Создание хозяйственного механизма предоставления услуг населению в системе местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Трубицына, Вероника Юрьевна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы создания системы местного самоуправления в крупных городских агломерациях

1.1. Социально-экономические особенности развития местного самоуправления в крупных городских агломерациях Российской Федерации.

1.2. Концептуальные положения формирования бюджетов органов местного самоуправления.

Глава 2. Анализ и оптимизация механизма предоставления услуг в системе местного самоуправления

2.1. Сравнительный анализ тенденций развития органов местного самоуправления России и зарубежных стран

2.2. Оценка социально-экономической результативности существующего механизма предоставления услуг.

Глава 3. Методические положения создания механизма предоставления населению услуг в рамках местного самоуправления

3.1. Совершенствование механизма предоставления услуг населению в системе местного самоуправления.

3.2. Создание организационных основ функционирования и развития муниципального управления в северозападном регионе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Создание хозяйственного механизма предоставления услуг населению в системе местного самоуправления"

Актуальность исследования. Местное самоуправление является важнейшей составной частью системы управления обществом. Вопросы развития местного самоуправления, его нормативно-правовой базы и практики организации, в силу их огромного влияния на жизненный уровень населения, не теряют своей актуальности уже несколько десятилетий. Многие теоретические положения формирования органов местного самоуправления, сформулированные еще в XIX веке, оказывают свое влияние на практическую реализацию местного самоуправления в современном мире. В особенности это касается России, в которой, несмотря на богатый исторический опыт, становление местного самоуправления находится на начальном этапе и не выработана четкая концепция его развития, нет достаточного опыта его функционирования и организации, наблюдается острый дефицит специалистов в этой области, не определено место и роль местного самоуправления в современном российском обществе.

Становление местного самоуправления (МСУ) обусловлено необходимостью преобразования системы управления в целом с целью повышения качественного уровня жизни граждан.

Развитие системы местного самоуправления способствует повышению эффективности функционирования хозяйства, деловой активности населения, формированию инфраструктуры, увеличению реального вклада в развитие региональной экономики.

В теории и практике наблюдается два основных подхода к определению места местного самоуправления. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, другой, наоборот, диктует его жесткую привязку к государственной структуре. Поэтому проблема взаимодействия государства и местного самоуправления приобретает особую актуальность.

Практически вся деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая ими в соответствии с предоставленными законом предметами ведения, относится к услугам. При этом задачей органов местного самоуправления является организация предоставления услуг населению, а не их непосредственная реализация. Социальная значимость, потенциальные возможности, доходность данной сферы и возможность непосредственного общения с населением, определяют актуальность развития сферы услуг, качества их предоставления, особенно на уровне муниципальной власти.

Одной из важнейших составных частей местного самоуправления является местная социально-экономическая политика, направление и обоснованность которой напрямую влияет на эффективность самоуправления в целом. Одновременно следует отметить недостаточную научную и методическую обеспеченность местной социально-экономической политики, существенно затрудняющую решение возникающих в этой области вопросов.

Применение программно-целевого подхода к разработке и практической реализации местной социально-экономической политики дает возможность достичь поставленных целей, конечных результатов с наименьшими затратами, сконцентрировать наилучшим образом усилия на решении первоочередных задач, преодолеть ведомственную разобщенность, объединить интересы предприятий и организаций различных форм собственности, хозяйствующих субъектов. Практическую реализацию местной социально-экономической политики целесообразно осуществлять посредством системы целевых социально-экономических программ.

Актуальность формирования хозяйственного механизма предоставления услуг населению в системе местного самоуправления в современных условиях развития экономики определяет цель, задачи, объект и предмет данного исследования.

Целью диссертационного исследования является обоснование и разработка методических положений создания хозяйственного механизма предоставления услуг населению с системе местного самоуправления. В соответствии с основной целью диссертации сформулированы и решены следующие задачи:

• провести анализ социально-экономических особенностей развития местного самоуправления в крупных городских агломерациях Российской Федерации;

• выявить основные особенности формирования бюджетов органов местного самоуправления, как одного из наиболее важных факторов влияния на эффективность деятельности муниципалитетов;

• провести сравнительный анализ тенденций развития органов местного самоуправления России и зарубежных стран, показать их особенности и различия;

• оценить социально-экономическую результативность существующей системы предоставления услуг;

• провести классификацию муниципальных услуг, категорий их получателей, разработать требования к формированию хозяйственного механизма предоставления услуг на уровне муниципальных образований;

• предложить для практического применения схему предоставления муниципальных услуг;

• рассмотреть организационные основы функционирования и развития муниципального управления в северо-западном регионе, как одного из факторов, оказывающих огромное влияние на потенциал муниципальных образований.

Объектом исследования в диссертационной работе выступает хозяйственная деятельность муниципальных образований.

Предметом исследования являются теоретические, методологические и методические аспекты формирования механизма предоставления услуг на уровне местного самоуправления.

Структура диссертации сформирована с учетом соблюдения логической последовательности изложения основных положений и результатов проведенной научной работы, использования принципов системного подхода, а также установления причинно-следственной взаимосвязи факторов и элементов анализируемых проблем и объектов исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографии, содержит 152 страницы машинописного текста.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Трубицына, Вероника Юрьевна

Заключение

В России, в настоящее время, идет активный процесс становления местного самоуправления. В силу приближенности муниципального уровня власти к населению возможности проведения мониторинга и оперативного решения проблем, уровень качества жизни населения, степень удовлетворенности потребностей жителей муниципальных образований напрямую зависит от пути развития органов местного самоуправления в России и эффективности механизма предоставления муниципальных услуг. Исследование данных вопросов рассмотрено в следующих положениях диссертации:

• Местное самоуправление является важнейшей составной частью системы управления обществом. Становление МСУ обусловлено необходимостью преобразования системы управления в целом с целью повышения качественного уровня жизни граждан.

• Федеральный закон декларирует полную организационную самостоятельность МСУ, в том числе и в осуществлении ими экономической и хозяйственной деятельности. К сожалению, положения этого закона выполняются далеко не везде и не всегда, причем основные претензии со стороны МСУ к невыполнению положений закона касаются именно экономической и финансовой деятельности.

• В качестве основных проблем, стоящих перед МСУ, выделяют неурегулированность законодательства, отсутствие четкого определения статуса депутата и должностных лиц МСУ, проблему взаимоотношений между органами МСУ и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

• Проблема самостоятельности МСУ в решении местных вопросов в особенности, выходит на первое место по своему значению. Решение данной проблемы немыслимо без передачи МСУ финансовых ресурсов и объектов муниципальной собственности. Финансово-экономическая самостоятельность МСУ может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии долговременного финансового планирования.

• Наиболее актуальной для МСУ остается проблема финансово-экономической и хозяйственной деятельности. Решение данных проблем невозможно без предоставления органам МСУ самостоятельности и соответствующих ресурсов. В настоящее время местное самоуправление не обеспечено подобными ресурсами и, как следствие, не в состоянии самостоятельно решать большинство вопросов местного значения.

Вертикальные связи обусловлены тем, что муниципальное образование является частью более крупной системы, в которой субъектом управления является региональная администрация. Эти два уровня власти обладают различными частично пересекающимися интересами. С одной стороны, на органы МСУ возложено решение таких задач долгосрочного характера, как реализация региональной политики в муниципальном округе, повышение инвестиционного рейтинга, увеличение налоговых поступлений, благоустройство округа. С другой стороны, оформление необходимых документов и получение согласований занимает длительное время, требуется присутствие ответственных лиц на совещаниях и прочее. Таким образом, большинство действий местных властей сопряжено с получением согласия от властей городских. Для успешного решения местных задач становится очевидной необходимость тесного сотрудничества с региональной администрацией с целью привлечения внешних информационных и финансовых ресурсов.

Мы можем рассматривать органы местного самоуправления, как специфический производственный процесс по производству услуг на территории МО, причем эти услуги заключаются в решении вопросов местного значения, то есть в удовлетворении коллективных потребностей населения территории МО.

• Развитие системы местного самоуправления способствует повышению эффективности функционирования хозяйства, деловой активности населения, формированию инфраструктуры, увеличению реального вклада в развитие региональной экономики.

• Местные власти должны использовать программно-целевые методы, научиться разрабатывать и осуществлять программы социально-экономического развития территории, основываясь на действующем законодательстве.

• Рациональное использование средств налогоплательщиков за счет своевременной и эффективной организации полноценных конкурсов подрядчиков позволило бы органам МСУ решить такие проблемы, как стоимость, качество, сроки выполнения и оплаты работ.

• Практически всю деятельность органов местного самоуправления, которую они осуществляют в соответствии с предоставленными им законом предметами ведения, можно отнести к услугам. При этом задачей органов МСУ является организация предоставления услуг населению, а не их непосредственная реализация, а так же определение количества и ассортимента необходимых услуг, поиск исполнителя, гарантия финансирования.

• Одним из ключевых вопросов организации деятельности любого органа управления является формирование бюджета, то есть определение источников и размеров доходов, за счет которых будет производиться финансирование их деятельности, а также основных направлений расходов на планируемый год. В отношении муниципальных советов, работа по составлению бюджета должна основываться на налоговой политике на очередной финансовый год, прогнозе социально-экономического развития конкретного муниципального образования, а также плане благоустройства территории и развития муниципального сектора экономики в целом.

• Формирование бюджетов органов местного самоуправления изначально имеет свои особенности. Одной из них является необходимость планирования бюджетной росписи на основе принципа приоритетности финансирования расходов в части утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Финансирование расходов, не относящихся к предметам ведения ОМСУ при недофинансировании непосредственно по предметам ведения — недопустимо.

• Муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации. Однако чаще всего местные бюджеты носят дотационный характер в силу недостаточной собственной доходной базы и выполнения ими функций, подлежащих финансированию из средств бюджетов органов государственной власти.

• В различных странах принцип самоуправления имеет не одинаковое содержание и значение. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые признаки, отличающие его от центральной правительственной власти. В качестве одного из первых можно выделить различие в характере власти. Во-вторых, это разграничение сфер компетенции центральных и местных властей. В-третьих, наличие самостоятельных источников средств. В-четвертых, нельзя не указать на территориально - ограниченный, выборный принцип, сопутствующий местному самоуправлению.

В Англии идея самоуправления охватывает весь политический и социальный уклад, а именно области: центрально-государственную, местное самоуправление (самостоятельность городской и не городской общины), выделенные из коммунального хозяйства сферы общественного призрения и отчасти народного образования, судебные институты (принципы выборности и независимости судей), мелкие союзы и общества, вплоть до широкого церковного (приходского) самоуправления В Германии, наоборот, принцип самоуправления возник не как внутренняя организация правильно распределенного господства одного класса над другим, а как противопоставление внешней силы организованной буржуазии внутренней силе государственно-бюрократического начала. В результате, в Германии, особенно же в Пруссии, образовалась консервативная, но довольно целостная система из элементов правящей бюрократии и местного самоуправления.

Слабее всего последнее выражено во Франции. Государственная власть в ней до революции 1789 года отличалась значительной централизацией. Революция еще более усилила эту централизацию, распределив ее между департаментами, и передав органам местного самоуправления совещательное значение.

• Можно разделить самоуправление Западной Европы на три типа: английское, германское, составляющее амальгаму из бюрократических и общественных элементов, и французское. Для дореволюционной России был характерен симбиоз германского и французского типов, с той разницей, что в отличие от конституционной Германии, царское самодержавие в России было более абсолютно, а буржуазный класс имел ничтожное влияние сравнительно с землевладельческим. В России в настоящее время муниципальные округа разделены по территориальному принципу. Исключение составляют только Москва и Санкт-Петербург, в которых, необходимость соблюдения «принципа единства городского хозяйства» потребовала организации несколько иной модели управления.

• Фактически, пересечение полномочий, недостаток источников доходов муниципальных образований и использование административного ресурса со стороны глав районных администраций не позволяют говорить об эффективности модели местного самоуправления в России.

• Практически вся деятельность муниципальных образований относится к услугам. Уровень развития сферы услуг оказывает значительное влияние на социальную и экономическую ситуацию в регионе. Социальная значимость, потенциальные возможности и доходность данной сферы делают актуальным для власти вопрос развития данного рынка услуг.

• Развивать сферу услуг муниципалитеты могут посредством организации муниципальных унитарных предприятий. Казенное предприятие, в частности, может быть создано в случае, если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования; необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным муниципалитетом ценам в целях решения социальных задач.

• Самостоятельность муниципальных образований прямо пропорциональна доле собственных средств в местном бюджете и обратно пропорциональна доле государственных (федеральных или региональных) средств и заемных. При этом доля налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований с каждым годом уменьшается, что в особенности отрицательно сказывается на муниципалитетах, расположенных в спальных районах. Неразумное, по мнению автора, распределение налоговых поступлений приводит к тому, что наблюдается явный дисбаланс между доходами наиболее и наименее населенных округов.

• Для планирования расходной части бюджетов муниципальных образований применяются нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, рекомендованные Комитетом Финансов. В соответствии с данными нормативами наиболее расходными будут бюджеты муниципалитетов, расположенных в спальных районах с большим количеством жителей и сравнительно малым количеством потенциальных налогоплательщиков - организаций, в отличие от центральных районов, где количество жителей значительно меньше, но количество налогоплательщиков велико. Более разумное распределение поступающих налогов и увеличение доли собственных доходов позволило бы муниципалитетам избежать подобного дисбаланса.

• Сфера услуг не только имеет большую социальную и экономическую значимость для жителей округа, но и непосредственно связана с качеством жизни населения, то есть количественным и качественным удовлетворением их духовных и материальных нужд.

• В рамках муниципальных образований, удовлетворение потребности в занятости и качестве условий труда может осуществляться посредством обеспечения дополнительных рабочих мест в округе через создание благоприятных условий для частных организаций и привлечение жителей округа к оплачиваемым общественным работам. Между организацией услуги и её производством существует определенное различие. К компетенции власти относится принятие решений о комплексе услуг, способе их оплаты, и получателях. В конечном итоге задачей органа власти является не столько поставка услуг, сколько грамотная организация её поставки.

• Между организацией услуги и её производством существует определенное различие. К компетенции власти относится принятие решений о комплексе услуг, способе их оплаты, и получателях. В конечном итоге задачей органа власти является не столько поставка услуг, сколько грамотная организация её поставки.

• В целях реализации такого вопроса местного значения, как комплексное социально-экономическое развитие территории, органы местного самоуправления должны определять, разрабатывать и заниматься реализацией собственной стратегии развития. Как анализ имеющихся ресурсов, так и проведение мониторинга социально-экономического положения округа направлены для решения данной задачи. Основной целью муниципальных органов в работе по социально-экономическому развитию территории является улучшение качества жизни населения. Изучение потребностей населения целесообразно начать с анализа рынка услуг, путем оценки его конъюнктуры. Результатом станет разработка как долгосрочных, так и краткосрочных планов развития округа в целом и сферы услуг в частности.

• В результате полученных рекомендаций по развитию сферы услуг в конкретном муниципальном округе, муниципалитет сможет существенно повысить уровень удовлетворения потребности жителей в услугах, посредством, например, количественного регулирования предприятий сферы услуг. Реализовать это можно посредством создания наиболее благоприятных условий для деятельности на территории данного округа предприятий, на услуги которых был выявлен повышенный спрос и ограничение выдачи количества согласований для предприятий, спрос на услуги которых снижен.

• Государственные органы склонны экономить на качестве услуг, а не за счет организации полноценных конкурсов по отбору подрядчиков. По мнению автора, в рамках муниципальных образований, поощрять частные организации можно за счет возмещения стоимости такого пакета услуг за счет снижения налогов.

• Некоторые из функций органов местного самоуправления, такие, как уборка улиц, пожарная охрана, уличное патрулирование, могут взять на себя добровольные общественные объединения. В таких случаях автор предлагает осуществлять поддержку инициативы властями за счет различного рода поощрений или предоставления налоговых льгот жителям, взявшим на себя дополнительные услуги.

• Особенности с точки зрения ситуации в сфере бытовых услуг существуют в каждом муниципальном округе. Обусловлено это не только объемом финансовых ресурсов, но и функциональным типом округа (старый или новый жилой фонд, производственный, историко-культурный или рекреационный район), территориальным расположением (центральные районы или окраина), наличием и количеством промышленных предприятий, отношением районных и муниципальных властей к предпринимателям, имущественным положением жителей и так далее. Таким образом, огромное влияние на потенциал муниципальных округов оказывает их территориальное деление.

• В настоящее время в России практика, сложившаяся по территориальному устройству местного самоуправления выглядит таким образом: из 26000 первоначально образованных муниципалитетов в результате процесса укрупнения осталось 12000. Формирование муниципальных образований в Санкт-Петербурге происходило по принципу дробления территорий административных районов, являющихся по сути территориальными единицами государственного управления. До августа 2001 года в Санкт-Петербурге было 20 административных районов, а в августе ввиду слияния Пушкинского и Павловского административных районов их число сократилось до 19.

• В настоящее время крайне актуален вопрос оптимизации территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, особенно в связи с непосредственной зависимостью, существующей между избранной территориальной моделью и финансовой автономией органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность на территории соответствующих муниципальных образований. На сегодняшний день наметились тенденции к объединению муниципальных образований.

• Обеспечение рационального построения системы местного самоуправления должно строиться на решении таких задач, как оценка территорий с учетом имевшегося ранее деления территории на административные районы, разработка действенной системы учета мнения населения.

• Исторический анализ деятельности местного самоуправления Санкт-Петербурга показывает, что для эффективной деятельности необходимо четкое определение полномочий и постепенная их передача от администрации на местный уровень. Как показывает опыт деятельности местного самоуправления в развитых странах Европы и США, основной проблемой административно-территориального деления являются не границы, а цели и задачи, решаемые в рамках соответствующей территории.

• Активизировался процесс децентрализации властно-управленческих функций, как в Санкт-Петербурге, так и в целом в России. Как показывает исторический опыт, а также современный опыт других развитых стран, целью и результатом этого является повышение эффективности деятельности местных и государственных органов власти и рост благосостояния населения. Государство заинтересовано в деятельности местной власти, отвечающей его политике и поддерживаемой населением. Анализ практики деятельности местного самоуправления в Санкт-Петербурге показывает, что выбранная модель территориального устройства не всегда отвечает поставленным задачам и разработка оптимальной схемы территориального построения местного самоуправления должна происходить поэтапно, сопровождаться адекватными мерами государственной поддержки, информированием населения о происходящих процессах, их роли и значении.