Стимулы и критерии эффективности проведения налоговых реформ в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стимулы и критерии эффективности проведения налоговых реформ в России"

На правах рукописи

Глушенко Лидия Александровна

СТИМУЛЫ И КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ НАЛОГОВЫХ РЕФОРМ В РОССИИ

Специальность 08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ВОЛГОГРАД-2005

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Перекрёстова Любовь Вениаминовна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Волгоградская академия

государственной службы».

Защита состоится «11» ноября 2005 г. в 14.00 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ФГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ауд. 2-05 «В»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат разослан «И »октября 2005 г.

Сидорова Надежда Ивановна; кандидат экономических наук Пашнанов Мерген Эрдниевич.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

А.В. Гукова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Налоговая политика является объектом пристального внимания экономистов и политиков России уже полтора десятка лет. Именно ей отводится главная роль при формировании государственного бюджета - основы финансовой системы страны. Налоговая политика призвана содействовать экономическому росту и легализации экономической деятельности в России, создавая стимулы для активизации инвестиционных процессов, способствуя эффективному перераспределению доходов экономических субъектов и росту общественного благосостояния.

По экономической природе налоговая политика представляет собой весьма противоречивое явление. С одной стороны, она должна обеспечивать государственному бюджету достаточно средств для реализации его основных задач, а с другой - чрезмерное изъятие доходов у экономических субъектов способно ослабить стимулы для экономической активности в стране и тем самым подорвать доходную базу существования государства в будущем. Таким образом, главной задачей налоговой политики является определение оптимального компромисса между фискальной и стимулирующей функцией налогов и разра-бо1ка конкретных механизмов его воплощения.

Несмотря на многочисленные шаги по реформированию налоговой системы за последнее время, эффективного решения этой проблемы до сих пор не найдено, налоговая политика еще далека от совершенства. В результате проведенных преобразований не было создано эффективного механизма перераспределения общественного богатства ни между различными секторами экономики, ни между гражданами страны, налоговой системой практически утрачена стимулирующая функция. Поэтому поиск путей реформирования налоговой системы России в настоящее время является актуальным.

Степень разработанности проблемы. Проблемы развития налоговой системы и налоговой политики России широко освешены в экономической литературе в форме монографий и статей в периодических изданиях.

Наиболее фундаментальные исследования в области теории и практики налогообложения, охватывающие исторический опыт и современное состояние налоговой системы, содержатся в работах А. I Мор-

ского, В. Панскова, Д. Черника, Т. Юткиной и

ГШ. БИБЛИОТЕКА, 1

Исторический аспект развития налоговой системы России представлен в трудах А. Альбова, Р. Гусейнова, В. Каштанова, О. Ключевского, В. Князева, И. Куксина, А. Мельник, И. Михайловой, Л. Муравьевой, В. Пушкаревой, Т. Се-менковой, А. Семенкова, С. Синельникова - Мурылева, В. Татищева, А. Тол-кушкина, С. Троицкого, И. Янжула и др.

Современные проблемы российской налоговой политики освещены в публикациях С. Барулина, О. Бекетовой, А. Белякова, А. Васильевой. В. Горе-гляда, Е. Гурвича, А. Илларионова, И. Караевой, М. Колесника, В. Логинова. М. Николаева, М. Махотаевой, И. Осадчей, Ю. Петрова, Г. Песчанских, В. Репина, М. Струкова, В. Субботина, И. Федоровой, А. Яковлева и др.

Общие методологические основы оценки реформирования экономических систем отражены в работах А. Ахизера, В. Ильина, А. Дьяченко, О. Иншакова, Д. Львова, А. Панарина, Н. Федоренко и др.

Работы этих авторов послужили стимулом для дальнейшей разработки методологических и практических аспектов налогового реформирования, определения критериев оценки эффективности налоговых реформ, классификации налоговых реформ, комплексного анализа современных налоговых преобразований, их влияния на инвестиционную и социальную составляющую экономического роста, поиска конкретных рекомендаций по дальнейшему реформированию налоговой системы. Актуальность проблемы и необходимость ее разработки обусловили постановку цели и задач исследования.

Цель исследования - теоретически обосновать необходимость социальной и инвестиционной направленноеги современной налоговой реформы и предложить комплекс конкрегных мер по повышению её эффективности.

Задачи исследования:

■ выявить основные перманентные черты налоговой политики России, присущие ей на различных этапах исторического развития;

■ охарактеризовать стимулы проведения налоговых реформ в России и факторы, влияющие на их эффективность;

■ выделить критерии оценки эффективности налоговых реформ;

■ классифицировать налоговые реформы России и оценить эффектив-; ноет» каждого, класса реформ;

' ^ «У •••

■ проанализировать современную налоговую реформу, оценить ее эффективность с точки зрения воздействия налогов на инвестиционную и социальную составляющую экономического роста;

■ предложить меры по реформированию налогов, способствующих повышению инвестиционной и социальной направленности налоговой политики России.

Объектом исследования являются процессы реформирования налоговой системы на различных этапах исторического развития России.

Предметом исследования являются отношения субъектов налоговой системы - государства и налогоплательщиков - в момент перехода противоречия их интересов от состояния различия до состояния конфликта.

Теоретическую основу исследования составили классические и современные труды экономистов по проблемам развития налоговой системы России.

Методологическая база исследования основана на диалектической логике в рамках общей теории систем. В процессе исследования применялись общенаучные методы и частнонаучные: статистические, математические, рас-четно - конструктивные.

Эмпирической базой исследования послужило налоговое законодательство РФ, сборники Государственного комитета статистики РФ, документы внутренней отчетности Главного Управления финансово-казначейского департамента Волгоградской области, экспертные оценки специалистов налоговых и финансовых органов, материалы из периодической печати, научно-практических конференций и Интернета.

Положения, выносимые на защиту.

1. Налоговую систему России на протяжении всего периода исторического развития (с X века по настоящее время) характеризовали низкая фискальная эффективность, громоздкость, косность, волюнтаризм власти в установлении налогов, противоречивость ишересам большинства граждан, низкая правовая и экономическая культура плательщиков, недостаточная обоснованность налоговой политики экономической теорией, отсутствие прямой связи между уровнем налогового бремени и уровнем жизни граждан, высокая степень влияния расходов, связанных с военными действиями, на величину налогового бремени,

постоянные колебания от преобладания прямого налогообложения к преобладанию косвенного. Поэтому наличие в современной налоговой системе подобных проблем не является уникальным явлением, а составляет «историческое наследие» России, запечатленное в ее административно - правовых институтах, общественных отношениях, менталитете народа. Следовательно, современная налоговая реформа должна совершаться не только в сфере экономики, но и в сфере идеологии, чтобы новому типу экономических отношений соответствовал новый тип общественного сознания.

2. Налоговая реформа осуществляется тогда, когда изначально противоположно направленные интересы сторон - государства и налогоплательщиков - развиваются от состояния различия до состояния конфликта, в котором возникает реальная угроза распада системы. Тогда государство осуществляет налоговую реформу, то есть трансформирует налоговую систему таким образом, чтобы несоответствие их интересов снова приняло характер различия, а их взаимоотношения вернулись в зону безопасности.

Конечный результат реформы зависит от силы и направления постоянных и чрезвычайных возмущающих воздействий. Чрезвычайные воздействия формируются под действием форс-мажорных обстоятельств, непредсказуемы и не могут учитываться при разработке системы н&тоговых преобразований. Постоянные возмущающие воздействия (низкая экономическая и правовая культура плательщиков; многовековая «традиция» неуплаты налогов; отсутствие прямой связи между ростом налогов и качеством общественных благ, коррумпированность чиновников) перманентно присущи российскому менталитету и вплетены в общественное сознание. В отличие от чрезвычайных, они предсказуемы, а потому могут и должны учитываться на этапе разработки налоговой реформы.

3. Эффективная система налоговых преобразований должна отвечать следующим критериям: полноты - то есть все результаты проведенных реформ видны, отсутствуют скрытые процессы и явления, имеющие отдаленные последствия; непротиворечивости - при разрешении существующих противоречий не были заложены новые проблемы и глубинные противоречия, которые потребуют решения в будущем; завершенности преобразований, что значит возвращение системы отношений между государством и налогоплательщиками

из зоны распада в зону безопасности и сохранение устойчивого состояния динамического равновесия.

4. Налоговые реформы, имевшие место в Российской истории, по объекту реформирования можно разделить на реформы основных прямых налогов, отраслевые и комплексные; по доминирующей функции налогов - на фискальные и стимулирующие. Реформы основных прямых налогов не отвечают критерию полноты и непротиворечивости, но удовлетворяют требованию завершенности преобразований. Отраслевые налоговые реформы соответствуют требованию полноты и завершенности, однако не отвечают критерию непротиворечивости. Комплексные налоговые реформы, к которым относится и современная налоговая реформа, не соответствуют ни одному критерию эффективности. Из исторического опыта следует, что стимулирующие налоговые реформы, хотя и требуют в краткосрочном периоде использования компенсирующих факторов, в долгосрочном плане проходят успешнее и приводят к росту налогооблагаемой базы, в отличие от фискальных.

5. Современный этап налоговой реформы характеризуется двумя принципиально различными направлениями налоговой политики. В период становления современной налоговой системы (1991-2000 гг., и особенно 1992-1998 гг.) происходило четкое развитие событий «по Лафферу» в той части его кривой, в которой рост налогового гнета приводит к сокращению налогооблагаемой базы и соответственно доходов бюджета. Взаимоотношения экономических субъектов и государства трансформировались от различия до конфликта, при котором возникает угроза существования системы. Конфликт был осознан правительством страны, и курс реформ изменен.

На втором этапе развития (с 2001 г. по настоящее время) налоговая реформа реализовалась по принципу радикального устранения видимых, ярко выраженных проблем. В результате некорректной целевой установки (сокращение налогового бремени вместо стремления к его адекватному и равномерному распределению) достигнута стабилизация финансовой системы страны только на уровне федерального бюджета. Эффективного перераспределения финансовых ресурсов страны, социальной защиты граждан, стимулирования инвестиционных процессов современная налоговая система должным образом не обеспечивает. На протя-

жении обоих периодов проводилась комплексная налоговая реформа фискальной направленности, не удовлетворяющая ни одному из критериев эффективности.

6. Результатом реформирования налоговой системы России должен стать механизм, способный обеспечить переход от снижения налогового бремени к его оптимальному распределению. Для его создания необходимы три направления действий: стимулирование инвестиционной активности посредством налогов (с помощью возвращения льготы по налогу на прибыль, реинвестируемую в производство): изъятие сверхприбылей в добывающих отраслях, не оказывающее дестимулирующего воздействия на инвестиционные процессы в них (за счет аккумулирования абсолютной ренты через налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), а дифференциальной - посредством включения соответствующих платежей в неналоговое соглашение); социализация налоговой системы (введение дифференцированной шкалы по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) при одновременном освобождении от налогообложения доходов ниже прожиточного минимума, индексации до этого уровня минимальной заработной платы, отмене стандартных налоговых вычетов для плательщиков среднего и высшего класса).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

■ выявлено, что в основе современных проблем налогового реформирования лежат веками формировавшиеся черты налоговой политики России (косность, громоздкость налоговой системы, ее противоречивость интересам большинства граждан, волюнтаризм власти в установлении налогов и т.п.), запечатленные в административно - правовых институтах, общественных отношениях, менталитете народа;

■ показано, что стимулом налоговых реформ является переход отношений государства и налогоплательщиков от состояния различия до стадии конфликта, а результат реформы зависит от силы и направления постоянных и чрезвычайных возмущающих воздействий;

■ определены критерии оценки эффективности налоговых реформ (полноты, непротиворечивости и завершенности преобразований);

" осуществлена классификация налоговых реформ по двум основаниям: по объекту реформирования (реформы основных прямых налогов, от-

раслевые и комплексные) и по доминирующей функции налогов (фискальные и стимулирующие) и проведена оценка соответствия основных видов реформ названным критериям эффективности;

■ представлена логика осуществления налоговой реформы в современной России и доказано, что налоговая реформа не отвечает ни одному из критериев эффективности и не способствует экономическому росту в стране, поскольку не создает стимулов для активизации инвестиционных процессов и не обеспечивает справедливого перераспределения общественного богатства;

■ сформулированы основные направления дальнейшего реформирования налоговой системы России, включающие комплексное изменение налога на доходы физических лиц и стимулирование инвестиций (льготы по налогу на прибыль, изменение налогообложения добывающих отраслей); представлена методика расчета фискального эффекта от ряда предложенных мероприятий.

Теоретическая значимость работы. Выводы диссертации, развивающие теорию общественных финансов, могут быть положены в основу дальнейших исслелований в области налогового реформирования и применены при чтении ряда учебных курсов в учреждениях высшего и среднего профессионального образования.

Практическая значимость работы заключается в разработке комплекса мероприятий по дальнейшему реформированию налоговой системы России, которые могут быть использованы органами государственной власти при подготовке управленческих решений в области налоговой политики.

Апробация работы Результаты исследования одобрены в процессе обсуждения на кафедре, представлены на международных и общероссийских научно-практических конференциях в Волгограде, Пензе, Санкт-Петербурге в 2002 - 2005 гг. Материалы диссертации использовались при чтении лекционных курсов по дисциплине «Финансы» студентам Волгоградского представительства Московского института экономики и связей с общественностью и по дисциплинам «Прогнозирование и планирование», «Основы финансовой деятельности» и «Финансовый менеджмент» студентам Волгоградского филиала Московского государственного университета сервиса в 2003 - 2005 гг.

Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом 2,0 п.л.

Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы, заключение и список литературы.

Во введении изложены актуальность, объект, предмет и методы исследования, сформулированы его цель и задачи, охарактеризованы теоретическая и эмпирическая базы диссертации, элементы научной новизны работы.

В первой главе «Исторический опыт и теоретические основы реформирования налоговой системы России» освещены основные вехи налоговой политики России, раскрыты стимулы проведения налоговых реформ, названы критерии эффективности налоговых реформ, проведена классификация и оценка имевших место в российской истории налоговых реформ.

Во второй главе «Налоговая реформа в современной России» проведен анализ современной налоговой реформы с точки зрения ее влияния на социальную и инвестиционную составляющую экономического роста в России.

В третьей главе «Основные направления дальнейшего реформирования налоговой системы России» изложены меры по преобразованию налоговой системы России и представлена методика расчета их фискального эффекта.

Заключение содержит основные выводы по диссертации.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Исторически сложившиеся характеристики и тенденции налоговой политики России

1. В России ранних и поздних периодов исторического развития авторитарная государственно-властная система всегда определяла структуру и ход экономико-финансовых процессов; сохранены традиции и методология формирования бюджета по принципу «главенство директивы центра», что проецируется на налоговую политику государства. Поэтому налоги во все времена служили, прежде всего, во благо эгоистическим интересам верховной власти, то есть фискальная функция налогов доминировала над стимулирующей. В различные эпохи налоговая политика способствовала обогащению княжеской дружины, царской казны, бюджета советского правшельства, насколько воз-

можно не учитывая интересов большинства налогоплательщиков. Власть, как правило, рассматривала народ лишь как источник доходов и соглашалась на реформы тогда, когда недовольство народа бьшо слишком сильно и угрожало существованию власти.

2. В ходе развития российской налоговой системы прямые и косвенные налоги постоянно противопоставляются друг другу. Все попытки увеличить прямое налогообложение в конечном счете приводят к росту косвенного, как более собираемого и менее заметного. Поскольку акцизами облагались наиболее потребляемые товары, а уровень доходов основной массы населения никогда не был высоким, это является еще одном доказательством фискальной направленности налоговой политики России.

3. Еще одной тенденцией в российской налоговой политике являются постоянные колебания от акцизного обложения алкогольной продукции и винно-водочных изделий к государственной монополии на эту группу товаров (винные откупа, казенная монополия).

4. На протяжении всего исторического развития имели место существенные различия в режимах налогообложения, типах налогов и способах их исчисления на разных территориях нашей страны. Так, в дореволюционной России существовали налоги, которые взимались только в Польских губерниях (подымная подать), в Степном и Туркестанском краях (кибиточная подать), территории, куда сборщики налогов еще не добрались в принципе. Это говорит о том, что процесс унификации налогообложения шел крайне медленно из-за огромных масштабов территории государства, низкого уровня развития транспорта, технологий и организации труда налоговых органов.

5. Ни на Руси, ни в Российской империи, ни в СССР налоговая политика, как правило, не основывалась на принципах экономической теории и величина обобществляемых через налоги средств не соизмерялась с экономико-финансовыми возможностями непосредственных производителей. Установление и сбор налогов всегда носили характер ярко выраженного императивного абсолютизма. Так, не учитывала величину налогового потенциала плательщиков подушная подать, введенная Петром I, налоговые платежи с предприятий, установленные советской властью, продразверстка времен Военного Комму-

низма, многочисленные чрезвычайнее налоги, за счет которых финансировались все военные действия в России и т.п. При этом власти с легкостью вводили налоги, которые не только не имели под собой никакой научной основы, но и воспринимались гражданами как оскорбительные (налог на бороды при Петре I, налог на бездетность, просуществовавший в СССР с 1940-х до 1990-х гг., который в числе прочих платили женщины с 1-го месяца замужества и родители, потерявшие своих детей).

6. На налоговую политику всегда влияли расходы, связанные с военными действиями, составлявшие около 25% расходов бюджета. Военные расходы, связанные с Татарским игом, многочисленными войнами Российской империи, двумя мировыми войнами, холодной войной и гонкой вооружений СССР, предопределяли постоянно высокое налоговое бремя, не отражавшееся на росте благосостояния граждан. Следовательно, в сознании людей постоянно укреплялась установка на противопоставление интересов государства и собственных интересов, а значит на «противодействие» налоговым требованиям правительства, что трансформировалось в различные способы уклонения от налогов. Отсюда - низкая налоговая культура граждан и многовековая «традиция» неуплаты налогов.

7. Развитие налоговой системы постоянно шло по пути усложнения, разрастания числа налогов. Рано или поздно это приводило к налоговой реформе, привносившей определенные конструктивные изменения в налоговую систему. Эволюция налогообложения была прервана в 1917 г., и в результате семидесятилетнего существования квазианалоговых отношений между предприятиями и государством к началу рыночных преобразований в стране не было адекватной теоретической базы по вопросам налогообложения, что повлекло многие неверные шаги в области налоговой политики.

Таким образом, коллизии современной налоговой системы (ее фискальная направленность, низкая эффективность, громоздкость, косность, противоречивость интересам граждан, отсутствие прямой связи между величиной налогового бремени и уровнем жизни, низкая экономическая культура налогоплательщиков, недостаточное обоснование налоговой политики экономической теорией) являются не столько результатом ошибок реформаторов, сколько историческим наследием России. Они были сформированы в течение многих веков, «вплетены» в обществен-

ные отношения и сознание людей. Эти тенденции - наша объективная реальность, и их преломление зависит не столько от воли и желания власти, сколько от общественного сознания всего народа, от трансформации его менталитета. Следовательно, современная налоговая реформа должна совершаться не только в сфере экономики, но и в сфере идеологии, новому типу экономических отношений должен соответствовать новый тип общественного сознания.

Стимулы налогового реформирования и факторы, влияющие на результаты реформ

В основе развития налоговой системы лежит противоречие интересов субъектов (государства и налогоплательщиков) по поводу объекта (части прибавочного продукта, создаваемой хозяйствующими субъектами, которая в зависимости от действующих законов отчуждается в пользу государства в форме налогов).

Несоответствие интересов государства и хозяйствующих субъектов по поводу уплаты налогов первоначально имеет форму различия, обусловленного тем, что каждый рациональный экономический субъект стремится к максимизации своего дохода. Однако при умеренной величине налоговых изъятий и эффективном использовании налоговых доходов для создания общественных бла! взаимоотношения государства и налогоплательщиков будут устойчиво находиться в зоне безопасности, в которой небольшие колебания допустимы (рис. 1.).

Протимполомюстъ Противоположность Конфликт интересов интересов ^ Различие интересов ___^ интересоа ^Конфликт интересов^

Рзагщет&я* вмиМоотившениЙ между госуд*рст*ом к

нал№элтттыци*м#

Втамож™ вжимил} Зонебемл«*«™ ШШтАфЩб»

ущемления итиреет«' система ачюетЦшчп | ущиилени» интересов

государети» {г пщЛтФтч пздарлма

нелогапкгтпшйю« ; - .ттяШМЩщквШ | ЩШШШЫЛят

* «мйнютюАмМ няттсятяття

фт0Ш№Шт

Рис. 1. Трансформация взаимоотношений между государством и налогоплательщиками в процессе проведения налоговой политики Источник: составлено автором

Однако на практике потребности государства (поэтому и налоговое бремя) постоянно растут, а налогоплательщики не стремятся или не могут выполнять все свои налоговые обязательства. Это порождает усиление налоговой на-

грузки, и, следовательно, различие интересов становится существенным и переходит в свое предельное состояние - противоположность.

Стороны начинают активно действовать в соответствии со своими противоположными интересами: государство усиливает давление на хозяйствующих субъектов, а они, в свою очередь, ищут способы уклонения от налогового гнеча. Отношения государства с налогоплательщикам перемещаются из зоны безопасности в зону, где допустимы лишь временные ущемления, то есть происходящие негативные явления в экономике еще обратимы в рамках существующей налоговой системы. Однако обычно применяемые на этом этапе меры нацелены не на смягчение противоречия, а на ужесточение существующего режима. Асимметрия отношений принимает угрожающие масштабы, наступает предельный случай развития противоречия - конфликт. Система более не удовлетворяет потребности ни государства, ни экономических субъектов и движется к зоне распада.

Однако бесконечное развитие этого конфликта невозможно, поскольку обе стороны являются частями единого целого - экономической системы страны, и даже на стадии конфликта осознают общий интерес - сохранение собственной безопасности, для чего нужно позаботиться о сохранении друг друга. Ради этого и осуществляется налоговая реформа, то есть налоговая система преобразуется так, чтобы несоответствие интересов государства и налогоплательщиков снова приняло характер различия, а их взаимоотношения вернулись в зону безопасности. Это значит, что власть идет на какие-то уступки бизнесу, а бизнес принимает новые правила игры. При этом государству принадлежит функция целеполага-ния, то есть оно задает цели, способы и сроки налоговой реформы.

Целеполагание имеет объективную и субъективную сторону. Разрабатывая модель конкретной налоговой реформы, власти часто руководствуется схемами, которые объективно сложились в условиях хозяйственной практики, апробированы и применимы в данных условиях, и поэтому многие налоговые реформы первое время положительно влияют на экономику и способствуют росту доходов бюджета. С другой стороны, моделирование налоговой реформы исходит из представлений правительства о допустимом уровне налоговой нагрузки, о способах и сроках достижения этого уровня, то есть несет отпечаток образования, культуры, ценностей тех, кто стоит у власти.

Таким образом, в результате целеполагания задается направление и цель движения, которые поступают на вход системы преобразований. Кроме входных воздействий, на результат реформы будут влиять постоянные и чрезвычайные возмущающие воздействия, которые создаются окружающей средой и препятствуют требуемому движению (рис. 2).

Чрезвычайные воздействия формируются под действием форс - мажорных обстоятельств, непредсказуемы и не могут учитываться при разработке модели налоговой реформы. Это стихийные бедствия, мировые финансово -экономические кризисы, войны и т.п.

Рис. 2. Модель налоговой реформы Источник составлено автором

Постоянные возмущающие воздействия перманентно присущи российскому менталитету и вплетены в общественное сознание. Это: низкая экономическая и правовая культура налогоплательщиков; многовековая «традиция» неуплаты налогов; отдаленность власти от народа, отсутствие прямой связи между ростом налогов и увеличением качества общественных благ; коррумпированность чиновников и т.п. Поскольку эти факторы являются постоянным яв-

лением в экономической жизни общества, их воздействие предсказуемо и должно учитываться на этапе целеполагания.

Критерии эффективности налоговых реформ и оценка налоговых реформ России в XVII - XX вв.

Соответствие налоговой системы, полученной в результате проведенных преобразований, целям управления можно оценить с помощью ряда критериев эффективности. С позиций системного подхода эффективная система преобразований должна отвечать следующим требованиям:

■ полноты, то есть все выходы системы известны. Это означает, что все результаты проведенных реформ видны, и отсутствуют скрытые процессы, имеющие отдаленные последствия для экономики;

■ непротиворечивости - приемлемые входы системы не породили нежелательных выходов, при разрешении существующих противоречий не были заложены новые проблемы и глубинные противоречия, которые потребуют решения в будущем;

■ завершенности преобразований, что значит возвращение системы отношений между государством и налогоплательщиками из зоны распада в зону безопасности и сохранение устойчивого состояния динамического равновесия.

Чтобы оценить по этими критериям известные в российской истории налоговые реформы, была осуществлена классификация налоговых реформ по двум основаниям - по объекту реформирования и по преобладающей функции налогов.

По объекту реформирования можно выделить реформы основных прямых налогов, отраслевые и комплексные налоговые реформы.

Реформы основных прямых налогов - это преобразования, которые направлены непосредственно на оптимизацию налоговой системы государства и связаны с изменением базы основных прямых налогов. К ним относятся замена посошного налогообложения подворным в 1679 г.; введение подушной подати Петром 1 вместо подворного налогообложения в 1724 г.; отмена подушной подати в 1883 г. и введение вместо нее в разные голы гильдейского сбора, налога на городскую недвижимость, налога на землю и т.д.

Эти реформы удовлетворяют требованию завершенности преобразований, поскольку после их проведения на новой окладной единице длительное время основывалась налоговая система страны, однако слабо отвечают критерию полноты и непротиворечивости, поскольку никогда не обеспечивали равномерного распределения налогов и, как правило, оставляли возможность уклонения от налогообложения.

Отраслевые налоговые реформы - реформы налогообложения отдельных отраслей. Это реформа П.И. Шувалова, изменившая налогообложение торговли в 1753 г.; гильдейская реформа Е.Ф. Канкрина 1824 г.; реформирование промыслового налога 1865 - 1998 гг.

Данные реформы отвечают требованию полноты и завершенности, но не отвечают критерию непротиворечивости, поскольку они часто оказывали покровительство реформируемым объектам за счет других классов плательщиков, тормозя тем самым экономическое развитие последних.

Комплексные налоговые реформы - это преобразования налоговой системы, сопровождавшие реформы всей экономической системы страны. К ним относятся реформы Петра I (1695 - 1724 гг.); реформы 1861 - 1898 гг., сопровождавшие строительство капитализма в России; «Военный коммунизм» (1918 -1920 гг.); НЭП (1921 - 1929 гг.); свертывание НЭПа (1930 - 1931 гг.)

Поскольку всем радикальным экономическим реформам в России свойственны порывистость, волюнтаризм, классовый подход, недальновидность и нежизнеспособность в долгосрочном плане, это проецируется и на сопутствующие налоговые преобразования. Следовательно, ни одному из критериев эффективности комплексные налоговые реформы не отвечают.

По функции налогов, которой отводилась решающая роль в данный исторический период, налоговые реформы были разделены на фискальные и стимулирующие.

Симулирующими налоговыми реформам, которые способствовали снижению налогового бремени и росту его равномерности в отношении реформируемых объектов, являются реформа П.И. Шувалова, изменившая налогообложение торговли в 1753 г.; реформирование промыслового налога (1865 -1998 гг.); НЭП (1921 - 1930 гг.).

К фискальным можно отнести все остальные налоговые реформы (в особенности реформы Петра I и налоговые преобразования времен Военного коммунизма).

Исторический опыт показал, что стимулирующие экономические реформы, хотя и требуют в краткосрочном периоде использования компенсирующих факторов, в долгосрочном плане проходят успешнее и приводят к росту налогооблагаемой базы и доходов бюджета, что следовало бы учесть при проведении современной налоговой реформы.

Логика современной налоговой реформы и ее оценка с точки зрения социальной и инвестиционной составляющей экономического роста.

Современная налоговая реформа характеризуется двумя принципиально различными направлениями налоговой политики, В первый период (1991-2000 п .) в стране происходило четкое развитие событий «по Лафферу» в той части его кривой, в которой рост налогового гнета приводит к сокращению налогооблагаемой базы и доходов бюджета. Увеличение количества налогов и их ставок, постоянные изменения налоговою законодательства, с одной стороны, и рост масштабов теневого сектора, массовое уклонение от налогов, с другой стороны, свидетельствуют о трансформации взаимоотношений между государством и налогоплательщикам от состояния различия к состоянию противоположности. Масштабное предоставление налоговых льгот и точечные меры по отмене/снижению отдельных налогов свидетельствуют о стремлении государства смягчить противоречие, не меняя налоговую систему по существу. Однако предпринимаемые меры не дают искомый эффект и оборачиваются против государства, вследствие чего несоответствие интересов принимает предельное состояние - конфликта, система более не удовлетворяет ни одного из участников и движется к зоне распада. Для государства приближением к зоне распада является наличие постоянного бюджетного дефицита в результате масштабного недополучения налоговых доходов, для предприятий - огромные финансовые трудности и развитие на ряду с официальным делопроизводством теневого оборота.

Таким образом, налоговая реформа данного периода, которую можно отнести к комплексным налоговым реформам фискальной направленности, повторила основные недостатки своего типа и не отвечает ни критерию полноты, ни критерию непротиворечивости, ни критерию завершенности преобразований. Осознание государством данного конфликта и неэффективности налоговой политики заставило правительство изменить курс реформ.

Разрешением этого конфликта стал второй этап налоговой реформы (с 2001 г. по настоящее время), которая реализовалась по принципу радикального устранения видимых, ярко выраженных проблем. С учетом прошлых ошибок были выявлены наиболее проблемные аспекты налоговой политики и найдены соответствующие им «противодействия» (таблица 1).

Таблица 1.

Основные направления налоговой реформы в 2001 - 2004 гг.

№ Проблемы, вызванные предыдущими мерами налоговой политики, принятыми в 1992 - 2000 гг. Меры налоговой политики, направленные на решение проблемы

1 Несистематизированное налоговое законодательство, огромное количество нормативных актов по вопросам налогообложения Принятие и введение в силу нового Налогового кодекса: с 1999 г. - первой части, а с 2001 г. - второй.

2 Потери бюджета от льгот Отмена практически всех льгот по налогу на прибыль, адресных налоговых льгот по НДС, акцизам и таможенным пошлинам общественным организациям.

3 Высокое налоговое бремя, в результате - массовое уклонение от налогов Снижение и отмена с 2003 г оборотных налогов' налога на пользователей автодорог, на содержание жилищного фонда. С 2004 г. -снижение НДС и отмена налога с продаж Снижение с 2001 г. НДФЛ и с 2002 г. - налога на прибыль и установление единых ставок 13 и 24% соответственно Снижение с 2001 г ЕСН и установление регрессивной шкалы по нему и т.п

4 Сверхприбыли в добывающих отраслях, остающиеся в распоряжении владельцев нефтяных компаний и не попадающие государству Замена отчислений на производство минерально-сырьевой базы, платежей за добычу полезных ископаемых и акциза на нефть налогом на добычу полезных ископаемых

Источник составлено автором.

В основу современного этапа налоговой реформы была положена изначально неверная целевая установка - на снижение налогового бремени, в ре-

зультате чего должны были быть созданы условия для финансовой стабильности и экономического роста. Однако рассчитывать на серьезное ускорение экономического роста в результате снижения налогов нельзя, поскольку налоговая нагрузка в России не является завышенной, что показано в диссертации на основе ряда международных сравнений.

На сегодняшний день финансовая стабильность на уровне федерального бюджета достигнута, но устойчивому экономическому росту налоговая политика не способствует, поскольку налоговая система не создает никаких стимулов для инвестиций и не обеспечивает эффективного перераспределения общественного богатства между всеми членами общества.

В диссертации доказана антисоциальная направленность реформы подоходного налога, в ходе которой прогрессивная шкала была заменена плоской 13%-ной и были упорядочены налоговые лыоты и вычеты.

Данное нововведение означает, во-первых, рост налога для 90% населения России, до реформы плативших 12%; во-вторых, подмену фискальной природы налоговой политики на своеобразную систему договорных отношений между государством и состоятельными гражданами по принципу -отдайте минимум, и мы откажемся от жесткого контроля за вашей деятельностью, а значит отказ государства от реализации контрольной функции налогообложения; в-третьих, отступление от принципа социальной справедливости и снижение возможности с помощью налогов способствовать перераспределению доходов общества в пользу наименее обеспеченной ею части.

Во многом абсурдна система социальных льгот и вычетов, применяемая при расчете НДФЛ. В налоговой системе практически отсутствует необлагаемый минимум доходов, отражающий стоимость воспроизводства рабочей силы, не существует верхней планки дохода, за которой о 1 меняется действие основных налоговых вычетов, величина реальной стоимости жизни почти в 4 раза больше официального прожиточного минимума, в 15 раз больше минимальной ежемесячной оплаты труда и почти в 23 раза выше необлагаемого минимума доходов (таблица 2).

Таблица 2.

Величина необлагаемого минимума доходов, минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума в России в 2004 г., руб.

Стандартный налоговый вычет (необлагаемый минимум доходов) 400

Минимальный размер месячной оплаты труда 600

Официальная величина прожиточного минимума 2395

Реальная величина прожиточного минимума 4228

Реальная величина денежных доходов, необходимая для нормальной жизни в расчете на одного человека 9151

Источник- составлено по Ильичев Г. Диалог слепого и небогатого // Известия. - 2004 - 19 ноября

Отсюда - ужасающе низкий уровень зарплат в России, огромный вклад в который вносят нищенские доходы работников бюджетной сферы, отставание России от развитых стран по оплате труда в 12 раз при отставании по производительности труда в 6 раз. Ситуация, при которой 70% поступающих в бюджет налоговых поступлений так или иначе собирается с заработной платы (НДФЛ, ЕСН, НДС и акцизы), а две трети доходов страна получает от природных ресурсов, говорит об антисоциальной налоговой политике государства и неправильности выбранного курса реформ.

Что касается инвестиционных аспектов налоговой реформы, то главными налоговыми новациями, влияющими на инвестиционную активность в стране, стали изменения налогообложения прибыли и добывающих отраслей. Несмотря на некоторые положительные нововведения в области налогообложения прибыли, ликвидация налоговой льготы на прибыль предприятия, инвестируемую в собственное производство, означает лишение российской налоговой системы регулирующей функции и возможности стимулировать приоритетные наукоемкие направления развития отечественного производства. При наличии возможности уклонения от уплаты налогов, сопровождаемого нелегальным оттоком капитала, только предоставление инвестиционной льготы может сделать внутренние инвестиции альтернативой оттоку. Отмена инвестиционной льготы, противоречащая мировому опыту, существенно ослабила стимулирующее воздействие налогов на приток инвестиций.

В целом, показатели, характеризующие инвестиционную активность в России, свидетельствуют о неустойчивости темпов экономического роста, по-

скольку комплексный переход российской экономики к инновационно-инвестиционному типу развития не происходит (таблица 3). Необходимыми условиями этого перехода является выполнение следующих соотношений:

• объем инвестиций составляет 20-25% ВВП (уровень капитализации);

• прямых иностранных инвестиций не менее 15-17% от объема внутренних;

• степень износа основных фондов не должна превышать 30-35%.

Таблица 3

Выполнение условий перехода к инновационно - инвестиционному типу развития экономики России в 2002 - 2004 гг.

Наименование показателя 2002 г. 2003 г. 2004 г.

ВВП, млрд. руб. 10817,5 13201,1 16778,0

Инвестиции, млрд. руб. в т.ч. 1824,0 2503,7 2729,0

- иностранные инвестиции, млрд. руб. в т.ч. 593,6 891,0 1215,3

прямые иностранные инвестиции, млрд. руб. 112,1 189,9 263,8

- внутренние инвестиции, млрд. руб. 1230,4 1612,7 1513,7

Износ основных фондов, % 52,9 51,4 51,7

Уровень капитализации, % 16,9 19,0 16,3

Доля прямых иностранных инвестиций по отношению к внутренним 9,1 11,8 17,4

Источник■ расчеты автора, Российский статистический ежегодник - М., 2004 - С 371, http //www wtc-ural ru, http //www gks.ru; http.//www.dp.ru

Следовательно, отмена инвестиционной льготы, которая во всем мире является эффективным инструментом стимулирования внутренних инвестиций (которых более всего не хватает для достижения заданных показателей инвестиционной активности) означает еще один неэффективный шаг, никоим образом не способствующим активизации инвестиционных процессов в России.

Отрицательно сказалась на инвестиционной активности в стране и реформа налогообложения добывающих отраслей. Современную систему налогообложения полезных ископаемых характеризует два принципиальных момента: невозможность изъятия дифференциальной ренты с помощью НДПИ и полная нейтральность по отношению к инвестициям, поскольку в силу регрессивного характера НДПИ невыгодно вкладывать средства в разработку труднодоступных и низкодебетных месторождений.

Ситуация, когда отс\ гствуют инвестиционные льготы по налогу на прибыль, и механизм взимания НДПИ дестимулирует инвестиции в разработку, чрева 1а большими проблемами в будущем, учитывая жизнеобеспечивающую

роль нефтегазового сектора в России, 50%-ный износ основных фондов в отрасли и недолговечность высоких мировых цен на нефть.

Таким образом, и современный этап налоговой реформы, несмотря на существенные отличия от предыдущего, также не удовлетворяет основным критериям эффективности налоговых реформ: критерию полноты, потому что не все последствия антисоциальной и антиинвестиционной налоговой политики предсказуемы; критерию непротиворечивости, поскольку приемлемые входные параметры системы преобразований (желание снизить налоговую нагрузку, вывести бизнес «из тени») породили нежелательные выходы (потерю налоговой системой стимулирующей функции, возможности эффективно способствовать перераспределению доходов и пр.); критерию завершенности преобразований, поскольку искомые цели налоговой реформы достигнуты лишь частично.

Основные направления дальнейшего реформирования налоговой системы России

Для решения сегодняшних проблем предложены следующие меры:

I. Прекратить политику снижения совокупного налогового бремени, о чем заявить официально, и перейти к его адекватному перераспределению.

II. В рамках существующей налоговой нагрузки в течение 1-2 лет реализовать комплекс мер, способствующих повышению эффективности ее перераспределения. Для этого необходимо обеспечить стимулирование инвестиционной активности посредством налогов; внедрить механизм изъятия природной ренты. не оказывающий дестимулирующего воздействия на инвестиционные процессы в добывающих отраслях; повысить социальную ориентацию НДФЛ.

Для решения этих задач целесообразно принять следующие меры:

1. Вернуть в налоговую систему льготу по налогу на прибыль, реинвестируемую в собственное производство. При этом предельная ставка налога должна остаться на существующем уровне (24%), а средняя ставка - на дореформенном. В этом случае сохранится стимул для легализации у предприятий теневого сектора, а у законопослушных производителей появится дополнительный мотив для интенсификации инвестиционных процессов. Расчеты показали, что при существовавших в Волгоградской области в 2001 г. пропорциях между валовой прибылью, величиной вычетов, уменьшающих нало! ооблагаемую прибыль и

«спросом» на инвестиции, финансируемые за счет прибыли, возможно было освободить от налогообложения 31% прибыли, направляемой на инвестиции при сохранении средней реальной ставки налогообложения на дореформенном уровне. Аналогичным образом может быть рассчитана искомая величина льготируемой прибыли на сегодняшний день для России в целом и регионов,

2. Реформировать систему налогообложения в добывающих отраслях. Абсолютную ренту аккумулировать через НДПИ, закладывая в его ставки оптимальную норму прибыли на вложенный капитал, что повлечет существенное снижение его ставок. Дифференциальную ренту изымать посредством включения соответствующих платежей в неналоговое соглашение. Если с помощью данного механизма удастся изъять в пользу государства хотя бы большую часть сверхододов нефтяной отрасли, которые по разным оценкам составляют от 3 до 70 млрд.долларов, это восполнит бюджету страны потери, которые он может понести из-за реализации мероприятия 1.

3. Реформировать налог на доходы физических лиц, для чего:

3.1. Приравнять между собой на законодательном уровне величину МРОТ, стандартного налогового вычета и официального прожиточного минимума;

3.2. Отменить стандартные налоговые вычеты для плательщиков среднею и высшего классов;

3.3. Взимание НДФЛ осуществлять по дифференцированным ставкам, исчисляя налог по методу сложной прогрессии (таблица 4).

Таблица 4

Предлагаемая шкала НДФЛ

Головой доход налогоплательщика, тыс. руб Характеристика группы плательщиков Ставка налога, %

Волгоградская обл, 2004 г РФ, 2005 г, ориентировочно

0-21,85 0-25 Граждане, получающие доходы ниже прожиточного минимума 0%

21,85- 109,81 25 - 120 Граждане, получающие доходы в пределах от официального прожиточного минимума до «нормальной стоимости жизни» 10%

109,81 - 176,73 120-190 Нижний слой «среднего класса» 13%

176,73-600 190-600 Верхний слой «среднего класса» 20%

Более 600 Свыше 600 «Высший класс» 30%

Источник составлено автором

Данную шкалу необходимо ежегодно корректировать для каждого региона РФ в соответствии с реальными значениями показателей, являющихся границами разделения доходов плательщиков на группы, внутри регионов -для жителей городской и сельской местности.

Расчеты, проведенные по Волгоградской области показали, что в результате реализации предложенных мероприятий совокупные налоговые доходы бюджета по НДФЛ составят 3 671 752 тыс. руб., что на 1 млрд. 242 млн. больше, чем при 13%-ной шкале. Для большинства налогоплательщиков налоговое бремя снижается. Косвенный эффект от индексации МРОТ и снижения налогового бремени на низкооплачиваемых работников заключается в росте внутреннего спроса, что повлечет рост производства и торгового оборота, а значит увеличение поступлений в бюджет от других налогов: налога на прибыль, НДС, акцизов и т.п.

4. Остальные основные налоги (ЕСН, НДС и др.) оставить на прежнем уровне и в течение ближайших лет не вносить принципиальных изменений в механизм их взимания.

III. В случае, если реализация данных мероприятий приведет к сокращению доходов бюджета, временный бюджетный дефицит следует покрывать за счет внутренних заимствований и средств стабилизационного фонда.

IV. Способствовать росту и повышению эффективности тех государственных расходов, которые являются инвестициями в человеческий капитал и сферу высоких технологий. Это позволит России активизировать структурную перестройку экономики и формирование наукоемкого сектора, который в перспективе должен стать заменой нефтегазовому с фискальной стороны.

V. Сочетать продолжение налоговой реформы с совершенствованием налогового администрирования и налогового контроля, содействовать повышению прозрачности бюджетной и налоговой системы и финансов предприятий.

Реализация вышеназванных мероприятий способна приблизить завершение налоговой реформы в стране и создать в ней такую налоговую систему, которая отвечала бы не только требованиям финансовой стабильности, но и действительно способствовала экономическому росту в России.

Список работ, опубликованных по теме диссертации:

Глушенко Л.А. Номинальная и реальная налоговая нагрузка в Российской экономике / Л.А. Глушенко // Резервы экономического роста предприятий и организаций: Сборник статей всероссийской научно - практической конференции. - Пенза, 2005. - 0,34 п.л.

Глушенко Л.А. Социальные аспекты современной налоговой реформы / Л.А. Глушенко // Проблемы теории и практики современного сервиса: Материалы I международной научно - практической конференции. -Волгоград, 2005.-0,35 пл.

Глушенко Л.А. Роль налоговых преобразований в радикальных экономических реформах / Л.А. Глушенко // Современные аспекты экономики. -2003.-№20 (48).-0,31 п.л.

Глушенко Л.А. Механизм налоговых преобразований и его особенности в Российских налоговых реформах XVII - XX веков / Л.В. Перекрёстова, Л.А. Глушенко // Экономическая история России: проблемы, поиски, пути решения: Ежегодник. Вып. 6. - Волгоград, Изд-во ВолГУ, 2004. - 1,0 п.л.

Подписано в печать 10.10 2005 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ 211.

Волгоградское научное издательство. 400011, Волгоград, ул. Электролесовская, 55.

р184 72

РНБ Русский фонд

2006-4 16517

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Глушенко, Лидия Александровна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИИ ОПЫТ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ.

1.1. Становление налоговой системы на Русн и налоговая политика до начала 90-х гг. XX века.

1.2. Сущность механизма налогового реформирования.

1.3. Особенности налоговых реформ России в XVII - XX веках.

ГЛАВА 2. НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

2.1. Сущность и особенности преобразования налоговой системы России в ф 1991-2000 гг.

2.2. Концепция реформирования налоговой системы России с 2001 г. по настоящее время.

2.2.1. Социальные аспекты налоговой реформы.

2.2.2. Инвестиционные аспекты налоговой реформы.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Стимулы и критерии эффективности проведения налоговых реформ в России"

Актуальность темы исследования. Налоговая политика является объектом пристального внимания экономистов и политиков России уже полтора десятка лет. Именно ей отводится главная роль при формировании государственного бюджета - основы финансовой системы страны. Налоговая политика призвана содействовать экономическому росту и легализации экономической деятельности в России, создавая стимулы для активизации инвестиционных процессов, способствуя эффективному перераспределению доходов экономических субъектов и росту общественного благосостояния.

По экономической природе налоговая политика представляет собой весьма противоречивое явление. С одной стороны, она должна обеспечивать государственному бюджету достаточно средств для реализации его основных задач, а с другой - чрезмерное изъятие доходов у экономических субъектов способно ослабить стимулы для экономической активности в стране и тем самым подорвать доходную базу существования государства в будущем. Таким образом, главной задачей налоговой политики является определение оптимального компромисса между фискальной и стимулирующей функцией налогов и разработка конкретных механизмов его воплощения.

Несмотря на многочисленные шаги по реформированию налоговой системы за последнее время, эффективного решения этой проблемы до сих пор не найдено, налоговая политика еще далека от совершенства. В результате проведенных преобразований не было создано эффективного механизма перераспределения общественного богатства ни между различными секторами экономики, ни между гражданами страны, налоговой системой практически утрачена стимулирующая функция. Поэтому поиск путей реформирования налоговой системы России в настоящее время является актуальным.

Степень разработанности проблемы. Проблемы развития налоговой системы и налоговой политики России широко освещены в экономической литературе в форме монографий и статей в периодических изданиях.

Наиболее фундаментальные исследования в области теории и практики налогообложения, охватывающие исторический опыт и современное состояние налоговой системы, содержатся в работах А. Брызгалина, JI. Лыковой, И. Горского, В. Панскова, Д. Черника, Т. Юткиной и др.

Исторический аспект развития налоговой системы России представлен в трудах А. Альбова, Р. Гусейнова, В. Каштанова, О. Ключевского, В. Князева, И. Куксина, А. Мельник, И. Михайловой, Л. Муравьевой, В. Пушкаревой, Т. Се-менковой, А. Семенкова, С. Синельникова - Мурылева, В. Татищева, А. Тол-кушкина, С. Троицкого, И. Янжула и др.

Современные проблемы российской налоговой политики освещены в публикациях С. Барулина, О. Бекетовой, А. Белякова, А. Васильевой, В. Горе-гляда, Е. Гурвича, А. Илларионова, И. Караевой, М. Колесника, В. Логинова, М. Николаева, М. Махотаевой, И. Осадчей, Ю. Петрова, Г. Песчанских, В. Репина, М. Струкова, В. Субботина, И. Федоровой, А. Яковлева и др.

Общие методологические основы оценки реформирования экономических систем отражены в работах А. Ахизера, В. Ильина, А. Дьяченко, О. Иншакова, Д. Львова, А. Панарина, Н. Федоренко и др.

Работы этих авторов послужили стимулом для дальнейшей разработки методологических и практических аспектов налогового реформирования, определения критериев оценки эффективности налоговых реформ, классификации налоговых реформ, комплексного анализа современных налоговых преобразований, их влияния на инвестиционную и социальную составляющую экономического роста, поиска конкретных рекомендаций по дальнейшему реформированию налоговой системы. Актуальность проблемы и необходимость ее разработки обусловили постановку цели и задач исследования.

Цель исследования - теоретически обосновать необходимость социальной и инвестиционной направленности современной налоговой реформы и предложить комплекс конкретных мер по повышению её эффективности.

Задачи исследования: выявить основные перманентные черты налоговой политики России, присущие ей на различных этапах исторического развития; охарактеризовать основные стимулы проведения налоговых реформ в России и факторы, влияющие на их эффективность; выделить критерии оценки эффективности налоговых реформ; классифицировать налоговые реформы России и оценить эффективность каждого класса реформ; проанализировать современную налоговую реформу, оценить ее эффективность с точки зрения воздействия налогов на инвестиционную и социальную составляющую экономического роста; предложить меры по реформированию налогов, способствующих повышению инвестиционной и социальной направленности налоговой политики России.

Объектом исследования являются процессы реформирования налоговой системы на различных этапах исторического развития России.

Предметом исследования являются отношения субъектов налоговой системы — государства и налогоплательщиков — в момент перехода противоречия их интересов от состояния различия до состояния конфликта.

Теоретическую основу исследования составили классические и современные труды экономистов по проблемам развития налоговой системы России.

Методологическая база исследования основана на диалектической логике в рамках общей теории систем. В процессе исследования применялись общенаучные методы и частнонаучные: статистические, математические, расчетно — конструктивные.

Эмпирической базой исследования послужило налоговое законодательство РФ, сборники Государственного комитета статистики РФ, документы внутренней отчетности Главного Управления финансово-казначейского департамента Волгоградской области, экспертные оценки специалистов налоговых и финансовых органов, материалы из периодической печати, научно-практических конференций и Интернета.

Положения, выносимые на защиту.

1. Налоговую систему России на протяжении всего периода исторического развития (с X века по настоящее время) характеризовали низкая фискальная эффективность, громоздкость, косность, волюнтаризм власти в установлении налогов, противоречивость интересам большинства граждан, низкая правовая и экономическая культура плательщиков, недостаточная обоснованность налоговой политики экономической теорией, отсутствие прямой связи между уровнем налогового бремени и уровнем жизни граждан, высокая степень влияния расходов, связанных с военными действиями, на величину налогового бремени, постоянные колебания от преобладания прямого налогообложения к преобладанию косвенного. Поэтому наличие в современной налоговой системе подобных проблем не является уникальным явлением, а составляет «историческое наследие» России, запечатленное в ее административно - правовых институтах, общественных отношениях, менталитете народа. Следовательно, современная налоговая реформа должна совершаться не только в сфере экономики, но и в сфере идеологии, чтобы новому типу экономических отношений соответствовал новый тип общественного сознания.

2. Налоговая реформа осуществляется тогда, когда изначально противоположно направленные интересы сторон — государства и налогоплательщиков -развиваются от состояния различия до состояния конфликта, в котором возникает реальная угроза распада системы. Тогда государство осуществляет налоговую реформу, то есть трансформирует налоговую систему таким образом, чтобы несоответствие их интересов снова приняло характер различия, а их взаимоотношения вернулись в зону безопасности.

Конечный результат реформы зависит от силы и направления постоянных и чрезвычайных возмущающих воздействий. Чрезвычайные воздействия формируются под действием форс-мажорных обстоятельств, непредсказуемы и не могут учитываться при разработке системы налоговых преобразований. Постоянные возмущающие воздействия (низкая экономическая и правовая культура плательщиков; многовековая «традиция» неуплаты налогов; отсутствие прямой связи между ростом налогов и качеством общественных благ; коррумпированность чиновников) перманентно присущи российскому менталитету и вплетены в общественное сознание. В отличие от чрезвычайных, они предсказуемы, а потому могут и должны учитываться на этапе разработки налоговой реформы.

3. Эффективная система налоговых преобразований должна отвечать следующим критериям: полноты - то есть все результаты проведенных реформ видны, отсутствуют скрытые процессы и явления, имеющие отдаленные последствия; непротиворечивости - при разрешении существующих противоречий не были заложены новые проблемы и глубинные противоречия, которые потребуют решения в будущем; завершенности преобразований, что значит возвращение системы отношений между государством и налогоплательщиками из зоны распада в зону безопасности и сохранение устойчивого состояния динамического равновесия.

4. Налоговые реформы, имевшие место в Российской истории, по объекту реформирования можно разделить на реформы основных прямых налогов, отраслевые и комплексные; по доминирующей функции налогов - на фискальные и стимулирующие. Реформы основных прямых налогов не отвечают критерию полноты и непротиворечивости, но удовлетворяют требованию завершенности преобразований. Отраслевые налоговые реформы соответствуют требованию полноты и завершенности, однако не отвечают критерию непротиворечивости. Комплексные налоговые реформы, к которым относится и современная налоговая реформа, не соответствуют ни одному критерию эффективности. Из исторического опыта следует, что стимулирующие налоговые реформы, хотя и требуют в краткосрочном периоде использования компенсирующих факторов, в долгосрочном плане проходят успешнее и приводят к росту налогооблагаемой базы, в отличие от фискальных.

5. Современный этап налоговой реформы характеризуется двумя принципиально различными направлениями налоговой политики. В период становления современной налоговой системы (1991-2000 гг., и особенно 1992-1998 гг.) происходило четкое развитие событий «по Лафферу» в той части его кривой, в которой рост налогового гнета приводит к сокращению налогооблагаемой базы и соответственно доходов бюджета. Взаимоотношения экономических субъектов и государства трансформировались от различия до конфликта, при котором возникает угроза существования системы. Конфликт был осознан правительством страны, и курс реформ изменен.

На втором этапе развития (с 2001 г. по настоящее время) налоговая реформа реализовалась по принципу радикального устранения видимых, ярко выраженных проблем. В результате некорректной целевой установки (сокращение налогового бремени вместо стремления к его адекватному и равномерному распределению) достигнута стабилизация финансовой системы страны только на уровне федерального бюджета. Эффективного перераспределения финансовых ресурсов страны, социальной защиты граждан, регулирования инвестиционных процессов современная налоговая система должным образом не обеспечивает. На протяжении обоих периодов проводилась комплексная налоговая реформа фискальной направленности, не удовлетворяющая ни одному из критериев эффективности.

6. Результатом реформирования налоговой системы России должен стать механизм, способный обеспечить переход от снижения налогового бремени к его оптимальному распределению. Для его создания необходимы три направле-^ ния действий: стимулирование инвестиционной активности посредством налогов (с помощью возвращения льготы по налогу на прибыль, реинвестируемую в производство); изъятие сверхприбылей в добывающих отраслях, не оказывающее дестимулирующего воздействия на инвестиционные процессы в них (за счет аккумулирования абсолютной ренты через налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), а дифференциальной - посредством включения соответствующих платежей в неналоговое соглашение); социализация налоговой системы (введение дифференцированной шкалы по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) при одновременном освобождении от налогообложения доходов ниже 'М- прожиточного минимума, индексации до этого уровня минимальной заработной платы, отмене стандартных налоговых вычетов для плательщиков среднего и высшего класса).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем: выявлено, что в основе современных проблем налогового реформирования лежат веками формировавшиеся черты налоговой политики России (косность, громоздкость, налоговой системы, ее противоречивость интересам большинства граждан, волюнтаризм власти в установлении налогов и т.п.), запечатленные в административно - правовых институтах, общественных отношениях, менталитете народа; показано, что стимулом налоговых реформ является переход отношений государства и налогоплательщиков от состояния различия до стадии конфликта, а результат реформы зависит от силы и направления постоянных и чрезвычайных возмущающих воздействий; определены критерии оценки эффективности налоговых реформ (полноты, непротиворечивости и завершенности преобразований); осуществлена классификация налоговых реформ по двум основаниям: по объекту реформирования (реформы основных прямых налогов, отраслевые и комплексные) и по доминирующей функции налогов (фискальные и стимулирующие) и проведена оценка соответствия основных видов реформ названным критериям эффективности; представлена логика осуществления налоговой реформы в современной России и доказано, что налоговая реформа не отвечает ни одному из критериев эффективности и не способствует экономическому росту в стране, поскольку не создает стимулов для активизации инвестиционных процессов и не обеспечивает справедливого перераспределения общественного богатства; сформулированы основные направления дальнейшего реформирования налоговой системы России, включающие комплексное изменение налога на доходы физических лиц и стимулирование инвестиций (льготы но налогу на прибыль, изменение налогообложения добывающих отраслей); представлена методика расчета фискального эффекта от ряда предложенных мероприятий.

Теоретическая значимость работы. Выводы диссертации, развивающие теорию общественных финансов, могут быть положены в основу дальнейших исследований в области налогового реформирования и применены при чтении ряда учебных курсов в учреждениях высшего и среднего профессионального образования.

Практическая значимость работы заключается в разработке комплекса мероприятий по дальнейшему реформированию налоговой системы России, которые могут быть использованы органами государственной власти при подготовке управленческих решений в области налоговой политики.

Апробация работы. Результаты исследования одобрены в процессе обсуждения на кафедре, представлены на международных и общероссийских научно-практических конференциях в Волгограде, Пензе, Санкт-Петербурге в 2002 - 2005 гг. Материалы диссертации использовались при чтении лекционных курсов по дисциплине «Финансы» студентам Волгоградского представительства Московского института экономики и связи с общественностью и по дисциплинам «Прогнозирование и планирование», «Основы финансовой деятельности» и «Финансовый менеджмент» студентам Волгоградского филиала Московского государственного университета сервиса в 2003 - 2005 гг.

Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом 2,0 п.л.

Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы, заключение и список литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Глушенко, Лидия Александровна

Заключение

В ходе проведения диссертационного исследования были получены следующие выводы.

Налоговая политика в России с древнейших времен была предметом постоянных, и часто очень острых, столкновений интересов государства и граждан. Анализ имевших место в российской истории налоговых реформ показал, что практически все они совершались тогда, когда столкновение интересов государства и налогоплательщиков принимало форму конфликта, продление которого создавало реальные угрозы существованию всей экономической системы страны. Не исключением явился и сегодняшний этап налоговой политики в нашей стране.

Современная налоговая реформа представляет собой комплексную налоговую реформу фискальной направленности. Таковой она была в оба анализируемых периода: и с начала 90-х по 2000 г., и с 2001 г. по настоящее время, хотя конкретные характеристики налоговой политики в анализируемые периоды несколько различаются. В результате налоговая реформа повторила все основные недостатки, присущие преобразованием налоговой системы данного типа и достигла сомнительных успехов с точки зрения своей эффективности.

Во многом, трудности в реформировании налоговой системы обусловлены отсутствием непосредственной исторической преемственности в развитии налоговой системы в результате длительного семидесятилетнего существования квазиналоговых отношений в российской экономике. За годы советской власти накопленный опыт налоговой политики был забыт, соответствующие экономически институты разрушены, налоговая культура утеряна. Отсутствие видимой связи между налоговым бременем и уровнем жизни является еще одним «встроенным» тормозом налоговой реформы.

В настоящее время вопрос о том, как реформировать налоговую систему дальше, стоит перед правительством страны особенно серьезно. Слишком много поспешных и не верных шагов уже было сделано на этом пути за последние полтора десятилетия, чтобы позволить себе еще раз выбрать неверный курс. Именно сегодня налоговая политика может сыграть существенную роль в интенсификации экономических процессов в России в нужном для общества направлении. Если в налоговую систему будут встроены действенные механизмы стимулирова-^ ния инвестиционной активности, если с помощью налогов получиться изъять в пользу государства хотя бы часть сверхдоходов нефтегазового сектора и направить их на развитие производственной и социальной сферы, если налоговая политика «обретет человеческое лицо» по отношению к основной массе населения и будет способствовать эффективному перераспределению его доходов, страна получит реальную основу для нормального развития. Консервация существующих противоречий налоговой политики чревата потерей даже того видимого благополучия, которое сегодня характеризуют финансвую систему страны на федеральном уровне, окончательным разрушением производственного потенциала и человеческого капитала России.

Именно по этому в работе предложен ряд мер для достижения поставленных задач: внедрение прогрессивной шкалы подоходного налога, индексация минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума и установление на этом уровне стандартного налогового вычета, возвращение в налоговую систему льготы по налогу на прибыль, инвестируемую в собственное производство, изменение порядка налогообложения добывающих отраслей промышленности.

Реализация данных мероприятий кроме того, что будет способствовать совершенствованию самой налоговой системы, будет оказывать существенный положительный эффект на экономическую ситуацию стране в целом: увеличатся располагаемые доходы наименее обеспеченной части население, что повлечет за собой рост внутреннего спроса, а значит и предложения, произойдет активизация инвестиционной активности во всех отраслях экономики, что повлечет за собой сокращение масштабов теневого сектора экономики, произойдет смещение основной массы налоговой нагрузки на наиболее успешные предприятия добываю-^ щего сектора.

Таким образом, реализация предложенных в данном исследовании мероприятий позволит создать налоговую систему, способную решить первостепенные задачи, стоящие перед обществом и создать долгосрочную основу его экономического развития.