Становление и развитие бюджетных резервов в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шмиголь, Наталия Сергеевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. БЮДЖЕТНЫЕ РЕЗЕРВЫ КАК ЧАСТЬ ФИНАНСОВЫХ РЕЗЕРВОВ ГОСУДАРСТВА.

1.1. Место бюджетных резервов в системе финансовых резервов государства.

1.2. Особенности и организационно-правовые основы функционирования бюджетных резервов.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕЗЕРВОВ В РОССИИ.

2.1. Характеристика бюджетных резервов в дореволюционной России.

2.2. Анализ формирования и использования бюджетных резервов в условиях централизованной плановой экономики.

ГЛАВА 3. БЮДЖЕТНЫЕ РЕЗЕРВЫ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ.

3.1. Характеристика бюджетных резервов в условиях формирования рыночных отношений.

3.2. Перспективы развития бюджетных резервов в современных условиях

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление и развитие бюджетных резервов в России"

В условиях формирования рыночной экономики, основанной на свободной конкуренции и характеризующейся высокой степенью стихийности рыночных отношений, возрастает вероятность наступления непредвиденных событий в социально-экономической жизни общества. В этих условиях субъекты хозяйствования и органы государственного управления могут решать определенные задачи общественного развития только будучи уверенными, что средства производства, предметы труда, население материально защищены от любых случайностей.

Формирование финансовых резервов и их правильное использование дает возможность оперативно устранять возникающие вследствие появления непредвиденных обстоятельств диспропорции в экономике, обеспечивать сбалансированность и устойчивость ее развития.

Финансовые резервы создаются как на государственном и муниципальном уровнях, так и в рамках отдельных субъектов хозяйствования. Среди финансовых резервов центральное место занимают бюджетные резервы, поскольку они формируются в бюджетах всех уровней и, следовательно, глобальны по масштабам своего распространения, имеют значительный объем и используются при возникновении непредвиденных обстоятельств во всех сферах общественного воспроизводства.

Исследование становления и развития бюджетных резервов в дореволюционной России, в условиях плановой экономики наглядно подтверждает необходимость образования различных форм бюджетных резервов, так как эти резервы способствуют обеспечению устойчивости как экономики страны в целом, ее отдельных регионов, так и бюджетов разного уровня.

С переходом на рыночные отношения, изменением государственного устройства России, становлением трехуровневой бюджетной системы, основанной на принципе самостоятельности бюджетов, встает проблема уточнения целей и задач функционирования бюджетных резервов. Кроме того, обостряется проблема покрытия за счет средств бюджета чрезвычайных непредвиденных расходов. К сожалению, хроническая дефицитность бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации затрудняет формирование бюджетных резервов.

В этих условиях одной из важнейших задач для органов государственной власти и местного самоуправления становится определение минимально необходимого размера бюджетных резервов, выбор источников их формирования, обоснование условий и форм предоставления средств. Решение этой задачи требует определения функционального назначения по каждому виду бюджетных резервов, уточнения на этой основе правовой базы их создания, механизма эффективного распределения и использования средств бюджетных резервов. Это позволит повысить бюджетную устойчивость регионов, муниципальных образований и обеспечить реализацию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении задач социально-экономического развития как отдельных территорий, так и страны в целом при возникновении непредвиденных событий и обстоятельств.

Необходимо отметить, что глубокие разработки в области финансовых и бюджетных резервов относятся к периоду существования централизованной плановой экономики. Так, отдельные вопросы создания финансовых резервов в народном хозяйстве СССР нашли свое отражение в трудах многих советских ученых-экономистов: С.Г. Струмилина, К.Н. Плотникова, М.З. Бора, П.М. Москвина, A.M. Бирмана, Р.Д. Винокур, Е.В. Коломина и др. Однако, в работах указанных экономистов вопросы создания финансовых резервов рассматриваются лишь в той мере, в какой это необходимо для изучения других экономических проблем, связанных с планированием и распределением национального дохода, формированием и использованием государственного бюджета, организацией финансов предприятий.

Что касается комплексного рассмотрения проблемы функционирования бюджетных резервов, то в советское время ей посвятили свои труды М.К. Шерменев, Я.Б. Хесин, В.М. Родионова, JI.H. Москаленко.

Начиная с 90-х годов, в период перехода к рынку, к сожалению, не имеется каких-либо научных трудов, монографий или статей в периодической печати, в которых бы исследовались основы формирования и использования бюджетных резервов, пути повышения эффективности их функционирования.

Необходимость исследования вопросов функционирования бюджетных резервов в условиях формирования рыночной экономики, финансовой самостоятельности регионов, муниципальных образований с учетом исторического опыта их создания обусловила выбор темы, цели и задач исследования.

Целью диссертационного исследования является определение сущности и назначения бюджетных резервов в условиях формирования рыночной экономики, уточнение на этой основе источников формирования, а также минимально необходимых размеров бюджетных резервов, условий и форм выделения средств, разработка рекомендаций по совершенствованию законодательных основ функционирования бюджетных резервов разных видов и уровней.

Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- определить виды непредвиденных событий и обстоятельств, возникновение которых обусловливает необходимость и возможность использования средств бюджетных резервов;

- определить специфические признаки и место бюджетных резервов в системе финансовых резервов государства;

- выделить оптимальные формы организации бюджетных резервов исходя из их функционального назначения;

- сформулировать критерии определения минимально необходимого размера бюджетных резервов, уточнить источники и порядок их формирования;

- выявить факторы, влияющие на эффективность функционирования бюджетных резервов на различных этапах развития России, оценить возможность использования исторического опыта в современных условиях;

- разработать рекомендации по совершенствованию механизма функционирования бюджетных резервов, действующего в России на федеральном, региональном и местном уровнях;

- обосновать предложения по уточнению правовой базы создания бюджетных резервов исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Объектом исследования является система денежных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием бюджетных резервов на всех уровнях бюджетной системы России.

В качестве предмета исследования выступали бюджетные резервы, формируемые на всех уровнях бюджетной системы.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. Графическое описание выполнено посредством диаграмм (сравнения, структуры, динамики), графиков временного ряда.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных ученых в области формирования и использования бюджетных резервов. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; законодательные и нормативные акты по бюджету, бюджетному устройству и бюджетному процессу субъектов Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также материалы периодических изданий.

Информационно-статистическая база исследования основана на материалах Министерства финансов Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

- определены и систематизированы непредвиденные события и обстоятельства, которые определяют объективную необходимость формирования бюджетных резервов, состав и целевой характер их расходов;

- уточнено определение бюджетных резервов в связи с изменением их роли в условиях рыночной экономики;

- разработана классификация бюджетных резервов;

- доказано влияние бюджетных резервов на устойчивость бюджетов разного уровня;

- разработаны на основе анализа практики функционирования бюджетных резервов в дореволюционной России рекомендации по расширению источников формирования стратегических бюджетных резервов в современных условиях;

- сформулированы с учетом опыта функционирования бюджетных резервов в условиях плановой экономики критерии выделения средств бюджетных резервов, в частности, непредвиденность и неотложность потребности в бюджетных ассигнованиях;

- обоснованы предложения по совершенствованию механизма формирования бюджетных резервов: уточнены размеры резервов в зависимости от функционального назначения, показана целесообразность их формирования исходя из законодательно установленной доли в процентах от объема налоговых доходов соответствующего бюджета;

- обоснованы предложения по определению форм предоставления средств в зависимости от функционального назначения бюджетных резервов;

- обоснована целесообразность регламентации на федеральном уровне состава бюджетных резервов, формирование которых обязательно для субъектов РФ и муниципальных образований, а также основ формирования и использования этих резервов с целью укрепления устойчивости региональных и местных бюджетов в непредвиденных ситуациях.

Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации соискателя по совершенствованию нормативно-правовой базы в области функционирования бюджетных резервов, уточнению их состава на федеральном уровне и уровне бюджетов субъектов Российской Федерации, повышению эффективности механизма формирования бюджетных резервов и использования их средств могут применяться органами государственной власти и местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертации предложения автора по уточнению действующего законодательства в области функционирования бюджетных резервов при их использовании позволят снять противоречия между отдельными положениями федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Предложено внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения размера федеральных бюджетных резервов и определения их основных видов, а также в отдельные нормативные акты, регулирующие порядок образования и использования федеральных бюджетных резервов. Основные положения и выводы диссертации по улучшению механизма функционирования бюджетных резервов могут быть использованы в законах о бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъектов Российской Федерации, аналогичных правовых актах органов местного самоуправления и в нормативных актах, регулирующих порядок формирования и использования отдельных видов бюджетных резервов.

Основные положения диссертации нашли свое отражение в материалах научно-исследовательских работ, проводимых кафедрой «Финансы» в рамках Единого заказ-наряда «Государственные финансы России и пути их оздоровления», экспертного заключения Финансовой академии при Правительстве РФ по Бюджетному кодексу Российской Федерации и научных публикациях автора.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шмиголь, Наталия Сергеевна

Заключение

Происходящие в России преобразования, связанные с переходом к рыночным методам хозяйствования, изменением государственного устройства, становлением федеративных основ построения бюджетных отношений, обусловили коренное реформирование бюджетной системы России. В этих условиях важное значение имеет создание эффективной системы бюджетных резервов.

Бюджетные резервы являются формой централизованных финансовых резервов государства и предназначены для обеспечения бесперебойного финансирования развития экономики, поддержания стабильного функционирования ее отдельных сфер и отраслей при наступлении определенного рода непредвиденных событий и обстоятельств. Кроме того, бюджетные резервы способствуют сохранению баланса между доходами и расходами бюджета и непосредственно влияют на его устойчивость, которая проявляется в способности своевременно и в полном объеме осуществлять финансирование возложенных на него расходов.

Объективная необходимость создания бюджетных резервов диктуется, в первую очередь, возможностью возникновения случайностей (непредвиденных событий) и непредвиденных обстоятельств в ходе исполнения бюджета. Эти события и обстоятельства могут иметь неожиданный характер, не имеющий признаков бедствия; однако ранее их нельзя было предвидеть, предугадать. Вместе с тем, непредвиденные события и обстоятельства могут иметь чрезвычайный характер, при котором существует угроза крупных разрушений, больших человеческих жертв или резкое снижение уровня жизни населения. Особенностью бюджетных резервов является то, что источником их формирования служат бюджетные средства, образованные в результате перераспределения ВВП и части национального богатства и аккумулируемые в бюджетном фонде (бюджете). Образование бюджетных резервов отражается в расходной части бюджета, а в отдельных случаях (например, при создании оборотной кассовой наличности) показывается за балансом доходов и расходов бюджета.

Бюджетным резервам как самостоятельной форме финансовых резервов присуща определенные специфические черты по сравнению с прочими формами финансовых резервов:

• бюджетные резервы являются видом централизованных финансовых резервов

• общества. Отсюда вытекает их первый специфический признак: они используются для широкого круга отраслей экономики и субъектов хозяйствования, которые напрямую не участвуют в их образовании, в то время как при функционировании финансовых резервов на децентрализованном уровне субъекты хозяйствования сами, в результате перераспределения собственных финансовых ресурсов, создают резервный или страховой фонд;

• источником образования бюджетных резервов являются бюджетные ресурсы. Поэтому их второй отличительный признак состоит в том, что в отличие от финансовых резервов, создаваемых методами самострахования и страхования, распределение средств бюджетных резервов между отраслями экономики, субъектами хозяйствования и населением не совпадает с кругом участников их создания: круг получателей возмещения намного уже числа хозяйствующих субъектов и населения, доходы которых участвовали в их образовании;

• масштабность влияния на процесс воспроизводства (способствуют устойчивости экономики в целом);

• их образование всегда носит обязательный, законодательно оформленный характер в отличие от прочих финансовых резервов, формирование которых в большинстве случаев зависит от решения субъекта хозяйствования или соответствующего ведомства;

• имеют широкую сферу действия, поскольку образуются в бюджетах всех уровней.

Специфика функционирования бюджетных резервов определяется также принципами построения бюджетной системы.

На основе анализа экономического содержания бюджетных резервов, а также учитывая их специфические признаки по сравнению с прочими формами финансовых резервов, нами дано следующее их определение:

Бюджетные резервы - это обособленная в результате перераспределения ВВП и части национального богатства часть бюджетных средст.в, выделяемая в бюджета соответствующего уровня бюджетной системы в виде финансового фонда и принимающая форму бюджетного расхода экстренного ф характера в случае наступления непредвиденных событий и обстоятельств.

Функционирование резервных фондов в бюджетах всех уровней бюджетной системы требует создания их разнообразных видов. Это объясняется различными по составу полномочиями, возложенными на каждый уровень власти, от которых зависит потребность в резервах и происходит дифференциация их видов и целей использования. Кроме того, существование множества видов бюджетных резервов вызвано большим количеством непредвиденных событий и обстоятельств, обслуживание которых на них возложено.

Для выяснения роли и назначения бюджетных резервов их можно классифицировать по следующим признакам: по уровню формирования, по функциональному назначению, по принадлежности к соответствующему государственному и муниципальному органу управления.

Как было отмечено выше, существование различных видов бюджетных резервов объясняется необходимостью удовлетворять разнообразные потребности экономики при возникновении различного рода непредвиденных событий. На каждом этапе развития нашего государства изменялся тип таких событий, а следовательно, ставилась задача создания оптимальной системы бюджетных резервов для оперативного реагирования на непредвиденные события и обстоятельства.

В результате анализа функционирования бюджетных резервов в дореволюционной России в работе определено три основных этапа их развития.

Первый этап, характеризующий появление бюджетных резервов, охватывает период с 1762 г. по 1802 г. Первым видом бюджетного резерва был запасной военный фонд. предназначенный для финансирования государственных расходов в первое время ведения военных действий. Его формирование являлось экономически оправданным, поскольку уже в первые дни государству необходимо было осуществлять крупномасштабные расходы на мобилизацию армии, а цена ресурсов на рынке государственного кредита была очень высока, так как заключение займов в военное время осуществлялось на крайне невыгодных условиях. Данный исторический опыт, заключающийся в создании резервного фонда на случай ведения военных действий, используется и в настоящее время. С этой целью создаются ведомственные резервные фонды в рамках отдельных министерств (Миноборонпрома России, Минатома России).

Прочие непредвиденные расходы, не являвшиеся следствием начала военных действий, удовлетворялись из такого бюджетного резерва, как остаточные суммы казначейства.

Второй этап развития бюджетных резервов в дореволюционный период » относится к первой половине XIX в. (1810 — 1862 гг.). Его значение заключается в том, что в 1810 г. М.М. Сперанским впервые было проведено деление расходов государственного бюджета на обыкновенные и чрезвычайные и определены три возможных источника покрытия чрезвычайных расходов: 1) выпуск денежных знаков; 2) введение новых налогов и займов; 3) использование остатков бюджетных средств от прежних лет.

Представляется, что доходы по государственным займам как источник образования стратегических бюджетных резервов, предназначенных для дополнительного финансирования научно-технических разработок и их внедрения в соответствующие отрасли экономики, может применяться и в настоящее время. Мы считаем это правомерным, поскольку инвестиции такого рода предполагают значительную отдачу в будущем, которая позволит Ф государству своевременно расплатиться по своим долговым обязательствам.

Однако, для реализации этого предложения наше государство в лице своих федеральных структур должно позаботиться о восстановлении доверия к государственным займам как со стороны юридических лиц, так и населения.

В период с 1825 г. по 1855 г. для финансирования непредвиденных расходов отдельно от государственной бюджетной росписи создавался I экстраординарный бюджет. Преимуществом его создания было, во-первых, обособление от основной росписи, не позволявшее финансировать за счет средств экстраординарного бюджета дополнительно возникавшие в течение бюджетного года потребности. Тем самым обеспечивался целевой характер его • использования. Во-вторых, выделение определенных видов доходов для формирования экстраординарного бюджета позволяло прогнозировать его объем и способствовало выполнению в течение года возложенных на него функций, поскольку его размер не зависел от выполнения доходной части бюджетной росписи. Несомненно, данный исторический опыт представляет интерес и в настоящее время с точки зрения механизма гарантирования целевого характера бюджетных резервов.

Специфика третьего этапа развития бюджетных резервов (1863 - 1914 гг.) заключалась в том, что в этот период времени функции оперативного бюджетного резерва выполняла свободная наличность казначейства. С точки зрения исторической преемственности она являлась прообразом формирования в • бюджетах оборотной кассовой наличности, а по механизму создания

I 176 представляла свободный остаток средств на счетах казначейства, образующийся к концу бюджетного года.

С 1884 г. в государственной росписи был сформирован фонд на непредвиденные сметами экстренные надобности. Контроль за целевым расходованием средств данного бюджетного резерва был возложен на органы Государственного Контроля. Если в результате проверок направлений расходования средств фонда выявлялись платежи, которые повторялись в постоянной сумме и служили для удовлетворения ежегодных государственных потребностей, то такие расходы в дальнейшем исчислялись по сметам отдельных ведомств.

Нам представляется, что в современных условиях весьма актуально использование данного исторического опыта в области контроля за соответствием направлений расходования средств бюджетных резервных фондов их назначению: обеспечение бюджетными средствами непредвиденных расходов соответствующего бюджета.

В результате исследования бюджетных резервов, функционировавших в условиях плановой экономики, также были выявлены факторы, влияющие на их эффективность, использование которых может способствовать повышению их действенности в современных условиях. В этот период времени впервые были сформулированы условия обращения к средствам бюджетных резервов: непредвиденность расхода и его неотложность. Представляется важным использовать данные принципы расходования средств бюджетных резервов в настоящее время. Это позволит добиться расходования средств бюджетных резервов в соответствии с их экономическим назначением.

Кроме того, исторический опыт формирования и использования бюджетных резервов в период существования плановой экономики свидетельствует, что эффективное функционирование универсального резервного фонда в бюджете возможно только при условии его образования за счет большого количества реально существующих источников. Данный исторический урок должны учитывать органы государственной власти и органы местного самоуправления в Российской Федерации при утверждении состава направлений расходования резервных фондов, формируемых в настоящее время в соответствующих бюджетах.

На основе анализа механизма образования бюджетных резервов в бюджетах всех уровней в условиях формирования рыночной экономики установлено, что планирование размера резервных фондов в большинстве случаев осуществляется в определенной доле от расходов бюджетов, что в условиях хронических бюджетных дефицитов делает трудновыполнимой задачу формирования резервов в запланированном объеме. По нашему мнению, для своевременного и полного финансового обеспечения непредвиденных расходов бюджетов в текущем финансовом году, необходимо формировать резервные фонды в определенной доле от фискально значимых налоговых доходов соответствующих бюджетов.

В результате сопоставления нормативов размера резервных фондов федеральных органов государственной власти, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, с их фактической величиной в работе сделан вывод о необходимости пересмотра данных нормативов, так как они не учитывают реальные возможности по формированию резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Так, на практике их удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета за период с 1994 г. по 1998 г. составляет от 0,25% до 0,43%, что в 712 раз меньше величины, установленной в Кодексе (3%от расходов федерального бюджета).

Следует отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступающем в действие с 1 января 2000 г., нет упоминания о понятии «оборотной кассовой наличности». В соответствии со статьями 133, 137 и 139 Кодекса кассовые разрывы, образующиеся в процессе исполнении бюджета, будут покрываться путем привлечения целевых бюджетных ссуд из вышестоящего бюджета: например, бюджеты субъектов Российской Федерации имеют право на получение бюджетных ссуд из федерального бюджета на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Однако, в условиях хронической дефицитности федерального бюджета, исполнение которого из года в год происходит неудовлетворительно, субъекты Федерации не могут рассчитывать на своевременное выделение таких бюджетных ссуд. Поэтому представляется необходимым сохранить существующий механизм функционирования оборотной кассовой наличности с учетом накопленного исторического опыта в области финансирования внутригодовых кассовых разрывов.

Представляется, что в современных условиях следует уточнить функциональное назначение резервного фонда Президента Российской Федерации. По нашему мнению, данный резервный фонд должен выполнять функции стратегического бюджетного резерва, призванного финансировать неотложные расходы по разработке и внедрению научных достижений и наукоемких производств, освоению новых месторождений полезных ископаемых, расходы в области охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также дополнительные расходы, возникающие в ходе выполнения Президентом Российской Федерации возложенных на него функций Конституцией Российской Федерации. Например, при реализации Президентом Российской Федерации функции гаранта прав и свобод человека и гражданина средства из резервного фонда могут расходоваться на финансирование работы его полномочного представителя на определенной территории страны, где нарушаются эти права.

Требуют также уточнения формы выделения средств из резервного фонда Президента Российской Федерации. В настоящее время расходование фонда осуществляется в форме прямых бюджетных ассигнований. Однако, по нашему мнению, часть расходов на осуществление инвестиционной и инновационной деятельности, которые не влияют на положение нашей страны в мировом хозяйстве, следует осуществлять в форме инвестиционных субвенций, предполагающих долевое участие бюджета в таких расходах. Это позволит в условиях бюджетного дефицита переложить часть таких расходов на внебюджетные источники и усилить контроль за целевым расходованием выделенных из резервного фонда средств.

Для ликвидации недостатков действующего механизма выделения и использования средств резервного фонда Президента Российской Федерации необходимо разработать Положение о порядке расходования средств резервного фонда Президента Российской Федерации, в котором должны быть утверждены состав направлений расходования фонда и формы выделения средств из него.

В результате исследования направлений расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации сделан вывод о необходимости уточнения утвержденного в Положении о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации состава непредвиденных расходов, при возникновении которых следует обращаться к средствам данного резервного фонда. По нашему мнению, вызывает сомнение правомерность финансирования за счет средств фонда расходов на проведение юбилейных мероприятий общегосударственного значения, на издание сборников законодательства Российской Федерации, на организацию встреч, симпозиумов, выставок и семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения. Эти расходы не являются непредвиденными и должны учитываться при планировании расходной части федерального бюджета на соответствующий год (например, непонятно как можно считать непредвиденными юбилейные мероприятия, ведь определить юбилейную дату нетрудно).

Нам представляется, что состав непредвиденных расходов, финансируемых за счет резервного фонда Правительства Российской Федерации, должен быть основан на возложенных на правительство полномочиях, установленных в главе III Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ от 17.12.97 г. «О Правительстве Российской Федерации».

На основе выполненного в диссертации анализа сроков финансирования работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий установлено, что осуществление указанных мероприятий нередко производится со значительным опозданием. Для обеспечения своевременности выделения средств на финансирование расходов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций за счет резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий считаем необходимым законодательно закрепить максимально допустимый размер таких ассигнований по каждому типу чрезвычайной ситуации (территориальной, региональной, федеральной, трансграничной). Это позволит повысить оперативность реагирования на чрезвычайные ситуации и сократить время рассмотрения заявок на выделение средств из данного резервного фонда уполномоченными министерствами.

Кроме того, в диссертации показана необходимость пересмотра Положения о целевом финансовом резерве МЧС России и разработаны предложения по уточнению отдельных положений данного нормативного документа с учетом фактических источников его образования и действующего порядка финансирования расходов на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций через лицевые счета Федерального казначейства.

Проведенный анализ порядка формирования и расходования резервных фондов, создаваемых на региональном и местном уровнях для финансирования непредвиденных расходов, позволил определить, что в современных условиях, когда регулирование процесса образования и использования бюджетных резервных фондов осуществляется в рамках каждой территории самостоятельно, состав резервных фондов неоднороден и может включать как резервные фонды исполнительных органов власти, так и резервные фонды представительных органов власти, хотя формирование последнего вида бюджетных резервов с точки зрения полномочий законодательных органов власти является неправомерным. Отдельные субъекты Российской Федерации формируют в бюджетах резервные фонды, которые по составу повторяют бюджетные резервы федерального уровня (создаются резервный фонд Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и резервный фонд Правительства субъекта Российской Федерации).

По нашему мнению, в федеральном законодательстве должен быть установлен состав бюджетных резервов, формирование которых обязательно для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такое распределение видов бюджетных резервов по уровням бюджетной системы позволит укрепить устойчивость региональных и местных бюджетов при возникновении непредвиденных событий и обстоятельств.

На основе проведенного анализа объема оборотной кассовой наличности, формируемой в бюджетах субъектов Российской Федерации за период с 1995 г. по 1998 г., сделан вывод о необходимости разработки научно обоснованных нормативов, определяющих ее оптимальный размер в каждом бюджете с учетом вероятности наступления кассовых разрывов и установленного порядка и сроков выплаты заработной платы работникам бюджетных организаций и учреждений. Отсутствие таких нормативов в настоящее время приводит к частичному или несвоевременному финансированию расходов на оплату труда работникам бюджетной сферы, предусмотренных по соответствующему бюджету.

В результате исследования действующего порядка использования средств резервных фондов в бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации установлено, что часть таких расходов в силу их периодичности, повторяемости из года в год, либо из-за возможности их предвидения неправомерно осуществлять за счет бюджетных резервов. По мнению автора, для обеспечения целевого использования средств резервных фондов целесообразно установить в федеральном законодательстве критерии выделения средств для всех видов бюджетных резервов: непредвиденность расхода и неотложность потребности в бюджетных ассигнованиях.

Диссертант полагает, что сделанные выводы и предложения в процессе исследования выбранной темы будут способствовать дальнейшему совершенствованию функционирования бюджетных резервов и позволят повысить эффективность их формирования и использования.