Стратегическое управление коммунальным комплексом городских округов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стратегическое управление коммунальным комплексом городских округов"

На правах рукописи

Лифшиц Захар Владимирович

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ

ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ

Специальность: 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством Специализация: муниципальная экономика и управление местным развитием

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Диссертационная работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Государственного университета управления.

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Зотов Владимир Борисович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, доцент Васильева Наталья Владимировна;

кандидат экономических наук Аванесян Вадим Рафаелович

Ведущая организация - Институт региональных экономических

исследований

Защита состоится 30 ноября 2006 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.212.049.12 при Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний Ученого совета Института государственного и муниципального управления, аудитория А-319.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления, с авторефератом на сайте ГУУ: http://www.ouu. ги

Автореферат разослан 30 октября 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д.212.049.12,

кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки научных подходов и методических положений по стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов как важнейшей составляющей муниципальной экономики, растущей ролью коммунального комплекса в формировании условий для устойчивого функционирования и развития территориальных экономических систем, повышением требований к качеству и надежности коммунального обслуживания со стороны потребителей. Особую актуальность эта проблема приобретает в связи с проведением муниципальной реформы, в рамках которой по-новому решаются вопросы разграничения полномочий в сфере предоставления коммунальных услуг, а также в связи с реализацией приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», первостепенное внимание в котором уделяется модернизации и развитию коммунальной инфраструктуры как наиболее значимому фактору, определяющему возможность повышения качества жизни населения.

Неэффективная система управления коммунальным комплексом и приоритет административных методов управления влекут за собой такие негативные последствия, как нарастающий износ коммунальной инфраструктуры, неудовлетворительное финансовое состояние муниципальных коммунальных предприятий, низкая инвестиционная привлекательность коммунального комплекса, неоправданно высокие затраты, отсутствие конкуренции и, в конечном счете, низкий уровень качества и надежности предоставления коммунальных услуг. Практически во всех городских округах процесс управления сводится к простой реакции на изменение внешних условий, деятельности по ликвидации последствий аварийных ситуаций. Повсеместно отсутствует понимание того, что управление коммунальным комплексом должно включать в себя не только управление текущей деятельностью, но и управление развитием, направленное на согласование преобразований в коммунальном комплексе со стратегией социально-экономического развития и бюджетной политикой муниципального образования.

Степень разработанности темы исследования. Актуальные проблемы экономики и управления коммунальным хозяйством в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования раскрываются в работах В.С.Боголюбова, В.В.Бузырева, И.В.Бычковского, Н.В.Васильевой, Л .А.Велихова, В.Б.Зотова, А.Н.Кирилловой, Н.Б.Косаревой, О.С.Пчелинцева, А.С.Пузанова, А.Н.Ряховской, С.Б.Сиваева, Р.Страйка, Ф.Г.Таги-Заде, В.С.Чекалина, Л.Н.Чернышова и др. Полномочия органов

местного самоуправления в организации предоставления коммунальных услуг, взаимодействие местных органов власти и коммунальных предприятий исследуются в работах М.ИЛиборакиной, Э.Маркварта, А.Н.Широкова, С.Н.Юрковой и др. Вопросы общего и -стратегического менеджмента представлены в классических трудах П.Друкера, П.Дойля, Г.Томаса, Р.Нортона, Д.Каплана, А.Томпсона, А.Стрикленда, И.Ансоффа, Р.Рэнделла, а также российских авторов О.С.Виханского, А.Т.Зуба, Г.Р.Латфуллина, А.В.Райченко, З.П.Румянцевой. Территориальные аспекты стратегического управления раскрываются в работах Б.С.Жихаревича, О.В.Коломийченко, В.Е.Рохчина и др.

Работы перечисленных авторов имеют большое значение для научного осмысления и прикладного анализа перспектив развития муниципальной экономики и коммунального комплекса, однако непосредственно вопросам стратегического управления коммунальным комплексом в научной литературе уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения теоретико-методологических исследований в этом направлении.

Таким образом, актуальность проблемы, недостаточная методическая проработка вопросов стратегического управления коммунальным комплексом обусловили выбор цели и постановку задач настоящего исследования.

Целью исследования является разработка научно-методических основ стратегического управления коммунальным комплексом на уровне городских округов для обеспечения устойчивого функционирования и развития муниципальной экономики, повышения качества жизни местного сообщества.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены и последовательно решены следующие задачи:

- исследование состава и структуры коммунального комплекса муниципальных образований, анализ подходов и методов управления коммунальным комплексом в городских округах;

- теоретическое обоснование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом, научное обобщение подходов и методов разработки целевых показателей и их адаптация применительно к коммунальному комплексу городских округов;

разработка методического обеспечения -стратегического управления коммунальным комплексом с учетом необходимости его интеграции в стратегию социально-экономического развития городского округа и бюджетный процесс;

- определение организационных и правовых условий перехода к стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов;

разработка инструментария реализации стратегии управления коммунальным комплексом городских округов.

Объектом исследования является коммунальный комплекс городских округов как сложная социально-экономическая система.

Предметом исследования являются подходы и методы стратегического управления коммунальным комплексом муниципальных образований и особенности их практической реализации на уровне городских округов.

Теоретической основой исследования послужили современные научные концепции теории организации и управления, экономической теории, фундаментальные труды отечественных и зарубежных учёных по актуальным вопросам муниципальной экономики и управления местным развитием, стратегического управления, экономики и организации городского хозяйства и коммунальных предприятий.

Методология исследования основывается на использовании -системного и комплексного подхода. Основные результаты получены автором на основе применения общенаучных методов: структурного, факторного, функционального, логического, статистического и сравнительного анализа, а также традиционных приемов экономического анализа -(наблюдения, группировки, обобщений), методов классификации, экспертных оценок, моделирования.

Информационную базу исследования составили официальные статистические данные, статистические отчеты организаций коммунального комплекса, нормативные и справочные материалы органов местного самоуправления и научно-исследовательских организаций, отечественные и зарубежные публикации, материалы конференций и семинаров по исследуемой проблематике, результаты собственных исследований автора, ресурсы Интернет.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке методических положений и рекомендаций, направленных на формирование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городского округа, позволяющего обеспечить его устойчивое функционирование и развитие.

Автором получены новые научные результаты:

дополнено представление о коммунальном комплексе как подсистеме муниципальной экономики; систематизированы проблемы управления коммунальным комплексом на уровне городских округов;

, - разработан методический подход к -формированию стратегического управления коммунальным комплексом городских округов; обоснованы принципы стратегического управления, определены стратегические цели и основные этапы разработки стратегии развития коммунального комплекса;

определено содержание деятельности органов местного самоуправления по стратегическому управпению коммунальным комплексом, включая разработку функциональных и операционных стратегий;

разработаны рекомендации по реорганизации муниципальных унитарных предприятий, эксплуатирующих коммунальную инфраструктуру, что позволяет сформировать необходимые предпосылки для реализации стратегии развития коммунального комплекса, повышения его инвестиционной привлекательности;

разработаны рекомендации по организации мониторинга целевых показателей коммунального комплекса городских округов, включая основные задачи и принципы формирования системы мониторинга, предложена система показателей для мониторинга деятельности коммунальных организаций и органов местного самоуправления городских округов;

разработана модель формирования договорных отношений и методические положения по организации конкурсов на право заключения договора управления объектами коммунальной инфраструктуры, предусматривающие формализацию стратегических целей деятельности и обеспечивающие прозрачность бюджетного процесса;

сформупирован методический подход к использованию финансового моделирования в процессе стратегического управления коммунальным комплексом; построена модель оценки инвестиционных проектов модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры.

Обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, использованием данных государственной статистики РФ и муниципальных образований, официальных зарубежных статистических материалов, полнотой анализа теоретических и практических разработок, положительной оценкой на научных конференциях и семинарах, практической проверкой и внедрением результатов.

Апробация работы. Основные выводы, положения и рекомендации, разработанные автором, докладывались на Международной научно-практической

конференции «Актуальные проблемы управления - 2004» {Москва, 2004), на Всероссийских научно-практических конференциях «Факторы устойчивого развития экономики России на современном этапе (федеральный и региональный аспекты)» (Пенза, 2005, 2006), «Современное состояние и перспективы развития экономики России» (Пенза, 2003)» , «Потенциал развития России XXI века» {Пенза, 2004), на практическом семинаре «Информационные технологии в городском хозяйстве» (Москва, 2006).

Внедрение результатов исследования. Предложенные в диссертации методические подходы к формированию экономических отношений с организацией коммунального комплекса использовались при разработке примерных форм соглашений и договоров между органами местного самоуправления и организациями коммунального комплекса муниципальных образований Томской области. Формы указанных документов утверждены распоряжением Администрации Томской области от 09.09.2005 №539-р «О соглашениях о сотрудничестве и партнерстве между органами местного самоуправления и организациями, оказывающими коммунальные услуги населению».

Показатели и рекомендации по проведению мониторинга деятельности частной организации, управляющей системами коммунальной инфраструктуры водоснабжения и водоотведения, используются в практике мониторинга деятельности организаций коммунального комплекса города Перми.

Методические подходы и принципы финансового моделирования использовались при планировании финансово-хозяйственной деятельности муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканали и подготовке производственно-финансового плана на 2007 год.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 14 научных работ общим объемом 6,17 п.л., лично автору принадлежит 4,64 п.л. Работы посвящены проблемам перехода к стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов. В работах раскрываются принципы и методы стратегического управления, представлены рекомендации по организации мониторинга и разработке целевых показателей, формам преобразований коммунальных муниципальных предприятий, внедрению финансового моделирования е систему стратегического управления коммунальным комплексом.

Объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, приложений. Работа содержит 166 страниц основного текста, 5 приложений, 26 рисунков и 25 таблиц. Список литературы включает 143 наименования трудов отечественных и зарубежных авторов.

Структура диссертации

Введение.

Глава 1. Теоретические основы функционирования и развития коммунального комплекса городских округов.

1.1. Теоретические походы к определению роли коммунального комплекса в муниципальном секторе экономики.

1.2. Анализ зарубежных моделей управления городской коммунальной инфраструктурой.

1.3. Исследование основных проблем и тенденций преобразований в сфере управления коммунальным комплексом городских округов.

Глава 2. Формирование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городских округов.

2.1. Обоснование методических положений и принципов стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городских округов.

2.2. Методические основы разработки целевых показателей развития коммунального комплекса городских округов.

2.3. Организация деятельности органов местного самоуправления по стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов.

2.4. Стратегия преобразований муниципальных предприятий коммунального комплекса.

Глава 3. Инструменты и методы реализации стратегии управления коммунальным комплексом городских округов.

3.1. Организация мониторинга в процессе стратегического управления коммунальным комплексом городских округов.

3.2. Формирование долгосрочных договорных отношений в сфере управления коммунальным комплексом городских округов.

3.3. Финансовое моделирование в системе стратегического управления коммунальным комплексом городских округов.

3.4. Модель оценки инвестиционных проектов модернизации и развития коммунапьной инфраструктуры городских округов.

Выводы и рекомендации.

Список литературы.

Приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Организация предоставления коммунальных услуг является сферой деятельности и ответственности органов местного самоуправления городских округов. В составе муниципального сектора экономики коммунальный комплекс занимает особое место, на его содержание тратится до 20% местных бюджетов, здесь сосредоточено до 85% объектов муниципальной собственности и до 50% муниципальных инвестиций. Несмотря на наличие целевых программ модернизации и развития коммунального комплекса и рост тарифов на коммунальные услуги, износ инженерных сетей превышает 50%. В целом по России объем услуг жилищно-коммунального хозяйства составляет около 6% ВВП. Потенциальная емкость рынка коммунальных услуг оценивается на уровне не менее 800 млрд. рублей, что открывает возможности дальнейшего развития коммунального комплекса путем вложения средств частных инвесторов.

Вместе с тем, возможности развития коммунального комплекса в настоящее время ограничены, так как сформировавшаяся модель управления обеспечивает только текущее содержание объектов коммунальной инфраструктуры, в то время как их устойчивое функционирование требует значительных материальных и финансовых затрат. Материальная база организаций коммунального комплекса практически не развивается, что не может не сказаться на качестве оказываемых населению услуг. Проблему эффективности использования ограниченных муниципальных ресурсов обостряют увеличение стоимости новых технологий, необходимых для модернизации и реконструкции, рост затрат на производство услуг, несогласованность действий органов власти при принятии управленческих решений.

В диссертации показано, что в муниципальных образованиях различных типов - городских округах и городских поселениях - для решения одних и тех же вопросов местного значения в области предоставления коммунальных услуг, с точки зрения организации управления и ресурсной обеспеченности, существуют разные условия. Для большинства городских поселений приоритетное значение имеют проблемы разграничения имущества между субъектом федерации, муниципальным районом и городским поселением, в то время как городские округа имеют всю необходимую инфраструктуру, и для них вопросы поиска новых форм и методов управления становятся первоочередными. Основные идеи федерального регулирования компетенции местного самоуправления сводятся к тому, что местная администрация должна нести ответственность не только за организацию и финансирование

деятельности муниципальных коммунальных предприятий, что имеет место в настоящее время, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью обеспечение потребителей качественными и доступными коммунальными услугами. Исходя из значимости коммунального комплекса для развития муниципальной экономики, данное положение является принципиальным как с точки зрения теоретического обоснования новых подходов и методов, так и научного обобщения практики муниципального управления.

Апробация предложенных в диссертации моделей и методик проведена на примере сектора водоснабжения и водоотведения (ВКХ), одного из наиболее значимых для муниципальной экономики и одновременно одного из самых пробпемных секторов муниципального хозяйства.

Выделение а качестве объекта исследования коммунального комплекса городского округа как сложной системы социально-экономических отношений, складывающихся по поводу предоставления коммунальных услуг, позволило автору сформулировать его особенности, существенные для построения адекватной рыночным условиям системы управления. Прежде всего, это его социальная и экономическая значимость и постоянный потребительский спрос, т.е. практически неограниченный потенциал для развития частного бизнеса.

На основе анализа текущего состояния системы управления в диссертации выявлены органиэационно-управпенческие, технологические и финансовые проблемы, которые не позволяют коммунальному комплексу выйти на траекторию устойчивого развития. Точечный характер проводимых преобразований не позволил переориентировать комплекс на экономические методы управления, что является одной из существенных характеристик стратегической модели управления. В диссертации выделены и другие ее характеристики, обеспечивающие возможность долгосрочного финансирования проектов развития: полная самостоятельность хозяйствующих субъектов в рамках договорных отношений, создание условий для свободной конкуренции за рынок услуг по управлению коммунальной инфраструктурой. Решение этих проблем в диссертации увязывается как с формированием стратегического подхода к управлению, так и с проведением административной и муниципальной реформ.

Несмотря на многочисленные программы реформирования, в коммунальном комплексе явное предпочтение пока оказывается не стратегическим, а текущим задачам. Проведенный анапиз показал, что муниципалитеты объективно нуждаются в разработке -стратегического подхода к управлению, который позволит увязать

разнонаправленные цели, различные ресурсы и изменить приоритеты местной администрации, перейти к стратегии долговременного и устойчивого развития и найти новые технологии управления.

Опираясь на исследование зарубежного и отечественного опыта в области стратегического управления, автор рассматривает стратегию как систему действий, направленных на достижение наиболее важных целей и формулирует особенности стратегии в коммунальном комплексе: приоритетность стратегии развития муниципального образования, взаимозависимость стратегии коммунального комплекса и инвестиционной, тарифной, бюджетной попитики городского округа; открытость и прозрачность системы стратегического управления.

В основу стратегического управления коммунальным комплексом городского округа (рисунок 1), по мнению автора, должна быть положена система научно обоснованных принципов. В работе предлагается использовать как общие принципы управления, адаптированные применительно к объекту исследования, так и принципы, сформулированные автором: принцип баланса интересов (необходимость учета и достижения баланса интересов всех участников процесса предоставления и потребления коммунальных услуг); принцип интеграции (необходимость интеграции стратегии коммунального комплекса в общую стратегию городского округа); принцип участия (делегирование функций по управлению коммунальным комплексом частному сектору), принцип проективности (процесс управления основан на распознавании возможных угроз и выборе оптимапьных вариантов и стратегической, и оперативной реакции системы на эти угрозы); принцип индикативности (механизм реапизации стратегии должен включать совокупность показатепей оценки, не только отражающих текущее состояние системы, но и дающих ориентиры по выбору направления развития).

Предлагаемый методический подход к формированию -стратегии управления коммунальным комплексом городского округа основан на идее следования стратегическим целям и задачам управления территорией в целом, в результате чего устанавливается их приоритетность.

При формулировке стратегических целей управления предлагается учитывать их классификацию по функциональным областям (рыночные, производственные, организационные, финансовые), особенности функционирования организаций сферы услуг и специфические особенности коммунального сектора (фактор стабильного спроса и отсутствие запасов готовой продукции). В рамках общей

Орган местного самоуправления

Стратегические пели социально-экономического _Развития городского округа_

Мониторинг результативности стратегического управления коммунальным комплексом

Результаты стратегического управления коммунальным комплексом

Стратегические цели развития коммунального комплекса

-II

Орган местного самоуправления, отвечающий за управление коммунальным комплексом

1

Целевые программы

Комплексна) программ* рювитт систем коммунальной инфряструщурм

Финансовая стратегия

Формирование договорных отношений

Пройдете конкурсе« на

упрашкте сялсмами ммуимьноЯ инфраструктуры

Регулирование тарифов

Организация обучения

Информационно разъяснительна* деятельность

Мониторинг и оценка

6ЛОК СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ ГОРОДСКОГО ОКРУГА

Принципы стратегического управления коммунальным комплексом

-и

Устойчивое предоставление качественных услуг

Эффективное расходование бюджетных соедетв

Рисунок 1 - Стратегический подход к управлению коммунальным комплексом городского округа

стратегии коммунального комплекса необходимо сформировать набор функциональных стратегий, прежде всего, инвестиционную и бюджетно-финансовую. Специфика объекта управления такова, что муниципальные коммунальные предприятия (например, водоканалы) в настоящее время своих стратегий, как правило, не имеют. Поэтому разработка общей стратегии на уровне коммунального комплекса городского округа, по мнению автора, может стать своеобразным катализатором развития методов стратегического управления на уровне муниципальных предприятий.

Как показывает опыт стратегического планирования, в городских округах и других муниципальных образованиях, как правило, используется традиционный механизм реализации стратегии - механизм целевых программ, а именно: разрабатывается стратегия или стратегический план, где прописывается множество целевых программ с большим перечнем мероприятий. Объектом контроля является испопнение этих мероприятий, а результатом - показатели их выполнения. В ходе исследования доказана неэффективность этого механизма, так как он нацелен на саму деятельность, а не на ее результаты, планируется не достижение цели, а перечень мероприятий. Предлагаемый подход к реализации стратегии заключается в следующем: в рамках основных направлений стратегии развития коммунального комплекса формулируются конкретные цели, и эти цели выражаются через целевые показатели. Необходимость в разработке целевой программы возникает лишь для достижения значений заданных целевых показатепей. Применение этого механизма лозвопяет как планировать, так и управлять долгосрочными целями, а также контролировать достижение стратегических целей и выполнение стратегии в целом. В связи с этим создание системы ппанирования, ориентированной на достижение целевых показателей состояния и развития коммунального комплекса, позволяющей проводить адекватную оценку резупьтативности деятельности организаций, осуществляющих управление коммунальными объектами, в диссертации определено как одна из задач, которая должна быть решена органами местного самоуправления городского округа в рамках стратегического подхода.

В отличие от традиционной модели, в рамках стратегического подхода система управления выстраивается в зависимости от целей и задач: объектом воздействия становится не процесс, а эффективное и результативное использование бюджетных средств, ведется внутренний контроль результатов деятельности. Объектом контроля является достижение поставленных целей и задач. Бюджетные расходы соотносятся с показателями результатов через

показатели ресурсов и мероприятий, необходимых для достижения результатов.

В диссертации-структурирован процесс разработки стратегии коммунального комплекса и даны рекомендации ло формированию -функциональных и операционных стратегий, которые, по мнению автора, целесообразно закрепить нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в виде основных направпений муниципальной попитики в коммунапьной сфере.

Переход к стратегическому управлению предполагает изменение -содержательной части управленческой деятельности (рисунок 2), ориентированной на разработку и реализацию стратегии, и изменение методов оценки деятельности лиц, принимающих стратегические решения.

Контур стратегического управления коммунальным комплексом предлагается выстраивать ло двум составляющим: (1) управление комплексом на уровне городского округа, где основным субъектом управления выступает местная администрация; (2) управление предприятиями и организациями коммунального комплекса, где основным субъектом управления выступает руководство этих предприятий и организаций. Очевидно, что цели и задачи стратегического управления в обоих контурах должны соответствовать друг другу и, более того, учитывать цели и задачи стратегического управления развитием территории муниципального образования. В связи с этим у администрации городского округа появляется новая задача - согласование интересов всех субъектов, что возможно путем разработки и доведения до предприятий методических положений и рекомендаций по постановке систем стратегического управления.

Одним из условий интеграции организаций коммунального комплекса в рыночную среду является трансформация форм и отношений собственности, поэтому в диссертации проанализированы формы преобразования муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества, дана оценка различным вариантам таких преобразований и в качестве предпочтительного выбран вариант создания нового акционерного общества, при условии, что имущество, подлежащее приватизации, вносится органами местного самоуправления в качестве вклада в уставный капитал, а имущество, не подлежащее приватизации, передается вновь созданному акционерному обществу в долгосрочную аренду.

Ключевым моментом системы стратегического управления представляется наличие системы мониторинга, позволяющей формировать устойчивые информационные потоки, обеспечивающие принятие стратегических решений всеми заинтересованными сторонами. В диссертации определены принципы и задачи

Рисунок 2 - Организация деятельности органа управления коммунальным комплексом в рамках

стратегического Подхода

стратегического мониторинга в коммунальном комплексе и разработана система показателей, позволяющая проводить мониторинг деятельности как организаций, так и органов местного самоуправления. Суть мониторинга сводится не к простой фиксации некоторых значений целевых показателей, а к анализу в динамике отклонений фактических значений показателей от нормативных или допустимых уровней, которые определяются отраслевыми стандартами, статистическими данными по отрасли и предприятию, лучшей практикой муниципального управления. Динамика показателя дает, возможность спрогнозировать его выход из области допустимых значений и заблаговременно принять соответствующие управленческие решения.

По мнению автора, целевые показатепи должны стать основой новой системы договорных отношений, ориентированной на достижение стратегических целей развития коммунального комплекса. В связи с этим в диссертации предложена договорная конструкция из двух взаимосвязанных договоров: 1) договор на управление и развитие муниципальных систем водоснабжения и водоотведения городского округа; 2) договор долгосрочной аренды муниципального имущества систем коммунального водоснабжения и водоотведения городского округа, неотъемлемой частью которого должно стать инвестиционное соглашение. Содержание договоров предполагает формализацию стратегических целей деятельности предприятия в виде его производственной и инвестиционных программ, а также согласование и утверждение этих программ администрацией муниципального образования. Предлагается включить в договоры между муниципапитетами и предприятиями целевые показатели, которые, с одной стороны, ориентируют предприятия на достижение поставленных целей, с другой стороны, позволяют местной администрации осуществлять мониторинг результатов их деятельности. В итоге происходит переориентация деятельности органа местного самоуправпения с преимущественно контроля целевого использования выделяемых бюджетных средств на мониторинг реализации поставленных целей и оценку полученных результатов деятельности организации. В свою очередь, у организаций коммунального комплекса создается реальная основа для долгосрочного планирования своей деятельности. В работе показано, что такая система будет эффективной, если одновременно будет создана система мотивации выполнения предприятием установленных в соглашении показатепей деятельности.

Для определения размера поощрения предприятия предлагается ввести балльную систему оценки. Обозначим количество набранных предприятием баплов

по целевым организационно-управленческим показателям через \ - 1,2,...,Л^,,, а количество баллов по целевым показателям результатов деятельности посредством Ь,, / = 1,2,..., Л^. Максимальное количество баллов по каждой из двух групп

показателей обозначим теми же символами с чертой: ом Ь,. Тогда фактический результат деятельности предприятия по выполнению организационно-управленческих показателей будет равен , а максимальный результат по

этой группе показателей - МО . Аналогично, по целевым показателям, характеризующим результаты -деятельности, РД = , МР = У]^. Размер поощрения в может быть рассчитан по

формуле: 5 = и>л +и*,, = №и +^ 1 где весовые коэффициенты м>о и и>Л

отражают относительную значимость этих двух групп соответственно. Со временем целевые показатели, характеризующие результаты деятельности должны приобретать всё большее значение.

Поскольку эффективность передачи муниципалитетом в управление систем коммунальной инфраструктуры зависит не только от правильного составления договора, но и от способа, которым этот договор будет заключен, в диссертации даются рекомендации по формализации двухэтапной процедуры конкурсного отбора и предложены критерии выбора победителей с учетом средневзвешенной оценки представленной претендентами концепции модернизации и развития системы коммунальной инфраструктуры и уровня квалификации персонала управляющей организации.

Разрабатывая инструментарий реализации стратегии коммунального комплекса, автор обосновывает необходимость внедрения финансового моделирования как основного инструмента стратегического планирования хозяйственно-экономической деятельности организаций коммунального комплекса. В работе предложен методический подход к построению модели финансового управления предприятиями водоснабжения и водоотведения, обоснованы принципы, на которых она должна базироваться и которые в работе определены как простота для пользователя, вариативность сценариев развития (выбор моделируемой переменной - уровня тарифов или качества услуг), качество и достаточность информации.

Модель финансового управления рекомендуется разрабатывать на основе

взаимосвязанных электронных таблиц (в формате Excel), которые обеспечивают возможность ввести необходимые исходные данные и произвести необходимые расчеты за достаточно короткий промежуток времени. В итоге можно получить следующие результаты: размер необходимых финансовых затрат на реализацию производственной программы водоканала; соотношение использования собственного и заемного капитала на инвестирование; индикативные показатели развития предприятия; прогнозируемый размер доходов и др.

Внедрение процедуры моделирования финансового управления на основе предложенных подходов и принципов способствует привпечению инвестиций для реализации проектов капитальных впожений, предоставляя инвесторам понятный и прозрачный механизм управления инвестициями.

Автором разработана динамическая модель оценки финансирования инвестиционных проектов модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов в секторе ВКХ. Она основана на прогнозировании и использовании оценок будущей динамики роста расходов предприятия, влияющих на уровень тарифа.

Прогнозируемая динамика роста расходов в предложенной модели учитывает оценку различных видов рисков - инфляционного {рост стоимости ресурсов), коммерческого (снижение полезного отпуска воды) и регулирующего (нормативное ограничение предельного роста тарифов).

Характеристиками инвестиционного проекта, согласно модели, являются коэффициенты снижения различных видов расходов предприятия после реапиэации инвестиционного проекта. Модель позволяет рассматривать различные варианты возврата заемных средств, привлекаемых для модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры: с учетом инфляции, с фиксированной реальной процентной ставкой или с фиксированной номинальной ставкой (в рублях).

Так, в случае возврата вложений только с учетом инфляции и без учета фактора регулирования тарифа выручка предприятия в году t составит:

>-(

где Тч - тариф, равный себестоимости Р, кубометра воды в году t; Q - полезный

отпуск воды в году t; С, и а,— стоимость и темпы реального роста каждого из ляти

рассмотренных видов расходов предприятия (оплата труда; электроэнергия как постоянный и переменный вид расходов; приобретение материалов;

амортизационные отчисления и ремонт); £> - дефлятор потребительских цен в году f по отношению к базовому году.

Поэтому объем денежных средств IV,, идущий на возврат инвестиций,

составит: W, = TrQ,-Р+О, = ¿(1 + at)'-D,-(\-g,)-С,,

ы

где Р* - уровень себестоимости единицы продукции после проведения модернизации; g,— коэффициенты сокращения расходов предприятия в результате проведения модернизации. Взяв дисконтированную сумму возврата инвестиций по годам, получим, что срок возврата инвестиций определится как решение относительно пуравнения:

у i-и.-1-ii.q где /-объем инвестиций.

Tt

При наличии внешнего ограничения на рост тарифа (предельного уровня, устанавливаемого в соответствии с законодательством) и возврата вложенных средств только с учетом инфляции выручка предприятия в году / составит:

т;-a =(i+/?y.д./>0-а,

где f, - устанавливаемый предельный уровень тарифа; показатель р определяет динамику объема выручки предприятия, причем 1 + /> = (1 + г)-(1-сг), где г —

устанавливаемый предельный темп реального роста тарифа, а - прогноз темпов снижения полезного отпуска воды, а Р0 и О0- себестоимость кубометра воды и полезный отпуск воды в базовом году соответственно.

Объем денежных средств, идущий на погашение инвестиционной задолженности, при наличии ограничения на рост тарифа составит: W, = ft -О,-P*Q,.

Приравняв его дисконтированную сумму по годам к Объему вложений /, получим, что срок погашения задолженности п находится из уравнения:

Расчетный инструментарий модели реализован в форме MS Excel. В работе приводится пример численного анализа конкретного инвестиционного проекта по данным одного из МУП «Водоканал» Томской области.

Полученные результаты свидетельствует о том, что данная модель может применяться для -осуществления вариантных расчетов потребности и

Z

обоснованности источников финансирования инвестиций на модернизацию и развитие систем коммунальной инфраструктуры. С помощью нее можно сравнивать между собой различные инвестиционные проекты по срокам окупаемости, влиянию на структуру и величину тарифов. При этом появляется реальная возможность осуществлять долгосрочное планирование инвестиционных ресурсов по разпичным источникам: бюджетные средства, заемные средства, надбавки к тарифам для потребителей на услуги организаций коммунального комплекса. Кроме того, предлагаемая модель также дает возможность учесть влияние различных рисков, возникающих при реализации инвестиционных проектов. Необходимо отметить, что в настоящее время именно высокий уровень рисков инвестирования в проекты по модернизации и развитию систем коммунальной инфраструктуры, а также недостаточный учет интересов вовлеченных в этот процесс сторон, являются основными факторами, затрудняющими переход к стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Основным препятствием дпя формирования рыночных отношений в сфере предоставпения коммунальных услуг является существующая административная система управления, основу которой составляет управпение текущей деятельностью. Отсутствие стратегического видения и стратегических установок не позволяет выстроить систему приоритетов при распредепении инвестиционных ресурсов в пользу долгосрочного развития, а не разового повышения текущей эффективности функционирования организаций коммунального комплекса.

2. Система управления коммунальным комплексом городских округов допжна включать в себя подсистему стратегического управления, которая позволит привести коммунальный комплекс в желаемое состояние, соответствующее поставленной цели, и обеспечит его сбалансированное и устойчивое развитие. Стратегический подход к управлению коммунальным комплексом создаст предпосылки дпя развития конкурентной среды, привлечения частного бизнеса и повышения уровня качества и надежности предоставления коммунальных услуг. В рамках стратегического подхода повышается обоснованность бюджетных расходов, идущих на решение конкретных задач развития коммунального комплекса, бюджетные средства распределяются между статьями расходов в соответствии со стратегическими приоритетами, повышается прозрачность бюджета, что способствует привлечению инвесторов и повышению доверия населения к органам местного самоуправления.

3. Выбор системы целевых показателей зависит от миссии, целей развития коммунального комплекса и ключевых аспектов, по которым администрация городского округа, потребители услуг, а также внешние инвесторы оценивают результаты его деятельности. Разработка целевых показателей должна базироваться на реальных возможностях городского округа с учетом времени для разработки соответствующих программ и мероприятий по их достижению. В соответствии с целевыми показателями планируются доходы и расходы бюджета и принимаются управленческие решения по стратегическому развитию и модернизации коммунального комплекса. Систему целевых показателей целесообразно закрепить нормативным правовым актом городского округа.

4. В рамках стратегического подхода эффективность деятельности конкретных структурных подразделений местной администрации может быть увязана с разработкой функциональных стратегий. Трансформация содержательной части деятельности органов управления коммунальным комплексом городского округа и системы их мотивации является необходимой составляющей перехода к стратегическому управлению, что позволит повысить ответственность органа управления за реализацию поставленных перед ним целей и оценить результативность бюджетных расходов, направляемых на развитие коммунального комплекса.

5. Разработанная система стратегического мониторинга, включающая систему целевых показателей для организаций и органов управления коммунальным комплексом, требования к структуре и содержанию информационного фонда и оформлению результатов, позволяет принимать обоснованные стратегические решения и управлять экономическими, организационными, технологическими и др. преобразованиями в коммунальном комплексе, а также мотивировать персонал на достижение стратегических целей.

6. Новые возможности развития коммунального комплекса открываются в связи с формированием новой системы договорных отношений на основе договоров управления и долгосрочной аренды с инвестиционным соглашением, базирующихся на целевых показателях деятельности, что позволяет усилить роль органов местного самоуправления, осуществляющих права собственника в отношении систем коммунальной инфраструктуры, оптимизировать расходование бюджетных средств и усилить ответственность за их эффективное и целевое использование.

7. Согласование интересов всех субъектов стратегического управления возможно путем разработки и доведения до предприятий методических положений и

рекомендаций по постановке систем стратегического управления, в т.ч. финансового моделирования как одной из ключевых подсистем общей системы стратегического управления. С помощью финансового моделирования предлагается решать задачи, связанные с вариантными расчетами потребностей в финансировании, поиском оптимального соотношения собственных и заемных средств, выявлением противоречий между интересами и целями субъектов стратегического управления. В диссертации разработана динамическая модель оценки финансирования инвестиционных проектов модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов в секторе ВКХ, Данная модель позволяет сравнивать между собой различные инвестиционные проекты по срокам окупаемости, влиянию на структуру и величину тарифов; осуществлять долгосрочное планирование инвестиционных ресурсов; учитывать влияние различных рисков, возникающих при реализации инвестиционных проектов.

Список основных публикаций по теме диссертации

1. Лифшиц З.В. Инновационные технологии управления коммунальными предприятиями: методы и модели // Инновации. - 2006. - № 9 - 0,3 пл.

2. Лифшиц З.В. Динамическая модель анализа финансирования модернизации и развития инфраструктуры сектора водоснабжения и водоотведения // Аудит и финансовый анализ. - 2006. - № 4 - 0,53 п.л.

3. Лифшиц З.В. Программный подход к планированию и распределению бюджетных ресурсов городских округов на модернизацию коммунальной инфраструктуры // Вестник Университета. Серия «Государственное и муниципальное управление». - 2006. - №3. - 0,4 п.л.

4. Лифшиц З.В. Стратегическое управление коммунальным комплексом городских округов // Российский экономический интернет-журнал (Электронный ресурс]: Интернет-журнал АТиСО / Акад. труда и социал. отношений - Электрон, журн. - М.: АТиСО, 2002- . - № гос. регистрации 0420600008. - Режим доступа: http://www.e-rei.ru/Articles/2006/Lifshits.pdf, свободный - Загл. с экрана - 0,25 п.л.

5. Лифшиц З.В., Иванов С.Г. Преобразование муниципальных унитарных предприятий ВКХ в открытые акционерные общества // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2006. - №7 - 0,67 п.л. (авт. 0,3 п.л.)

6. Лифшиц З.В,, Иванов С.Г. Финансовое моделирование как инструмент стратегического управления организацией коммунального комплекса // Современные аспекты экономики. - Санкт-Петербург. - 2006. - №15 - 1,44 п.л. (авт. 0,8 п.л.)

Подп. в печ. 30.10.2006. Формат 60x90/16. Объем 1,0 п.л.

Бумага офисная. Печать цифровая. Тираж 50 экз. Заказ №930

ГОУВПО «Государственный университет управления» Издательский центр ГОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106 Тел./факс: (495) 371-95-10, e-mail: diric@guu.ru

WWW.2UU.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лифшиц, Захар Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ.

1.1. Теоретические походы к определению роли коммунального комплекса в муниципальном секторе экономики.

1.2. Анализ зарубежных моделей управления городской коммунальной инфраструктурой.

1.3. Исследование основных проблем и тенденций преобразований в сфере управления коммунальным комплексом городских округов.

ГЛАВА 2. ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПОДХОДА К УПРАВЛЕНИЮ КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ.

2.1. Обоснование методических положений и принципов стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городских округов.

2.2. Методические основы разработки целевых показателей развития коммунального комплекса городских округов.

2.3. Организация деятельности органов местного самоуправления по стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов.

2.4. Стратегия преобразований муниципальных предприятий коммунального комплекса.

ГЛАВА 3. ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ.

3.1. Организация мониторинга в процессе стратегического управления коммунальным комплексом городских округов.

3.2. Формирование долгосрочных договорных отношений в сфере управления коммунальным комплексом городских округов.

3.3. Финансовое моделирование в системе стратегического управления коммунальным комплексом городских округов.

3.4. Модель оценки инвестиционных проектов модернизации и развития коммунальной инфраструктуры городских округов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Стратегическое управление коммунальным комплексом городских округов"

Реформирование системы управления коммунальным комплексом городских округов имеет исключительное значение для повышения качества предоставления коммунальных услуг и обеспечения комфортных условий проживания граждан. Особую актуальность эта проблема приобретает в связи с проведением муниципальной реформы, в рамках которой по-новому решаются вопросы разграничения полномочий в сфере предоставления коммунальных услуг, а также в связи с реализацией приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», первостепенное внимание в котором уделяется модернизации и развитию коммунальной инфраструктуры как наиболее значимому фактору, определяющему возможность повышения качества жизни населения.

Вместе с тем, возможности развития коммунального комплекса в настоящее время ограничены, так как сформировавшаяся модель управления обеспечивает только текущее содержание объектов коммунальной инфраструктуры, в то время как их устойчивое функционирование требует значительных материальных и финансовых затрат. Материальная база организаций коммунального комплекса практически не развивается, что не может не сказаться на качестве оказываемых населению услуг. Проблему эффективности использования ограниченных муниципальных ресурсов обостряют увеличение стоимости новых технологий, необходимых для модернизации и реконструкции, рост затрат на производство услуг, несогласованность действий органов власти при принятии управленческих решений.

Основным результатом неэффективной системы управления коммунальным комплексом стал нарастающий износ коммунальной инфраструктуры, снижение качества предоставляемых услуг, неудовлетворительное финансовое состояние коммунальных предприятий. Существующая система управления является основным препятствием для привлечения инвестиций, она не стимулирует сокращение затрат, тормозит развитие конкурентной среды и, в конечном счете, не обеспечивает должный уровень качества и надежности предоставления коммунальных услуг. Точечный характер проводимых преобразований не позволил переориентировать коммунальный комплекс на экономические методы управления, что является одной из существенных характеристик стратегической модели управления.

Необходимость разработки стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом вызвана, прежде всего, тем, что практически во всех городских округах процесс управления сводится к простой реакции на изменение внешних условий, деятельности по «латанию дыр» и ликвидации последствий аварийных ситуаций. Повсеместно отсутствует понимание того, что управление коммунальным комплексом должно включать в себя не только управление текущей деятельностью, но и управление развитием, направленное на согласование преобразований в коммунальном комплексе со стратегией социально-экономического развития муниципального образования.

В муниципальных образованиях различных типов - городских округах и городских поселениях - для решения одних и тех же вопросов местного значения в области предоставления коммунальных услуг, установленных Федеральным законом № 131-ФЭ, существуют разные условия с точки зрения организации управления и ресурсной обеспеченности. Кроме того, не все вновь образованные городские поселения, число которых по статистическим данным Минрегиона России на 1 января 2006 года составляло 1823, на период продления переходного периода муниципальной реформы до 1 января 2009 года наделены законом субъекта Российской Федераций полномочиями по решению вопросов местного значения в области предоставления коммунальных услуг. В целом для большинства городских поселений в настоящий момент на первое место выходят проблемы разграничения имущества, необходимого для предоставления коммунальных услуг, между субъектом Российской Федерацией, муниципальным районом и городским поселением, а также поиск ресурсов для решения вопросов местного значения. Таким образом, можно констатировать, что сегодня для подавляющего числа городов - городских поселений, стратегическое управление в области предоставления коммунальных услуг не является первостепенным вопросом.

Учитывая сложившиеся трудности переходного периода реализации реформы местного самоуправления, формирование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом в данной работе будет применяться для городов, имеющих статус городского округа.

Сектор водоснабжения и водоотведения (ВКХ) является одним из определяющих факторов развития муниципального хозяйства с точки зрения жизнеобеспечения граждан и одновременно представляет собой наиболее проблемный сектор в коммунальном комплексе городского округа вследствие неразвитости экономических отношений и острой потребности в инвестициях. 4

Кроме того, в секторе ВКХ предприятия муниципальной формы собственности преобладают по сравнению с другими секторами коммунального комплекса. Именно поэтому при исследовании проблем функционирования и развития коммунального комплекса городского округа сектору ВКХ в работе уделено первостепенное внимание.

Недостаточная методическая проработка вопросов стратегического управления коммунальным комплексом, неполнота нормативной правовой базы, преобладание административных методов управления, низкая инвестиционная привлекательность объектов коммунальной инфраструктуры и их особая социальная значимость обусловили выбор цели и постановку задач настоящего исследования.

Целью исследования является разработка научно-методических основ стратегического управления коммунальным комплексом на уровне городских округов для обеспечения устойчивого функционирования и развития муниципальной экономики, повышения качества жизни местного сообщества.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены и последовательно решены следующие задачи:

- исследование состава и структуры коммунального комплекса муниципальных образований, анализ подходов и методов управления коммунальным комплексом в городских округах;

- теоретическое обоснование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом, научное обобщение подходов и методов разработки целевых показателей и их адаптация применительно к коммунальному комплексу городских округов;

- разработка методического обеспечения стратегического управления коммунальным комплексом с учетом необходимости его интеграции в стратегию социально-экономического развития городского округа и бюджетный процесс; определение организационных и правовых условий перехода к стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов;

- разработка инструментария реализации стратегии управления коммунальным комплексом городских округов.

Объектом исследования является коммунальный комплекс городских округов как сложная социально-экономическая система.

Предметом исследования являются подходы и методы стратегического управления коммунальным комплексом муниципальных образований и особенности их практической реализации на уровне городских округов.

Теоретической основой исследования послужили современные научные концепции теории организации и управления, экономической теории, фундаментальные труды отечественных и зарубежных учёных по актуальным вопросам муниципальной экономики и управления местным развитием, стратегического управления, экономики и организации городского хозяйства и коммунальных предприятий.

Методология исследования основывается на использовании системного и комплексного подхода. Основные результаты получены автором на основе применения общенаучных методов: структурного, факторного, функционального, логического, статистического и сравнительного анализа, а также традиционных приемов экономического анализа (наблюдения, группировки, обобщений), методов классификации, экспертных оценок, моделирования.

Информационную базу исследования составили официальные статистические данные, статистические отчеты организаций коммунального комплекса, нормативные и справочные материалы органов местного самоуправления и научно-исследовательских организаций, отечественные и зарубежные публикации, материалы конференций и семинаров по исследуемой проблематике, результаты собственных исследований автора, ресурсы Интернет.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке методических положений и рекомендаций, направленных на формирование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городского округа, позволяющего обеспечить его устойчивое функционирование и развитие.

Автором получены новые научные результаты:

- дополнено представление о коммунальном комплексе как подсистеме муниципальной экономики; систематизированы проблемы управления коммунальным комплексом на уровне городских округов;

- разработан методический подход к формированию стратегического управления коммунальным комплексом городских округов; обоснованы принципы стратегического управления, определены стратегические цели и основные этапы разработки стратегии развития коммунального комплекса;

- определено содержание деятельности органов местного самоуправления по стратегическому управлению коммунальным комплексом, включая разработку функциональных и операционных стратегий;

- разработаны рекомендации по реорганизации муниципальных унитарных предприятий, эксплуатирующих коммунальную инфраструктуру, что позволяет сформировать необходимые предпосылки для реализации стратегии развития коммунального комплекса, повышения его инвестиционной привлекательности;

- разработаны рекомендации по организации мониторинга целевых показателей коммунального комплекса городских округов, включая основные задачи и принципы формирования системы мониторинга, предложена система показателей для мониторинга деятельности коммунальных организаций и органов местного самоуправления городских округов;

- разработана модель формирования договорных отношений и методические положения по организации конкурсов на право заключения договора управления объектами коммунальной инфраструктуры, предусматривающие формализацию стратегических целей деятельности и обеспечивающие прозрачность бюджетного процесса;

- сформулирован методический подход к использованию финансового моделирования в процессе стратегического управления коммунальным комплексом; построена модель оценки инвестиционных проектов модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры.

Обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, использованием данных государственной статистики РФ и муниципальных образований, официальных зарубежных статистических материалов, полнотой анализа теоретических и практических разработок, положительной оценкой на научных конференциях и семинарах, практической проверкой и внедрением результатов.

Апробация работы. Основные выводы, положения и рекомендации, разработанные автором, докладывались на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2004» (Москва, 2004), на Всероссийских научно-практических конференциях «Факторы устойчивого развития экономики России па современном этапе (Федеральный и региональный аспекты)» (Пенза, 2005, 2006), «Современное состояние и перспективы развития экономики России» (Пенза, 2003)» , «Потенциал развития России XXI века» (Пенза, 2004), на практическом семинаре «Информационные технологии в городском хозяйстве» (Москва, 2006).

Внедрение результатов исследования. Предложенные в диссертации методические подходы к формированию экономических отношений с организацией коммунального комплекса использовались при разработке примерных форм соглашений и договоров между органами местного самоуправления и организациями коммунального комплекса муниципальных образований Томской области. Формы указанных документов утверждены распоряжением Администрации Томской области от 09.09.2005 №539-р «О соглашениях о сотрудничестве и партнерстве между органами местного самоуправления и организациями, оказывающими коммунальные услуги населению».

Показатели и рекомендации по проведению мониторинга деятельности частной организации, управляющей системами коммунальной инфраструктуры водоснабжения и водоотведения, используются в практике мониторинга деятельности организаций коммунального комплекса города Перми.

Методические подходы и принципы финансового моделирования использовались при планировании финансово-хозяйственной деятельности муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал" и подготовке производственно-финансового плана на 2007 год.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 14 научных работ общим объемом 6,17 п.л., лично автору принадлежит 4,64 п.л. Работы посвящены проблемам перехода к стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов. В работах раскрываются принципы, методы стратегического управления коммунальным комплексом, процедуры и содержание финансового моделирования на уровне администрации городского округа и предприятий коммунального комплекса, представлены рекомендации по стратегическому мониторингу и формам преобразований унитарных муниципальных предприятий, эксплуатирующих объекты коммунальной инфраструктуры, а также по использованию модели оценки инвестиционных проектов модернизации и развития коммунальной инфраструктуры.

Объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения. Работа содержит 166 страниц основного текста, 5 приложений, 26 рисунков и 25 таблиц. Список литературы включает 143 наименования трудов отечественных и зарубежных авторов.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Лифшиц, Захар Владимирович

Выводы по главе 2

1. Поскольку в настоящее время перед коммунальным комплексом ставятся принципиально новые, оригинальные по постановке и сложные по своей структуре задачи, решение которых является трудноформализуемым и сопряжено с наличием случайных факторов и различных ограничений, объективно необходимой становится разработка стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городских округов и формирование самостоятельной подсистемы стратегического управления. Стратегический подход позволит изменить приоритеты деятельности администрации и перейти к стратегии долговременного и устойчивого развития, найти новые, адекватные рыночным условиям, технологии управления.

2. К особенностям реализации стратегического управления коммунальным комплексом следует отнести тесную связь и взаимозависимость стратегических целей развития коммунального комплекса и стратегических целей развития территории городского округа, целей муниципальных проектов и программ в других секторах муниципальной экономики, приоритетов инвестиционной и тарифной политики, а также необходимость интеграции стратегии коммунального комплекса в бюджетный процесс муниципального образования и открытый характер процесса стратегического управления.

3. В основу стратегического подхода управления коммунальным комплексом должна быть положена система принципов, обеспечивающая построение понятной и эффективной системы управления, и экономические методы управления, ориентирующие на развитие рыночных отношений в этой сфере муниципальной экономики. Ведущее место в предложенной совокупности принципов занимает принцип целенаправленности, следование которому означает необходимость формирования научно обоснованного целевого блока, определяющего результаты функционирования системы управления городского коммунального комплекса в ближайшей и отдаленной перспективе.

4. Система стратегического управления городского коммунального комплекса может быть структурно представлена как совокупность взаимосвязанных подсистем: целевых, функциональных и обеспечивающих. При этом состав целевых подсистем определяется конкретными целями развития городского округа; функциональных - набором ключевых функций управления; обеспечивающих -традиционным набором обеспечивающих элементов. В ходе стратегического управления реализуются такие функции, как стратегический анализ, стратегическое прогнозирование, стратегическое планирование, организация и мотивация, стратегический контроль и регулирование.

5. При формулировке целей стратегического управления необходимо учитывать тот факт, что организации коммунального комплекса объективно сохраняют черты локальных естественных монополий, спрос на коммунальные услуги является стабильным, в данной сфере отсутствуют запасы готовой продукции. В связи с этим стратегическими направлениями развития выбраны создание конкуренции за право управления объектами коммунальной инфраструктуры и долгосрочные инвестиционные и инновационные проекты, позволяющие повысить качество предоставления услуг и снизить издержки.

6. Для формирования эффективного механизма реализации стратегии предлагается перейти на планирование на основе целевых показателей. Новый подход заключается в том, что в рамках основных направлений стратегии развития формулируются конкретные цели, и эти цели выражаются через целевые показатели, которые преобразуют миссию организации в конкретные, измеримые количественно стратегические установки. Важным мотивом принятия целевых показателей является необходимость их включения в планы действий органов управления коммунальным комплексом (так называемые «стратегические инициативы»), в договоры между администрациями муниципальных образований и организациями коммунального комплекса, а также в планы корпоративного развития самих организаций.

7. В отличие от существующей системы управления, основанной на годовом планировании, финансировании коммунального комплекса на базе индексации прошлых расходов и контроле затрат, внедрение предлагаемой модели позволит перейти к принципиально новой системе управления, направленной на достижение конечных результатов. Для того, чтобы система целевых показателей действительно стала новой системой управления, работа по ее внедрению должна охватывать целый ряд направлений: закрепление системы целевых показателей нормативными правовыми актами, разработка системы автоматизации их расчета; реструктуризация системы управления исходя из принципов управления результатами и общей идеологии реформы местного самоуправления; построение системы целевых показателей для муниципальных предприятий и учреждений, остающихся в ведении муниципалитета; внедрение бюджетирования, ориентированного на результат.

8. Переход к стратегическому управлению предполагает изменение содержательной части управленческой деятельности, ориентированной на разработку и реализацию стратегии, и изменение методов оценки деятельности лиц, принимающих стратегические решения. Для того чтобы достичь целевых показателей, необходимо структурирование работы органов местного самоуправления по целям, задачам, мероприятиям, что позволяет трансформировать цели и задачи социально-экономической политики городского округа в цели конкретных структурных подразделений администрации, в т.ч. в цели органов управления коммунальным комплексом, которые детализируются до уровня конкретных подразделений и исполнителей, преобразуя стратегию развития коммунального комплекса в конкретные действия и персонифицированные задачи. Далее эти цели переводятся на уровень операционной деятельности и задаются организациям коммунального комплекса через систему договоров.

9. Их числа институциональных предпосылок внедрения стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом в работе выделены преобразование форм и отношений собственности и формирование эффективной системы договорных отношений.

9. Акционирование коммунальных предприятий повышает их инвестиционную привлекательность, делает более прозрачными с точки зрения организации бюджетного процесса, что позволяет повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления по управлению системой коммунальной инфраструктуры и привлечь инвестиции для ее модернизации и развития.

ГЛАВА 3. ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ

УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ ГОРОДСКИХ

ОКРУГОВ

3.1. Организация мониторинга в процессе стратегического управления коммунальным комплексом городских округов

После того, как цели поставлены и декомпозированы на нижестоящие уровни управления, возникает задача обеспечения обратной связи. Для этого должна существовать система сбора и обобщения информации, характеризующей степень достижения целей (рисунок 20). Речь идет о показателях деятельности -специальных измерителях, которые позволяют сопоставить достигнутый уровень с тем уровнем, который считается целевым. Этот процесс, как и процесс целеполагания, тоже носит многоуровневый характер, и отражает иерархию уровней управления. Если система целей формируется по принципу «от общего к частному», т.е. сверху вниз, то сбор и обобщение показателей эффективности происходит снизу вверх - от частных показателей, формируемых в низовых звеньях, к агрегированным показателям вышестоящих уровней управления.

Рисунок 20 - Роль мониторинга в системе стратегического управления коммунальным комплексом

В настоящей работе под мониторингом будем понимать систему непрерывных наблюдений, измерений, регистрации и прогнозирования результатов деятельности организаций коммунального комплекса и соответствующих органов управления.

Целью такого мониторинга должно стать сопоставление достигнутых результатов и намеченных планов, своевременное выявление и анализ изменений, происходящих в коммунальном секторе.

Определим основные задачи мониторинга организаций коммунального комплекса (ОКК) в исследуемой области:

- контроль соблюдения ОКК качественных и количественных показателей деятельности на территории муниципального образования;

- контроль соблюдения параметров оказания коммунальных услуг;

- формирование устойчивых информационных потоков между органами управления и ОКК;

- своевременное выявление причин изменений показателей качества предоставления населению коммунальных услуг;

- обеспечение органов управления и представителей общественности достоверной информацией о результатах деятельности ОКК.

В организацию мониторинга целевых показателей закладывается ряд основополагающих принципов:

- принцип целенаправленности (четкое определение целей, на проверку достижения которых направлен мониторинг);

- непрерывность наблюдения за организациями коммунального комплекса и получателями коммунальных услуг в ходе действия муниципальной программы развития;

- четко определенная периодичность снятия информации о целевых показателях;

- соответствие количественных и качественных показателей определенным целям в рамках муниципальной программы.

Для мониторинга используются показатели особого рода, характеризующие соотношение целевых значений и фактических результатов - показатели результативности (performance indicators) [68,124].

Содержание системы мониторинга состоит в том, что она накапливает данные о показателях эффективности деятельности организации, обрабатывает их и анализирует в динамике отклонения фактических значений от нормативных или допустимых уровней. Именно анализ динамики показателя, а не его простая фиксация, дает возможность спрогнозировать его выход из области допустимых значений и заблаговременно принять соответствующие управленческие решения. В результате лица, принимающие решения, получают представление о поведении каждого контролируемого показателя.

В рамках стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом необходимо учитывать, что система мониторинга должна быть увязана с системой управления бюджетными расходами, переориентированной на финансирование результатов деятельности. Это позволяет сделать концепция бюджетирования, ориентированного на результат, основной характеристикой которой, как было сказано выше, является возможность направления финансовых ресурсов на наиболее эффективные мероприятия по достижению наиболее значимых задач развития коммунального комплекса. Основные положения этой концепции должны найти отражение в методических положениях по формированию системы мониторинга.

Кроме того, проектировать систему мониторинга необходимо таким образом, чтобы целевые показатели, используемые на муниципальном уровне, могли бы использоваться и на уровне субъекта РФ. Единый инструментарий значительно упрощает применение данной системы и делает ее сопоставимой (между муниципалитетами) и более доступной для использования. Наконец, информация о результатах мониторинга должна быть доступна для всех заинтересованных сторон, в том числе для потребителей коммунальных услуг. Итак, организация мониторинга целевых показателей развития коммунального комплекса на уровне городского округа включает в себя следующие направления деятельности (рисунок 21).

Рисунок 21 - Направления деятельности по организации мониторинга целевых показателей развития коммунального комплекса городских округов

Число целевых показателей может быть различным - от нескольких показателей до нескольких десятков показателей. Число показателей, установленных для отслеживания в ходе мониторинга, определяется финансовыми и организационными возможностями муниципальных образований, а также принципом целесообразности. Для большей части городских округов в сложившихся условиях целесообразно использование нескольких целевых показателей по каждой из значимых проблем развития коммунального комплекса.

Используя концепцию сбалансированных показателей [55], в деятельности ОКК выделим три ключевых аспекта деятельности: отношения с потребителями, бизнес-процессы, а также обучение и развитие. Представим их шестью основными направлениями, по каждому из которых выберем показатели (Приложение Г). Выбор показателей осуществлялся с учетом возможности проводить сравнения и определять рейтинг той или иной организации.

Второе направление деятельности по организации мониторинга - создание механизма его реализации, т.е. комплекса мероприятий, направленных на обобщение и систематизацию показателей, необходимых для оценки и анализа эффективности и результативности целевых программ в сфере реформирования и развития коммунального комплекса (рисунок 22).

Рисунок 22 - Механизм мониторинга целевых показателей развития коммунального комплекса на уровне городских округов

Определим источники и содержание информации, используемой в рамках проведения мониторинга. Основными источниками информации могут стать: • данные Федеральной службы государственной статистики;

• данные ведомственной статистики Министерства регионального развития РФ;

• данные организаций, оказывающих коммунальные услуги на территории муниципального образования и субъекта РФ;

• данные муниципальных органов управления коммунальным комплексом (о ходе реализации программ, о потребителях коммунальных услуг и др.);

• данные финансовых органов администрации городского округа о финансировании системы управления и реформирования коммунального комплекса;

• данные органов управления коммунальным комплексом администрации субъекта РФ.

Содержательную основу муниципального мониторинга составляет информационный фонд, который представляет собой:

• систематизированные в определенном порядке данные о целевых показателях развития коммунального комплекса городского округа;

• базы данных по вопросам реализации мероприятий по развитию и реформированию коммунального комплекса в рамках муниципальных программ;

• аналитические материалы по вопросам изменения социальной ситуации в городском округе на основе анализа динамики целевых показателей.

Информационный фонд целесообразно формировать из данных, характеризующих:

• абсолютные и относительные величины целевых показателей развития коммунального комплекса;

• финансирование мероприятий развития коммунального комплекса в рамках целевой программы;

• параметры потребителей коммунальных услуг (платежеспособность и др.).

В соответствии с принятой концепцией, определим основные субъекты муниципального мониторинга целевых показателей развития коммунального комплекса и их функции (таблица 11).

Поскольку территориальные экономические системы являются открытыми, нельзя не затронуть вопрос об использовании информации, полученной в ходе мониторинга, потребителями коммунальных услуг, региональной администрацией и федеральным правительством. Представляется, что именно органы власти должны взять на себя обязанность по распространению этой информации, чтобы создать базу для объективной оценки и присвоения рейтингов ОКК, повысить их привлекательность для частных инвесторов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выполненная диссертационная работа отражает результаты исследования и решения актуальной проблемы формирования адекватного новым экономическим условиям стратегического управления коммунальным комплексом городского округа как основы устойчивого функционирования и развития муниципального сектора экономики, повышения качества и надежности предоставления населению коммунальных услуг. В ходе исследования сделан ряд важных обобщений и выводов, предопределивших его результаты, суть которых раскрывается ниже.

1. Организация предоставления коммунальных услуг является сферой деятельности и ответственности органов местного самоуправления городских округов. Коммунальное хозяйство остается одним из важнейших секторов муниципальной экономики, на его содержание тратится до 20% местных бюджетов, здесь сосредоточено до 85% объектов муниципальной собственности и до 50% муниципальных инвестиций. Несмотря на наличие целевых программ модернизации и развития коммунального комплекса и рост тарифов на коммунальные услуги, износ инженерных сетей превышает 50%.

2. В целом по России объем услуг жилищно-коммунального хозяйства составляет около 6% ВВП. Потенциальная емкость рынка коммунальных услуг оценивается на уровне не менее 800 млрд. рублей, что открывает возможности дальнейшего развития коммунального комплекса путем вложения средств частных инвесторов.

3. Выделение в качестве объекта исследования коммунального комплекса городского округа позволяет существенно расширить и углубить анализ факторов и условий, влияющих на устойчивое функционирование и развитие муниципального хозяйства, создает предпосылки для более тесного сочетания целостности территориального управления и адекватного отражения экономической деятельности по предоставлению коммунальных услуг.

4. Анализ зарубежного опыта управления городскими системами коммунальной инфраструктуры показал, что его использование в отечественной практике должно быть тщательно продуманным и обоснованным. В качестве перспективных для России направлений заслуживают внимания модели организации эффективного взаимодействия между органами власти и бизнесом на рынке предоставления коммунальных услуг, а также развития конкуренции, как мощного стимула повышения эффективности, не требующего дополнительных

161 бюджетных затрат.

5. Реформирование коммунального комплекса в настоящее время нацелено на создание институциональных предпосылок повышения эффективности деятельности, в т.ч. передачу имущества в собственность или в управление частному сектору, однако основным препятствием для формирования рыночных отношений является существующая административная система управления коммунальным комплексом, основу которой составляет управление текущей деятельностью. Отсутствие стратегического видения и стратегических установок не позволяет выстроить систему приоритетов при распределении инвестиционных ресурсов в пользу долгосрочного развития, а не разового повышения текущей эффективности функционирования организаций коммунального комплекса.

6. Система управления коммунальным комплексом городских округов должна включать в себя подсистему стратегического управления, которая позволит привести коммунальный комплекс в желаемое состояние, соответствующее поставленной цели, и обеспечит его сбалансированное и устойчивое развитие. Стратегический подход к управлению коммунальным комплексом создаст предпосылки для развития конкурентной среды, привлечения частного бизнеса и повышения уровня качества и надежности предоставления коммунальных услуг.

7. К особенностям реализации стратегического управления коммунальным комплексом следует отнести тесную связь и взаимозависимость стратегических целей развития коммунального комплекса и стратегических целей развития территории городского округа, целей муниципальных проектов и программ в других секторах муниципальной экономики, приоритетов инвестиционной и тарифной политики, а также необходимость интеграции стратегии коммунального комплекса в бюджетный процесс муниципального образования и открытый характер процесса стратегического управления.

8. В основу стратегического управления коммунальным комплексом городского округа должна быть положена предложенная система принципов, обеспечивающая построение понятной и эффективной системы управления коммунальным комплексом. Понимание стратегии как системы действий, направленных на достижение наиболее важных целей коммунального комплекса, позволяет структурировать процесс стратегического управления коммунальным комплексом, выделить функциональные и операционные стратегии, определить концепцию ее интеграции в стратегию развития городского округа и бюджетный процесс муниципального образования. Трансформация содержательной части

162 деятельности органов управления коммунальным комплексом городского округа и системы их мотивации является необходимой составляющей перехода к стратегическому управлению, что позволит повысить степень ответственности органа управления за реализацию поставленных перед ним целей и оценить результативность бюджетных расходов, направляемых на развитие коммунального комплекса.

9. Создание системы стратегического планирования, ориентированной на достижение целевых показателей состояния и развития коммунального комплекса, позволяющей проводить адекватную оценку результативности деятельности организаций, осуществляющих управление коммунальными объектами - одна из задач, которая должна быть решена органами местного самоуправления городского округа в рамках стратегического подхода. Новая модель усиливает взаимосвязь между таким функциями управления, как долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное планирование, бюджетирование, управление затратами, контроль, мотивация, обеспечивает соответствие текущей деятельности стратегическим целям, прозрачность бюджетного процесса и формирует у инвесторов объективное представление о вероятном развитии коммунального комплекса в долгосрочной перспективе.

10. Выбор системы целевых показателей зависит от миссии, целей развития коммунального комплекса и ключевых аспектов, по которым администрация городского округа, потребители услуг, а также внешние инвесторы оценивают результаты его деятельности. Разработка целевых показателей должна базироваться на реальных возможностях городского округа с учетом времени для разработки соответствующих программ и мероприятий по их достижению. В соответствии с целевыми показателями планируются доходы и расходы бюджета и принимаются управленческие решения по стратегическому развитию и модернизации систем коммунальной инфраструктуры. Систему целевых показателей целесообразно закрепить нормативным правовым актом городского округа.

11. В целях формирования институциональных предпосылок для перехода к стратегическому управлению необходимо расширить частный сектор коммунального комплекса, как путем приватизации муниципальных унитарных предприятий, так и путем создания новых акционерных обществ, что возможно при условии повышения инвестиционной привлекательности объектов коммунальной инфраструктуры. В ходе приватизации объекты коммунальной инфраструктуры

163 целесообразно оставить в муниципальной собственности, но одновременно необходимо создавать конкуренцию за рынок услуг по управлению этими объектами, т.е. проводить не приватизацию имущества, а приватизацию деятельности. Предложенные методические подходы к организации конкурсов на право заключения договора на управление объектами коммунальной инфраструктуры, а также разработанные критерии и система оценки конкурсных предложений позволяют создать условия для привлечения частных инвестиций в этот сектор муниципальной экономики.

12. Акционирование коммунальных предприятий повышает их инвестиционную привлекательность, делает более прозрачными с точки зрения организации бюджетного процесса, что позволяет повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления по управлению системой коммунальной инфраструктуры и привлечь инвестиции для ее модернизации и развития.

13. Новые возможности развития коммунального комплекса открываются в связи с формированием новой системы договорных отношений на основе договоров управления и долгосрочной аренды с инвестиционным соглашением, что позволяет усилить роль органов местного самоуправления, осуществляющих права собственника в отношении систем коммунальной инфраструктуры, оптимизировать расходование бюджетных средств и усилить ответственность за их эффективное и целевое использование.

14. Разработанная система мониторинга, включающая систему целевых показателей для организаций и органов управления коммунальным комплексом, требования к структуре и содержанию информационного фонда и оформлению результатов, позволяет принимать обоснованные стратегические решения и управлять экономическими, организационными, технологическими и др. преобразованиями в коммунальном комплексе, а также мотивировать персонал на достижение стратегических целей.

15. В рамках стратегического подхода эффективность деятельности структурных подразделений местной администрации может быть увязана с разработкой так называемых функциональных стратегий, то есть стратегий для конкретного подразделения, направленных на реализацию задач, в той или иной мере способствующих достижению одной или нескольких стратегических целей. Являясь частью общей стратегии экономического развития коммунального комплекса, финансовая стратегия носит по отношению к ней подчиненный характер

164 и должна быть согласована с ее целями и направлениями. Трансформация содержательной части деятельности органов управления коммунальным комплексом городского округа и системы их мотивации является необходимой составляющей перехода к стратегическому управлению, что позволит повысить ответственность органа управления за реализацию поставленных перед ним целей и оценить результативность бюджетных расходов, направляемых на развитие коммунального комплекса.

16. С точки зрения интеграции финансовой стратегии развития коммунальной инфраструктуры в бюджетный процесс городского округа, муниципалитеты должны выбирать, какого уровня услуги они могут и хотят предоставлять населению. Это требует принятия обоснованных решений исходя из: 1) соответствующего понимания потребностей и спроса на услуги со стороны населения; 2) достоверной оценки текущего качества услуг и состояния инфраструктуры; 3) реалистичной оценки того, чего можно достигнуть в течение данного временного горизонта с использованием имеющихся ресурсов.

17. Контур стратегического управления коммунальным комплексом предполагает наличие двух составляющих: (1) управления комплексом на уровне городского округа, где основным субъектом управления выступает местная администрация; (2) управления предприятиями и организациями коммунального комплекса, где основным субъектом управления выступает руководство этих предприятий и организаций. В связи с этим у администрации городского округа появляется новая задача - согласование интересов всех субъектов, что возможно путем разработки и доведения до предприятий методических положений и рекомендаций по постановке систем стратегического управления, в т.ч. финансового моделирования как одной из ключевых подсистем общей системы стратегического управления. С помощью финансового моделирования предлагается решать задачи, связанные с вариантными расчетами по оптимизации стратегического плана развития, определению потребностей в финансировании, поиску оптимального соотношения собственных и заемных средств, выявлению противоречий между интересами и целями субъектов стратегического управления.

18. В диссертации разработана динамическая модель оценки финансирования инвестиционных проектов модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов в секторе ВКХ. Данная модель позволяет сравнивать между собой различные инвестиционные проекты по срокам окупаемости, влиянию на структуру и величину тарифов; осуществлять

165 долгосрочное планирование инвестиционных ресурсов; учитывать влияние различных рисков, возникающих при реализации инвестиционных проектов.

19. Разработанные в ходе исследования методики и модели позволяют сформировать современную систему стратегического управления коммунальным комплексом городского округа, создать предпосылки для повышения эффективности использования объектов коммунальной инфраструктуры и сформировать базу для устойчивого развития муниципальной экономики.