критерии оценки эффективности предоставления услуг, внедрение которых будет способствовать рациональному использованию ограниченных ресурсов муниципального образования при удовлетворении возрастающих потребностей населения;

- дана оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления разных уровней, позволивший оценить доступность и качество предоставляемых муниципальных услуг, выявить особенности и сформулировать наиболее острые проблемы управления в сфере муниципальных услуг и организации совершенствования деятельности государственных структур Российской Федерации; б) экономика, организация и управление предприятиями, отраслям и, комплексами (сфера услуг)

- разработаны и апробированы методические положения по формированию информационно-аналитической системы (мониторинга), позволяющей принимать рациональные управляющие решения по регулированию рынка муниципальных услуг органами местного самоуправления;

- определена система показателей мониторинга предоставления муниципальных услуг, позволяющая прогнозировать перспективы развития региональных социально-экономических систем за счет оценки степени удовлетворенности населения предоставляемыми услугами и определения приоритетных для муниципального образования видов услуг;

- разработана структурно-логическая схема информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг, использование которой позволит повысить качество принимаемых управленческих решений и более рационально использовать ресурсы муниципального образования за счет непрерывного наблюдения и оценки текущего состояния предоставления муниципальных услуг, выявления степени достижения целей управления и приоритетных проблем в сфере оказания муниципальных услуг.

Практическая и теоретическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования полученных в работе теоретических и прикладных результатов органами государственной власти и местного самоуправления в практике управления в сфере муниципальных услуг. Содержащиеся в диссертации анализ, выводы и предложения могут быть использованы предприятиями сферы муниципальных услуг, научно-исследовательскими и другими учреждениями, занимающимися проблемами предоставления и контроля качества муниципальных услуг в условиях развивающегося рынка.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и получили одобрение на всероссийской научно-практической конференции «Проблемы теории и практики управления развитием социально-экономических систем» в 2008-2010 годах и опубликованы в центральной печати, в сборниках научных трудов, а также использовались в практической деятельности муниципальных образований Республики Дагестан.

Разработанные автором методические положения по формированию системы мониторинга рынка муниципальных услуг апробированы в администрации муниципального образования «город Махачкала».

По теме диссертации опубликовано 7 статей общим объемом 3,7 п.л. (в.т.ч. автор. 2п.л.). Из них 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК объемом 2,0 п.л., в т.ч. автора 0,9 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Гасанова, Кавсарат Ахтаевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг является важнейшей частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне.

Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с реформированием межбюджетных отношений и всей системы местного самоуправления. Несмотря на то, что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления.

Важными элементами повышения эффективности процесса управления в сфере муниципальных услуг являются:

- система критериев предоставления бюджетных услуг населению, т.е. обобщенных показателей, используемых для принятия управленческих решений. Под критериями понимается признак, на основе которого производится измерение предоставляемых услуг, а, следовательно, и объем необходимых для предоставления этих услуг средств;

- объем ресурсов, необходимых для предоставления бюджетных услуг. Предлагается использовать различные уровни финансовых возможностей муниципального образования для предоставления бюджетных услуг;

- схема размещения производителей (продавцов) коммерческих услуг на территории муниципального образования. Схема должна разрабатываться органами МСУ с привлечением экспертов на основе перечня объектов муниципальной собственности, которые могут быть переданы в аренду производителям (продавцам) коммерческих услуг;

- межмуниципальная кооперация для предоставления бюджетных услуг населению. Объединение муниципальных образований для совместного решения проблем в сфере предоставления бюджетных услуг позволит не только рационально использовать средства местных бюджетов, но и сократить время потребителей на приобретение услуг;

- координирующая функция органов МСУ при осуществлении контроля различными организациями качества и количества предоставляемых населению бюджетных услуг. Необходимым условием для этого является составление по каждому виду услуг перечня организаций, контролирующих различные аспекты предоставления данной услуги, и разработка системы документооборота между этими организациями и органами МСУ.

Мониторинг предоставляемых населению муниципальных услуг с использованием как статистических показателей, собираемых в рамках государственной статистики, а также на уровне муниципального образования, так и показателей, полученных в результате социологических исследований, является неотъемлемым элементом процесса управления. Это позволяет оценить не только степень удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, но и изучить потребности населения.

На эффективность управления в сфере муниципальных услуг оказывает влияние ряд факторов, связанных с существующим подходом администраций муниципальных образований к построению организационных структур управления. В основе построения организационных структур управления предлагается использовать потребности населения. Так, в зависимости от вида потребителей, на удовлетворение которых направлены те или иные муниципальные услуги, в организационной структуре управления администрации муниципального образования можно выделить следующие функциональные блоки: жилищно-коммунальных и транспортных услуг, медицинских услуг и услуг социальной защиты; образовательных и культурных услуг. Помимо указанного, также рекомендуется выделять экономический блок и блок организационно-правового обеспечения.

В качестве ключевых задач построения эффективной системы управления муниципальными услугами, на наш взгляд, можно выделить:

- создание условий для возникновения и развития в данной сфере конкуренции в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и доступных для населения муниципальных услуг;

- включение в состав мероприятий бюджетирования, ориентированного на результат, это связано с тем, что внедрение методов и принципов БОР в практику управления муниципальными расходами на оказание услуг, будет способствовать повышению эффективности обеспечения системы муниципальных услуг через оценку их полноты и качества; внедрение бюджетирования, ориентированного на результат обеспечит распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям МО с учетом общественной значимости ожидаемых результатов использования бюджетных средств;

- формирование исчерпывающего перечня муниципальных услуг, что позволит создать информационную базу для оценки объемов расходных обязательств местного бюджета и обеспечения соответствия деятельности местной администрации по предоставлению муниципальных услуг требованиям действующего законодательства;

- разработка муниципальных систем оценки качества, эффективное распределение имеющихся ресурсов, повышение результативности предоставления услуг, вовлечение потребителей в процесс планирования и мониторинга системы муниципальных услуг;

- реализация нормативов финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг расширит самостоятельность и повысит ответственность получателей средств местного бюджета за выполнение целевых ориентиров предоставления муниципальных услуг, приведет к повышению эффективности использования бюджетных средств;

- создание стандартов муниципальных услуг, определение их объемов и качественных характеристик позволит выстроить современную систему управления муниципальными услугами, интегрированную в действующую систему социально-экономического и бюджетного планирования.

Мониторинг предоставляемых населению муниципальных услуг с использованием как статистических показателей, собираемых в рамках государственной статистики, а также на уровне муниципального образования, так и показателей, полученных в результате социологических исследований, является неотъемлемым элементом процесса управления. Это позволяет оценить не только степень удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, но и изучить потребности населения.

Из сказанного выше, следует также вывод о том, что законодательство в области местного самоуправления должно содержать значительное количество норм прямого действия в сфере муниципальных услуг. Россия переняла опыт западных стран в регулировании и формировании публичных услуг, но нам также нужно разрабатывать свою концепцию по решению вопросов связанных с предоставлением муниципальных услуг.

Совокупность предлагаемых подходов и мероприятий в сфере муниципальных услуг позволяет не только наиболее эффективно обеспечить конституционные права населения через реализацию бюджетных и коммерческих услуг, но и рационально использовать имеющиеся средства местного бюджета.